2012년도 한국행정학회 하계학술대회 물관리효율화를 위한 환경행정체제 발전방향＜2012, 6, 28(목)＞

[이준건]

2012년도 하계학술대회

물 관리 효율화를 위한 환경

행정체계 발전방향

일시 :	2012년 06월 28일 (목) 14:50~16:20
장소 :	서울대학교행정대학원 421호
주최 :	한국공공행정학회
주관 :	한국행정학회

(사)한국공공행정학회

2012년도 하계학술대회

물 관리 효율화를 위한 환경

행정체계 발전방향

일시 :	2012년 06월 28일 (목) 14:50~16:20
장소 :	서울대학교행정대학원 421호
주최 :	한국공공행정학회
주관 :	한국행정학회

(사)한국공공행정학

회

【일 정】

구 분	시간	세 부 내 용
주 제		물 관리 효율화를 위한 환경행정체계 발전방향
주제발표	30분	[사회 : 이태종(경주대학교)] •발표1 : 박종관(백석대학교) “우리나라 물 관리체계의 현황과 문제점 분석” •발표2 : 김철회(한남대학교) “효율적인 물 관리 행정체계의 수립방안”
지정토론	40분	• 토론1 : 정동일(물환경학회장) • 토론2 : 박성재(미래자원연구소소장) • 토론3 : 박용성(단국대학교) • 토론4 : 황영호(군산대학교) • 토론5 : 권해수(한성대학교) • 토론6 : 이원희(한경대학교)
종합토론	20	• 이준건(한밭대학교) • 최한규(선문대학교) • 김상경(백석대학교) • 조성재(한국뇌대학원대학교)

【목 차】

1. 우리나라 물 관리 체계의 현황과 문제점 분석 1

박 종 관(백석대학교 법정경찰학부)

2. 효율적인 물 관리 행정체계의 수립방안 29

김 철 회(한남대학교 행정학과)

3. 토 론 문 53

권 해 수(한성대 행정학과)

박 성 제(미래자원연구원 원장)

박 용 성(단국대 행정학과교수)

이 원 희(한경대 행정학과교수)

정 동 일(물환경학회 회 장)

황 영 호(군산대 행정학과교수)

우리나라 물 관리 체계의 현황과

문제점 분석

박 종 관(백석대 교수, 한국공공행정학회장)

우리나라 물 관리 체계의 현황과 문제점 분석

박종관(백석대학교)

Ⅰ. 서 론

우리나라의 물 상황은 그다지 긍정적이지 못하다고 평가할 수 있다. 그나마 현재까지는 다행히 물 관련 재난이 크게 발생하지 않았다. 즉, 아직까지는 물 재난은 홍수로 인한 피해 외에 큰 문제는 발생하고 있지 않다. 그러나 보이지 않는 곳에서 물의 가용자원이 줄어들고 있기 때문에 중장기적인 대책을 세워야 한다.

현재 전 세계는 이상 기후의 변화로 인해 홍수피해 또는 가뭄피해가 급증하는 등 효율적인 물 관리의 필요성이 제기 되고 있다. 우리나라는 UN에 의해 물 부족 국가로 분류되어 있을 뿐 아니라 2011년부터 연간 20억톤 이상의 수자원이 필요한 것으로 수자원장기종합계획에서 전망하고 있다. 따라서 21세기 메가경쟁시대(mega-competition)에 국가 활동의 모든 기초가 되는 물 관리의 필요성과 더불어 효율적인 물 관리는 개인, 기업 및 국가 발전의 초석이 될 것으로 사료된다.

근래 기후의 급변화로인한 이상기후로 물 관리 환경에 선제적으로 대응할 수 있는 체제의 구축이 필요하다. 즉, 근래 들어 이상기후 현상으로 인한 연평균 강우량의 지속적인 증가, 홍수 시 강우의 집중, 국지성 호우의 빈발 현상에 따른 대규모 홍수로 인한 자연재해의 피해가 급증하여 이에 대응할 수 있는 체제 구축이 필요하다. 또한 향후 물 공급이나 관리를 위한 댐이나 상수도 등의 대규모 시설 건설은 자연환경 훼손과 시설적지 확보의 어려움 등으로 이러한 문제점을 개선하고 효율적인 물 관리를 위한 체제구축의 연구가 필요하다.

또한 물 관련 갈등의 발생을 미연에 방지하기 위해서도 효율적인 물 관리를 위한 체제구축이 필요하다. 최근 10여 년간 발생한 환경 분쟁 중에서 가장 많은 갈등 중의 하나 물 관련 갈등이라 할 수 있다. 물 분쟁으로 인한 사회적 손실과 지역사회 갈등은 전통적으로 공동체 생활을 유지해온 우리 사회에 커다란 악영향을 미칠 수 있다. 따라서 물 갈등의 양상은 매우 다양하며, 이 갈등을 해결하는 과정은 고통스럽고 긴 시간이 소요된다. 또한 해결되지 못하는 것도 있다.

이러한 상황에서 본 연구의 필요성은 다음과 같다.

우선, 효율적인 물 관리체계 구축을 위한 선진국의 물 관리․유역관리 사례분석 및 시사점 도출이 필요하다. 독일 등 선진외국의 경우 빗물관리 뿐 아니라 이수․치수기능을 포함하는 종합적인 관점에서 물 관리를 효율적으로 하기 위한 다양한 방안을 마련하고 있는바, 이러한 사례 고찰과 더불어 시사점 도출 및 우리체계 구축에 활용할 필요가 있다.

다음으로 효율적인 물 관리․유역관리체계를 위한 행정체계 구축의 필요하다. 지하수 및 지표수의 적절한 이용․관리와 더불어 현재 개별적으로 수행되고 있는 지하수 및 지표수 등 물 관리․유역관리체계를 위한 행정체계 구축을 위한 법․제도 개선방안 등의 정책적 대안 마련 필요하다. 또한 광역상수도-지방상수도-하수도를 물 순환의 관점에서 관리체계를 개선하고, 인위적인 행정구역을 기반으로 한 수평적 분할구조를 지역적 특성을 고려한 수계 중심적 관리 등의 효율성을 증진할 수 있는 물 관리의 효율적 체계구축 대안의 모색이 필요하다.

이상 기후변화로 인한 홍수피해 또는 가뭄피해가 매년 급증하는 현재, 우리나라의 효율적인 물 관리체계의 구축을 위한 본 연구의 목적은 다음과 같다. 기후변화로 급변하는 물 관리 환경에 선제적으로 대응할 수 있도록 발원지에서 해양까지의 효과적인 물 관리 체계 구축을 위해 현행 물 관리 행정체계 및 기능 재검토를 통해 효율적․체계적인 발전방안 모색하는데 있다.

Ⅱ. 물 관리․유역관리의 이론적 기초

1. 물 문제에 대한 지구적 관심

전 지구적으로 물 부족과 이에 따른 문제가 심각해지고 있다. UN은 2000년 9월 새천년 정상회의에서 191개 UN 회원국들이 2015년까지 달성하고자 하는 새천년개발목표(Millennium Development Goals: MDGs)를 발표한 바 있다. 여기서 2015년까지 안전한 식수와 향상된 위생 서비스를 제공받지 못하는 인구를 절반으로 줄이겠다는 목표가 7번째 목표로 제시되었다. 또한 세계보건기구(WHO)와 유엔아동기금(UNICEF)이 공동으로 새천년개발목표(MDGs) 이행 정도를 모니터링 한 결과에 따르면, 여전히 26억 명의 인구가 공중위생(sanitation)을 누리지 못하고 있으며, 884백만 명의 인구가 깨끗한 먹는 물을 공급받지 못하는 것으로 나타났다. 2015년에는 세계 인구의 90% 이상이 안전한 먹는 물을 이용할 수 있을 것으로 전망되나, 공중위생을 누리지 못하는 인구가 여전히 24억 명에 달할 것으로 전망되고 있다(환경부, 2011).

물 부족이 심화되고 환경오염으로 생태계가 계속 악화되면서 물에 대한 인식이 변화하고 있다. 과거에는 물은 단순히 물리적인 재화, 즉 수자원으로 인식하였으나, 최근에 들어서는 인간 생활의 전반에 연관되어 순환하는 하나의 과정인 물 순환(循環)의 차원에서 물을 다루어야 한다는 주장이 강조되고 있다. 또한 물이 가진 환경적, 사회적, 정치적, 경제적 함의에 대해서도 관심이 높아지고 있다(지속가능발전위원회, 2005). 물에 대한 인식이 변함에 따라 물관리 정책의 패러다임도 바뀌고 있다. 과거에는 수자원 개발, 그 이후 수질 보전이 물관리 정책의 중요한 관심사였다면, 최근에는 이러한 수량, 수질을 포괄하는 물순환의 건전성을 회복하는 것에 정책의 초점이 맞춰지고 있다.

이에 따라 수자원의 개발, 공급확대에 치중했던 수량 관리도 점차 수요 관리, 효율적인 물 배분 등 확보한 물을 효율적으로 이용하는 쪽으로 관심을 두고 있다. 수질 관리의 측면에서도 과거에는 수인성 질병을 예방하기 위한 수처리시설의 확대나 하천의 수질 개선이 일차적인 목적이었다면, 최근에는 비점오염원의 관리, 수계로 유입되는 오염물질의 총량에 대한 관리, 토지이용과 연계한 수질관리 등으로 그 대상과 목적이 확대해고 있다. 특히 최근에는 이화학적인 수질뿐 아니라 생태계의 통합성(ecological integrity)이 유지되는 생태적으로 건강한 하천환경을 조성하기 위해 많은 노력이 이루어지고 있다. 이와 함께 수재해(水災害) 관리 정책에서도 과거에는 다목적 댐을 건설하거나 제방을 보강하고 하도를 준설하는 구조적인 치수대책이 중심이었으나, 최근에는 홍수터 조성, 불투수층의 개선 등 유역의 저류능력을 도모하는 비구조적인 치수대책의 중요성이 높아지고 있다(지속가능발전위원회, 2005).

이러한 패러다임의 변화는 3년마다 개최되는 세계물포럼(WWF)의 논의주제를 통해서 단적으로 드러난다. 1997년 제1차 WWF에서는 21세기의 물 부분에 대한 도전을 파악하고 전 세계 물에 대한 장기 비전을 논의하였다. 그 결과 21세기 세계의 물과 환경에 대한 비전인 ‘마라케시 선언’이 채택되었다. 2000년 제2차 WWF에서는 미래 비전의 실행을 위한 체계, 수자원의 사회･경제적 영향 등 물 비전에 대한 보다 진전된 논의가 있었고, ‘헤이그 선언’과 ‘세계 물 비전’이 발표되었다. 특히 세계 물 비전에서는 ‘21세기의 안전한 물안보를 확보하는 것이 목표’임이 천명되었다. 2003년 3차 WWF에서는 2차 WWF에서 발표된 세계 물 비전을 구체적인 행동으로 옮기기 위한 방안이 논의되었으며, 이를 통해 ‘Portfolio of Water Action’이 발표되었다. 이 후 4차, 5차 WWF에서는 물 비전을 실천하기 위한 지역에서의 실천과 각 부분별 노력 등이 논의된 바 있다(WWF Homepage 참조).

2. 우리나라 물 문제의 특성

우리나라의 연평균 강수량은 1,245mm로 세계 평균보다 1.4배 많다. 그러나 상대적으로 인구밀도가 높기 1인당 부존량(강수총량)은 2,591㎥으로 세계 평균의 1/8에 불과하다. 이 중에서 실질적으로 이용가능한 수자원인 재생 가능한 수자원량은 1,512㎥으로 폴란드, 덴마크, 남아프리카공화국 등과 함께 물 스트레스 국가로 분류된다. 우리나라가 물 스트레스 국가로 분류된다는 것의 의미는 한국의 수자원 관리 여건이 불리하기 때문에 효율적이고 적극적인 수자원의 개발과 관리가 필요하다는 것을 의미한다. 수자원 양을 평가하는 다른 척도인 수자원 취수율을 가지고 평가하면, 한국은 수자원 취수율이 36.1%로 상당히 높은 수준이다. 20~40%의 수자원 취수율은 물 스트레스가 보통보다 높은 수준으로, 인간과 수생태계 사이에서 물을 적절히 배분하고 물이용의 효율을 높이는 것이 필요한 상황이다. 또 다른 척도로 물빈곤지수(Water Poverty Index, WPI)가 있는데, WPI는 1인당 수자원량, 수자원인프라, 수자원의 사회적 관리 능력, 물 이용량과 효율성 및 환경 등 5개 지표에 대해 평가한 지수로, 우리나라는 전체 5등급 중 2번째 등급에 해당하는 양호한 상태인 것으로 평가되었다(건설교통부, 2006).

[그림 1] 국가별 연평균 강수량 및 1인당 연강수총량 비교

우리나라의 연평균 강수량은 1,245mm이나, 지역별/계절별 차이가 큰 편이다. 먼저 직역별 편차는 제주도, 남해안, 영동지역 등 강수량이 많은 지역과 경북, 충청 등 강수량이 적은 내륙지역 사이에서 크게 나타난다. 또한 우리나라의 하천은 하천의 길이가 짧고 유역에 산지가 많아 하천경사가 급해 홍수 시 물이 일시에 유출된다. 또한 연강수량의 2/3이 6~9월에 집중되고 11월부터 다음해 4월까지의 강수량은 전체의 1/5에 불과하다(건설교통부, 2006). 이러한 지역별, 계절별 강수량의 편차와 지형적인 특성 때문에 홍수위험 관리, 물공급, 물환경 관리에 있어 많은 어려움이 따르게 된다.

우리나라의 수자원 이용 현황을 총량 및 가용용량 기준으로 살펴보면 다음과 같다. 먼저 전체 총량(수자원 부존량) 기준으로 보면, 1,240억m3/년 중 27%인 337억㎥/년을 하천수, 댐 이용, 지하수 이용 등의 목적으로 이용하고 있다. 이는 평상시 하천 유출량의 1.7배 수준으로 홍수 때 내린 비를 댐 등의 저류시설에 저장하였다가 이용하는 것이다. 다음으로 가용 수자원량을 기준으로 살펴보면, 하천유지용수를 제외한 생･공･농업용수 이용량은 262억/m3/년으로 가용 취수량의 36.2%를 취수하고 있는 상황이다(건설교통부, 2006).

[그림 2] 국내 수자원 이용 현황

3. 유역통합관리의 필요성과 유역관리의 특징

가. 유역통합관리의 필요성

유역의 통합관리가 필요한 이유는 유역단위를 분리하는 것 보다 통합하여 물자원을 관리하는 것이 환경적으로, 재정적으로, 사회적으로 더 좋은 결과를 얻을 수 있기 때문이다. 전통적으로 수질개선은 하수처리 등 특정한 오염원이나 하천구간 또는 습지 등 특정한 수역에 초점을 두어 왔다. 이러한 접근은 특정한 문제를 해결하는 데는 성공할 수 있을 지라도 전체유역의 퇴화를 가져오는 더 미묘하고 만성적인 문제를 다루는데 실패할 수 있기 때문이다.

