서울행정법원 2011.06.16, 2011구합2927 -「경찰서장 항명파동 사건」

[【행정법마법】심민]

【판시사항】

경찰서장이 임의로 기자회견 및 방송인터뷰를 자청하여 상급기관 경찰청장의 시책을 비판하며 그 퇴진을 촉구한 것은 성실의무 및 품위유지의무를 위반한 것이지만 파면의 징계처분은 그 행위의 내용, 경위 등에 비추어 지나치게 가혹하여 재량권을 남용한 것이라고 본 사례

【판결요지】

경찰서장이 임의로 업무시간 중에 상급기관 경찰청장이 시행하던 인사시책을 비판하며 그 퇴진을 촉구하는 기자회견을 열고 같은 취지의 방송인터뷰를 한 경우 이는 그 발언내용, 경위, 방법 등에 비추어 경찰공무원으로서의 성실의무 및 품위유지의무를 위반한 것에 해당하나, 위와 같은 징계사유에 대하여 국가공무원법이 정한 징계의 종류 중 가장 무거운 징계인 파면을 택한 것은 경찰서장인 신분의 특수성, 징계권자의 권위, 징계로써 달성하고자 하는 공익 등을 감안하더라도 당해 경찰서장에게 지나치게 가혹하여 재량권을 남용한 것이다.

【판결이유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 경찰대학 1기로 졸업하고 1985.4.9. 경위로 임용되어 경찰공무원의 직무를 수행하기 시작하였고, 2006.7.1. 총경으로 승진한 후 2009.3.23.부터는 서울 성북경찰서장으로 근무하던 중 2010.6.28 성북경찰서에서 서울지방경찰청장의 사퇴를 촉구한다는 내용의 기자회견을 개최하고, 그 다음날 라디오 방송사와 같은 내용으로 인터뷰를 하였다.

나. 이에, 피고는 2010.7.12. 원고를 직위해제한 다음 경찰청 경찰공무원 중앙징계위원회(이하 ‘중앙징계위원회’라 한다)에 원고에 대한 징계요구를 하였고, 중앙징계위원회는 2010.7.22. ‘원고가 아래 징계사유와 같이 국가공무원법 제56조(성실의무), 제63조(품위유지의무)를 위반하였다.’는 이유로 같은 법 제78조 제1항 제1호 및 같은 항 제3호에 의하여 원고의 파면을 의결하였으며, 대통령은 위 의결에 따라 2010.7.31. 원고를 파면에 처하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

<징계사유>

『원고는 서울 성북경찰서장으로 근무하면서 지휘부 추진시책의 문제점에 대하여 정식계통을 거친 의견개진을 할 수 있음에도 사전보고절차 없이 독단적으로 2010.6.28. 같은 경찰서 소회의실에서 ‘서울청장 사퇴를 촉구하며’라는 제하의 기자회견을 개최하고, 같은 달 29. 라디오 프로그램에도 출연하여 전화인터뷰를 하면서 “양천서 고문사건에 근원적인 책임이 있는 서울경찰청장의 사퇴를 촉구한다. 가혹행위까지 하면서 실적경쟁에 매달리도록 분위기를 조장한 책임이 큼에도 모든 책임을 현장 경찰공무원들에게 지휘부의 얼굴 두꺼운 행태에 분개한다. 서울청의 성과주의 정책과 양천서 고문사건 사이에 직접적인 인과관계가 있다. 새로운 지휘부가 들어서지 않으면 제2의 양천서 사건이 터질 수밖에 없다.”는 등으로 객관성이 결여된 치안시책 비판 및 상급자에 대한 악평을 하였고, 이에 언론에서 ‘사상 초유의 항명․하극상 사태, 경찰 출신성분별 알력 다툼’ 등 부정적인 내용으로 대대적인 보도를 하게 함으로써 조직의 신뢰를 크게 실추시키고 경찰에 대한 국민의 불신을 초래하였을 뿐만 아니라 엄격한 위계질서를 가진 경찰조직에서 지휘부에 대한 불신을 야기하여 지휘권을 약화시키고 조직원 내부갈등을 유발시켜 내부결속을 저해함으로써 경찰 고위간부로서의 품위를 손상하였다.』

다. 원고는 이 사건 처분에 대하여 행정안전부 소청심사위원회에 소청심사를 청구하였으나 위 소청심사위원회는 2010.11.18. 원고의 심사청구를 기각하는 결정을 하였다.

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고 주장의 요지

이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.

