건설사업관리용역업자 벌점부과처분 취소청구

[행정사]

주 문

피청구인이 2019. 12. 31. 청구인에게 한 벌점부과 처분을 취소한다.

청구 취지

주문과 같다.

이 유

1. 사건개요

청구인은 A‧◉◉경제자유구역 ○○지구 내 ○○동 ####-#번지 ○○●●○○○○ 더 베스트 신축공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)의 건설사업관리용역업자로, 청구인이 ‘지하주차장 누수발생’에 대한 감리업무(예비 준공검사)를 성실히 수행하지 않았다는 이유로, 피청구인이 2019. 12. 31. 청구인에게 「건설기술 진흥법」 제53조 및 구 「건설기술 진흥법 시행령」(2019. 12. 24. 대통령령 제30256호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제87조제5항 및 별표 8에 따라 벌점 2점을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

2. 청구인 주장

가. 피청구인은 이 사건 처분 시 처분서에 청구인에게 근거와 이유를 제시하지 않았으므로 이 사건 처분은 절차상 하자가 있어 위법하다.

나. 「건설기술 진흥법」제53조 및 구「건설기술 진흥법 시행령」제87조에 따른 이 사건 처분이 적법하려면 첫째, 청구인이 성실히 감리를 수행하지 않았어야 하고, 둘째, 「건축법」 등 각종 법령‧설계도서‧건설관행‧건설업자로서의 일반 상식 등에 반하여 공사를 시공함으로써 건축물 자체 또는 그 건설공사의 안전성을 훼손하거나 다른 사람의 신체나 재산에 위험을 초래하거나 발생할 우려가 있었어야 하며, 셋째, 그와 같은 이유로 보완 시공 사항이 발생하였어야 하고, 위 요건에 해당하는지 여부는 피청구인이 증명하여야 할 것인데, 피청구인은 청구인과 시공사가 상가를 분양받은 분들의 민원을 반영하여 수리한 것을 형식적으로 판단하여 이 사건 처분을 하였는바, 청구인은 성실히 감리업무를 수행하였고, 이 사건 공사의 건축물에 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있지 않으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

3. 피청구인 주장

가. 이 사건 공사의 건축물에 대한 사용검사 신청서 및 감리자 의견서가 2019. 7. 22. 건축주로부터 접수되었으나, 지하주차장 누수와 관련하여 사용검사 신청 이전부터 입주예정자 등 다수인으로부터 지속적인 민원이 제기되어, 피청구인은 현장관계자에게 현장 확인 후 결과 제출을 요청하였고 이에 대해 시공사와 감리자는 현장 확인 후 누수 보완사항에 대하여 보완시공이 완료되었다는 결과를 2019. 8. 13. 피청구인에게 제출하였는데, 감리자는 사용검사 신청 시 현장조사 결과 해당 건축물이 공사 설계도서에 적합하다는 내용의 의견서를 제출하였으나, 피청구인의 현장확인 요청에 따라 청구인이 지하주차장에 누수보완사항이 발생하였다고 스스로 인정하여 그에 따른 보완시공조치를 하였고, 2019. 10. 18. 처분사전통지에 처분이유를 제시하였고, 청구인이 2019. 11. 21. 의견서를 제출하였던바, 이 사건 처분에 절차상 하자가 있다는 청구인의 주장은 설득력이 없다.

나. 감리자인 청구인은 지하주차장 누수에 대하여 예비 준공검사를 소홀히 수행한 후 사용검사 신청 시 적합하다는 감리의견서를 제출하였으나, 시공사는 2019. 7. 23. 한국기술사회 A지회에 현장 확인 용역을 의뢰하여 2019. 7. 23.~ 2019. 7. 31.까지 현장을 확인하였고, 그 결과 현장 점검 당시 누수 보수공사가 진행 중이었으며 용역 종료 시 방수보강 공사가 완료되었다는 내용의 용역 결과서를 시공사에 2019. 7. 31. 제출하였는바, 사용검사 신청 후 지하주차장 보완시공이 발생한 점을 볼 때, 감리자 의견서 제출 전 누수 발생이 있었다는 것이 명백하여 감리자가 감리업무를 성실히 수행하지 않았다는 것이 확인되므로 관련 법령에 따른 이 사건 처분은 타당하다.

4. 관계법령 등

건설기술 진흥법 제53조제1항·제4항, 제55조제1항·제2항

구 건설기술 진흥법 시행령(2019. 12. 24. 대통령령 제30256호로 개정되기 전의 것) 제87조제5항,별표 8

건축사법 제2조제4호

경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제27조제1항, 제27조의2

주택법 제44조

구 주택법 시행령(2020. 1. 7. 대통령령 제30337호로 개정되기 전의 것, 이하 같다.) 제49조

5. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 이 사건 공사개요, 감리자 의견서, 민원사항 통보, 의견서 제출 통보, 의견서, 피의사건 처분결과 통지서, 불기소 이유 고지 통지서, 이 사건 처분서, 이 사건 공사에 대한 누수 및 결로현상에 대한 검토용역 보고서 등의 각 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 이 사건 공사개요는 다음과 같다.

- 다 음 -

○ 공사명: ○○지구 복합6블록 주상복합 신축공사
○ 위치 : A시 ◈◈구 ○○동 ○○지구 복합6블럭
○ 규모 : 지하4층/지상30층 5개동 아파트431세대, 오피스텔432세대
〇 연면적: 161,886.6585㎡
〇 사업주체: ㈜○○○코리아
〇감리사: ㈜○○씨엠(건축, 토목, 기계 분야), ㈜○○기술단(전기 분야),
㈜○○이엔지(통신, 소방 분야)
〇 시공사: ㈜●●

나. 청구인은 2019. 7. 22. 피청구인에게 이 사건 공사에 대하여 다음과 같은 감리자 의견서를 제출하였다.