현행 우리나라 하천관리체계는 국가하천은 국가, 지방하천은 지방자치단체가 관리하도록 하고 있다. 즉, 우리나라의 하천관리는 행정구역 중심으로 이루어지고 있다. 따라서 하나의 하천이 행정구역에 따라 하천 좌․우안, 상․하류간 분리되어 관리되고 있다. 이러한 관리는 다음과 같은 문제를 낳고 있다.

첫째, 하천 상․하류의 수량과 수질이 유기적인 관계가 있음에도 불구하고 하천을 행정구역으로 분할관리하고 있어 일관된 계획 수립이 어렵게 하는 문제가 있다. 둘째, 지방자치제 확대에 따라 하천 및 수자원에 대해 지방정부간 이기적 권한 행사나 책임회피가 이루어지는 문제 등을 낳고 있다. 셋째, 중앙정부 내에서도 하천관련 업무가 부처별로 분산되어 수계를 일관성 있게 관리하는 것이 어려운 실정이다. 즉, 하천수량은 국토해양부와 지방자치단체, 하천수질 및 하수시설은 환경부가 관리하고, 농업용 저수지 등 관개시설은 농수산식품부가 관리하여 하천 및 수자원관리가 유기적이지 못하다. 넷째, 계곡은 산림청, 소하천은 행정안전부, 지방하천은 지방자치단체, 국가하천은 국토해양부가 나누어 관리하고 있어 동일 수계에 대해 계획 수립뿐 아니라 재해시 복구도 체계적이지 못한 실정이다.

또한 물 배분 및 이용의 경우도 유사한 형태를 보이고 있다. 즉,「하천법」제50조에 하천수의 사용 허가 등에 대한 규정에 따라 당해 시․도지사가 기득 하천사용자의 권리를 침해하지 않는 범위 내에서 허가할 수 있도록 하고 있으나 수계 전체 차원에서 물 배분 등을 고려하여 허가를 검토하지 못하고 있다.

한편, 최근 기후변화로 인한 이상강우로 홍수피해 규모가 대형화되고 있어 하천중심의 구조물의 대책에 대한 한계가 있어 유역차원의 대책이 더욱 절실히 요구되고 있다. 인구와 기반시설이 집중된 도시하천유역에서는 도시화 진행에 따라 제방을 높이거나 하천 폭 확장, 신규 댐 건설에 의한 홍수조절 등의 하천중심 치수대책 시행이 어려운 실정이다. 이를 위해서는 하천중심의 선진적인 대책에서 유역차원의 면적인 대책이 필요하다. 또한 유역의 저류기능을 제고함으로써 도시화가 진행된 도시하천의 홍수를 경감해야 한다.

따라서, 유역 내의 치수(방재), 수량, 수질 및 하천생태계를 모두 통합하여 관리할 수 있는 유역별 통합관리체계가 필요다. 이러한 유역별 통합관리체계는 유역 내 하천 상․하류 뿐 아니라 수질 등을 고려한 일관되고 종합적인 계획의 수립․시행이 가능하기 때문이다.

나. 유역관리의 특징

유역내 자연환경, 토지이용계획 등의 기반요소들과 물을 연계하여 관리하는 통합관리체계인 유역관리는 다음과 같은 특징을 갖는다.

첫째, 전반적인 관리라는 특징이다. 유역관리 방식은 사람의 건강을 보호하고 육수생태계를 효과적으로 보호하고 복원하기 위한 전략적 개념을 기초로 한다. 사람의 건강 및 생태계를 효과적으로 보호하기 위한 유역관리는 단순한 수질자원관리 뿐 아니라 유역내 모든 자원 및 인문현상 등을 포함한 전반적인 관리이다.

둘째, 통합적이고 반복적인 결정절차 및 활동 방법이라는 특징이다. 즉, 유역내의 물, 토지, 식생, 기타 자연자원의 균형적인 이용과 보전을 통해 자원의 지속성을 유지하기 위한 통합적이고 반복적인 결정과 활동의 연속 이라는 것이다. 이는 공통적인 수자원관리의 목적을 달성하기 위하여 기존 프로그램의 조정, 새로운 협조체계를 구축하는 접근방법 및 유역생태계의 회복과 보전이라는 궁극적인 목적을 달성하기 위한 하나의 접근방법으로도 활용가능하다.

셋째, 통합관리는 인간을 생태계의 구성요소로 간주한다. 즉 통합유역관리는 유역에 거주하는 인간을 생태계를 구성하는 요소로 간주하며, 환경문제를 특정 문제별, 사안별로 단편적으로 다루는 것이 아니라 유역내의 원활한 물공급, 수질개선, 생태계 보전 등의 다양한 문제와 연관하여 그들간의 상호작용을 고려하여 통합적으로 다룬다는 것이다. 여기서의 상호작용은 자연적인 요소 뿐 아니라 주민활동이 생태계에 미치는 영향, 주민활동과 관련된 사회, 문화적 요소, 법적 관리체계 등의 문제까지도 포괄한다. 생태적 개념에 기반을 둔 유역관리는 자연자원의 지속성을 확보하는데 그 목적이 있으므로 유역생태계 회복을 통해 문제를 근본적으로 해결하는데 중점을 둔다.

넷째, 지표면위의 요인과 수계의 연관성을 효과적으로 관리하는데 중점을 둔다. 즉, 유역관리의 가장 큰 특징은 지표면위의 요인과 수계의 연관성을 파악하고 이를 토대로 효과적인 관리계획을 수립하여 시행하는 것이다. 지표면위 요인의 하천에 대한 영향은 수계와 파이프로 연결된 가정, 공장, 각종 시설의 용수사용량과 그에 포함되어 있는 오염물질의 처리수준에 달려 있다. 또한 우수 시에는 도로 및 인도의 접수구를 통해 들어오는 지표유출량과 그에 포함되어 있는 오염물질의 양에 의하여 하천이 영향을 받는다. 특히 우수시에 수계로 들어오는 유출량과 오염물질은 규모, 발생장소, 발생시기의 다양성으로 인해 관리에 많은 어려움이 있으며, 유출수량과 수질은 그 유역의 토지 특성과 이용 양상에 달려 있다.

4. 선행연구

물 관리․유역관리 분야의 국내에서 연구된 선행연구를 정리해 보면 다음과 같다. 한국수자원공사는(1993, 한국수자원공사) 21세기를 바라보는 수자원전망에서 하천의 연속성을 고려하여 유역단위 종합관리체제로의 전환을 주장하였다. 구체적으로 기존 수자원 기구의 기능을 확대하여 “유역 수자원관리청(가칭)”의 설립하는 안을 제시하였다.

남치호의 연구(남치호 외, 1994)는 대규모의 국책사업으로 진행된 다목적 댐이 지역에 사회·경제적인 영향이 어떤 방식으로 나타나는 가를 비교적 많은 통계자료를 통해서 분석했다. 댐 주변의 자연환경, 인구변동, 경제현황, 문화현황, 기상현황, 농작물에 대한 영향을 분석하였고, 안동댐과 임하댐의 긍정적인 효과와 부정적인 영향의 검토를 통해서 댐 주변지역의 지원대책을 제시하고 있다.

운용남(1995)은「수자원의 이용과 관리」에서 수량/수질관리의 이원화, 홍수관리의 이원화, 광역/지방상수도의 이원화 등의 불합리성을 들어 유역의 수자원관리의 수계(하천유역)단위관리체제로의 전환을 강조하였다. 최근 들어 매우 구체적으로 ‘유역단위 물 관리체제’에 대해 거론되고 있으며, 주변의 관련전문가들도 자신이 처한 입장과 소속과 무관하지 않은 의견을 내놓고 있다.

최지용(1996)은 환경부로의 수량·수질업무 통합관리를 제시하고 있고, 물 관리 구조조정방안의 대안의

하나 중앙정부 차원에서 모든 물관련 업무를 통합하여 가칭“수자원청”을 신설하자고 주장했다. 또한 현재 각 부서 산하에 흩어져있는 수자원공사, 농업기반공사, 한국전력 등의 관련기관을 통폐합하여 “물 관리공사”로 일원화하고 그 밑에 각 유역별로 민영화라는 이름으로 구조조정방안을 하나의 대안으로 제시하고 있다.

김인환(1997: 169-195)은 물관리 법제와 행정체제의 현황과 실태를 분석하여 물관리 효율화 방안을 제시하고 있다. 물관리 체제의 효율화를 위한 제언으로 물관리의 기본원칙 정립, 물관리 법령의 통합 및 법제의 개선, 물관리 조직체계의 정비 등을 제시했다. 그는 우리나라의 물관리 체제가 물관리의 기본원칙이 없기 때문에 수요와 공급의 재분배와 조정에 문제가 발생하고 있다고 주장했다. 또한 기본 법령의 개선을 통해서 물관리 조직체제의 일원화와 통합이 절실하게 필요하다는 주장을 하였다.

한국수자원학회·한국행정연구원(1998)은 「우리나라의 발전적인 물 관리체제 구축방안」에서 물 관리기능 배분의 개선방안으로 단기적으로 건설교통부의 수자원국을 확대·개편하여 5대강 유역별로 “유역물 관리청”을 신설하여 현재 환경부에있는 상하수도 건설 및 관리기능을 건설교통부로 이관하여 수량, 수질, 방재관리를 통합하는 형태를 제안하고 있다. 또 중·장기적으로는 현재 중앙부서에 흩어져 있는 물관련부서를 통페합하여 “수자원부”를 만들고, 그 산하에 5대강 유역관리국을 신설하는 방안을 제시하고 있다.

김갑수(1999: 203-220)는 대도시의 물관리 실태를 상수도와 하수도로 나누어 문제점과 개선 방안을 제시하는데 있어서 간결하고 포괄적인 방향을 제시하고 있다. 그리고 연구 결과로 “종래 댐을 막아 수자원을 확보하던 방식은 이제 대규모 댐 건설적지가 거의 고갈됨에 따라 한계에 도달하였다. 산업의 발전과 생활수준의 향상을 지속하기 위해서는 생활 및 산업용수의 수요증가에 적극 대처해야 한다. 따라서 댐 용수뿐만 아니라. 지하수. 하천수 및 해수와 하수까지도 모두 자원으로 이용 또는 재이용될 수 있도록 보전 관리를 강화하고 고도처리를 확대하여야 한다(김갑수a, 1996: 220)”는 결론을 내렸다.

심명필(1999: 529-533)은 ‘수자원 장기종합계획’의 분석을 통해서 우리나라의 수자원 관리체제의 문제점과 새로운 수자원 정책 방향을 제시하고 있다. 특히 현재 우리나라의 수자원 정책의 문제점을 지적하였다. 특히, 수량관리, 수질관리, 홍수재해관리를 일원화하여 유역단위 물관리 체계를 구축해야 하는 것과 동시에 수자원 조사와 관리 기술 개발 전문기구를 설치 운영해야 한다고 수자원 관리체제의 문제점을 지적하였다. 이러한 문제점을 해결하기 위하여 수자원에 대한 기본법의 제정이 필수적이며, 기본법에 맞추어 현행 수자원 관리 관련 법령의 재정비 및 신규제정과 각종 제도 및 정책의 입안이 뒤따라야 한다고 결론지었다.

안종심은(1996)은 전국의 4대강(한강, 낙동강, 금강, 영산강)의 수질 오염 실태를 밝히고, 수질오염의 원인과 관리 실태에 대한 문제점을 지적했다. 구체적으로 환경철학의 부재, 정부정책의 문제점, 기업의 사회적 방기로 문제점을 제시했다. 그리고 대안으로서는 생태학적 개념의 정밀조사, 사전 예방정책, 점오염원의 관리, 환경정책에 경제적 수단 적용(오염자부담원칙의 강화), 오염된 생태계의 복원을 제시했다.

양진우·정재춘의 연구(1997: 35-44)는 수도권 지역의 상수도원인 팔당호를 둘러싸고서 상·하류에 위치하는 두 지역을 대상으로 각종 규제를 받고 있는 지역의 주민과, 수혜를 받는 지역의 주민에 대한 환경의식과, 환경행동에 대한 설문조사를 통해서 수도권 지역의 물관리에 대한 방안을 위한 기초자료로 활용하기 위한 것이었다. 설문결과 내용을 보면 거주지역에는 상관없이 환경의식과 환경보전에 대한 동기는 높았으나, 규제를 받는 지역주민의 경우에는 보상과 개인 재산권에 대한 행사를 할 수 없는 것에 대한 불만과 오염원인자 부담원칙에 근거한 수질관리 정책에도 불만이 높은 것으로 나타났다. 이 결과는 같은 수계를 이용하는 경우에도 상·하류간의 이해가 다르게 나타났으며, 향후 발생할 비슷한 사례에도 적용할 수 있는 결과를 얻었다는 것에서 의미를 찾을 수 있었다.

유을렬(1997: 197-221)은 “이미 확보된 수자원에 대한 수질보전이 신규 수량확보를 위한 댐의 건설보다는 경제적일 것이라는 가정 하에, 신규 수량확보 보다는 이미 개발된 물관리를 통해서 수질개선과 함께 지역개발을 할 수 있는 방안을 법적인 규제와 지원대책의 검토를 통해서 연구하였다.

최승엽(1998: 135-149)은 현재 실시되고 있는 오염원인자부담원칙을 적용하는데 있어서 장점과 한계성을 제시하였다. 오염원인자부담원칙의 장점은 “환경오염으로 인해 발생하게 되는 사회·경제적 외부비용을 당초부터 오염원인자들로 하여금 내부화하게 함으로서 환경 우호적인 자연자원의 이용을 유도할 수 있으며 따라서 사전 예방적 환경보전 역학을 할 수 있게 된다는 것이다. 반면에 우리나라의 오염원인자 부담원칙의 적용의 한계로는 원칙적용을 위한 전제조건의 미비와 폐쇄성, 각종 규제와 개발억제로 인한 수계 상·하류 지역간 경제적 격차, 상류지역의 지역적 특수성과 형평성의 적용, 경제적 효율성, 수질환경기준의 격차 등으로 발생하는 오염자부담원칙 적용의 한계를 지적하였다.

