일시 | 내용 |
2001.07.09 | 서울시, 서초구 원지동을 서울추모공원건립부지로 선정 |
2001.07.19 | 서울시, 서울추모공원건립추진 기본계획안 수립 (화장로 20기, 납골당 5만위, 장례식장 12실 등 장사시설 위주) |
2001.09.05 | 서울시, 서울추모공원 도시계획시설결정 |
2001.11.30 | 서울시, 서울추모공원건립추진 기본계획 확정 |
2001.12.21 | 서초구민, 도시계획시설결정 취소청구 소송제기 |
2002.01-03 | 「서울시, 서초구․주민 현안문제 협의회」 5차례 개최 |
2002.04.08 | 건설교통부, 개발제한구역해제 고시 |
2002.04.18 | 서초구민, 개발제한구역해제결정 취소 소송제기 및 행정처분 효력정지 가처분 신청 |
2002.06.20 | 서울시, 서울추모공원 착공 유보 |
2003.10.17 | 서울행정법원, 서초구민 패소판결(서울시․건설교통부 승소) |
2003.10.20 | 서울시, 추진계획안 발표(화장로 11기, 추모공원 부지 내 의료원 건립 등 장사시설+종합의료시설로 변경) |
2005.01.26 | 서울고등법원, 서초구민 항소 패소판결(서울시․건설교통부 승소) |
2007.04.12 | 대법원, 서초구민 상고 패소판결(서울시․국토해양부 승소), 서초구 원지동을 서울추모공원건립부지로 최종 확정 |
2007.09.12 | 서초구, 서울시에 서울추모공원 내 종합의료시설 입지기반 마련․ 화장로는 지하화하여 5기 이내 설치․지상은 수림대 조성․화장장은 종합의료시설과 동시건립 등의 대안 제출 |
2008-2012 | 서울시, 서울추모공원 내 종합의료시설 건립․화장로는 지하화하여 11기 설치․지상은 수림대공원 조성 등 장사시설+종합의료시설+공원시설 을 내용으로 하는 서울추모공원건립 시행 |
3. 전략
1) 협상전략
서울시가 서초구 원지동을 서울추모공원건립부지로 선정하면서, 서초구민 등과의 갈등으로 인해 장묘사업이 지연될 것으로 판단하여 건설교통부에 건립의 시급함을 인정해 줄 것을 요청하였으며, 이에 따라 중앙도시계획위원회(이하 중도위)에 안건이 상정되기에 이르고, 이를 통해 서울시는 갈등을 해결하려고 했다. 이에 2001년 12월 13일에 개최한 중도위 심의결과 시급한 현안사업으로 인정하되, 다만 개발제한구역해제를 위한 도시계획입안과정에서 규모, 교통문제 등에 대해서 서초구․서초구민과 충분한 협의를 거칠 것을 전제로 하는 조건부 심의․의결을 함에 따라 서울시는 이들과 협의를 하게 된다.
2002년 1월 18일에 열린 1차 협상에서는 ‘서울시, 서초구․주민 현안문제협의회‘라는 명칭을 정하고 매회 협의․결정된 사항에 대해서는 협의결정서를 작성한 후 서명․날인하기로 하는 등의 합의를 하였으나, 양측대표와 간사수에 대해서는 이견을 보여 차기회의에서 결정하기로 하였다. 1월 29일에 열린 2차 협상에서는 1차 협상에서 보류되었던 양측대표와 간사수에 대해 합의하고, 화장시설규모․교통문제 등에 대해서 의제로 채택하기에 이른다. 하지만 입지를 위한 위치 등 기타 문제에 대해서는 의제에 포함될지 여부를 차기회의에서 계속논의하기로 하였다. 2월 15일에 개최된 3차 협상에서는 위치 등의 문제는 협의안건으로 채택이 불가하다는 것과 화장시설규모․교통문제의 의제채택에 있어 ’우선‘이라는 용어를 넣을 것을 서울시는 주장하였으나 이를 반대하는 서초구․주민대표와의 갈등으로 인해 별다른 소득 없이 마무리되게 된다.