- 다 음 -

〇 이 사건 공사 건축물을 신축함에 있어 공사 시공에 만전을 기하였으며, 주택건설 사용검사 현장조사 결과 건축, 토목, 기계 분야에 걸쳐 공사 설계 도서와 같이 적합하게 시공되었고 사업계획 승인조건 등을 이행 완료 하였으므로 주택법 제49조제1항 규정에 의거 사용승인에 적합하다고 판단되므로, 이에 감리자 의견서를 제출합니다.

다. 피청구인은 2019. 7. 23. 이 사건 공사 사업주체, 시공사 및 청구인에게 이 사건 공사 관련 다음의 민원사항을 통보하였다.

- 다 음 -

□ 민원내용
○ (2019.) 7. 13 ~ (2019.) 7. 15.까지 실시한 입주자 사전점검 시 마감 공사등 미시공 부분이 있어 2차 점검 요청
○상가 입점 예정자 사전점검 요청
○ 103동 404호 침실2 및 거실 누수에 따른 보수 요청
○ 102동 2702호 외벽 보수 요청
○ 지하 2~4층 지하주차장 누수흔적에 따른 현장확인 및 조치결과 제출
○ 지상부 연결통보 주변 누수흔적 현장확인 및 조치결과 제출
○ 1층 상가 출입부 우수유입 우려에 따른 조치결과 제출

라. 한국기술사회 A지회가 2019. 7. 23.부터 2019. 7. 31.까지 실시한 이 사건 공사에 대한 누수 및 결로현상에 대한 검토용역 보고서(2019. 7. 31. 자)에 따르면, 이 사건 공사 누수구간 검토 내용은 다음과 같다.

다 음-

2. 현장 조사 자료
1) 누수 및 누수흔적 구간
- 지하2층 주차장: 13개소
- 지하3층 주차장: 14개소
- 지하4층 주차장: 19개소


3. 검토 내용
1) 누수구간 검토
□ 누수구간의 현황
당 현장이 위치한 ○○ ◇◇신도시는 ◎◎강 하구의 전형적인 연약 퇴적토 구간으로 본 지하 2 ~ 4층 구간은 지하수위 아래에 위치하게 된다.
이 구간의 흙막이 공법은 C.I.P + JSP공법으로 차수공사 실시 후 구조물 합벽으로 지하층 옹벽을 시공하였으며, 부분적인 이상누수, 결로수, 설비배관, 향후 유지보수를 대비하여 외벽구간은 모두 배수판으로 마감하고, 바닥은 트랜치를 설치한 것을 확인하였다.
이것은 당초 설계도면과 동일하며 합리적인 방안으로 판단된다.


□ 누수구간의 처리
본 용역팀이 현장을 점검할 당시에는 누수구간에 대한 누수 보수공사가 마무리 되는 상태였으며, 용역 마감 시에는 방수보강 공사가 완료되었다. 지하주차장 구간의 누수는 기본 시공 하자에 해당되고, 준공 시에는 발생하여서는 아니되므로 준공 전에 확실하게 방수공사를 수행하여야 한다.
당 용역팀이 최종적으로 현장을 확인할 당시에는 누수 구간은 발견할 수 없어 방수공사가 정상적으로 진행된 것으로 판단되나, 부분적인 누수 흔적과 유지보수를 위한 수직배수관의 미연결 등 다소 미흡한 구간이 발견되었으나 신속하게 후속 공사가 진행 중인 것을 확인하였다.
(중략)


4. 용역 결론
구조물의 누수는 현재 발견되고 있지 않으나 ○○지역의 특성상 지하수위도 높고 연약지반의 특성상 누수가 추가로 발생할 수는 있다. 이는 시공하자이므로 관련 규정에 따라 성실하게 하자를 수행하여야 한다.

마. 피청구인은 2019. 8. 5. 이 사건 공사 사업주체, 시공사 및 청구인 등에게 이 사건 공사 관련 다음의 민원사항을 통보하였다.

- 다 음 -

□ 민원내용
○ 지하주차장 누수 및 안전성 검토
○ 상가 옥상 조경 물고임
○ 하향식 피난구 방화문 경첩 간섭으로 개폐불가
○ 지하 1층 벽면 크랙 발생
○ 아파트 벽면 누수 및 곰팡이 발생
○ 상가 계단실 난간 흔들림
○ 1층 상가 출입부 우수 유입 우려에 따른 조치결과 제출

바. 한국기술사회 A지회가 2019. 8. 20.부터 2019. 9. 2.까지 실시한 이 사건 공사 구간 중 지하 4층 주차장 콘크리트 염화물 측정에 대한 검토 용역 보고서(2019. 9. 3.자)의 주요 내용은 다음과 같다.

다 음-

□ 용역개요
○ 용역명: ○○◇◇신도시 ●●○○○○ 더 베스트 지하4층 주차장 콘크리트 벽체염화물 측정에 대한 검토
○ 용역목적: ○○◇◇신도시 ●●○○○○ 더베스트 신축공사 구간 중 지하4층 주차장 콘크리트 벽체 구간에서 채취된 시료에 대한 염화물 관련 시공기준 및 구조물의 염화물 측정결과에 대한 적정성 여부 검토
○ 용역절차: 본 한국기술사회 A지회가 의뢰받은 용역은 지하4층 주차장 벽체 콘크리트의 염화물측정으로서 당 기술사회 용역전문가가 입회하에 콘크리트 벽체에서 시료를 6개소 채취하여 공인품질시험 기관인 한국품질기술연구소로 의뢰하여 시험을 수행하였으며 그 결과에 따라 전문가의 분석을 정리하는 순서로 본 영역을 진행하였다.