허장(1999 129-155)의 연구는 한국의 환경정책의 변화는 대체로 자연보호운동이나, 환경전담 행정기구의 설치 및 확대, 각종 법령의 제정과 같은 상징적인 조치들로 나타났고, 이러한 것들은 지배집단이 동원하는 구조적인 매커니즘에 의해서 상징성이 표출되고 있음을 밝히고 있다. 이 연구에서는 이것을 “어그러짐(slippage)”이라는 개념으로 규정하면서 이러한 현상이 관료적 조정과정, 국회 토의과정, 그리고 집행의 과정에서 각각 독특하게 나타나고 있음을 추적하고 있었다. 이 연구를 통해서 한국의 환경정책이 어떤 방식으로 변모하고 있으며, 구체적으로 어떻게 집행되는지를 소개하였다.

김종길(1996: 809-839)은 환경문제가 전체 국가적인 문제이며, 이런 현실을 위험사회로 규정한다. 한국 사회의 경우 현행 환경정책의 문제점을 살피고, 개선 방향을 모색하고 있다. 김종길은 환경문제를 경제성장, 공유지의 비극, 시장경제로 구분하여 접근하고 있다.

윤근섭·송정기(1997: 195-221)는 수자원과 관련된 분쟁을 분석하기 위한 방안으로 사례로서 여러 지역의 사례를 소개하였다. 이들 지역의 물 관련 이권과 관련된 이해관계와 갈등을 둘러싼 기술·제도·사회적인 측면으로 탐색하고 해결방안을 제시하였다. 물 문제와 관련된 새로운 제도 및 조직의 고안은 경제학적인 접근을 요구하며, 사회적 관심에 기초한 다른 영역들과의 결합을 포함해야 한다고 해결의 방향을 제시하였다.

김종원 외(2005)는 유역관리란 단순히 수질 또는 수량을 다루는 물 관리 개념이 아니라 유역내 자연환경, 토지이용계획 등의 기반요소들과 물을 직접 연계하여 관리하는 "통합관리체제"를 지향해야 한다고 주장하고 있다).

안형기(2009)는 “수질중심 물관리정책과 4대강정비사업”에서 체계적 유역관리의 필요성에 대한 인식이 필요하다는 주장하였다. 그는 이러한 주장의 세부 항목으로 을 하면서 개발파라다임의 변화, 지속가능한 유역관리 거버넌스를 제시했다.

선행연구의 내용을 요약해보면, 다음과 같이 정리 될 수 있을 것이다. 이들 연구들이 갖는 공통점은 현재까지 실시되어 온 물 관련 정책에 있어서 ① 기본 법력의 개선을 통해 물관리 조직체제의 일원화와 통합의 필요성을 강조하였다. ② 물을 인간사회에 필요한 자연자원의 일부이며, 동시에 연구대상으로 접근했다. ③ 댐 건설을 통해서 물 확보는 이미 한계에 달했고, 다른 방법의 물 공급 정책이 필요하다는 결론에 이르렀다. ④ 물에 관련된 동일 수계의 상·하류 지역간 이익 분배에 있어서 보다 더 공정하고, 합리적인 방법의 필요함을 지적하였다. ⑤ 물 등 환경관리는 이해관련자들의 적극적 참여가 필요하며 거버넌스적 관리가 필요함을 주장하였다.

Ⅲ. 국내 물관리 체계의 현황과 문제점

1. 물관리 체계의 현황

가. 중앙정부 내 관리체계

1) 기능

현재 우리나라는 수질․수량․유역․하천 등 물 관리가 기능 중심으로 분할, 다원화된 관리구조를 지니고 있다. 특히 주요 기능은 환경부와 국토부가 담당하고 있다. 먼저 환경부는 국가 전체적 차원에서 수질을 관리하고, 수량 측면에서는 지방상수도 및 수요관리를, 유역관리 측면에서는 4대강 수계법에 근거한 수계 관리를 담당하고 있으며, 하천관리 측면에서는 생태하천복원업무를 담당하고 있다. 다음으로 국토부는 국가 전체적으로 하천법에 근거하여 하천관리를 책임지고 있으며, 수량 측면에서 광역상수도, 댐, 공급관리 업무를 담당하고 있다. 이밖에 농림수산식품부는 농업용수부문을, 행정안전부는 소하천· 재해부문을, 지식경제부는 발전용댐부문을 책임지고 있다.

[표 1] 우리나라 물관리 부처별 기능 현황

	수질관리	수량관리
환경부	- 수질보전정책수립 - 유역별 통합 수계관리 - 먹는물, 하천/호소수, 지하수 등 수질관리 - 하/폐수처리장 건설 등 생활 오수, 산업폐수, 축산폐수 관리	- 지방상수도 및 농어촌 간이상수도 개발/관리 - 대체수자원 개발 - 먹는샘물 개발/관리
국토부		- 수자원 개발정책 수립 - 다목적댐 건설 및 관리 - 광역상수도 개발/관리 - 하천관리 및 홍수통제 - 지하수 수량관리 - 아라뱃길사업 - 친수구역 개발/관리
농림부	- 농업용수 수질오염방지대책	- 농어촌용수개발계획의 수립/조정 - 농업용 댐 건설/관리 - 농업용 지하수 개발 - 4대강살리기사업업무 - 새만금사업업무
행안부		- 재해대책 - 지방하천관리 - 비상급수시설 및 온천 관리
지경부		- 발전용 댐건설 및 관리

2) 소관 법률 및 법정 계획

법·제도적 측면에서는 정부 부처의 기능에 따라 이․치수, 수질개선, 유역관리 등의 관련 물 관리와 관련된 법률을 소관하고 있다. 환경부는 수질환경보전법, 수도법, 하수도법 등 수질․수량․유역관리 분야에서 총 11개의 법률을 소관하고 있고, 국토부는 하천법, 댐건설 및 주변지역지원법 등 수량분야에서 총 4개의 법률을 소관하고 있다. 또한 농림부는 농어촌정비법, 농어업재해대책법 등을, 행안부는 소하천정비법, 자연재해대책법, 온천법 등을 소관하고 있다. 물 관련 주요 법정계획으로는 환경부과 물환경관리 기본계획, 오염총량관리 기본계획, 하수도정비기본계획 등을 수립하여 운영하고 있고, 국토부는 수자원장기종합계획, 유역종합치수계획, 하천기본계획, 지하수관리 기본계획, 댐건설 장기계획 등을, 행안부는 소하천정비종합계획을, 농림부는 농어촌 용수계획 등을 수립하여 운영하고 있다.

3) 조직

물 관리와 관련된 주요 부처인 환경부와 국토해양부의 조직체계를 검토해보면, 환경부는 본부조직으로 2국 6개과로, 국토부는 1관 4개과로 편성되어 있다. 환경부는 물환경정책국(3개과)과 상하수도정책관실(3개과)에서, 국토해양부는 수자원정책관(4개과)이 관련 업무를 담당하고 있다. 중앙부처의 지방조직으로는 환경부는 4개의 유역청과 3개의 지방청 및 4대강별 수계관리위원회를 보유하고 있고, 국토부는 5개의 국토관리청과 4대강 홍수통제소를 보유하고 있다. 이밖에 중앙부처의 산하기관으로는 환경부는 국립환경과학원, 4대강별 물환경연구소, 한국환경공단을 산하에 두고 있으며, 국토해양부는 한국수자원공사를 산하에 두고 있다. 그러나 지방조직 또는 산하기관이 본부조직 또는 상위 감독기관의 지휘를 받는 것만이 아니라 필요에 따라 교차하여 참여하거나 지휘를 받는 체계로 운영되고 있다. 즉 4대강 수계관리위원회에는 국토부, 지자체, 수공이 참여하고 있으며, 한국수자원공사의 경우 수도사업에 대해서는 사실상 환경부의 지휘감독을 받고 있다.

[표 2] 환경부 물관리 관련 조직 현황

본부	○ 2국 6개과 -물환경정책국(3개과,1개팀) -상하수도정책관실(3개과)	물환경정책국	물환경정책과	- 물환경관리기본계획 수립 - 수계별 영향권역별 수질관리대책 수립 - 수질오염총량관리, 수생태계 복원 - 공장폐수, 가축분뇨 및 비점오염원 관리
			유역총량과
			수생태보전과
		물환경정책국 상하수도정책관	수도정책과	- 상수도 기본정책 수립 및 물수요 관리시책 추진 - 물산업 육성 및 지원대책 추진 - 하수도 및 생활오수처리에 관한 기본정책 수립 - 토양ㆍ지하수 보전을 위한 종합대책 수립
			생활하수과
			토양지하수과
지방	○ 4개유역청․3개지방청 ○ 4대강별 수계관리위원회 - 국토부･지자체･수공 참여	한강유역환경청 낙동강유역환경청 금강유역환경청 영산강유역환경청	- 4대강특별법에 의한 수계관리위원회 운영 - 환경영향평가 및 사전환경성검토 협의 - 화학물질 배출ㆍ유통량 조사 및 지정폐기물의 관리 - 상수원 수질보전을 위한 특별지도점검 - 환경오염도 측정 및 오염물질의 시험·분석
		원주지방환경청 대구지방환경청 전주지방환경청
산하기관	○ 국립환경과학원	- 환경연구사업계획의 수립 및 정보자료 수집·관리 - 환경오염의 영향 및 생태계보전에 관한 연구 - 대기오염, 소음·진동, 수질오염, 폐기물 관련기술의 개발 및 조사 연구
	○ 4대강별 물환경연구소	국립환경과학원 소속 물환경연구소 운영
	○ 한국환경공단	- 폐기물 관리제도 운영 - 폐기물 재활용시설의 설치ㆍ운영 - 환경오염 측정망의 운영ㆍ관리 - 환경기초시설 설치ㆍ운영에 대한 기술지원 및 진단

[표 3] 국토해양부 물관리 관련 조직 현황

본부	○ 1관 5개과 1개팀 -수자원정책관(5개과, 1개팀)	수자원 정책관	수자원정책과 수자원개발과 하천계획과 하천운영과 친수공간과 아라뱃길지원팀	- 수자원 정책의 입안 및 수자원 장기계획 수립 - 댐건설계획 총괄 및 광역상수도 계획 등의 수립ㆍ시행 - 각종 수해방지대책 및 내륙주운 관련 사항을 총괄
지방	○ 5개 국토관리청 ○ 4대강 홍수통제소	서울지방국토관리청 부산지방국토관리청 원주지방국토관리청 대전지방국토관리청 익산지방국토관리청	- 효율적이고 체계적인 국토관리를 위한 사회기반시설 확충, 지역간 균형개발, 지역경제 발전사업, 하천 개수 및 관리 - 지역개발사업 시행, 건설공사 품질관리 및 시설물 안전관리
		한강홍수통제소 낙동강홍수통제소 금강홍수통제소 영산강홍수통제소	- 수계의 홍수 조절ㆍ관리 및 예보ㆍ경보 업무 - 수문 조사·관측, 홍수 및 갈수의 예보ㆍ경보 - 댐의 조작 및 운영관리, 홍수 예보ㆍ경보에 관한 기술개선ㆍ발전 및 교육, 수문 자료의 분석 및 관리
별도조직	○ 4대강살리기추진본부	- 기후변화에 대비하고 녹색성장 기반 구축 - 수해예방을 통한 유기적인 홍수대책 마련 - 수자원확보를 통한 물부족, 가뭄대비 - 수질개선을 통한 생태복원 - 복합공간을 통한 수변공간 창조 - 지역발전을 위한 다양한 연계사업
산하기관	○ 한국수자원공사	- 수자원시설건설관리 - 상하수도건설관리 - 산업단지 및 신도시조성 - 4대강살리기 - 기타산업(해외사업, 하천관리, 국제교육, 해수담수화, 기초조사, 댐주변사업, 골재단지)

나. 중앙과 지방의 기능분담

우리나라의 물관리체계는 중앙집중형 행정체계와 아시아 몬순의 기후적 특성을 반영하여 국제적으로 비교할 때 중국이나 일본과 유사한 특징을 가지고 있다. 중앙과 지방의 역할의 측면에서 보면, 물관리의 측면에서 중앙정부의 역할이 매우 적극적이고 중요했다고 할 수 있다. 이는 주로 치수문제와 관련이 크다. 대규모 홍수피해가 잦기 때문에, 치수는 중앙정부의 가장 큰 관심사이자 국가의 의무로 인식되어 왔다. 먹는 물의 공급도 중요한 사회기반시설로써 국가가 주도하여 주요한 시설들을 건설해 왔다.

이에 따라 물관리와 관련된 중앙정부와 지방정부의 기능분담은 지방정부가 중앙부처의 감독과 지원을 받는 상태에서 주로 집행업무를 담당하는 것으로 이루어지고 있다고 볼 수 있다. 그러나 이러한 중앙정부 주도의 물관리체계에 대해 최근 변화의 필요성이 꾸준히 제기되고 있다. 특히 물관리에서 민간 참여를 활성화하고, 가능한 정부의 역할을 필요 최소한으로 제한하려는 움직임과 함께 중앙정부의 권한이 축소되는 경향을 보이고 있다. 또한 댐건설과 광역상수도의 건설, 대대적인 하천개발사업으로 대표되는 사회의 기반시설로서의 수자원시설의 건설이 완성기에 접어들면서, 물관리의 중심이 개발과 건설보다는 운영과 유지관리로, 구조적 대책보다는 비구조적 대책으로 옮겨가고 있다. 대규모 투자가 필요한 건설과 개발에는 중앙정부의 강력한 주도와 재원조달이 중요하지만 시설의 유지관리에서는 지방자치단체의 역할이 중요하다고 보는 것이다. 이러한 요인들로 인해 국제적으로 중앙정부 주도의 강력한 물관리체계에서 지방자치단체 간의 협력과 유역주민의 참여가 강조되는 유역통합관리체계로의 전환이 이루어지고 있다.

[표 4] 중앙과 지방의 기능분담 관련 우리나라의 특징

	우리나라의 특징
행정 제도의 특징	• 단일국가, 대통령제 • 광역행정단위인 도와 광역시, 기초자치단체인 시․군과 구로 구분
물관리제도의 특징	• 수질업무는 환경부, 수자원개발은 국토해양부 주로 담당 • 수량업무 중 농업용수, 발전용수 등의 업무는 농림부, 지경부 등으로 다원화됨 • 수자원기본법이 없으며 하천법이 중심적인 법률임
용수 공급	• 광역상수도, 공업용수도는 중앙정부관할 • 지방상수도는 지자체
하폐수처리	• 지자체의 업무 • 정비사업에 국가 보조, 적극적 민간위탁추진
치수	• 주요하천은 국유이며 국가가 관리 • 범람원 주변에 대규모 인구가 집중되어 있음 • 치수는 기본적으로 국가의 책무 (국가하천과 지방1급 하천의 경우 국가가 직접 관리하고, 지방2급하천은 지자체가 관리)

2. 우리나라 물관리 체계의 문제점

가. 물관리 체계의 평가기준과 종합평가

우리나라 물관리 체계에 대한 평가와 문제점 도출을 위해서는 일정한 기준을 설정할 필요가 있다. 이와 관련하여 학계에서 검증된 객관적인 기준은 마련되어 있지 않다. 다만 박성제(2008)가 Lindström(1997)의 연구를 기초로 하여, 우리나라의 물관리제도를 평가한 내용을 보면, 아직 긍정적인 측면보다 부정적인 측면이 더 많은 것으로 파악되고 있다.