(1) 징계사유의 부존재

원고는 당시 시행중이던 경찰서별 성과등급 관리계획(이하 ‘성과등급 관리제’라 한다)에 의한 실적지상주의로 인하여 국민에게 최종적인 피해가 돌아가고 있는 상황에서 공공의 이익을 도모하기 위하여 위 제도의 개선을 촉구하고자 기자회견 및 언론인터뷰를 하였던 것으로 이를 두고 원고가 성실의무를 위반하였다고 할 수는 없다.

또한, 원고는 ‘성과등급 관리제’의 문제를 비판함으로써 부당한 제도의 개선을 촉구하였을 뿐이고, 이는 당초 품위의 손상에 해당할 여지가 없고 오히려 주권자인 국민의 수임자로서 직책을 성실히 수행한 것으로 평가하여야 할 것이므로, 원고가 품위유지의무를 위반하였다고 할 수도 없다.

결국, 이 사건 처분은 그 징계사유를 결한 것이다.

(2) 재량권 일탈․남용

설령, 원고의 행위에 일부 성실의무 위반이나 품위유지의무 위반의 점이 있다고 하더라도, 그 위반의 내용과 정도, 경위 등에 비추어 이 사건 처분은 이로써 달성하고자 하는 공익에 비해 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈․남용한 것이다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 원고는 내부보고절차를 거치지 아니한 채 2010.6.28. 14:00경 서울 성북경찰서 소회의실에서 ‘서울경찰청장의 사퇴를 촉구하며’라는 제목의 기자회견문을 배포하고 기자회견을 열어 서울 양천경찰서 고문 사건과 같은 중대한 폐해를 낳을 수 있는 성과등급 관리제를 고수하여 실적지상주의를 조장하는 경찰 조직 지휘부를 지탄하며 서울지방경찰청장의 사퇴를 촉구한다는 내용의 발언을 한 데 이어, 그 다음날 라디오프로그램의 진행자와 각 전화인터뷰를 하면서 위와 같은 취지의 발언을 하였다.

(2) 위 기자회견 및 각 언론인터뷰의 구체적인 내용 중에는, 서울 양천경찰서 고문사건을 통하여 다시금 부상한 경찰 조직의 인권의식 제고 필요성, 국민이 바라는 경찰공무원의 자세 및 이에 부응하지 못한 채 서울 성북경찰서 소속 경찰공무원들에게 검거실적을 요구한 원고의 과거행적에 대한 반성, 성과등급 관리제의 폐해 등의 내용과 함께, “이번 양천서 사건은 우선 가혹행위를 한 담당 경찰공무원의 잘못이 크지만, 이 못지않게 가혹행위까지 하면서 실적경쟁에 매달리도록 분위기를 조장한 서울경찰청 지휘부의 책임 또한 크다고 할 것입니다. 그럼에도 불구하고 모든 책임을 일선 현장 경찰공무원에게 미루면서 조직원의 잘못에 절대 관대하지 않겠다고 말하는 지휘부의 무책임하고 얼굴 두꺼운 행태에 분개합니다.”, “이번에 양천경찰서 사건이 생겨 온 국민이 경악하고 있는데도 아직도 그 근원적 잘못을 깨닫지 못하고 일선 경찰공무원에게만 책임을 미루면서 여전히 검거실적 평가시스템을 고치지 않고 있는 지휘부의 태도에 경종을 울리며, 현행 실적 평가시스템을 근본적으로 수정하지 않고서 그 동안 실적을 강조해온 지휘부가 계속 그 자리에 있는 한 양천서 사건과 유사한 사건이 계속 발생할 것으로 생각되는 만큼 이러한 조직문화를 만들어낸 데에 근원적인 책임이 있는 서울경찰청장의 사퇴를 촉구하는 바입니다.” 등의 내용이 포함되어 있었다.

(3) 원고가 위 기자회견 및 언론인터뷰를 한 후 언론에서는, 원고가 성과등급 관리제에서 최하위 등급을 받은 서울 성북경찰서의 수장이자 경찰대학 1기 출신으로 경찰대학 출신이 아닌 서울지방경찰청장의 시책에 반발하여 기자회견 등을 하였다는 점에 초점을 두고서 “꼴찌 서장의 반기, 경찰 내부 술렁, 항명사태 배경․파장”, “내우외환 경찰 어쩌다 이 지경에”, “경찰 출신성분별 내부 알력싸움 점화”, “총경의 쿠데타, 돌출행동? 성과주의 압박에 반발” 등의 제목 아래 위 사건을 대대적으로 보도하였다.