3월 5일에 개최된 4차 협상에서는 서초구․주민대표가 자신들이 줄곧 제기한 문제는 위치 등의 사항인 만큼 본 문제가 반드시 의제로 채택되어야 한다는 입장을 주장한 반면, 서울시는 위치변경의 가능성을 내포하고 있는 의제채택은 불가하다는 입장을 지속적으로 제기함으로써 공전하게 되고, 3월 14일 열린 5차 협상에서도 상호 주장만을 되풀이함으로써 성과를 거두지 못하게 된다. 결국 차기회의에서 본 문제를 결정하기로 하였으나, 서울시가 5차례 협의회 도중 개발제한구역해제를 추진하는 등 이중적인 태도를 보여 왔고, 위치 등에 대해 적극적으로 협의하지 않는 한 참석하지 않겠다는 서초구․주민대표의 불참통지로 인해 협의회는 무산되기에 이른다.
실제로 서울시는 협상기간인 2월 19일에 3-4월 착공을 위해 건설교통부에 개발제한구역해제를 요청하였고, 협의회가 무산된 후 규모, 교통, 보상, 환경 등에 대해서 서초구․서초구민과 충분히 협의할 것을 권고하는 중도위의 심의를 거쳐 건설교통부는 서초구 원지동 일대의 개발제한구역해제를 고시하기에 이른다.
2) 시위전략
서초구 원지동을 서울추모공원건립부지로 선정하면서, 서초구민을 중심으로 시위가 벌어지게 되는데, 기본적으로 2002년 6월 20일 서울추모공원의 착공이 유보될 때까지 지속적이고 높은 수준으로 진행되게 된다.
먼저 2001년 11월 14일부터 서초구민들이 교대로 건교부장관 사택, 청와대, 서울시청, 시장공관, 그리고 민주당사 앞에서 1인 시위를 벌이는 것을 시작으로, 서초구 반대투쟁위원회의 간부 및 주민 12명이 건설교통부장관실을 항의방문하여 서초구 원지동에 서울추모공원건립에 대한 반대주장을 하게 된다. 그리고 서초구청장, 국회의원, 시의원, 그리고 구의원 등 서초구 관내기관대표 등 2,500여명이 청계산 불법화장장 건립강행 범시민규탄대회를 열었고, 아울러 2002년 3월 29일 도시계획상임기획단이 마을을 순회하던 중 서초구민들로부터 인분투척을 받기도 했다.
이와 같은 시위전략은 2002년 4월 8일 건설교통부가 개발제한구역해제를 고시함으로 인해 이전보다 상대적으로 과격성과 치밀성을 띠게 된다. 실제로 2002년 4월 25일 서초구민 50여명이 양재동 화물터미널 입구에서 착공부지측량을 위해 화물터미널 입구에 도착하여 점심식사를 하고 나오던 직원 7명을 감금하였으며, 2002년 4월 30일에는 서초구민들이 만남의 광장에서 건설안전관리본부장 및 직원이 현장확인을 위하여 출장하였다가 억류되는 사태까지 벌어졌다. 아울러, 치밀한 계획도 보였는데 2002년 5월 11일 착공식 저지를 위한 청계산지키기 시민운동본부 핵심요원 임시회에서 추모공원 착공시 부탄가스를 이용한 1인용 비닐폭탄제조, 차량시위 등 시위방법을 토의하였으며, 지역주민대표 시위관련 대책회의에서는 서초구에 추모공원건립을 반대하기 위한 고속도로 점거 등 기습시위를 결정하기도 했다.