□ 용역결론
현재 지하4층 주차장 벽체 구조물의 누수는 확인되고 있지 않으나 ○○지역의 특성상 지하수위도 높고 이 지하수에는 일정량의 염화물이 포함되어 있으므로 통상지반과 맞닿은 구조물의 철근 피복은 10cm로 유지하여 이런 문제에 대한 보완책으로 적용하고 있다. 당 현장도 동일하게 이 조건을 준수한 것으로 보인다.
다만 향후 누수가 발생할 가능성이 있는 구간에 대해 배수판으로 시공한 것은 통상적인 시공방법이며 만약 누수가 발생한다면 하자보수 차원에서 적절한 방수공사를 수행할 경우 콘크리트의 내구성과 사용성에는 문제가 없을 것으로 사료된다.
현재 누수현상이 없다고 해도 시공 당시에 유입된 지하수로 인한 콘크리트 구조물의 염화물 반응은 이 구조물의 장기 내구성을 판단하는데 기준이 되므로 해당구간의 콘크리트 시료를 다수 채취하여 공인품질 시험기관에 의뢰한 결과 첨부된 자료와 같이 모두 허용치 범위 내에 있는 것으로 확인되었다.
따라서 지하 4층 벽체 구조물의 염화물 함유량은 시방기준보다 적고 현재 별도의 누수가 없을 경우 지하 4층 구조물 벽체의 내구성과 사용성에는 문제가 없는 것으로 판단된다.

사. 피청구인은 2019. 9. 5 청구인에게 민원에 따른 자료제출을 지시하였고, 그 주요 내용은 다음과 같다.

다 음-

○ A◉◉ 경제자유구역 내 ○○동 ####-#번지 상의 ○○ ●●○○○○ 더 베스트 지하주차장 누수관련 민원이 지속적으로 접수되고 있음
○ 이와 관련하여 귀사에서 감리업무를 수행한 주택건설사업장에 대하여 사용검사 신청서 접수(2019. 7. 22.)시 제출한 감리보고서 관련 「건설기술 진흥법」 제53조 및 「주택건설공사 감리업무 세부기준」제4조 위반사항(누수)에 대한 의견서 제출을 요청함

아. 청구인은 2019. 9. 9. 피청구인에게 위 사항에 대해 다음과 같이 의견을 제출하였다.

다 음-

○ 일반적인 철근콘크리트구조 공동주택건설 시 구조 특성상 지하주차장 누수에 대한 하자가 많고, 해당부위의 민원이 자주 발생하고 있음을 잘 알고 있습니다. 그래서 저희 회사는 당해 현장 포함 감리원에게 지하층 품질관리에 만전을 기하도록 강조하고 지시하여 왔습니다.


○ 당 현장도 지하수위가 높은 지역으로 감리단은 흙막이(CIP)공사 단계부터 미세한 누수라도 발생하면 차수, 지수 대책을 수립하여 대응하도록 수시로 지시하였으며, 지하수에 의한 양압력 등 구조물에 미치는 수압이 경감되도록 토질 및 기초기술사 등 전문가가 설계한 영구배수시스템을 기초하부에 설피하는 공법을 검토 반영하였고, 만약에 발생할 수 있는 유입수에도 대비할 수 있게 배수시설을 철저히 시공토록 지도, 검토, 확인하였습니다.


○ 당 현장 건축구조물은 기 보고된 단계별 정기안전점검 보고내용과 같이 기초에서부터 지상층 모두 설계도서에 적합하게 시공되었으며, 구조적 안정성에 문제가 없는 것으로 증명되고 있습니다. 이렇듯 감리단은 사업승인된 설계도서 및 각종 기준의 내용대로 시공되는지 주택건설감리업무세부기준에 따라 품질관리, 시공관리, 공정관리, 안전관리를 함에 있어 검토, 지시, 승인, 확인, 보고 업무를 성실히 수행하였습니다.


○ 상기와 같이 지하수위가 높은 ○○지구 특성상 발생할 수 있는 어려움을 감안하여 설계도서에 맞게 시공되는 과정을 지속적으로 확인하였고, 필요시 보수하여 사용검사 신청서 접수시점에는 누수가 없었음을 확인 후 접수 하였기에 귀 청에서 제기한 감리업무세부기준 제4조 위반사항(누수)은 합당하지 않은 측면이 있는바, 다시한번 생각하여 헤아려 주시길 부탁드립니다.


○ 그리고, 누수 보수 완료 후에도 좀 더 정확한 현장점검을 위하여 대한기술사회 A지회를 통한 기술사전문가들에게 용역을 의뢰한(사용검사 신청 전) 상태였습니다. 그리고 실제 점검(2019. 7. 23. ~ 2019. 7. 31.) 결과 누수는 발견되지 않았다고 보고되었고, 추후 누수가 발견되더라도 지속적인 하자관리가 필요한 사항이지 부실시공에 의한 문제로 판단하지는 않고 있습니다.


○ 결론적으로 민원인이 제기한 내용대로 현장이 부실시공 되었다면, 당연히 사용승인 되어서는 안될 것이라 사료되며, 사용승인 신청 시 감리의견 또한 부적합한 것으로 보고했을 것입니다. 그럼에도 불구하고, 감리단이 사용승인신청에 적합한 것으로 판단한 것은 종합적인 품질과 사용에 문제가 없다고 판단하였고, 비 민원의 일반 수분양자 권리도 함께 고려한 결정입니다.

자. 청구인은 2019. 9. 16. 피청구인에게 사용승인 신청관련 감리자 점검의견서를 제출하였고, 점검 개요는 다음과 같다.

다 음-

○ 현장개요
- 사업명: 이 사건 공사
- 대지위치: A‧◉◉ 경제자유구역 ○○지구 복합6블럭
- 지역지구: 중심상업지역
- 대지면적: (공부상대지 면적) 17,293.50㎡ / (실사용 면적) 17,293.50㎡
- 건폐율: 50.87%(법정: 60%이하)
- 용적율: 645.06%(법정: 800%이하)
- 조경면적: (생략)
- 건축면적: 8,789.9019㎡
- 지하 연면적: 50,333.2345㎡
- 지상 연면적: 111,553.4240㎡
- 전체 연면적: 161,886.65485㎡
- 주차대수: 지상 0대, 지하1,326대(장애인39대 포함) 총 1,326대


○ 점검일시 : 2019. 9. 9. ~ 2019. 9. 10. (2일간)
○ 점검내용
가. 감리원의 설계도서 등의 검토업무 점검
나. 사업승인 설계도서에 의한 시공확인 업무점검
다. 상가 민원사항 점검

차. 이 사건 공사 시공사가 2019. 9. 17. 청구인에게 이 사건 공사 현장의 도장 공사는 2019. 7. 19. 자로 시공 완료되었다는 취지로 시공완료확인서와 관련 사진대지를 제출하였고, 청구인은 동 자료를 2019년 9월경 피청구인에게 위 자항 의견 제출서의 보완자료로 제출하였다.