라. 징계사유의 존부에 관한 판단

(1) 성실의무 위반의 점에 관하여

국가공무원법 제56조 및 제78조 제1항 제1호에 의하면, 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 하고, 위 의무를 위반한 공무원에 대하여는 징계 의결을 요구하여야 하며 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.

즉, 공무원은 직무에 충실하여야 할 직무상의 성실의무가 있고, 이러한 성실의무와 관련하여 공무원이 당해 조직의 내부사실 등을 외부에 공표하거나 자신의 견해를 발표하는 행위도 그 발언내용, 그러한 행위에 이르게 된 경위, 목적 및 방법 등에 비추어 직무에 충실하지 않았다고 평가할 정도에 이른 경우에는 성실의무 위반에 해당할 수 있다.

이 사건으로 돌아와 살피건대, 설령 원고의 주장대로 원고가 경찰 조직의 쇄신 및 발전을 위하여 위 기자회견 및 각 언론인터뷰를 자처한 것이고, 그 내용 중에는 성과등급 관리제의 폐해를 지적하며 그 제도 개선을 촉구하는 일반적인 내용이 포함되어 있었다고 하더라도, 원고가 업무시간 중에 임의로 당시 시행중이던 성과등급 관리제의 폐해 등을 지적하면서 그 제도 개선을 촉구하는 것에서 나아가 경찰 조직의 지휘부를 비판하고 서울지방경찰청장의 사퇴를 촉구하는 취지의 기자회견을 한 데 이어 그 다음 날 같은 취지로 각 언론인터뷰를 한 것은 앞서 본 바와 같은 발언내용, 경위, 방법 등에 비추어 경찰공무원으로서의 성실의무를 위반한 것으로서 국가공무원법 제56조 및 제78조 제1항 제1호에서 정한 징계사유에 해당하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 품위유지의무 위반의 점에 관하여

국가공무원법 제63조는 공무원이 직무의 내외를 불문하고 그 품위가 손상되는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하는 한편, 같은 법 제78조 제1항 제3호는 공무원이 직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때에 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다고 규정하고 있다.

이 때 ‘직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때’라 함은 공무원의 신분상의 의무로서의 품위유지의 의무에 반하는 것으로 주권자인 국민의 수임자로서 또는 국민에의 봉사자인 직책을 다하는 공직자로서 공직의 체면, 위신을 손상하는데 직접적인 영향이 있는 행위를 한 때를 의미하는바(대법원 1985.4.9. 선고 84누654 판결 참조), 결국 공무원에 대한 징계사유로서 ‘품위 손상’에 해당하는지 여부의 판단 기준과 ‘그 체면 또는 위신의 손상’에 해당하는지 여부의 판단 기준은 본질적으로 다르지 않다고 보아야 한다.

① 국가공무원법 제78조 제1항 제3호에서 ‘직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때’를 공무원에 대한 징계사유의 하나로 규정하고 있는 취지는, 공무원로서의 체면이나 위신을 손상하는 행위가 공무원 본인은 물론 공무원 조직 전체에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있음을 고려하여, 공무원으로 하여금 직무와 관련된 부분은 물론 사적인 언행에 있어서도 신중을 기하도록 함으로써, 국민들로부터 신뢰를 받도록 하자는 데 있는 점, ② 경찰은 국민의 생명․신체 및 재산 보호와 범죄 예방․진압 및 수사 등 공공의 안녕과 질서유지를 그 임무로 하기 때문에, 이러한 직무의 중요성과 책임 등에 비추어 경찰 조직은 엄격한 근무기강과 상명하복의 위계질서에 의하여 운영되어야 하는 특수성이 있는 점 등을 종합하면, 어떠한 행위가 경찰공무원으로서의 체면이나 위신을 손상하는 행위에 해당하는지는 앞서 본 여러 사정을 고려하여 구체적인 상황에 따라 건전한 사회통념에 의하여 판단하여야 할 것이다(대법원 2001.8.24. 선고 2000두7704 판결 참조).