이러한 시위전략은 서울시에 의해 2002년 6월 20일 서울추모공원 착공이 유보되는데 상당부분 영향을 미치게 된다. 실제로 서울추모공원을 담당했던 당시 서울시 고위 관계공무원 A는 “착공유보는 서초구민이 개발제한구역해제결정 취소 소송제기 및 행정처분 효력정지 가처분 신청을 한 면도 있지만, 지속적으로 과격하게 이어지는 시위국면을 희석화시키려는 의도도 있었다"는 진술을 했다. 또한 당시 장개협 핵심요원 A 역시 ”서울시의 사업착공유보는 과격하게 이어지는 사업반대운동을 일정부분 전환하려는 의도가 있는 것으로 판단되며, 실제로 서울시 관계자로부터 이 같은 정책방향을 경청했다“는 의견을 밝혔다.
한편 이후에는 정책중개자인 법원의 판결과정에 따라 과격성과 치밀성을 띤 시위가 상대적으로 줄어들게 되었는데, 이에 대해 당시 청계산지키기 시민운동본부 핵심요원 A는 “법원의 최종판결을 지켜보면서 다음 행동을 하기로 결정한 부분이 있었다”는 진술을 하기도 했다. 또한 당시 서초구 고위 관계공무원 A 역시 “사업반대를 위해 민간부분에 서초구가 지원한 부분도 있었지만 법원의 최종판결까지는 이전보다 상대적으로 저자세를 보인 면이 있었다”는 의견을 밝혔다.
3) 홍보전략
서울추모공원건립부지가 선정되면서, 서울시는 시민들의 호응을 유도하고 서초구민들의 반감을 줄이기 위해 ‘아름다운 이별을 위하여’, ‘묘지강산을 금수강산으로’, ‘장묘사업소 종합이용안내’, ‘천만시민의 선택 서울추모공원’ 등 수십만부의 홍보물 배포(7회, 336,592부)와 인터넷 홍보 등을 서초구․서초구민을 비롯한 서울시민에게 하게 된다. 아울러 서울시는 2001년 12월 11일부터 18일까지 한국행정학회, 시민, 그리고 공무원 등 3,500여명을 대상으로 민선 2기 서울시정 MVP 관련 설문조사를 실시해서 그 결과를 23일에 공표하였는데, ’서울추모공원건립‘이 계속사업 3위로 선정되어 건립에 대한 지속성을 알리게 된다.
하지만, 청계산지키기 시민운동본부는 서울시의 이러한 홍보전략이 시민들의 혈세로 만든 여론몰이식 발상이며, 아울러 서초구 전 세대․서울시민들에게 무작위로 배포하여 일방적인 논리로 시민들을 기만하고 서초구민들을 님비로 내몰고 있다고 주장하면서, 고건시장이 추진한 베스트(Best) 및 워스트(Worst)정책 관련 경향신문 설문조사 결과를 토대로 2002년 5월 10일 반박자료를 내게 된다. 즉 고건시장이 추진한 정책 중 워스크정책 1위는 ‘서초구 원지동에 서울추모공원의 건립’ 이었으며, 이를 근거로 시민운동본부는 건립의 부당성에 대한 반격을 가하게 되는 것이다.
4) 지연전략
서울추모공원건립부지가 선정되면서, 서초구․서초구민 등 반대옹호연합의 반발이 높은 수준으로 나타났으며, 이에 대해 서울시는 공권력을 동원해서라도 서울추모공원을 건립하겠다고 2002년 5월 14일, 기자회견을 통해 밝히자, 당시 조남호 서초구청장은 같은 날 밝힌 기자회견에서 고건시장과는 더 이상 추모공원건립문제에 대해 협의하지 않을 것이며, 6.13 지방선거를 거쳐 7월 1일부터 임기가 시작되는 신임시장과 본 문제에 대해 다시 협의하겠다는 입장을 밝힌다. 또한 만일 서울시가 공권력을 동원해서 추모공원건립을 강행할 경우 서초구민들과 함께 저지할 것임을 분명히 했다. 또한 청계산지키기 시민운동본부 역시 2002년 5월 그들이 배포한 책자를 통해, 현 시장의 임기 중에는 추모공원을 절대 착공할 수 없으며 민선 3기 차기시장과 협의하여 처리할 것임을 밝혔다.