카. 피청구인이 제출한 이 사건 공사 전체 사용검사 처리계획 보고(2019. 9. 17.자)에 따르면 이 사건 관련 검토결과 및 처리계획은 다음과 같다.

다 음-

□ 검토결과
○ 상가(전체) 사용 검사와 관련 청구인은 ‘2019. 9. 9. ~ 2019. 9. 10.’ 이틀 동안 소속 기술자 6인이 현장점검을 포함 아래사항에 대하여 확인한 결과 적정하고 문제없다는 의견서를 제출하였으며, 공사 중 안전점검 실시결과 적합하였음을 보고함
▷ 점검 및 확인은 첫째 현장상주 감리원이 설계도서 등의 적정성을 검토하였는지, 둘째 사업승인 도서에 의한 시공 여부를 확인하였는지, 셋째 상가 민원사항 중 철골부재 일부 변형과 지하주차장 누수 및 결로에 대해 진행하였음


▷「건설기술 진흥법 시행령」제100조(안전점검의 시기‧방법 등)에 따라 지하굴착단계에서 2차례, 건축구조물 시공과정에서 3차례 그리고 사용검사 신청 전 점검(2019. 6. 20.) 등 총 6회에 걸쳐 전문 점검기관(한국안전기술정보(주))으로부터 각 동별 안전점검을 받고 문제점이 없는 ‘A’등급의 진단을 받았음
(중략)


□ 처리계획
○ 상가(전체) 사용검사와 관련 당해 건축물에 대한 감리자 종합검토의견은 구조적 안전이나 사용성에 문제없음으로 제시되었고
○ 상가 환기시설 설치 확약 및 지하주차장 부실시공 민원에 대한 관계 기술자(전문기관) 검토 확인 결과 이상이 없으므로
○ 주택법령에 따라 상가(전체) 사용검사를 처리하고, 관리주체(사업주체)에게 「시설물안전법」에 따라 사용검사일로부터 6개월 이내 당해 건축물에 대하여 정기안전점검을 실시토록 통보하고자 함

타. 피청구인은 2019. 9. 18. 이 사건 공사의 사업주체인 ㈜○○○코리아에 이 사건 공사와 관련하여 다음과 같이 사용검사 처리되었음을 안내하였다.

다 음-

○ 귀 사에서 제출하신 ◈◈구 ○○동 ####-#번지(○○지구 복합 6블럭) 상의 주택건설사업 사용검사 신청서는 「주택법」제49조 및 같은 법 시행규칙 제21조에 따라 사용 검사처리 되었음을 알려드리니, 주택법 및 건축법 등 관련 규정에 적합하도록 관리주체에서 유지‧관리하시고 붙임의 안내사항을 준수하시기 바람

파. 피청구인은 2019. 10. 18. 청구인에게 이 사건 처분의 사전 통지 및 의견 제출 을 다음과 같이 요청하였고, 청구인은 2019. 11. 21. 피청구인에게 이 사건 심판청구서와 유사한 취지의 의견서를 제출하였고 이 사건 공사 현장의 지하주차장 부분 준공사진을 첨부하였는데, 청구인은 사용승인 신청 시 접수 하였던 사진이라고 기재하였으며 160여장의 사진을 제출하였는바, 우리 위원회가 직권조사한 바에 따르면, 이 사진 160여장에는 누수 흔적을 확인하기 어렵다.

- 다 음 -

○ 귀 사에서 감리업무를 수행한 경제자유구역 ○○지구 내 ○○동 ####-#번지 상의 ○○●●○○○○ 더 베스트 신축공사와 관련하여 2019. 7. 22. 사용검사 서류 접수 시 지하 주차장에 부분 보완 시공 사항이 발생한 사실이 있습니다.


○ 이는「건설기술 진흥법」 제53조 및 같은 법 시행령 제87조제5항 별표 8에 해당되어 아래와 같이 벌점을 부과하고자 하오니, 벌점부과에 대한 의견이 있을 경우 붙임 의견서를 작성하여 2019. 11. 22.(금)까지 우리 청 건축환경팀으로 제출하여 주시기 바랍니다.


【벌점부과 예정표】
□ 건설업자
○ 업체명 : 청구인
○ 업무영역 : 건설사업관리용역업자
○ 공사명 또는 용역명 : ○○ ●●○○○○ 더 베스트 신축공사
○ 총공사비 또는 용역비: 3,324백만원
○ 공사(용역)기간 : 2016. 5. ~ 2019. 9.
○ 점검기간(연월일) : 2019. 7. 22.
○ 점검종류 : 현장점검
○ 부실내용(번호) : 기성 및 예비 준공검사의 소홀(2.3)
○ 벌점 : 각 2점
○ 부과일(연월일) 2019. 10.
○ 벌점합계 : 2점

하. 피청구인은 2019. 12. 31. 청구인과 청구인 소속 감리단장 박〇〇에게 「건설기술 진흥법」 제53조에 따라 각각 벌점 2점을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.

거. 안전진단전문기관으로 등록된○○○○기술정보(주)는 2019. 6. 20. ~ 2019. 7. 10. 이 사건 공사 현장에 대해 「건설기술 진흥법 시행령』제100조제1항제3호에 따라 초기 점검을 실시하였으며 그 점검 개요 및 책임기술자 종합의견은 다음과 같다.