위 법리에 비추어 보면, 경찰공무원이 외부에 자신의 상사를 비판하는 의견을 발표하는 행위는 그것이 비록 경찰 조직의 개선과 발전에 도움이 되는 측면이 있다고 할지라도, 국민들에게는 그 내용의 진위나 당부와는 상관없이 그 자체로 경찰 조직 내부의 갈등으로 비춰져 경찰에 대한 국민의 신뢰를 실추시키는 요인으로 작용할 수 있는 것이고, 특히 발표내용 중에 그 표현이 개인적인 감정에 휩쓸려 지나치게 단정적이고 과격한 부분이 있는 경우에는 그 자체로 국민들로 하여금 경찰공무원 본인은 물론 경찰조직 전체의 공정성․신중성 등에 대하여 의문을 갖게 하여 경찰에 대한 국민의 신뢰를 실추시키고 나아가 경찰의 국가기관으로서의 정상적인 직무수행을 저해할 위험성이 더욱 크다고 할 것이므로, 그러한 발표행위는 경찰공무원으로서의 체면이나 위신을 손상시키는 행위로서 징계사유에 해당한다고 보아야 한다.

다시 이 사건으로 돌아와 살피건대, 앞서 인정한 사실들에다 그로부터 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 보태어 보면, 원고가 한 기자회견 및 언론인터뷰는 제도 개선을 위한 건전한 제안․비판을 넘어서서 위계질서를 문란하게 하고 경찰 조직의 결속을 저해하는 것에서 나아가 그 자체로 국민들로 하여금 원고 개인은 물론 경찰 조직 전체의 공정성․신중성 등을 의심케 하여 경찰에 대한 국민의 신뢰를 실추시키고 경찰의 정상적인 직무수행을 저해할 우려가 있어, 결국 이는 징계사유로서 국가공무원법 제63조에서 정한 ‘품위가 손상되는 행위’ 및 같은 법 제78조 제1항 제3호에서 정한 ‘체면 또는 위신을 손상하는 행위’에 해당하므로, 원고의 이 부분 주장 역시 받아들이지 않는다.

㈎ 원고가 기자회견문 등으로 발표한 내용 중에는 객관성이 담보되지 아니한 내용이 상당히 포함되어 있는데다 일부 표현은 개인적인 감정에 휩쓸려 지나치게 단정적이거나 과격하기도 하다.

㈏ 원고가 주장하는 바와 같이 성과등급 관리제의 폐해를 지적하고 그 제도 개선을 촉구함으로써 경찰 조직의 발전을 도모하고자 하는 취지에서 기자회견 및 언론인터뷰를 하였다고 보더라도 경찰 조직의 특수성 등에 비추어 경찰인사 관련 제도개선 주장은 원칙적으로 내부건의 방식에 의하여야 하고, 나아가 원고의 주장과 같이 내부건의를 통한 제도 개선에는 현실적으로 한계가 있음을 보태어 보더라도 위 각 사정들만으로 원고의 행위가 징계사유에 해당하지 않을 정도로 정당화될 수는 없다.

㈐ 경찰 조직의 내분은 적정한 경찰행정권의 행사를 저해함으로써 국가 질서 유지 및 국민의 기본권 보장에 중대한 문제를 야기할 가능성이 있는데, 특히나 원고는 서울지방경찰청 산하 경찰서의 수장 중 1인으로서 경찰 수뇌부의 일원이라고 할 것이어서 경찰행정권의 적정한 행사를 위하여 경찰 조직을 안정시킬 책임이 있음에도 내부보고 절차 등을 거치지 아니한 채 일방적으로 사견을 표명하는 기자회견 등을 함으로써 국민들에게 경찰 조직의 내분으로 비춰질 만한 행위를 하였다.

㈑ 원고가 위 기자회견 및 언론인터뷰를 한 후 언론에서 위 사건을 경찰 내부의 권력 다툼 내지는 경찰 조직 내분의 관점에서 보도를 하였는바, 원고의 위 행위가 사회적으로도 큰 파장을 불러일으켰다.

마. 재량권 일탈․남용 여부에 관한 판단

(1) 징계사유에 해당하는 행위가 있더라도, 징계권자가 그에 대하여 징계처분을 할 것인지, 징계처분을 하면 어떠한 종류의 징계를 할 것인지는 징계권자의 재량에 맡겨져 있다고 할 것이나, ① 그 재량권의 행사가 징계권을 부여한 목적에 반하거나, ② 징계사유로 삼은 비행의 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 징계처분을 선택함으로써 비례의 원칙에 위반하거나, ③ 합리적인 사유 없이 같은 정도의 비행에 대하여 일반적으로 적용하여 온 기준과 어긋나게 공평을 잃은 징계처분을 선택함으로써 평등의 원칙에 위반한 경우에는, 그 징계처분은 재량권의 한계를 벗어난 것으로서 위법하고, 징계처분에 있어 재량권의 행사가 비례의 원칙을 위반하였는지 여부는, 징계사유로 인정된 비행의 내용과 정도, 그 경위 내지 동기, 그 비행이 당해 행정조직 및 국민에게 끼치는 영향의 정도, 행위자의 직위 및 수행직무의 내용, 평소의 소행과 직무성적, 징계처분으로 인한 불이익의 정도 등 여러 사정을 건전한 사회통념에 따라 종합적으로 판단하여 결정하여야 한다(대법원 2001.8.24. 선고 2000두7704 판결 등 참조).