이는 민선 2기 서울시장선거에서, 국민회의 소속 고건후보(53.4%)가 한나라당 소속 최병렬후보(44.0%)를 크게 물리쳤음에도 불구하고, 추모공원 부지인 서초구에서는 오히려 최병렬후보(55.1%)보다 크게 낮은 43.3%를 기록했다는 점에서, 기본적으로 고건시장과 서초구․서초구민간에는 정치적 정향의 차이가 있었던 때문으로 분석된다(중앙선거관리위원회<http://www.nec.go.kr
5) 소송전략
서울시가 서초구 원지동을 서울추모공원건립부지로 선정하게 되면서, 서초구민 등은 서울시와 건설교통부를 상대로 도시계획시설결정과 개발제한구역해제를 취소해 달라는 소송을 서울행정법원, 서울고등법원, 그리고 대법원에 제기하기에 이른다.
<참조> 소송전략의 추진경과
구 분 | 도시계획시설결정취소의 건 | 개발제한구역해제취소의 건 |
서울행정법원 | ․ 소송원고 : 서초구민 26명 ․ 소송피고 : 서울특별시 ․ 소 송 일 : 2001년 12월 21일 | ․ 소송원고 : 서초구민 181명 ․ 소송피고 : 건설교통부 ․ 소 송 일 : 2002년 4월 18일 |
서울고등법원 | ․ 소송원고 : 서초구민 10명 ․ 소송피고 : 서울특별시 ․ 소 송 일 : 2003년 11월 9일 | ․ 소송원고 : 서초구민 67명 ․ 소송피고 : 건설교통부 ․ 소 송 일 : 2003년 11월 20일 |
대법원 | ․ 소송원고 : 서초구민 10명 ․ 소송피고 : 서울특별시 ․ 소 송 일 : 2005년 2월 17일 | ․ 소송원고 : 서초구민 67명 ․ 소송피고 : 건설교통부 ․ 소 송 일 : 2005년 2월 28일 |
소송전략을 통해 도시계획시설결정취소의 3개 재판에 대한 서초구민과 서울시의 입장을 종합․분석해보면, 행정절차법, 중장기 계획, 그리고 개발제한구역의 관리계획 등이 쟁점사항으로 부각된다. 먼저, 행정절차법에 대해 서초주민의 경우, 권한 없는 자가 공청회 등을 개최하도록 하고 참석자의 제한을 하는 공청회 개최 등은 행정절차법 위반이라는 입장을 피력한 반면, 서울시의 경우, 공청회 등은 추건협이 추모공원의 후보지를 선정하는 과정에서 주민들의 의견수렴을 위해 개최한 것으로 행정절차법을 위반한 것이 아니라는 반론을 펼친다.
중장기계획에 대해 서초구민은 중장기 계획의 수립․시행도 없이 일방적으로 대단위 장사시설을 부지로 선정한 것은 부당하다고 주장한 반면, 서울시는 장사시설을 설치하기 위해서 반드시 중장기 계획을 수립해야 하는 것은 아니라는 입장을 피력하였다. 개발제한구역 의 관리계획에 대해서는 서초구민의 경우, 추모공원을 도시계획으로 시행하고자 공람․공고하면서 사전절차인 개발제한구역의 관리계획이 수립되지 않은 것은 부당하다는 입장인 반면, 서울시의 경우, 개발제한구역 내에 도시계획시설결정을 하기 위해 사전에 개발제한구역 관리계획을 반드시 수립해야 하는 것은 아니라는 입장을 펼치며, 치열하게 맞서게 된다.