구분	기 본 원 칙1)	평가내용	결과2)
법제적 측면	-수법(水法)3)은 헌법과 일치하여야 한다.	*수법과 헌법 연계성 부족	△
	-물은 모두를 위한 자원이다.	*국토와 자원은 국가의 보호를 받음	○
	-물은 공공재이다(개인재가 아니다).	*불명확함: 하천국유 조항 있음	△
	-연안원칙은 부인된다.	*약간의 연안원칙 규정	△
물 순환	-유역은 행정과 관리의 기본단위이다.	*수질부분에 일부 시행	△
	-물순환의 특성이 인정되어야 한다	*정책에 반영되지 않음	×
수자원관리 의 우선순위	-지속가능한 물관리가 되어야 한다.	*정책적으로 추구하고 있음	△
	-모든 사람이 접근 가능하여야 한다.	*현실적인 농어촌의 용수차별	△
	-환경보호를 위한 물배분이 있어야 한다.	*유지유량 일부 시행	△
	-인간의 필요와 환경이 우선한다.	*우선배분에 대한 규범 없음	×
	-하류에 물을 할당하고 상호 협력한다.	*상하류 협력사례 매우 부족	×
수자원 관리의 접근 방법론	-국가가 관리 책임과 권한을 가진다.	*헌법상 인정됨	○
	-국가는 물의 개발/배분/관리/사용을 보장한다.	*헌법상 인정됨	○
	-수자원의 개발, 배분, 관리의 공평성을 정립한다.	*공평성 보다는 부처이익 편향	×
	-자연, 수량, 수질의 통합적 관리를 한다.	*통합관리 없음	×
	-오염자가 비용을 부담하며 보호우선이다.	*오염자부담제도, 보호 우선은 아님	△
	-물관리는 환경관리를 의미한다.	*물관리와 환경관리 분리	×
	-투명한 물배분과 관리절차를 정립한다.	*정부 권한의 불투명 및 독점	×
	-물배분 기반시설에 대해 우선적 투자한다.	*수도시설 등 기반시설 투자 충분	○
	-상류의 사용으로부터 하류를 보호한다.	*상류와 하류의 연계적 관리 없음	×
물관리 기구	-물관리 기구의 틀은 투명하여야 한다.	*정부물관리 기구의 투명성 부족	×
	-집수구역의 관리는 시민참여를 허용하여야 한다.	*시민참여 거의 없음	×
	-물관리시스템 비용은 공평하게 부담한다.	*상하수도요금체계, 물이용부담금운영	○
물 서비스	-물에 접근할 권리와 보건의 권리를 보장한다.	*물권리 미정립, 보건문제 인식 미흡	△
	-물 서비스는 지방정부와 조화되어야 한다.	*중앙과 지방의 부조화	×
	-물 서비스는 다른 관리 목표와 조화되어야 한다.	*정책적인 조화 어려움	×
	-독점은 허용되지 않는다.	*국가 독점, 사실상 민간은 해당없음	-

자료: 박성제(2008) 재인용.

나. 현행 물관리 체제의 문제점

1) 물 관련 정책조정 기능체계 부재

물 관리 정책조정위원회가 폐지됨에 따라 물 관련 부처간 정책을 조정할 수 있는 기구가 사라졌다는 점을 들 수 있다. 2011년 10월 현재 수량관리(이수 및 치수)는 국토해양부, 수질관리는 환경부, 방재업무는 소방방재청 등 물 관리 기능이 부처에 분산되어 있어, 정책조정기능이 반드시 필요한 실정이다. 또한 국가하천은 중앙부처, 지방하천은 지자체가 맡고 있어 유역차원의 통합 물관리가 이루어지지 못하는 상황에서 중앙정부와 지방정부를 포함한 정책조정의 필요성도 매우 크고, 수도업무의 이원화로 용수공급체계의 혼선을 빚고 있고, 상․하류간의 물 관련 기관 간 분쟁이 심화되고 있다. 그러나 이를 조정·통합할 수 있는 관리체계가 구축되어 있지 못한 실정이다.

[그림 3] 우리나라 물관리 부처별 기능 현황

(폐지됨)

물관리정책조정위원회

수질개선기획단

소 방 방 재 청

행정안전부

환경부

국토해양부

농림수산식품부

지식경제부

지역발전 정책국

재난대책과

물환경정책국

물환경정책국 상하수도정책관

수자원정책관

농어촌정책국

에너지지원실

지 역 녹 색 성 장 과

재 난 안 전 실

수 생 태 보 전 과

유 역 총 량 과

물 환 경 정 책 과

수 도 정 책 과

생 활 하 수 과

토 양 지 하 수 과

수 자 원 정 책 과

수 자 원 개 발 과

하 천 계 획 과

하 천 운 용 과

친 수 공 간 과

아 라 뱃 길 지 원 팀

녹색성장정책관 4대강새만금과

전 력 산 업 과

17명

2명

18명

13명

25명

14명

15명

16명

13명

12명

11명

13명

6명

5명

11명

2명

지방유역환경청

지방 국토관리청

4대강 홍수통제소

지방 자치단체

4대강살리기추진본부

환경관리공단

한국수자원공사

한국농어촌공사

한국전력공사

환경관리청(7)

수계관리위원회(4)

국토관리청(5)

홍수통제소(4)

유역환경청(한강, 금강, 낙동강, 영산강) 지방환경청(원주, 대구, 전주)

한강, 금강, 낙동강, 영산·섬진강

서울, 부산, 원주, 대전, 익산

한강, 금강, 낙동강, 영산강

물담당 인원합계

행안부

환경부

국토해양부

농림수산식품부

지식경제부

19명

101명

60명

11명

2명

2) 수량·수질·농업용수 중심의 기능분리로 부처간 갈등 야기

현재 우리나라의 물관리 행정체계는 정부의 기능과 조직의 측면에서 수질, 수량 및 농업용수를 중심으로 구조적으로 분리되어 있다. 이에 따라 물 순환체계를 통합적으로 관리하지 못하고, 부처간 갈등을 야기하는 문제를 노출하고 있다. 첫째, 유역관리의 측면에서 하천의 홍수방재 기능은 국토해양부에, 수질․생태복원 기능은 환경부에 분담되어 있다. 이에 따라 양 기능의 종합적 연계가 부족한 실정이다. 둘째, 용수관리의 측면에서 수질과 용수수요를 함께 고려한 최적 댐․보․저수지 방류 프로그램이 마련되지 못한 실정이다. 예를 들어, 갈수기 수질오염사고 예방을 위해 최소한의 유지용수 방출이 필요하지만, 부처간 기능이 이원화되어 있어 협조, 조정이 잘 이루어지고 있지 않다. 오히려 물 관리와 관련하여 수질 또는 수량의 문제가 발생하면, 부처는 원인을 자신이 아닌 타 부처에 돌리는 문제도 발생하고 있다. 분야별로 중앙정부 및 지방정부의 기능을 검토해보면, 하천관리 분야는 기본적으로 국가하천은 국토부, 지방하천은 시․도, 소하천은 시․군․구에서 지정․관리하고 있다. 그러나 실제 집행관리업무(농경지 점용허가 등)는 중앙정부의 예산지원을 받아 지방자치단체가 수행하고 있다. 지방하천의 경우에는 재해예방 차원의 하천정비사업은 국토부가 담당하고, 생태복원 차원의 생태하천 복원사업은 환경부가 담당하는 등 기능별로 업무가 분담되어 있다. 다음으로 상수도는 국토부가 광역상수도를 관리하며, 환경부는 지방상수도를 담당하도록 되어 있다. 하수도는 환경부가 하수도 관리를 총괄하고 지자체의 하수관거, 처리장 건설을 예산으로 지원하고 있다.

[표 6] 물관련 기능의 분담 현황

	수 질 관 리	수 량 관 리	농 업 용 수
중앙정부	환경부 (4대강 유역청, 상하수도)	국토해양부 (5개 국토관리청, 5개 홍수통제소)	농림부
광역자치단체	환경관련 국	건설관련 국	농림 관련 국
기초지방자치단체	환경보호과 수도사업소 등	건설과 등	농정부서

3) 물 관련 업무의 분산으로 인한 중복투자 및 비효율

물 관련 업무가 분산되어 있는 동시에 일부 기관에서는 유사한 업무를 중복적으로 수행함에 따른 비효율이 발생하고 있다. 첫째, 현재 물관리 체계에서 중앙부처의 지방조직인 환경부 유역환경청(유역관리국)과 국토부의 국토관리청(하천국)은 하천관리에 관한 유사기능을 수행하고 있다. 둘째, 환경부의 산하기관인 환경공단과 국토부의 산하기관인 수자원공사도 상수도와 관련된 유사한 업무를 수행하고 있다. 업무가 중요하고, 불확실성이 커서 소위 가외성(redundancy)이 요구되는 업무가 아니라면 유사업무를 복수의 공공기관에서 수행하도록 하는 것은 중복 투자에 따른 비효율성이 발생할 수 있다. 셋째, 수질·수량·오염원 등 물과 관련된 정보는 통합적으로 생산·제공되는 것이 효율적이나, 현재는 기관별로 자료의 생

산이 표준화되어 이루어지지 못하고 있고, 생성시기, 품질수준, 업데이트 주기 등이 상이한 실정이다. 이에 따라 물 관련 문제가 발생했을 때, 상황을 종합적으로 파악하여, 신속하고 정확한 해결책을 제시하는데 상당한 한계를 보이고 있다. 넷째, 국민의 입장에서는 동일한 수도사업임에도 불구하고, 광역상수도는 국토해양부(수자원공사)가 담당하고, 지방상수도는 환경부와 지자체가 담당하도록 이원화됨에 따라 광역상수도는 과잉 공급되고, 농촌 지역의 상수도 보급률은 떨어지는 등 수도공급의 비효율이 발생하고 있다.

4) 유역내 조정체계 미비로 갈등 야기

우리나라의 물 관리는 일부는 유역의 개념이 도입된 반면, 일부는 여전히 행정구역을 기준으로 이루어지고 있다. 현재 하천구분은 행정구역에 기초하여 국가하천, 지방1급, 지방2급, 소하천 등으로 구분되고, 국가하천과 지방1급하천은 국토해양부, 소하천은 지방자치단체가 행정구역단위로 관리하도록 되어 있다. 이에 따라 하천유수의 점용허가, 하천공사, 수질관리 등에 수계별 상․하류 일괄관리가 어렵고, 지자체간 수리권 분쟁을 조정하기가 곤란한 실정이다. 또한 지하수, 지표수, 연안역의 관리가 분산되어 있고, 지하수법은 국토해양부, 먹는물관리법은 환경부, 온천법은 행정안전부에서 담당하고 있어 통합관리가 이루어지고 있지 못하다. 특히 중앙집권적 행정구역단위 기준으로 수량관리가 이루어짐에 따라 물 주체인 유역 주민이 의사결정에서 배제되고 있다(하천법). 또한 유역계획을 국가차원에서 추진함에 따라 유역의 개발․이용․수질관리 등과 관련한 이해당사자간 물 갈등이 심화되고 있다. 또한 수질관리는 수계관리위원회 체계로 운영되고 있으나, 수계관리위원회에 수량관리 기능이 부여되지 않음에 따라 실질적으로 수량조정을 통한 수질관리는 제대로 이루어지고 있지 못한 실정이다.

5) 물관리 계획 간의 연계성 부족과 중복

물 관리 계획도 부처에 따라 별도로 수립하도록 되어 있어 통합적 관리가 이루어지지 못해 비효율이 발생하고 있다. 국토해양부는 수자원장기종합계획(용수수급계획), 치수계획을, 환경부는 4대강 물환경관리계획, 수도종합계획, 상하수도계획을, 농림부는 농업용수계획을, 행정안전부는 소하천정비계획을 각각 수립하여 운영하고 있다. 반면 전체 부처를 아우르는 물 관련 종합계획은 수립되지 못하고 있어, 물 순환체계를 반영한 미래 물 관리 계획이 수립되지 못하고 있는 실정이다.

6) 중앙부처에 집중된 관리와 지역간 불균형 심화

현재 우리나라의 물관리는 중앙부처 계획을 수립하고, 지방자치단체가 부분적으로 집행하는 체계로 이루어지고 있다. 반면 중앙정부와 지자체간 업무협조와 정보공유가 제대로 이루어지지 않아 행정의 효율성이 떨어지고, 행정편의 위주의 정책이 추진됨에 따라 물 정책 거버넌스에 지역주민의 참여가 떨어진다는 비판이 제기되고 있다. 또한 하천관리, 상수도 보급 측면에서 중앙정부의 정책이 도시지역에 집중됨에 따라 도·농간의 불균형을 심화시키고 있다는 지적도 제기되고 있다.

Ⅳ. 주요국 사례 분석

1. 주요국 사례의 종합

주요국의 물관리체계는 국가의 지형, 역사, 사회경제적 상황에 따라 서로 다른 형태를 지니고 있다. 특히 수량이 안정적이고, 풍부한 유럽국가들은 수량보다는 수질에 물관리 정책의 초점을 맞추는 경향이 있고, 연방제를 채택한 국가에서는 실질적인 물관리 기능은 주정부에서 수행하고 있다. 중앙부처별 물관리 기능의 분담은 우리나라와는 달리 대부분의 국가에서 대부처주의를 채택하고 있는 국가에서는 부처간 물관리 업무를 둘러싼 갈등이나, 유사업무 수행에 따른 비효율 문제는 크게 발생하고 있지 않고, 상대적으로 부처의 규모가 작은 국가에서는 세부적으로는 물관리 기능이 부처 사이에 분담되어 있으나 조정체계를 구축하여 관련 문제를 해결해나가고 있는 것으로 파악된다.