(2) 이 사건으로 돌아와 살피건대, 갑 제3호증의 2, 3, 제5호증, 을 제27호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 성과등급 관리제 시행 이전인 2010.1.경 열린 경찰서장급 회의에서 성과등급 관리제의 태생적인 문제점 등을 지적하고, 그 이후 2010.5.6. ‘경찰서 성과등급 평가 관련 개선안’, ‘성북서, 경찰서 등급별 평가 성적저조 원인 및 대책’이라는 제목 아래 서울 성북경찰서가 경찰서 성과등급 평가에서 최하위에 이르게 된 것은 성과등급 관리제의 등급 평가방법상 문제에서 기인한 바가 크기 때문에 평가방법의 개선이 필요하다는 취지의 공문을 서울지방경찰청에 발송한 사실, 원고가 약 25년 3개월간 경찰공무원으로 근무하면서 이 사건 처분 이전에 징계를 받은 전력이 전혀 없는 반면, 2009.10.21. 대통령으로부터 근정포장을 수여받은 것을 비롯하여 총 20회에 걸쳐 피고, 서울지방경찰청장 등으로부터 표창을 받은 사실을 인정할 수 있고, 여기에다 앞서 인정한 사실들로부터 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 보태어 보면, 원고에게 인정된 징계사유에 대하여 국가공무원법 제79조에서 정한 징계의 종류 중 가장 무거운 징계인 파면을 택한 이 사건 처분은 원고 신분의 특수성, 징계권자의 권위, 징계로써 달성하고자 하는 공익 등을 감안하더라도 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 남용하였다고 봄이 상당하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

㈎ 원고가 위 기자회견이나 언론인터뷰를 통하여 얻을 수 있는 사익을 상정하기는 어려운 이 사건에서 원고로서는 평소 지론에 따라 ‘성과등급 관리제’의 시행에 따른 폐해를 지적하여 그 제도 개선을 촉구함으로써 경찰 조직의 발전을 위한다는 의도 아래 위와 같은 행동을 하였다고 보인다.

㈏ 원고가 위 기자회견이나 언론인터뷰 과정에서 경찰 조직 지휘부의 무책임함에 분개한다거나 서울지방경찰청장의 사퇴를 촉구한다는 등의 다소 과격한 표현을 사용하였다고 하더라도, 이는 오로지 악의에 의한 것이라기보다는 당시 시행되고 있던 성과등급 관리제의 개선에 대한 국민 다수의 관심과 공감을 얻어낼 목적에 치중한 나머지 균형감을 잃었던 탓으로 볼 여지가 있다.

㈐ 원고는 2010.1.경 열린 경찰서장 회의에서의 건의, 각 공문 발송 등을 통하여 서울지방경찰청장에게 성과등급 관리제의 개선을 촉구하였음에도 자신이 건의한 내용에 준하는 정도의 가시적인 제도 개선을 이루어내지 못한 상황에서 2010.6.16.경 서울양천경찰서 고문 사건이 대대적으로 보도됨에 따라, 시급한 제도 개선이 필요한데 내부건의를 통한 제도 개선촉구에는 한계가 있다는 인식 아래 위 기자회견 및 언론인터뷰를 감행한 것으로 보여 그 경위에 참작할 만한 사정이 전혀 없지는 않다.

㈑ 원고는 징계조사 단계부터 이 법정에 이르기까지 내부보고절차 등을 거치지 아니한 채 일방적으로 기자회견 등을 함으로써 경찰 조직에 물의를 일으킨 점에 대하여는 깊이 반성하며 그에 상응하는 징계를 감수하겠다고 진술하고 있다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

관계법령

▣ 국가공무원법

제56조 (성실 의무)

모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다.

제63조 (품위 유지의 의무)

공무원은 직무의 내외를 불문하고 그 품위가 손상되는 행위를 하여서는 아니 된다.

제78조 (징계 사유)

① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.

1. 이 법 및 이 법에 따른 명령을 위반한 경우

3. 직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때

제79조 (징계의 종류)

징계는 파면·해임·강등·정직·감봉·견책으로 구분한다.