- 다 음 -

□ 초기점검 개요
○ 건축물명 : ○○ ◇◇신도시 ●●○○○○ 더베스트 신축공사
○ 주용도 : 공동주택 및 부대복리시설, 오피스텔, 근린생활시설
○ 지역지구 : 중심상업지역
○ 위치 : A시 ◈◈구 ○○동 ****-*
○ 점검 목적 : 초기점검(「건설기술 진흥법 시행령」제100조제1항제3호 의거)
○ 과업일정: 2019. 6. 20. ~ 2019. 7. 10.
- 현장조사 : 2019. 6. 20.
○ 점검의 범위 : 점검대상 구조물 내‧외부
○ 과업내용 : 균열 및 성능저하부 조사, 부재단면 규격조사, 철근탐사, 콘크리트 강도조사, 탄산화 시험, 수직‧수평 변위조사
○ 사용장비 및 기기
- 현황조사 : 균열확대경, 줄자, 버니어 캘리퍼스, 디지털 카메라
- 비파괴조사 : RC-radar, Schmidt Hammer Tester, TRANSIT, 중성화 set


□ 결과 요약
○ 책임기술자 종합의견
- 준공 전 실시한 점검대상 시설물의 초기점검 결과 주요부재의 외관상태는 양호한 편이었으며, 기 발생된 균열 등 초기결함은 이미 보수 및 보수 예정인 상태였다. 또한, 주요 구조부재의 규격, 콘크리트 압축강도 등 현장재료시험 실시 결과 설계도서와 일치되게 시공된 상태로 조사되었고, 건축물 기울기 조사 결과 양호한 상태로 조사되어, 시설물의 품질 및 시공상태 등은 적정하게 시공된 것으로 판단된다. 현장조사 시, 조사목적을 달성하기 위한 측정위치 및 조사수량 등을 현장여건에 맞게 재조정하여 실시하였다. 이상과 같이 현장조사 자료 결과를 근거로 시설물의 상태 평가를 산정결과 ‘A’등급으로 평가되었다.
따라서, 본 과업대상 시설물인 ○○ ◇◇신도시 ●●○○○○ 더 베스트 신축공사(101동~105동)의 종합평가 등급은 ‘ 문제가 없는 최상의 상태’ 인 A등급(우수)로 평가되었다.

너. 청구인이 제출한 이 사건 공사의 누수와 관련해서 청구인이 시공사에 지시한 내용은 다음과 같다.

다 음 -

□ 2016. 6. 27.자 회의록

○ 흙막이 일부 누수 발생 시 대책 세워서 즉시 보수 이루어 질 수 있도록 조심

□ 2017. 6. 15.자 회의록

○ 굴토공사 중 오피스텔 동 지하 1층 서측 하단부 2개소에서 현재 미세한 누수가 발생되고 있는바, 신속하게 차수대책을 수립하여 시행이 요망됨

○ 향후 굴토 시 여사한 사례가 발생되면 즉시 방수조치를 실시하기 바람

□ 2018. 5. 30.자 회의록

○ 지하층 누수부분 지수처리 및 안전관리 수립 철저

□ 2018. 6. 1.자 공문 (C.I.P 흙막이 벽체의 누수 처리 계획서 제출 요청)

○ 기 시공된 C.I.P 흙막이 벽체의 일부구간(위치)에 누수가 발생하고 있어 지시하니, 이의 처리계획을 상세히 세워 ‘샵 드로잉(Shop Drawing)과 함께 시공 계획서’를 우리 감리단에 제출하여 주시어 검토, 승인 후 시공하시어 공사의 안전과 품질확보에 만전을 기하시기 바람

□ 2018. 6. 18.자 공문(지하 4층 기초 및 벽체 시공 시 지하수 처리 계획서 검토결과 통보)

○ 시공 시 유의사항

- Con,c 타설 전에 기 조립 완성된 철근에 지하수가 닿지 않도록(부식방지) 조치하시기 바라며,

- Con,c 타설 시에 외부 물이 혼입되지 않도록(중성화 예방) 주의 하시고, Con,c 타설 시 지하수의 흐름에 의하여 시멘트의 씻김(재료분리)이 일어나지 않도록 조치 및 유의

더. 이 사건 공사 건축물의 입주자 이〇〇 외 2명이 2019. 8. 29. 청구인 외 1인을 「주택법」 제44조 위반으로 고발한 사건에 대하여 ○○지방검찰청은 2020. 2. 10. 불기소처분(혐의없음-증거불충분)하였다. 한편, ○○지방검찰청은 2020. 3. 2. 청구인에게 불기소 이유를 고지하였는데 그 주요 내용은 다음과 같다.

다 음-

<수사결과 및 의견>
가. 인정되는 사실
1) (생략)
2) 2019. 7.경부터 2019. 8경 사이 위 건축공사와 관련하여 아파트 4개 동과 오피스텔 1개 동의 지하2층부터 지하 4층까지 누수가 발생하였던 사실은 인정된다.(제1권 제9~18쪽 고발장, 제1권 제24쪽 누수 사진 및 동영상, 제1권 제25~29쪽 누수 및 결로현상에 대한 검토 용역, 제1권 제30쪽 현장답사 의견서, 제1권 제37~42쪽 고발인 진술조서, 제1권 제50쪽 누수 동영상, 제1권 제51~235쪽 누수사진, 제36~41쪽 피의자 신문조서)
3) (생략)


나. 혐의 판단
1) 고발인의 주장 (생략)
3) 참고인들의 진술
가) 누수 현상 검토용역에 참가한 ○○종합엔지니어링 부사장의 진술
본건 누수 현상에 대한 검토용역에 참가하였던 ○○종합엔지니어링의 부사장인 문○○과 통화한바, 본건 공사현장은 바다를 매립하여 조성한 곳으로 환경적인 요인으로 인해 누수현상이 발생할 가능성이 크기 때문에 그에 맞는 자재 및 공법을 사용하여야 하는데 본건 공사는 당초 설계도면과 동일하게 합리적인 방안으로 시공되었고, 건축 과정에서 누수가 전혀 발생하지 않게 하는 것은 어려워 누수가 어디서나 발생할 수 있기 때문에 최소화시켜야 하며, 용역팀이 최종적으로 현장을 확인했을 당시에는 방수 보강공사가 완료되어 구조물의 누수가 발견되지 않았고, 지하수위가 높고 연약지반인 ○○지역의 특성상 누수가 추가로 발생할 가능성이 높다고 진술한다.