각국별 특징을 검토해보면, 영국은 중앙부처인 환경식품농촌부(DEFRA)에서 수질/수량정책을 모두 총괄하되 상대적으로 수질관리에 초점을 맞춘 정책을 추진하고 있으며, 상하수도의 공급은 민영화한 후, 이에 대한 감독을 독립규제기구(OFWAT)를 통해 수행하고 있다. 단일부처에 관련기능이 통합됨으로써 물관리 기능의 중복문제가 발생하지 않으나, 수질 및 환경 중심의 정책추진으로 치수 또는 광역상수도 개발 등에는 소극적이라는 비판을 받고 있다. 유럽대륙의 독일과 프랑스는 연중 수량이 풍부하고, 물관리의 관심이 수질과 상하수도의 공급에 맞춰지고, 역사적으로 지역중심으로 물관리가 이루어짐에 따라 연방정부의 물관리 기능은 수질분야 등에 국한되는 등 상당히 제한되고 있다. 미국은 환경청(EPA)에서 수질과 관련된 규제정책을 소관하나, 규제의 집행은 주정부 환경부에 의해 이루어지고 있으며, 수질이외의 기능은 공병단(COE), 개척국(USBR), 지질조사국(USGS) 등에서 수행하고 있으나, 실질적인 물관리 기능은 주정부 수준에서 이루어지도록 분권화되어 있다.

우리나라와 유사한 기후적 환경을 지닌 일본은 수질을 제외한 물관리 기능을 국토교통성에서 통합적으로 수행하고 있다. 또한 국토교통성에서 관련기능을 보유한 5개 성과의 연락회의를 운영함으로써 관련 기능을 조정·통합하고 있다. 일본의 환경성은 수질과 관련된 정책을 수행하지만, 우리나라와는 달리 상하수도 기능은 수행하지 않고 있다. 이스라엘은 가장 물과 관련된 여건이 열악한 국가로서 물관리를 효율성을 극대화하기 위해 노력하고 있다. 이스라엘은 2007년 물관리청(Water Authority)을 창설하고, 2010년까지 농업부, 재정부, 환경부, 보건부, 내무부 등의 관련업무를 이관하여 집행기능을 수행하도록 할 계획이나, 2011년 현재 미완의 상태에 있다. 마지막으로 호주는 연방정부 차원에서 수법(水法, Water Act)을 제정하고, 유역별로 하천 및 수자원 관리계획을 수립하는 등 물 관리기반을 정비·강화하고, 행정구역별 하천관리에서 수계별 하천관리로 전환하는 등의 변화를 도모하였다.

[표 5-8] 해외 주요국의 물관리체계와 특징

	중앙부처	주요업무	특징
미국	- 주무 : 환경청 (수질부문)	- 주정부 환경부에 규제권 위임 - 강/호수의 수질보전 - 음용수 수질기준 - 수질측정망 설치	- 수질부문은 환경청 (주정부 환경부)이 강력하게 규제함 - 수량부문은 목적별로분산됨 * 주정부 고유권한
	- 관련부처: 내무부, 국방부, 농무부	- 부처의 목적별로 단위사업 수행 - 점진적으로 주정부로 기능이관
영국	- 주무 : 환경식품부 (DEFRA)	- 환경식품부 산하 8개 수계사 무소에서 수량/수질 통합관리 - 하천의 수질규제, 기준설정 - 수변구역 활용, 주운개발 - 수자원이용계획	-환경식품부에서 수 량/수질을 총괄 (EA, CCW, DWI) -상하수도의 민영화, 경제적 규제는 독립 기구가 담당 * 개발에는 소극적
	- 관련기관 : 독립규 제기관(OFWAT)	- 상하수도 경제적 규제 담당 - 실제 서비스 공급은 민간기관
프랑스	- 주무 : 다수부처	- 수자원 및 수질 총괄은 환경/발전/지속가능개발부 및 내무/해외영토/지방자치부 소관 - 음용수 수질규제는 보건/청소년/체육부 소관 - 수자원관리책임은 6개의 유역관리청 소관	- 물관련정책책임이 다수부처에 분산됨 - 수자원관리책임은 6개 유역청 담당 - 상하수도 관리는 지자체 권한 * 6개 유역환경청 중 심의 물관리
	- 서비스공급 : 지자체	- 지자체는 다양한 공급방식으로 상하수도 서비스 제공
독일	- 주무 : 환경부 (환경/자연보호/ 핵안전부)	- 물 관련 수량/수질 등 정책 총괄	- 환경부에서 수량/수 질정책 총괄 - 일부기능 관련 부처 분담 * 실질적 물관리기능 16개 주정부 담당
	- 관련부처 : 식량농 업부 등	- 식량농업부, 보건부, 교통/주 택/건설부, 교육연구부 등에서 일부 기능 분담
일본	- 주무 : 다수부처	- 환경성 : 수질보전 및 규제 - 국토교통성 : 수자원, 하천 - 후생노동성 : 상수도 - 통상산업성 : 수력발전, 공업용수 - 농림수산성 : 농업용수	- 부처 중심으로 물 관리 체계 형성 - 5개 성의 연락회 의기구 운영 * 국토교통성이 사실 상 이수, 치수, 생태 환경 주도적 관리
	- 서비스공급: 지자체	- 지자체 책임 하에 상하수도 서비스 공급
이스 라엘	- 주무 : 물관리청 (Water Authority)	- 물에 관한 통합적 집행기관	-2007년 물관리청을 창설하여, 물 관련 기능 이관 예정 - 2011년 현재 미완료
	- 관련부처 : 농업부 보건부 환경부	- 오염방지 : 환경부 - 음용수 수질 : 보건부

자료 : 박종관 외(2011)

2. 우리나라에 주는 정책적 시사점

첫째, 통합수자원관리(IWRM)의 관점에서 물 관리체계를 개선해나갈 필요가 있다는 점이다. 각 국가별로 수량/수질적 환경 및 역사적 맥락에 따라 물관리체계가 다르게 형성되어 있으나, 세계물회의, OECD, UNCSD 등 국제기구들은 통합수자원관리 및 통합유역관리를 권고하고 있고, 주요 선진국 중앙정부도 통합수자원관리를 지향하는 측면에서 물 관리체계를 형성해가고 있는 것으로 판단된다. 특히 이스라엘, 일본, 호주 등은 이러한 관점에서 물 관리체계를 개선하는 노력이 이루어지고 있는 것으로 평가된다. 우리나라의 물관리 체계는 세계에서 보기 드문 분절형 구조를 지니고 있다. 따라서 향후 통합수자원관리의 측면에서 물 순환체계 전반을 통합하는 물관리 체계를 설계하고, 관련 정책을 수립하여 집행해야 할 것으로 보인다.

둘째, 행정구역 중심에서 유역중심으로 물관리 중심이 바뀌고 있다는 점이다. 역사적으로 연방제를 채택해왔던 나라에서는 물관리가 지역중심, 특히 유역중심으로 자연스럽게 정착되어왔다고 볼 수 있다. 그러나 단방제 국가에서는 중앙집권적 행정체계에 기초한 행정구역 중심의 물관리가 대세를 이루고 있었다. 그러나 이러한 국가들에서도 유역중심으로 물관리 체계를 전환하는 정책이 추진되고 있다는 점에서 우리나라도 행정구역 중심의 물관리를 유역중심으로 전환하기 위한 법체계, 행정체계의 개편을 도모할 필요가 있다.

셋째, 부처간 물관리 업무의 효율적 조정을 위한 조정체계를 마련할 필요가 있다는 점이다. 우리나라와는 달리 주요국은 물관리와 관련하여 부처간 갈등이나 유사업무의 수행에 따른 비효율의 문제가 크게 발생하지 않고 있다. 이는 기본적으로 부처간 기능분담이 배타적으로 이루어진 측면도 있지만, 부처간 관련업무를 효율적으로 조정하는 시스템이 잘 작동되고 있음을 의미한다. 우리나라의 경우에도 단순히 물관리 조직구조의 통합을 최선으로 상정하기 보다는 현재의 기능분담체제를 유지하는 가운데 효율적인 조정체계를 마련하는 방안을 모색하는 것이 더 실효성이 높은 정책대안이 될 수 있다고 본다.

넷째, 물관리에 주민과 이해관계자의 참여를 확대하는 거버넌스 개념을 적용할 필요가 있다는 점이다. 물은 주민의 생활에 직결된다는 점에서 많은 국가들은 물관리기능을 지방정부의 핵심기능으로 간주하고, 중앙정부는 수질규제와 국가적 차원의 조정에 집중하고 있다. 또한 실질적으로 물관리 기능을 수행하는 지방정부는 주민과 이해관계자의 참여를 보장하는 시스템을 갖추어 물관리 정책을 추진하고 있다. 우리나라는 아직도 중앙집권적으로 물관리 정책을 추진하고 있는 것으로 평가된다. 향후 유역 중심으로 물관리의 중심으로 전환함과 동시에 유역에 기반을 둔 주민과 이해관계자의 참여를 증대하는 시스템을 강화하는 방향으로 정책이 추진될 필요가 있다.

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효율적인 물 관리 행정체계 수립방

안

김 철 회(한남대 교수)

효율적인 물 관리 행정체계의 수립방안

김철회(한남대학교)

Ⅰ. 서론: 효율적 행정체계의 요건

현재 우리나라의 물 관리 행정체계는 물과 관련된 기능과 조직이 5개 부처에 분산되어 있어 통합적 물관리라는 시대적 요청에 부응하지 못하고 있으며, 부처간 업무의 조정과 통합이 제대로 이루어지지 않고, 중복투자의 문제가 발생하는 등 비효율성이 심각한 것으로 지적되고 있다. 특히 그동안 물 관리를 수량과 수질로 구분하여 수량은 국토해양부가, 수질은 환경부가 담당하도록 되어 있어 수량과 수질을 일원화한 통합물관리가 이루어지지 않아, 행정관리의 효율성이 떨어지는 문제가 지속적으로 제기되어 왔다. 이에 본 연구는 물 관리 행정체계의 효율성을 강화하기 위한 방안을 모색하기에 앞서, 효율적 행정체계의 기본요건에 대해 모색하고, 물관리위원회를 신설하는 것을 주요 내용으로 하였던 기존의 논의를 비교·검토한 후, 물 관련 핵심부처인 환경부를 중심으로 물관리 기능과 조직을 일원화하는 효율화 방안을 대안으로 제시해보고자 한다.

일반적으로 효율적 행정체계가 갖추어야 할 요건으로 명확한 목적과 이념의 정립과 공유, 목표를 달성하기 위한 부문별 역할과 책임의 명확화, 성과를 극대화하기 위한 조정과 통제체계의 확립 등이 필요하다.

첫째, 효율적 행정체계가 수립되기 위해서는 행정체계가 추구하는 목적이 명확하게 규정되어야 한다. 행정체계를 이루는 하위요소들은 상위체계에서 수립한 행정목표를 구체화하여, 소속된 구성원이 공유하도록 해야 한다. 모든 구성원이 동일한 목표를 공유하게 될 때, 소위 행정의 시너지(synergy) 효과가 생겨 더 효율적인 성과를 창출할 수 있게 된다.

둘째, 하위체계를 구성하는 부문들이 담당해야 할 역할과 책임을 업무분장을 통해 명확히 규정하여야 한다. 기본적으로 각 정부부처의 역할과 책임은 정부조직법에 규정되어 있다. 그러나 세부적인 부처별 역할과 책임은 모호하게 규정되어 있는 경우도 많다. 이렇게 하위체계의 역할과 책임이 명확하게 설정되어 있지 못한 경우에 유사한 사업이 다수의 부처에서 중복적으로 수행되는 문제가 발생한다.

셋째, 성과를 극대화하기 위한 조정과 통제체계가 확립되어야 한다. 여기서 통제란 행정체계 전체의 목적을 실현하기 위하여 일정한 방침과 기준에 따라 구성원의 행위를 촉구 또는 제약할 수 있는 권한을 설정하고, 특정한 조직에게 이러한 조정과 통제의 기능을 수행할 수 있도록 권한을 부여하는 것을 의미한다. 일반적으로 정부조직법 상에는 국무총리가 이러한 역할을 수행하도록 하고 있으나, 다수 부처 간에 실질적인 정책조정과 통제가 이루어지기 위해서는 별도의 근거규정에 의해 보다 강력한 권한이 부여될 필요가 있다.

Ⅱ. 효율적 물관리 행정체계 수립의 기본 방향

앞에서 논의한 내용을 우리나라 물관리 행정체계에 반영하면, 효율적인 행정체계의 수립을 위해 국가적 수준에서 물관리 행정의 목표를 수립하고, 이러한 목표를 효율적으로 달성하기 위해 부처별 및 소속기관별로 역할과 책임을 재정립하고, 하위체계의 갈등을 효과적으로 조정하고 통합할 수 있는 상위체계를 수립하는 것으로 집약될 수 있다.

1. 국가적 수준의 물관리 행정의 목표 수립

현재 우리나라의 물 관리는 정부조직체계에 근간을 두고, 중앙정부는 국가하천을 중심으로 수량은 국토부, 수질은 환경부, 농업용수는 농림부, 수력발전은 지경부 등에서 업무를 소관하고 있고, 지방정부는 소관 지방하천을 중심으로 물관리 업무를 수행하고 있다. 이에 따라 각 중앙부처 및 지방정부는 나름대로 자신의 소관업무를 중심으로 물관리 행정의 목표를 설정하여 관리하고 있다. 그러나 국가적 차원에서 물을 주제로 하여 수량과 수질, 중앙정부와 지방정부, 광역상수도와 지방상수도를 통합한 공동된 물관리 행정의 목표가 수립되어 있지 못한 실정이다. 특히 수량과 수질, 광역상수도와 지방상수도는 운영상 불가분의 관계에 있음에도 불구하고, 실제로는 관련부처에게 공통된, 즉 관련부처에게 공유된 행정목표가 수립되어 있지 못한 실정이다.

일반적으로 행정의 목표는 중장기 계획을 통해 제시되는데, 우리나라의 현실은 물과 관련된 계획이 물과 관련된 대표 부처인 환경부는 법정계획으로 물환경관리기본계획, 오염총량관리 기본계획, 하수도정비기본계획을, 국토해양부는 수자원장기종합계획, 유역종합치수계획, 하천기본계획, 지하수관리 기본계획, 댐건설 장기계획을, 농림부는 농어촌 용수계획 등을 각각 보유하고 있다. 반면 국가 물관리 차원에서 이들 계획을 통합적으로 아우르는 법정계획은 수립되지 못하고 있는 실정이다. 통합적 물관리와 관련된 계획이 없다보니 관계부처가 공유할 수 있는 공통된 목표가 제시되지 못하고 있으며, 각 부처는 사실상 부처의 입장에서 정책을 추진함으로써 행정의 효율성이 떨어지는 문제가 발생하고 있다.