한편 개발제한구역해제취소의 3개 재판에 대한 서초구민과 건설교통부의 입장도 종합․분석해보면, 해제의 당위성과 재산권 등에 있어서 쟁점사항이 발견되는데, 먼저, 해제의 당위성에 대해 서초구민은 서울추모공원의 건립이 서울시에서 독자적으로 계획한 것이므로 시급한 지역현안사업이 아니라는 점에서 개발제한구역을 해제하는 것은 부당하다는 논리를 펼친 반면, 건설교통부는 본 사업이 해제기준, 요건 등을 심사하여 해제한 것이므로 적법타당하다는 논리를 펼친다. 재산권에 대해서는 서초구민의 경우, 추모공원 부지 내의 토지소유자 및 동 부지로부터 1㎞ 이내에 거주하는 주민들로서는 쾌적한 환경에 거주하면서 행복을 추구할 권리가 있다는 공유재산권의 논리를 주장한 반면, 건설교통부는 토지소유자가 개발제한구역의 해제로 인해 재산상의 불이익이 상대적으로 없어졌다는 점에서 사유재산권의 논리를 주장하는 등, 본 사항 역시 높은 수준의 이분법적 시각을 보이게 된다.
4. 정책중개자
본 연구의 정책중개자는 서울행정법원, 서울고등법원, 그리고 대법원 등 법원으로서, 이들은 양 옹호연합 간에 소송전략 등을 참고로 하여 판결을 하게 된다.
먼저 서울행정법원(제1심)은 서초구민 26명이 서울시를 대상으로 소송을 제기한 도시계획시설결정취소의 건 중 「행정절차법」 위반 여부, 장개협의 추모공원부지 추천행위 위반 여부, 「장사 등에 관한 법률」 위반 여부, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 위반 여부, 「도시공원법」 위반 여부, 「도시계획법」 위반 여부, 금반언의 원칙 및 신뢰보호의 원칙 위반 여부, 화장장시설 규모의 적정성 여부, 교통상의 문제점, 그리고 환경상의 문제점 등에 대해 심의한 결과, 도시계획시설결정은 적법하다는 점에서 2003년 10월 17일 원고들의 청구를 이유 없다며 기각했다.
또한 서초구민 181명이 건설교통부를 대상으로 소송을 제기한 개발제한구역해제취소의 건 중 추모공원사업이 도시계획변경안수립지침 중 시급한 지역현안사업에 해당되는지 여부, 2002년 3월 22일자 중앙도시계획위원회의 의결이 신뢰보호와 금반언의 원칙에 반하는지 여부, 2002년 3월 22일자 중앙도시계획위원회 의결의 절차상 하자 여부, 그리고 도시계획변경안수립지침 중 시급한 지역현안사업에 관한 규정이 지방자치단체의 자치권을 침해하는지 여부 등에 대해 심의한 결과, 역시 이유 없다며 같은 날 원고들의 청구를 기각했다.
그리고 서울고등법원(제2심, 항소)은 서초구민 10명이 같은 내용으로 소송을 제기한 도시계획시설결정취소의 건을 심의한 결과, 제1심과 같은 결론이 도출되었다는 점에서 이유 없다며 2005년 1월 26일 이를 모두 기각하였고, 서초구민 67명이 같은 내용으로 소송을 제기한 개발제한구역해제취소의 건에 대해서도 제1심과 같은 결론이 나왔다는 점에서 이유 없다며 같은 날 원고들의 항소를 모두 기각하였다.
마지막으로, 대법원(제3심, 상고)은 서초구민 10명이 제기한 도시계획시설결정취소의 건에 대한 소송에서 「행정절차법」 위반 여부, 「장사 등에 관한 법률」 위반 여부, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 위반 여부, 「도시공원법」 위반 여부, 「도시계획법」 위반 여부, 금반언의 원칙 및 신뢰보호의 원칙 위반 여부, 도시계획시설결정에 내용상 하자가 있는지 여부, 그리고 형평의 원칙 여부 등에 대해 심의한 결과, 도시계획시설결정은 적법하다는 점에서 2007년 4월 12일 원고들이 청구한 상고를 이유 없다며 모두 기각했다. 또한 서초구민 67명이 제기한 개발제한구역해제취소의 건 중 추모공원사업이 도시계획변경안수립지침 중 시급한 지역현안사업에 해당되는지 여부, 2002년 3월 22일자 중앙도시계획위원회의 심의에 있어 금반언 및 신뢰보호의 원칙 위반 여부, 절차상의 위법 여부 등에 대해 심의한 결과 역시 이유 없다며 같은 날 원고들의 상고를 기각했다.