나) 방수공사 시공업체인 주식회사 ○○개발 직원의 진술
방수공사를 시공한 업체인 주식회사 ○○개발의 직원과 통화한바, 2019. 2.경부터 2019. 7.경까지 ○○◇◇신도시 ●●○○○○ 더베스트 신축공사와 관련하여 지하주차장의 방수공사를 설계도서, 시방서, 품질관리기준 및 약정대로 시공 완료하였다고 진술한다.


다) A◉◉경제자유구역청 담당 공무원의 진술
A◉◉경제자유구역청 A본부 건축환경팀 담당 공무원인 강○○주무관과 통화한바, 책임 감리제도를 운영하고 있어 감리단이 시공에 대하여 현장에서 책임지고 감리하고 있기 때문에 경제자유구역청 직원은 공사현장에 입장하지 않고 있고, 감리단이 제출한 사용검사 신청서에 따라 이상이 없어 사용검사 처리해주었으며, 사용검사 신청서에는 누수 여부에 대해 구체적으로 기재되어 있지 않고 감리업무가 완료되었다는 식으로 기재되어 있다고 진술한다.


4) 누수 및 결로현상에 대한 검토용역
고발인과 피의자가 제출한 한국기술사회 A지회에 의해 2019. 7. 31.자로 작성된 누수 및 결로현상에 대한 검토용역을 확인한바, ‘당 현장이 위치한 ○○ ◇◇신도시는 ◎◎강 하구의 전형적인 연약 퇴적토 구간으로 본 지하 2 ~ 4층 구간은 지하수위 아래에 위치하게 된다. 이 구간의 흙막이 공법은 C. I. P + JSP공법으로 차수공사 실시 후 구조물 합벽으로 지하층 옹벽을 시공하였으며, 부분적인 이상누수, 결로수, 설비배관, 향후 유지보수를 대비하여 외벽구간은 모두 배수판으로 마감하고 바닥은 트랜치를 설치한 것을 확인하였다. 이것은 당초 설계도면과 동일하며 합리적인 방안으로 판단된다.’, ‘본 용역팀이 현장을 점검할 당시에는 누수 구간에 대한 누수보수공사가 마무리되는 상태였으며, 용역 마감 시에는 방수보강 공사가 완료되었다. 당 용역팀이 최종적으로 현장을 확인할 당시에는 누수구간은 발견할 수 없어 방수공사가 정상적으로 진행된 것으로 판단되나, 부분적인 누수흔적과 유지보수를 위한 수직배관의 미연결 등 다소 미흡한 구간이 발견되었으나 신속하게 후속 공사가 진행 중인 것을 확인하였다.’라고 기재되어 있다. (제1권 제25~29쪽 검토용역, 제59~63쪽 검토 용역)


5) 현장답사 의견서
고발인이 제출한 사단법인 대한토목학회 A‧B‧C지회에 의해 2019. 8. 28.자로 작성된 현장답사 의견서를 확인한바, ‘누수 현상에 대해서 일부 흔적이 발견되고, 우기 시 사진을 관찰한 결과에서도 누수 현상이 있는 것으로 판단되어 정확한 누수 원인 파악을 위해서는 구조물과 지반의 정밀조사 및 분석이 필요합니다.’라고 기재되어 있다.


6) 시공완료확인서
피의자가 제출한 주식회사 ○○개발에 의해 2019. 7. 19.자로 작성된 시공완료확인서를 확인한바, 2019. 2. 11.부터 2019. 7. 31.까지의 공사기간 동안 ○○◇◇신도시 ●●○○○○ 더베스트 신축공사의 방수공사에 대하여 ‘설계도서, 시방서, 품질관리기준 및 약정대로 시공완료하였음을 확인합니다.’라고 기재되어 있다.


7) 판단
나) 피의자 박〇〇가 주식회사 ○○씨엠에서 비상주 감리원을 3개월에 한 번씩 현장에 보내 상주 감리원들이 감리업무를 제대로 하고 있는지 확인하였다고 주장하고, 위와 같이 피의자 박〇〇에 대한 혐의를 인정하기 어려우므로 고발인의 진술 및 고발인이 제출한 자료만으로는 피의자 주식회사 ○○씨엠에 대한 혐의 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 부족하다.


다. 의견
피의자들 모두 증거 불충분하여 불기소(혐의없음) 의견임

6. 이 사건 처분의 위법･부당 여부

가. 관계법령의 내용

1) ｢건설기술 진흥법｣ 제2조제6호에 따르면, ‘발주청’이란 건설공사 또는 건설기술용역을 발주하는 국가, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 따른 공기업ㆍ준정부기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공사ㆍ지방공단, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관의 장을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제53조제1항에 따르면, 국토교통부장관, 발주청과 인･허가기관의 장은 건설사업자(제1호), 주택건설등록업자(제2호), 건설기술용역업자(｢건축사법｣ 제23조제2항에 따른 건축사사무소개설자를 포함한다)(제3호), 제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하는 자에게 고용된 건설기술인또는 건축사(제4호) 중 어느 하나에 해당하는 자가 건설기술용역, 건축설계, ｢건축사법｣제2조제4호에 따른 공사감리 또는 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우 및 제47조에 따른 건설공사의 타당성 조사(이하 ‘타당성 조사’라 한다)에서 건설공사에 대한 수요 예측을 고의 또는 과실로 부실하게 하여 발주청에 손해를 끼친 경우에는 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 한다고되어 있으며, 같은 조 제4항에 따르면, 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 부실 정도의 측정기준, 불이익 내용, 벌점의 관리 및 공개 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 한편, 「건축사법」제2조제4호에 따르면 ‘공사감리’란 자기 책임 아래(보조자의 도움을 받는 경우를 포함한다) 「건축법」에서 정하는 바에 따라 건축물, 건축설비 또는 공작물이 설계도서의 내용대로 시공되는지 확인하고 품질관리, 공사관리 및 안전관리 등에 대하여 지도ㆍ감독하는 행위를 말한다고 되어 있다.