따라서 물관리 행정의 효율성 확보를 위해서는 모든 부처가 공유할 수 있는 단일의 행정목표가 구속력이 있는 법정 계획의 내용으로 수립되어야 한다. 이러한 행정목표는 상위로 갈수록 추상적일 수밖에 없으나, 하위로 갈수록 구체적인 성과목표와 지표로서 설정되고, 전략적 차원의 성과관리가 이루어져야 할 것이다. 즉 국가적 차원에서 효율적 물관리를 위한 상위목표로서 물관리의 비전(vision)과 미션(mission)이 설정되고, 이를 달성하기 위해 필요한 핵심성공요인(CSF, Critical Success Factor)에 기초하여 전략목표(strategic goals)가 개념적으로 도출되고, 이를 구체적으로 측정할 수 있는 성과목표와 성과지표가 수립되어야 한다. 또한 이러한 체계 속에서 성과의 달성여부가 관련부처 및 공공기관의 성과평가와 연동될 수 있도록 정부업무평가체계가 구축될 필요가 있다. 이를 위해 필요하다면 현재의 모든 물 관련 법률에 우선하는 기본법 형태의 법률을 새롭게 제정할 필요가 있다. 동 법률에는 물 관리 행정이 국가적 차원에서 공통된 목표 하에서 이루어질 수 있도록 중장기계획 및 성과계획이 수립되어야 한다는 내용이 반드시 포함되어야 할 것이다.

2. 전문성에 기초한 역할과 책임의 분담

물관리 행정의 효율성을 확보하기 위해서는 공통된 목표를 달성하기에 적합한 조직구조가 설계되고, 각 세부 조직별로 역할과 책임의 분담이 이루어져야 한다. 물관리 행정의 추진체계와 관련된 조직구조 및 역할과 책임의 분담은 정부조직법과 대통령령인 각 중앙부처의 직제의 개정을 필요로 하는 문제라 할 수 있다. 나아가 중앙정부와 지방정부의 역할과 책임 분담은 지방분권 및 지방자치의 문제와 직결된다. 이밖에 보다 구체적인 조직의 업무의 범위와 책임은 수도법, 하천법, 4대강수계법 등 개별 법률의 내용에 따라 달라지기도 한다.

현재 물 관리와 관련된 행정은 기본적으로 중앙정부와 지방정부로 구분되어 있으며, 중앙정부에서는 환경부, 국토부, 농림부, 행정안전부 등으로 역할과 책임이 분담되어 있다. 중앙정부와 지방정부의 관계는 중앙부처가 관련 업무와 관련하여 정책과 예산을 결정하고, 지방정부는 이를 집행하는 방식으로 기능의 분담이 이루어지고 있다. 중앙정부에서는 부처별로 환경부는 수질과 수요관리에 중점을 둔 기능을, 국토부는 수량과 공급관리에 중점을 둔 기능을, 농림부는 농업용수와 관련된 기능을, 행정안전부는 지방자치단체가 관리하는 지방하천과 관련된 기능을 각각 담당하도록 설계되어 있다. 또한 중앙정부는 소속기관과 산하기관을 통해 실질적인 집행업무를 수행하고 있다. 환경부는 소속기관으로 4개의 유역청과 3개의 지방청, 국립환경과학원, 물환경연구소 등을 보유하고 있으며, 국토부는 소속기관으로 5개의 국토관리청과 4대강 홍수통제소를 보유하고 있다. 이밖에 산하 공공기관으로 환경부는 한국환경공단을 두고 있으며, 국토부는 한국수자원공사를 두고 있다.

이러한 조직구조와 함께 개개의 정부조직은 정부조직법 및 개별부처의 직제규정에 기초한 사무를 관장하고, 산하기관도 설립근거에 기초한 업무를 담당하게 된다. 그런데 부처별, 소속기관별, 산하 공공기관별 업무분장이 전문성에 기초하여 이루어졌는가에 대한 분석이 필요하다. 만일 구체적인 분석을 통해 현재 물 관련 기능이 다수 부처(조직)에서 유사한 업무를 동시에 수행하고 있거나, 상대적으로 전문성이 떨어지는 조직이 업무를 수행하고 있는 것으로 밝혀진다면, 정부조직법 및 직제규정을 물관리의 효율성을 높일 수 있는 방향으로 개선할 필요가 있다고 볼 수 있다.

3. 강력한 조정과 통합시스템의 확립

물관리 행정체계는 정부조직구조와 과업의 특성이 일치하지 않는 전형적인 사례에 해당한다. 즉 정부조직구조가 수직적 차원에서 국토해양부, 환경부, 농림부, 행정안전부 등으로 구분되고 있다면, 물관리 행정은 수평적 차원에서 물이라는 주제로 각 부처에 관련이 있는 특성을 관리하도록 기능이 분담되어 이루어지고 있다. 이에 따라 정부조직체계와 과업특성이 불일치하게 되고, 다수 부처의 정책을 조정하고 통합해야 하는 문제가 빈번히 발생하고 있다.

이에 대해 현행 정부조직법은 부·처의 장은 그 소관사무의 효율적 추진을 위하여 필요한 경우에는 국무총리에게 소관사무와 관련되는 다른 행정기관의 사무에 대한 조정을 요청할 수 있도록 하고 있다(제7조). 또한 국무총리에게는 대통령의 명을 받아 각 중앙행정기관의 장을 지휘·감독할 수 있는 권한을 주고 있다(제16조). 또한 국무총리실은 각 중앙행정기관의 행정의 지휘·감독, 사회위험·갈등의 관리, 심사평가 및 규제개혁에 관하여 국무총리를 보좌하도록 하고 있다(제18조). 따라서 일반적으로 물관리 행정을 둘러싼 부처간 업무중복 및 정책조정의 문제는 기본적으로 국무총리를 통해 이루어지도록 설계되어 있다고 볼 수 있다.

이와 관련하여 “국가정책조정회의 운영에 관한 규정”은 국가의 중요 정책 조정 및 사회갈등 해결 등의

기능을 원활히 수행하기 위하여 국무총리 소속 하에 국가정책조정회의를 설치하여 운영하도록 하고 있다. 국가정책조정회의의 주요 기능은 중앙행정기관 간 정부정책에 대한 이견 및 주요 국정 현안 등을 협의ㆍ조정하는 것이며, 회의의 구성원은 기획재정부 장관ㆍ행정안전부 장관ㆍ문화체육관광부 장관 및 협의ㆍ조정 대상 안건 관련 중앙행정기관장, 국무총리실장, 대통령실 정무수석비서관ㆍ국정기획수석비서관 및 협의ㆍ조정 대상 안건 관련 수석비서관 등으로 되어 있다. 또한 회의에 상정되는 안건에 대한 협의ㆍ조정을 지원하기 위하여 회의에 국가정책조정실무회의를 두도록 하고 있다. 이와 함께 의장은 필요하다고 인정하는 경우 실무회의에서 협의ㆍ조정되지 않은 사항이나 실무회의에 상정되지 않은 사항에 대하여 회의에 상정하기 전에 국가정책조정차관회의를 거치도록 할 수 있게 되어있다. 그러나 제도적으로 국가정책조정회의라는 조정시스템을 갖추고 있음에도 불구하고, 부처 간 업무조정에 관한 실효성이 있는 조정과 합의는 잘 이루어지고 있지 못한 실정이다. 무엇보다 실제 당사자 간에 합의가 이루어지지 않았을 경우에, 제3자에게 강제적인 조정권한(중재권)이 부여되고 있지 않다. 이에 따라 물관리를 둘러싼 부처간 관할 문제는 뚜렷한 해결책 없이 표류하고 있다고 볼 수 있다. 따라서 물관리 행정의 효율성을 확보하기 위해서는 다수 부처에서 분할되어 수행되고 있는 물 관련 행정을 조정․통합할 수 있는 강력한 조정․통합시스템을 고안할 필요가 있다. 이러한 행정체계로서 검토될 수 있는 대안이 “물관리위원회”의 신설이다. 일반적으로 위원회조직은 행정위원회와 자문위원회로 구분될 수 있다. 행정위원회

(administrative board)는 행정관청으로서의 성격을 띤 합의제 행정기관으로 관청적 위원회라고도 불리며, 법적 구속력을 갖는 결정을 할 수 있고, 또 이를 집행하는 기능까지 수행한다. 이러한 위원회 조직은 맨 먼저 영국이나 미국에서 지방자치 조직으로 설치되어 발달해온 유형으로, 우리나라의 경우 소청심사위원회·방송통신위원회·금융위원회·국민권익위원회·노동위원회 등이 이에 해당되며, 선거관리위원회도 넓은 의미에서 행정위원회라 볼 수 있다. 반면 집행권을 가지고 있지 않은 자문위원회나 조정위원회 등은 행정위원회와 구분된다. 여기서 자문위원회는 정부의 중요정책의 입안, 계획의 수립 및 시행에 있어서 각계 전문가의 의견을 청취·반영하기 위하여 설치되며, 결정에 대한 구속력이 없는 것이 특징이다. 또한 조정위원회는 여러 종류의 개별법에 따라 설립되어 운영되고 있으며, 근거법률이 결정의 구속력을 인정하는 경우도 있다. 이와 함께 위원회의 소속이 어디냐에 따라 조정․통제의 영향력이 달라질 수 있다.

물관리 행정의 효율성을 강화하기 위해 어떤 형태의 조정․통합시스템을 구축하여야 하는가는 보다 엄밀한 검토가 이루어질 필요가 있다. 새로운 행정위원회를 설립할 경우에는 기존 부처가 보유하고 있는 물 관련 기능을 이관하여 명실공히 물 관련 전문부처가 설립되는 장점이 있으나, 기존 부처의 저항이 심해 실현가능성이 떨어진다는 단점이 있다. 반면 자문위원회 형태의 조직은 국무총리실 소속으로 설치되었던 물관리정책조정위원회, 수질개선기획단의 사례에서 보았듯이, 조정․통제 기능의 실효성이 떨어진다는 단점을 지니고 있다. 이밖에 조정․통제 기능을 수행하는 위원회 조직을 대통령 소속으로 하고, 조정 및 통제권한을 법률적으로 보장하는 방안도 검토될 필요가 있다고 본다.

4. 물행정 관련 기본법의 제정

이상에서 검토한 내용을 체계적으로 추진하기 위해서는 물관리 행정의 목표수립, 전문성에 기초한 조직별 역할과 책임 분담, 조정․시스템의 구축 내용을 포함하는 물행정 관련 기본법이 마련될 필요가 있다. 현재의 물관리 행정의 근간이 되는 법률은 수질, 수량, 유역관리에 따라 개별적으로 제정되어 집행되고 있다. 또한 근거법률에 따라 다수의 법정 계획이 수립되고, 각각의 법정 계획은 개별적인 목표를 지향하고 있어, 효율적인 물관리 행정이 이루어지고 있지 못한 실정이다.

따라서 물관련 행정의 내용을 포함하고 있는 개별 법률을 총괄할 수 있는 기본법을 새롭게 제정하는 것을 검토할 필요가 있다. 그동안 물관련 기본법을 제정하기 위한 노력은 1997년 이후 지속적으로 이루어져 왔다. 1997년 환경부는 물관리일원화, 적정사용, 유역관리, 비용부담, 균형배분의 5가지 원칙을 물관리원칙으로 제시하는 기본법안을 추진한 바 있다. 또한 2006년에 행정부(환경부와 건설교통부 공동)는 물관리일원화라는 부처 간 분쟁의 소지를 없애고 대신 미래지향적 물관리정책체계인 통합물관리를 제시하고 적정사용원칙 대신 수요관리를 제시한 바 있다. 또한 2009년에는 정치권을 중심으로 김소남, 이윤성, 이병석의원이 대표로 3개의 물관리기본법안을 제안한 바 있다. 3개의 물관리기본법안은 각각의 배경과 목표에 차이를 두고 있으나, 기존 물관리에서 행정적, 업무적 비효율을 개선한다는 점에서 동일한 시각에서 접근하였다고 볼 수 있다(박성제 외, 2010). 그러나 2012년 현재 새로운 국회가 출범하게 됨에 따라 기존의 논의는 원점에서 다시 출발해야 할 상황이라 할 수 있다.

Ⅲ. 기존에 제시된 물관리 행정체계의 검토와 비교

그동안 물관리 행정체계에 대한 논의는 국회의 “물관리기본법(안)”을 마련하는 과정에서 집약되어 나타난 바 있다. 본 연구는 2009년에 김소남, 이윤성, 이병석의원이 발의하였던 물관리기본법안의 내용과 박성제(2010)의 연구에 담긴 내용을 중심으로 기존에 논의된 물관리 행정체계를 검토하고, 한계점을 밝혀보고자 한다.

1. 국회에서 논의된 3개의 의원안 검토

1) 3개 의원안의 주요 내용과 장단점

첫째, 김소남의원안은 물관리 행정기능을 총괄적으로 통합·조정할 수 없는 현실적인 문제를 해결하기 위해 국무총리 소속에 국가물관리위원회(위원장: 국무총리)를 설립하는 방안을 제시하고 있다. 국무총리가 위원장으로서 관계 중앙행정기관의 장과 물관리에 관하여 전문성이 있고 경험이 풍부한 민간인 중에서 위원을 위촉하고, 물관리기본계획의 심의 및 물관리에 관한 부처간 이견 조정 등의 기능을 수행하도록 하고 있다. 또한 이를 뒷받침할 수 있는 조직으로 사무국(정부파견)을 두고, 지원조직으로 물관리실무위원회와 전문위원회를 둘 수 있도록 하고 있다.

그러나 이러한 방안은 기존에도 집행기능을 전혀 보유하지 못한 국무총리 소속 위원회의 통합․조정기능이 사실상 실패하였다는 점에서 실효성이 떨어진다고 볼 수 있다. 특히 물관리 관련 기획기능과 집행기능이 분리됨으로써 기후변화 등 물관리 여건변화에 능동적으로 대응하기 힘들고, 전문성 부족의 한계에 부딪힐 가능성이 높다. 무엇보다 국무총리 소속 위원회로는 실제 집행기능을 담당하는 각 중앙부처의 갈등이 상존할 가능성이 높은 것으로 평가된다.

둘째, 이윤성의원안은 물관리 국가정책을 심의․조정하기 위하여 대통령 직속으로 국가물관리위원회를 두고, 국가물관리위원회위원장은 10년마다 국가물관리기본전략을 수립하도록 하고 물관리기관은 이를 적용하도록 하고 있다. 위원장은 대통령이 위원 중에서 지명하며, 위원장은 전문위원회를 둘 수 있도록 하고 있다. 또한 국가물관리위원회위원장은 권역별 물관리기본계획을 심의하고 통합하도록 하고 있으며, 이러한 국가물관리위원회의 임무 수행을 지원하기 위하여 국가물관리위원회 산하에 사무국 및 권역별 위원회를 두도록 하고 있다. 또한 국가물관리전략과 물관리기본계획의 수립 등을 지원하기 위하여 국가물관리위원회 산하에 국가물관리평가원을 설립하도록 하고 있다.