결국 대법원을 비롯한 법원들은 수요를 고려한 시급한 화장장의 건립, 자기지역의 자기처리원칙, 법령위반의 부재 등을 내세워, 서초구 원지동에 서울추모공원건립을 합법화했으며, 특히 2007년 4월 12일 대법원의 최종판결로 인해 추모공원건립을 둘러싼 정책옹호연합 간 갈등은 큰 틀 차원에서 일단락된 것이다.
5. 산출
서초구 원지동에 서울추모공원건립이 정당하다는 대법원의 최종판결 이후 2007년 9월 12일에 서초구는 서울시에 서울추모공원 내 종합의료시설의 입지기반을 마련하고 화장로는 지하화하여 5기 이내로 설치하며, 지상은 수림대로 조성하는 등 화장장을 종합의료시설과 동시에 건립하는 세부대안을 제출하였는데, 이에 대해 서울시는 이중 일부를 받아들여 ‘장사시설+종합의료시설+공원시설’을 내용으로 하는 서울추모공원건립정책의 최종 정책산출물을 도출하게 된다.
<참조> 서울추모공원건립정책의 최종 정책산출물
구 분 | 장사시설 | 종합의료시설 | 공원시설 | 기타 |
세부시설명 | 화장장(승화원) | 국립의료원 등 | 묘지공원 | 도로 등 |
면적 | 36,284㎡ | 69,575㎡ | 58,261㎡ | 9,817㎡ |
추진내용 | 화장장은 지하화하고, 지상은 수림대로 조성, 화장로는 11기로 건립 | 국토해양부 및 보건복지가족부와 협의하여 2009년 중 국립의료원 유치를 가시화 | 화장장 및 종합의료시설과 어울리는 경관으로 조성 | 접근성을 강화하는 방향으로 추진 |
기간 | 2008년-2012년 | |||
총 소요예산 | 1,849억 5천 1백만원(추계) | |||
총 부지면적 | 173,937㎡ |
즉 서울추모공원건립의 정당성을 근거로, 지금까지 주장한 반대옹호연합의 주장을 일부 반영하여 장사시설은 지하화하며 지상은 수림대로 조성하고 화장로는 11기로 조성하기로 했으며, 종합의료시설은 관계당국과 협의하여 국립의료원 유치를 통해 종합적 의료인프라를 구축하기로 했고, 공원시설은 화장장 및 종합의료시설과 어울리는 경관으로 조성하기로 하는 등 2008년부터 2012년까지 173,937㎡ 부지에 1,849억 5천 1백만원을 투입하는 산출물이 만들어진 것이다.
참고문헌
김재종. (2000). 서울특별시 장묘문화개선정책 추진방향. 「서울특별시 내부자료」.
류학렬. (2001). 서울추모공원, 장묘문화 개선의 계기 되어야. 「지방자치」, 156.
백종섭. (2002). 서울시 추모공원 건립정책의 갈등원인과 해결방안. 「한국행정학회 하계 학술대회논문집」.
신범순․양승일․박주용. (2006). 장묘복지를 둘러싼 조직간 정책갈등 분석 : 제2화장장 입지 선정을 둘러싼 서울시와 서초구․서초주민을 중심으로. 「한국조직학회보」, 3(1).
Hogwood, B. & Peters, B. G. (1983). policy Dynamics. New York : St. Mar-tin's Press.
Munro, John E. (1993). California Water Politics : Explaining Policy Change in a Cognitively Polarized Subsystem. Boulder : Westview Press.
키워드: 서울추모공원건립정책
저 자: 양승일(ysivd@cyc.ac.kr;ysivd@korea.kr)
작성일: 2015.01.01