2) 구 ｢건설기술 진흥법 시행령｣ 제87조제5항에는 같은 법 제53조제1항에 따른부실 정도의 측정기준, 불이익 내용, 벌점의 공개 대상･방법･시기･절차 및 관리 등은 별표 8의 벌점관리기준에 따른다고 되어 있고, 같은 영 별표 8 제3호다목에 따르면, 건설공사현장 등의 점검 시 지적된 내용과 제5호(벌점의 측정기준)의 주요 부실내용이 일치하지 않는 경우에는 지적된 내용과 유사한 부실내용의 벌점을 부과한다고 되어 있고, 같은 영 별표8 제4호다목에 따르면, 측정기관은 부실사항에 대해 해당업체(현장대리인을 포함한다) 및 건설기술인 등의 확인을 받아 제5호가목부터 다목까지의 주요 부실내용을 기준으로 벌점을 책정하고, 그 결과를 벌점 부과대상자에게 통지해야 한다고 되어 있고, 다만 해당공사와 관련하여 감사기관이 처분을 요구하는 경우나 해당 업체(현장대리인을 포함한다) 또는 건설기술인 등이 부실 확인을 거부하는 경우에는 처분요구서 또는 사진촬영 등의 증거자료를 근거로 하여 벌점을 책정할 수 있다고 되어 있다. 같은 영 별표8 제5호(벌점의 측정기준)나목2.3에는 시공단계의 건설사업관리를 수행하는 건설사업관리용역사업자 및 건설사업관리기술인이 기성 및 예비 준공검사를 소홀히 한 경우에 대한 벌점기준을 규정하고 있는데, 검사 후 재시공 사항이 발생한 경우 벌점 3점[가)], 검사 후 부분 보완시공 사항이 발생한 경우 2점[나)], 검사 지연으로 계획공정에 차질이 발생한 경우 벌점 1점(다)]을 각각 부과한다고 되어 있다.

3) ｢경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법｣ 제27조제1항제2호, 제27조의2제1항·제2항에 따르면, 경제자유구역의 시장·군수·구청장이 수행하는 사무 중 ｢주택법｣ 제15조에 따른 주택건설사업의 사업계획승인 등의 사무는 시·도지사가 직접 수행하되, 시·도지사는 위 사무를 처리하기 위하여 이를 전담하는 행정기구(이하 "경제자유구역청"이라 한다)를 설치한다고 되어 있다.

4) 「주택법」제44조에 따르면 감리자는 자기에게 소속된 자를 대통령령으로 정하는 바에 따라 감리원으로 배치하고, 1. 시공자가 설계도서에 맞게 시공하는지 여부의 확인, 2. 시공자가 사용하는 건축자재가 관계법령에 따른 기준에 맞는 건축자재인지 여부의 확인, 주택건설공사에 대해여 「건설기술 진흥법」제55조에 따른 품질시험을 하였는지 여부의 확인, 시공자가 사용하는 마감자재 및 제품이 제54조제3항에 따라 사업주체가 시장‧군수‧구청장에게 제출한 마감자재 목록표 및 영상물 등과 동일한지 여부의 확인 및 그 밖에 주택건설공사의 시공감리에 관한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항에 대한 업무를 수행하여야 한다고 되어 있고, 구「주택법 시행령」제49조제1항에 서 그 밖의 주택건설공사의 시공감리에 관한 사항에 대해 정하고 있는데, 설계도서가 해당지형 등에 적합한지에 대한 확인, 설계변경에 관한 적정성 확인, 시공계획‧예정공정표 및 시공도면 등의 검토ㆍ확인, 방수ㆍ방음ㆍ단열시공의 적정성 확보, 재해의 예방, 시공상의 안전관리 및 그 밖에 건축공사의 질적 향상을 위하여 국토교통부장관이 정하여 고시하는 사항에 대한 검토ㆍ확인한다고 되어 있다. 또한, 「주택건설공사 감리업무 세부기준」(국토교통부 고시 제2018-466호) 제4조제1항9호에 따르면 감리자는 공사착공계, 중간검사신청서, 임시사용 및 사용검사신청서에 대한 적정성 검토를 수행하여야 한다고 되어 있다.

나. 판단

1) 먼저 청구인은 이 사건 처분서에 처분의 근거와 이유를 제시하지 않았으므로 절차적 하자가 있다고 주장하나,「행정절차법」제23조제1항에 따르면, 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20362 판결, 대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 참조)할 것인바, 피청구인은 벌점부과 예정 통지 이전 청구인에게 지하주차장 누수 등의 민원사항에 대해 통보한 바 있고, 2019. 10. 18.자 의견서 제출 통보서에는 2019. 7. 22. 사용검사 서류 접수 시 지하 주차장에 부분 보완시공 사항이 발생한 사실에 대해 벌점을 부과할 예정임을 구체적으로 적시하였으므로, 청구인이 어떠한 위법 사실에 대하여 처분을 받는지 사전에 충분히 인지할 수 있었다고 보이며, 이 사건 처분서에 따르면, 이 사건 처분에 대한 불복 절차에 대해 안내한 사항을 확인할 수 있는 점에 비추어 보면 청구인의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다.

2)「건설기술 진흥법 시행령」별표8 제4호다목에 따르면, 측정기관은 부실사항에 대해 해당업체(현장대리인을 포함한다) 및 건설기술인 등의 확인을 받아 주요 부실내용을 기준으로 벌점을 책정한다고 규정하고 있으나, 위 인정사실에 따르면, 부실사항에 대해 청구인 및 건설기술인 등의 확인을 받은 사실을 확인할 수 없으며, 달리 이 사건 공사와 관련하여 감사기관이 처분을 요구하거나 청구인이 이 사건 공사의 부실 확인을 거부한 사실을 확인할 수 없어 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 청구인에게 부실사항에 대해 확인을 받지 않고 벌점을 책정한 잘못이 있다.