이러한 물관리 행정체계는 기본적으로 집행기능은 현재와 같이 각 부처가 수행하도록 하고, 국가물관리위원회는 기획 및 조정기능만 수행하도록 하는 방안이라 할 수 있다. 특히 국가물관리위원회의 소속을 대통령 직속으로 함으로써 김소남의원안에 비하여 위원회의 위상을 강화한 방안이라 할 수 있다. 또한 국가물관리위원회의 전문성을 강화하기 위해 국가물관리평가원을 설치하도록 하였다. 그러나 이윤성의원안의 국가물관리위원회도 부처간에 상존하는 물관리 행정기능을 둘러싼 갈등을 해소하기에는 실질적인 권한이 미흡하고, 집행기능을 보유하고 있지 못함에 따라 다양한 이해관계 반영이나, 기후변화에 따른 능동적 대처에 상당한 한계를 지니고 있다.

셋째, 이병석의원안은 대통령 소속으로 물관리에 관하여 전문성이 있고 경험이 풍부한 민간인 중에서 대통령과 국회가 임명한 자를 그 위원으로 하는 국가물관리위원회를 설치하고, 물관리기본계획의 수립 및 물과 관련된 업무에 관한 평가 및 이견조정 등의 기능을 수행하도록 하고 있다. 이를 통해 각 부처간 업무 중복이나 누락 등의 문제점을 해소하고, 국가 차원에서 기후변화의 영향에 능동적으로 대처할 수 있는 기반이 마련될 것으로 기대되고 있다.

국가물관리위원회의 주요 사무는 기본계획의 수립, 물관리 전반에 대한 평가로 구성되며, 동 위원회는 정부조직법상 중앙행정기관으로 하되, 대통령 소속으로 설치하도록 하고 있다. 위원회의 사무를 처리하기 위하여 위원회에 물관련 사무처를 두며, 사무처 조직은 기존의 중앙부처 행정조직을 승계받도록 하고 있다. 또한 위원회는 그 소관 사무에 관하여 실무적인 자문이나 심의․의결사항에 관한 사전검토 또는 위원회로부터 위임받은 사무의 효율적 수행을 위하여 필요할 경우에는 위원회 소속으로 전문위원회 또는 특별위원회 등을 둘 수 있도록 하고 있다. 이와 함께 국가물관리위원회의 지원조직으로 수자원정보연구원을 설립하도록 하고 있다.

이러한 물관리 행정체계는 대통령 소속으로 설치되는 국가물관리위원회를 중앙행정기관으로 하고, 기존에 부처가 보유하고 있는 계획 및 평가기능을 통합하여 사무처를 구성하도록 하는 등 실질적인 물 관리 기능을 강화한 모델이라고 할 수 있다. 이러한 점에서 이병석의원안은 물관련 정책기획기능과 평가기능을 통합함으로써 물관리의 일관성과 효율성을 도모할 수 있을 것으로 판단된다. 그러나 이병석의원안의 국가물관리위원회도 부처가 보유하고 있는 물관리와 관련된 핵심 집행기능을 고유사무로 수행할 수 없어 실제 집행업무에서 발생하는 갈등을 통합·조정하는데 상당한 한계를 지닐 것으로 보인다.

[표 1] 3개 의원안에 대한 검토

	특징	장점	단점
김소남 의원안	- 국가물관리위원회 (위원장: 국무총리) - 사무기구(사무국) - 실무위원회 - 전문위원회	- 국무총리실의 고유 기능에 적합 - 실무위원회를 통한 부처간 의견수렴 - 기존 행정조직 개편의 최소화	- 부처간 갈등 상존 - 국무총리실의 전문성 부족 - 통합·조정의 실효성 미흡
이윤성 의원안	- 국가물관리위원회 (소속: 대통령) - 사무기구(사무국) - 권역위원회(권역별) - 국가물관리평가원	- 대통령 소속 위원회 위상 강화 - 위원회의 독립성 강화 - 전문기관의 지원 확보	- 부처간 갈등 상존 - 환경변화에 대한 능동적 대처 미흡 - 통합·조정의 실효성 부족
이병석 의원안	- 국가물관리위원회 (소속: 대통령) - 사무처(기획+평가기능) - 전문/특별위원회 - 수자원정보연구원	- 대통령 소속 위원회 위상 강화 - 중앙행정기관화 - 전문기관의 지원 확보	- 부처의 집행기능에 대한 통합/조정 다소 미흡 - 부처의 협조 확보 가능성 다소 미약

2) 3개 의원안의 소망성/실현가능성 평가

일반적으로 정책대안을 평가하는 기준으로는 소망성 기준과 실현가능성 기준이 활용된다. 소망성(desirability)이라는 것은 ‘바람직스러움’을 의미하는 것으로, 구체적으로는 효과성, 효율성, 형평성 등이 가치판단의 기준으로 활용된다. 첫째, 효과성은 목표달성의 정도를 의미하며, 애초에 설정한 목표를 얼마나 충실히 달성했는가를 측정함으로서 소망성을 판단할 수 있다. 둘째, 효율성은 투입대비 산출의 비율을 의미하며, 구체적으로 투입된 비용 대비 효과 또는 편익의 비율을 도출함으로써 측정한다. 셋째, 형평성은 공정성, 정의 등으로도 쓰이며, 동일한 경우에는 동일하게(수평적 형평성), 서로 다른 경우에는 서로 다르게(수직적 형평성) 취급하는 것을 의미한다. 그러나 형평성의 충족 여부는 가치관에 따라 크게 달라질 수 있으며, 명확한 측정방법도 제시되고 있지 못한 실정이다. 이중에서 본 연구에서 관심의 대상이 되는 소망성 기준은 효과성과 효율성이라 할 수 있다.

실현가능성(feasibility)은 정책대안이 정책으로서 채택되고, 실제도 집행될 수 있는 가능성을 의미한다. 앞에서 제시한 소망성 측면에서 가장 바람직하다고 할지라도 실제로 집행이 불가능하다면 최선의 대안이라고 볼 수 없다. 실현가능성은 구체적으로 기술적 실현가능성, 재정적 실현가능성, 행정적 실현가능성, 법적 실현가능성, 정치적 실현가능성 등으로 구분된다. 이중에서 본 연구에 활용하기에 적합한 개념은 정치적 실현가능성과 행정적 실현가능성이라 할 수 있다. 첫째, 정치적 실현가능성은 정치체제에 의하여 정치적으로 특정한 정책대안이 구체적인 정책으로 채택되고, 집행될 가능성을 의미한다. 정치적 실현가능성은 현존하는 정치세력의 분포와 관계에 의하여 결정된다. 둘째, 행정적 실현가능성은 정책집행을 위하여 필요한 집행조직, 집행요원 및 전문인력 등의 이용가능성을 의미한다. 정책대안을 추진하기 위해서 기존의 행정기구로서 집행이 불가능하거나, 기존의 행정인력으로 집행이 어려우면 행정능력상 제약이 있는 것이다. 이러한 행정적 실현가능성은 민주주의 정치체제 하에서는 정치적 지지가 있을 때 상대적으로 배가될 수 있다.

이상의 논의를 바탕으로 기존의 법안에서 제시한 물관리 행정체계를 소망성기준 중 효과성, 효율성 등을 활용하고, 실현가능성기준 중 정치적 실현가능성, 행정적 실현가능성 등을 활용하여 평가해보면 다음과 같다.

첫째, 김소남의원안의 행정체제는 물관리와 관련된 기획기능과 집행기능이 분리되고, 물관리위원회가 자문위원회 성격을 지닌다는 점에서 물관리 행정의 효율성을 극대화한다는 목표를 달성한다는 효과성 측면에서는 미흡하고, 효율성도 떨어지는 대안이라 할 수 있다. 그러나 정치적, 행정적으로는 저항이 낮아 실현가능성이 높은 대안이라고 볼 수 있다. 즉 김소남의원안은 정치적, 행정적으로는 수용되기 쉬울 수 있으나, 실제 궁극적인 정책목표를 달성하는 데에는 한계를 지니는 대안이라 할 수 있다.

둘째, 이윤성의원안의 행정체계는 물관리위원회를 대통령 소속으로 하고, 전문조직으로 국가물관리평가원을 두도록 했다는 측면에서 제1안에 비하여 물관리 행정의 효율화라는 목표를 달성하는데 더 기여할 수 있을 것으로 보인다. 또한 각 부처가 지니고 있는 집행기능을 그대로 부여하고 있다는 점에서 정치적 실현가능성도 상당히 높은 수준이라고 볼 수 있다. 그러나 기존 정부조직과의 관계가 모호하게 설정되어 있다는 점에서 행정적 실현가능성은 다소 떨어진다고 볼 수 있다.

셋째, 이병석의원안의 행정체제는 물관리위원회를 대통령 소속의 중앙행정기관으로 하고, 기획기능과 평가기능을 부여하며, 각 부처의 관련 기능을 통합하여 사무처를 설립하도록 한다는 점에서 소망성 측면에서 물관리 행정의 효율화를 달성하는데 상대적으로 소망성이 높은 정책대안이라 할 수 있다. 그러나 여전히 집행기능은 각 부처에 두고 있다는 점에서 물관리 행정의 효율화를 추구하는데 한계를 지니며, 효율성 측면에서는 높은 평가를 받기 어려운 것으로 판단된다. 실현가능성 측면에서는 각 부처의 일부 기능이 물관리위원회의 사무처로 이관된다는 점에서 부처의 저항이 있을 것으로 보이며, 물관리와 관련된 부처의 협조가 적극적으로 이루어지기는 힘들 것으로 판단된다.

[표 2] 기존 법안에서 제시된 물관리행정체계의 비교

	소망성		실현가능성
	효과성	효율성	정치적 실현가능성	행정적 실현가능성
김소남의원안	×	△	○	○
이윤성의원안	△	△	○	△
이병석의원안	○	△	△	△

주: ○-높음, △-보통, ×-낮음.

2. 박성제(2010)의 대안과 평가

박성제(2010)는 기존에 제출된 법안이 포함하고 있는 행정체계의 대안으로 기능적 통합안, 축소결합안, 확대결합안 등 3개의 대안을 제안하고 있다. 그가 제안하고 있는 대안들은 모두 앞에서 검토한 제3안(이병석의원안)을 기초로 국가물관리위원회의 집행기능을 강화한다는 관점에서 모색되고 있다고 볼 수 있다.

첫째, 기능적 통합안은 국가물관리위원회가 기존의 물관련 중앙부처의 집행업무를 승계하도록 하는 방안이다. 이를 통해 물관리위원회 산하에 수자원국, 상하수도국, 하천환경국, 방재국, 기획조정실 등을 두고, 수자원국은 기존 국토해양부의 수자원정책과, 수자원개발과, 지하수과, 환경부의 유역총량과, 농림수산식품부의 농업기반과, 지식경제부의 전력산업과를 승계하도록 하고, 상하수도국은 환경부의 수도과, 생활하수과, 물산업지원과를, 방재국은 소방방재청의 홍수통제과, 치수안전과, 비상대책과를 승계하도록 하며, 기획조정실은 신설하되, 녹색미래과와 국제협력과를 포함하도록 하는 방안이다.

둘째, 축소결합안은 소방방재청의 방재부문을 제외한 각 부처의 물관련 기능을 통합하여 국가물관리위원회가 승계하도록 하는 방안이다. 물관리위원회에는 수자원국, 상하수도국, 하천환경국, 기획조정실을 두고, 수자원국에는 국토해양부의 수자원정책과, 수자원개발과, 지하수과와 환경부의 유역총량과, 농림수산식품부의 농업기반과, 지식경제부의 전력산업과 등을 승계하도록 하고, 상하수도국은 환경부의 수도과, 생활하수과, 물산업지원과를 승계하며, 하천환경국은 국토해양부의 하천계획과, 운하지원과 등을 승계하고, 기획조정실은 신설하되, 녹색미래과와 국제협력과 포함하도록 하는 방안이다.

셋째, 확대결합안은 기능적 통합안에 새로운 물환경변화에 능동적으로 대응하도록 하기 위해 기후변화국을 추가로 신설하여, 국가물관리위원회를 1실 4국 체제로 구성하는 방안이다. 여기서 기후변화국은 기후변화 적응, 저감정책 수립, 대응책 마련, 국제협력 등의 임무를 담당하도록 하고 있다.

이상에서 살펴본 박성제(2010)가 제시한 3개의 안을 본고에서 평가기준으로 삼고 있는 소망성과 실현가능성을 중심으로 검토해보면 다음과 같다. 먼저 기능적 통합안은 기존의 개별 부처가 보유하고 있는 사실상 물과 관련된 모든 기능을 물관리위원회로 승계하도록 함으로써 물관리의 효율화를 달성하는데 효과적일 것으로 보인다. 또한 효율성 측면에서도 모든 기능이 단일의 중앙행정기관에 집중됨으로써 투입 대비 산출의 비율이 높아질 수 있을 것으로 보인다. 그러나 기존 부처와 연계가 단절됨으로써 물 행정을 위해 필요한 개별부처와의 업무협조가 다소 소원해짐으로써 다소 효율성이 떨어질 수도 있을 것이다. 예를 들어, 환경부의 경우 물관련 집행기능이 물관리위원회로 승계된 이후, 대기, 토양 등 다른 환경분야와의 연계성이 떨어지는 문제가 발생할 수 있다. 특히 정치적 측면에서는 개별부처에 따라 새로운 행정체제에 대한 저항이 크게 나타날 수 있을 것으로 보이며, 행정적 협조의 확보도 쉽지 않을 것으로 보인다.

다음으로 축소결합안은 논란이 될 수 있는 방재부문은 통합에서 제외한다는 점에서 정치적 실현가능성은 다소 높아질 수 있으나, 상대적으로 방재부문이 제외됨으로써 물관리 효율화 목적의 달성에는 다소 부정적인 영향이 있을 것으로 보인다.

마지막으로 확대결합안은 기존 부처의 기능적 통합과 함께 새로운 물관련 의제에 능동적으로 대처하기 위해 기후변화국을 신설한다는 측면에서 기존에 논의된 대안 중에서 소망성이 가장 높은 대안이라 할 수 있다. 이러한 물관리 행정체제가 구축될 경우, 기존 부처조직의 한계를 극복하고 소위 비효율의 원인으로 지적되었던 물관련 계획 및 집행업무의 분산 문제가 총괄적으로 해소될 수 있기 때문이다. 그러나 정치적 측면에서는 기존 부처에서 보유하고 있는 집행기능을 모두 추출하여 새로운 중앙행정기관을 만든다는 것에 대한 큰 저항이 있을 수 있다. 나아가 정부조직을 물과 같은 개별적인 이슈를 중심으로 재편성하는 경우, 정부조직체계 전반을 수정해야 하는 문제에 직면할 수 있다는 점에서 집행기능 모두를 통합하여 새로운 조직을 형성하는 방안은 보다 엄밀한 분석이 이루어질 필요가 있을 것으로 보인다.