3) 피청구인은 청구인이 2019. 7. 22. 사용검사 신청 시 적합하다는 감리자 의견서를 제출하였고, 이후 지하주차장 보완시공이 발생하였으므로 감리자 의견서 제출 전에 누수 발생이 있었다는 사실이 명백하여 감리자가 감리 업무를 성실히 수행하지 않았다는 것이 확인되므로 이 사건 처분이 적법하다고 주장하나, 살피건대, 위 인정 사실에 따르면, 피청구인이 2019. 7. 23. 이 사건 공사 관련 민원사항을 통보한 후에 실시된 한국기술사회 A지회의 이 사건 공사에 대한 누수 및 결로현상에 대한 검토용역서에 ‘당 용역팀이 최종적으로 현장을 확인할 당시에는 누수 구간은 발견할 수 없어 방수공사가 정상적으로 진행된 것으로 판단되었고,... ○○지역의 특성상 지하수위도 높고 연약지반의 특성상 누수가 추가로 발생할 수는 있다’는 취지로 기재되어 있는 점, 피청구인이 2019. 8. 5. 이 사건 공사 관련 민원사항을 통보한 후에 실시된 한국기술사회 A지회의 이 사건 공사 구간 중 지하 4층 주차장 콘크리트 염화물 측정에 대한 검토용역보고서(2019. 9. 3.자)에 의하더라도 ‘현재 지하 4층 주차장 벽체 구조물의 누수는 확인되고 있지 않으나, ○○ 지역의 특성상 지하수위도 높고,... 다만 향후 누수가 발생할 가능성이 있는 구간에 대해 배수판으로 시공한 것은 통상적인 시공방법이며, 만약 누수가 발생한다면 하자보수 차원에서 적절한 방수공사를 수행할 경우 콘크리트의 내구성과 사용성에는 문제가 없을 것으로 사료된다’는 취지로 기재되어 있는 점, 청구인이 이 사건 사전 처분 통지에 따라 피청구인에게 제출한 2019. 9. 9.자 의견서에 따르면, ‘지하수위가 높은 ○○지구의 특성상 발생할 수 있는 어려움을 감안하여 설계도서에 맞게 시공되는 과정을 지속적으로 확인하였고, 필요시 보수하여 사용검사 신청서 접수시점에는 누수가 없었음을 확인한 후 접수하였다’는 취지로 진술하고 있는 점, 피청구인이 제출한 이 사건 공사 전체 사용검사 처리계획 보고(2019. 9. 17.자)에 의하면 「건설기술 진흥법 시행령」제100조(안전점검의 시기·방법 등)에 따라 지하 굴착단계에서 2차례, 건축구조물 시공과정에서 3차례 그리고 사용검사 신청 전 점검(2019. 6. 20.) 등 총 6회에 걸쳐 전문 점검기관인○○○○기술정보(주)로부터 각 동별 안전점검을 받고 문제점이 없는 A등급의 진단을 받았다고 기재된 점, 안전진단전문기관인○○○○기술정보(주)가 2019. 6. 20. ~ 2019. 7. 10. 까지 이 사건 공사 현장에 대해 「건설기술 진흥법 시행령」제100조제1항제3호에 따라 초기 점검을 실시하였으며, 그 점검 개요 및 책임기술자 종합의견에 의하면, ’준공 전 실시한 점검대상 시설물의 초기점검 결과 주요부재의 외관상태는 양호한 편이었으며, 기발생된 균열 등 초기결함은 이미 보수 및 보수 예정인 상태였다. 또한 주요 구조부의 규격, 콘크리트 압축강도 등 현장재료 시험 실시 결과 설계도서와 일치되게 시공된 상태로 조사되었고, 건축물 기울기 조사 결과 양호한 상태로 조사되어 시설물의 품질 및 시공상태 등은 적정하게 시공된 것으로 판단된다‘면서 시설물의 상태 평가 산정결과 A등급으로 평가한 점, 청구인이 사용승인 신청 시 접수한 이 사건 공사현장의 지하주차장 부분 준공 사진으로 160여장의 사진을 제출하였는데, 위 사진들에는 누수 흔적을 확인하기 어려운 점, 이 사건 건물의 입주자들이 청구인 등을 「주택법」제44조 위반으로 고발한 사건에서 ○○지방검찰청은 고발인의 진술 및 고발인이 제출한 자료만으로 청구인에 대한 혐의를 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 부족하다는 이유로 무혐의 결정을 한 점 등에 비추어 보면, 청구인이 이 사건 공사에 대한 사용 검사 신청 시 누수를 확인하고 보수 공사를 완료한 것으로 확인했으나, 이 사건 공사 현장이 위치한 지역의 특성에 따라 추가적으로 누수가 발생했을 가능성도 배제할 수 없고, 이 사건 공사 관련 한국기술사회 A지회의 검토 보고서에도 이 사건 공사의 누수 및 방수를 위한 설계 및 시공에 대한 문제점이 지적되지 않은 반면, 청구인은 이 사건 공사의 시공 시 발생한 누수에 대해 지적하고 관련 대책 수립을 지속적으로 지시하였는바, 청구인이 이 사건 공사 시공 및 사용검사 시 감리업무를 성실하게 수행하지 않음으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우에 해당한다고 보기 어렵다.

따라서, 청구인이 이 사건 공사의 감리업무를 성실하게 수행하지 아니함으로써부실공사가 발생하였거나, 발생할 우려가 있었음을 전제로 하여「건설기술 진흥법 시행령」별표 8에 따라 시공단계의 건설사업관리를 수행하는 건설사업관리용역업자가 예비 준공검사의 소홀로 인해 검사 후 부분 보완시공 사항이 발생한 경우에 해당한다는 이유로 피청구인이 청구인에게 부실 사항에 대한 어떠한 확인도 받지 않은 채 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다.

7. 결 론

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.