[표 3] 박성제(2010)가 제시한 대안들의 비교

	소망성		실현가능성
	효과성	효율성	정치적 실현가능성	행정적 실현가능성
기능적 통합안	○	○	×	△
축소결합안	○	△	×	△
확대결합안	◎	○	×	△

주: ◎매우높음, ○-높음, △-보통, ×-낮음.

Ⅳ. 새로운 물관리 행정체계의 모색: 핵심부처 중심의 일원화

1. 핵심부처 중심의 물관리 일원화 필요성

이상에서 검토한 3개의 의원한 및 박성제(2010)의 대안은 기본적으로 다수 부처에 흩어져 있는 물관리 행정기능을 새로운 조정기구인 위원회의 설립을 통해 통합·조정하도록 하고 있다. 그러나 다수의 위원으로 구성되는 집단적 의사결정체로서 위원회는 특정한 정책에 대한 의사결정을 지원하는 경우(자문위원회)나, 공정거래위원회와 같이 규제를 핵심적인 기능으로 수행하는 경우(행정위원회)에 적절한 조직구조라 할 수 있다. 이러한 관점에서 이명박정부에서 시도했던 행정위원회로서 방송통신위원회와 국가과학기술위원회 등에 대해서는 학자들 사이에 회의적인 평가가 나오고 있으며, 정보통신부 및 과학기술부로 부활시키는 방안에 적극적으로 논의되고 있는 것도 주지의 사실이다. 본 연구자도 현행 물관리 행정체계의 비효율성 문제가 실질적인 집행기능에서 발생하고 있어, 단순히 의사결정을 지원하는 자문위원회의 신설로 해결될 수 없으며, 일정한 범위의 집행기능을 포함하는 행정위원회의 신설을 통해 해결하는 것도, 위원회 조직이 지니고 있는 특성으로 인해 방송통신위원회나 국가과학기술위원회의 전철을 밟게 될 가능성이 높다고 본다. 따라서 실질적으로 물관리 행정체계의 효율성을 높이기 위한 대안으로 검토되어야 할 방안은 물관리와 관련된 핵심부처라 할 수 있는 환경부를 중심으로 물관리 기능을 일원화하는 방안이라고 본다. 이를 뒷받침할 수 있는 논거로 물관리 행정 패러다임의 변화, 선진국의 물관련 대부처주의 등을 들 수 있다.

1) 물관리 패러다임의 변화: “개발”에서 “관리”로

우리는 향후 물관리 행정의 패러다임이 수량확보를 위한 “개발”이 아닌, 깨끗한 수질을 확보하기 위한 “관리”로 전환될 필요가 있다는 점에 주목해야 한다. 이러한 필요성은 이명박정부에서 추진한 4대강 사업으로 물량확보 및 치수 문제가 어느 정도 해결된 시점에서 더욱 강조된다고 볼 수 있다. 우리나라는 4대강 사업 이전에는 연간 강수량의 격차가 심하고, 수량 확보가 충분히 이루어지지 않음에 따라, 상대적으로 물관리에서 수량관리가 핵심적인 기능을 차지하고 있었다. 이에 따라 정부부처의 운영에서도 상대적으로 수자원을 확보하기 위한 개발행정을 담당하기 위한 국토해양부의 역할이 강조되어 온 것이 사실이다. 그러나 4대강 사업의 완료됨에 따라 우리나라의 물 환경은 유럽국가와 같이 수량확보는 어느 정도 이루어진 상황이라 할 수 있으며, 물관리 행정의 초점이 수질의 관리에 맞추어져야 하는 상황으로 전환되었다고 볼 수 있다.

이러한 환경변화에 발맞추어 우리나라의 물 관리 체계는 통합수자원관리(IWRM)의 관점에서 행정체계를 개선해나갈 필요가 있다. 세계물회의, OECD, UNCSD 등 국제기구들은 통합수자원관리 및 통합유역관리를 권고하고 있고, 주요 선진국 중앙정부도 통합수자원관리를 지향하는 측면에서 물 관리체계를 형성해가고 있다. 또한 그동안 행정구역 중심으로 이루어졌던 물관리를 유역중심으로 전환할 필요가 있다. 이와 함께 부처간 물관리 업무의 효율적 조정을 위한 조정체계를 마련하는 것을 넘어서 핵심부처 중심으로 부처간 기능의 통합을 고려해야 하는 시점이라 할 수 있다.

2) 유럽 선진국의 물관련 대부처주의

주요 선진국의 물관리체계는 국가의 지형, 역사, 사회경제적 상황에 따라 서로 다른 형태를 지니고 있다. 특히 수량이 안정적이고, 풍부한 유럽 국가들은 수량보다는 수질에 물관리 정책의 초점을 맞추는 경향이 있고, 연방제를 채택한 국가에서는 실질적인 물관리 기능은 주정부 수준에서 수행하도록 하고 있다. 중앙부처별 물관리 기능의 분담은 대부분의 국가에서 대부처주의를 채택하고 있는 국가에서는 부처간 물관리 업무를 둘러싼 갈등이나, 유사업무 수행에 따른 비효율 문제는 크게 발생하고 있지 않고, 상대적으로 부처의 규모가 작은 국가에서는 세부적으로는 물관리 기능이 부처 사이에 분담되어 있으나 조정체계를 구축하여 관련 문제를 해결해나가고 있는 것으로 파악된다.

특히 영국은 중앙부처인 환경식품농촌부(DEFRA)에서 수질/수량정책을 모두 총괄하되 상대적으로 수질관리에 초점을 맞춘 정책을 추진하고 있으며, 상하수도의 공급관리는 공급주체를 민영화한 후, 가격을 포함한 공급에 대한 감독을 독립규제기구인 OFWAT을 통해 수행하고 있다. 유럽대륙의 독일과 프랑스는 연중 수량이 풍부하고, 물관리의 관심이 수질과 상하수도의 공급에 맞춰지고, 역사적으로 지역중심으로 물관리가 이루어짐에 따라 연방정부의 물관리 기능은 환경부 중심으로 수질관리에 초점을 맞추어 이루어지고 있으며, 구체적인 공급기능은 주정부 수준에서 이루어지고 있는 것이 특징이다. 우리나라의 경우에도 다수 부처에 산재되어 있는 물관련 기능을 핵심부처인 환경부로 통합하되, 지방정부 수준의 집행기능에 대해서는 지방분권의 차원에서 권한과 책임의 지방이양이 적극적으로 이루어져야 할 것이다.

2. 환경부 중심의 물관리 일원화 방안

1) 전면적 일원화 방안

현재 물관리 행정체계는 중앙정부 수준에서는 환경부, 국토해양부, 행정안전부, 농림수산식품부, 지식경제부 등 5개 부처로 분절되어 있으며, 실제 상당한 집행기능은 지방정부에서 담당하고 있는 실정이다. 중앙부처 중에서 물과 관련하여 핵심적인 기능을 수행하고 있는 부처는 환경부와 국토해양부로서 환경부는 수질을 중심으로, 국토해양부는 수량을 중심으로 물관리를 담당하고 있다. 이밖에 행정안정부는 홍수관리 등 안전의 측면에서, 농림수산식품부는 농업용수의 측면에서, 지식경제부는 수력발전의 측면에서 물관리와 관련된 기능을 수행하고 있다.

이에 따라 5개 부처로 분산된 물 관리 기능을 핵심부처 중심으로 전면적으로 일원화하는 방안을 적극적으로 모색할 필요가 있다. 여기서 중요한 것은 어떤 부처를 중심으로 물관련 핵심기능을 일원화 또는 통합하는 것이 바람직한가의 문제이다. 현재 물과 관련된 핵심적인 기능을 수행하고 있는 부처로는 국토해양부와 환경부를 들 수 있다. 이중에서 필자는 물관리의 패러다임이 수량을 확보하기 위한 “개발” 중심에서, 수질을 개선하기 위한 “보전과 관리” 중심으로 전환되었고, 4대강 사업의 완료로 물과 관련된 국토해양부의 임무가 어느 정도 완료되었다는 점에서 환경부 중심으로 일원화가 이루어지는 것이 바람직하다고 본다. 또한 더 발전적인 차원에서는 영국의 경우처럼, 농림수산식품부 및 지경부, 행안부의 물 관리 기능까지 환경부로 일원화는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다고 본다. 이를 통해 수량과 수질, 또는 물의 용도에 따른 부처간 관할을 둘러싼 갈등이 해소되고, 유사사업에 대한 다수부처의 예산 투입 또는 인력 배치 등의 비효율 문제가 자연스럽게 해소될 수 있을 것으로 판단된다.

첫째, 현재 국토부가 관리하고 있는 다목적댐, 16개 보, 광역상수도 기능과, 농림부가 관리하고 있는 농업저수지, 지경부가 관리하고 있는 수력발전댐 등을 환경부로 이전할 필요가 있다. 현재 국토부과 관리하고 있는 다목적댐, 16개 보의 관리기능을 환경부로 이전하게 되면, 환경부는 수량과 수질을 통합적으로 관리하게 됨으로써 물 관리의 효율성을 제고할 수 있을 것으로 판단된다. 특히 어느 정도 수량이 확보된 시점에서 수질을 중심으로 수량을 유연하게 관리하게 됨으로써 수질을 깨끗하게 유지하고, 국민적 불안도 해소될 수 있을 것으로 기대된다. 또한 국토부 산하의 한국수자원공사가 담당하고 있는 광역상수도를 환경부로 이전하게 되면, 광역상수도와 지방상수도를 통합적으로 관리하게 됨에 따라 전체 상수도의 가동률을 높이고, 운영비를 개선하는 등의 효율성 제고가 이루어질 것으로 보인다.

둘째, 농림부에서 관리하고 있는 농업용저수지 기능을 환경부로 이관하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 즉 농업용수에 대해서도 환경부가 책임을 지고 관리하도록 함으로써 수량과 수질을 효과적으로 관리할 수 있도록 여건을 조성해줄 필요가 있다고 본다. 이와 함께 수질관리의 일원화를 위해 현재 농림부가 관리하고 있는 축산폐수 관리업무를 환경부에 통합하는 방안을 검토할 필요가 있다. 4대강 사업이 완료되어 가고 있는 시점에서, 향후 국민의 관심은 수질에 집중될 것이다. 이에 따라 물 관리의 최종 목표는 안정적 수준의 수질에 맞추어질 필요가 있으며, 이를 위해 수질관리에 관한 환경부의 권한과 기능을 강화할 필요가 있다.

셋째, 지경부가 관리하고 있는 10개의 수력발전댐에 대해서는 발전용량이 전국 전력공급량의 1%에 불과하고, 댐의 기능이 홍수피해 최소화, 수도권 광역용수 공급을 위한 유량관리 등과 직결된다는 점에서 환경부에 이관함으로써 시너지 효과를 높일 수 있다고 본다.

2) 부분적 일원화

물관리 기능의 전면적 일원화가 개별 부처에 흩어져 있는 물 관리 기능을 핵심부처로 통합하는데 초점이 맞추어져 있다면, 부분적 일원화는 환경부를 물 행정의 컨트럴 타워로 하여, 관련기능을 직접 환경부로 이전하지 않더라도, 물 관리기능에 대한 실질적인 조정․통제기능을 강화하는 방안이라 할 수 있다. 이에 대해 기존의 논의들은 대통령 또는 국무총리 소속으로 위원회조직을 신설하는 방안을 제시한 바 있다. 그러나 위원회 조직은, 앞에서 언급하였듯이 그것이 일부 집행기능을 보유한 행정위원회라 할지라도, 이론적 장점과는 달리 실제 정부업무를 수행하는데 많은 한계를 나타낸 바 있다. 이에 따라 필자는 물관련 기능 및 조직을 전면적으로 통합이 아닌 조정․통제권을 강화하는 부분적 일원화도 핵심부처를 중심으로 이루어지는 것이 바람직하다고 본다. 즉 물 관련 핵심부처인 환경부가 통합적 물관리에 필요한 수리권 및 통제권을 확보하도록 하여 실질적인 조정․통제 기능을 수행하도록 제도적 기반을 구축할 필요가 있다고 본다.

첫째, 현재 국토부가 관리하고 있는 다목적댐 및 16개 보에 대한 환경부의 수리권을 보장함으로써 수질관리 목표를 달성할 수 있는 기반을 마련해줄 필요가 있다. 즉 환경부가 국토부에 대해 담수요청권과 방류요청권을 행사할 수 있도록 하고, 특별한 사유가 없는 한 국토부는 환경부의 요청을 받아들여야 한다는 규정을 새롭게 마련할 필요가 있다.

둘째, 현재 농림부가 관리하고 있는 농업저수지에 대해서도 환경부의 수리권을 보장해 줄 필요가 있다. 특히 유지수량이 가장 부족한 영산강은 상류지역의 4개 농업용댐에 수량을 전적으로 의존하고 있는 바, 물 관리에 대한 최종적 책임을 지고 있는 환경부가 4대강 사업으로 둑 높이기 사업을 추진한 96개 댐에 대해 담수요청권 과 방류요청권을 포함한 수리권을 행사할 수 있도록 명문의 규정을 마련할 필요가 있다.

셋째, 현재 국토부와 농림부 산하기관으로 물관리 업무를 담당하고 있는 한국수자원공사와 한국농어촌공사에 대한 환경부의 통제권한을 강화할 필요가 있다. 물론 조직론적 관점에서 두 공사가 2개의 주무부처를 가지게 되는 것은 바람직하지 않으며, 환경부가 직접적인 통제권을 행사하는 것을 지양해야 할 것이다. 그러나 상위 부처 수준에서 업무협조가 이루어지는 것을 전제로 하여 실질적으로 환경부의 입장이 한국수자원공사와 한국농어촌공사에 반영되도록 하는 적절한 시스템이 마련되어야 할 것이다.

넷째, 현재 농림부에서 담당하고 있는 축산폐수 관리업무에 대해서도 최종적으로 수질관리의 책임을 지고 있는 환경부의 통제권이 강화될 필요가 있다. 즉 축산업발전을 목표로 하는 농림부의 입장과 수질의 안정적 관리를 목표로 하는 환경부의 입장에 적절히 반영될 수 있도록 부처간 조정과 통제가 적절히 이루어지도록 시스템을 마련할 필요가 있다고 본다.

[표 4] 환경부 중심의 물관리 일원화 방안

	수량분야	수질분야
전면적 일원화	- 국토부 다목적댐, 16개 보, 광역상수도 관리기능의 환경부 이전 - 지경부 수력발전댐 관리기능의 환경부 이전 - 농림부 농업저수지에 대한 관리권한의 환경부 이전	- 농림부 축산폐수 관리업무의 환경부 이관
부분적 일원화	- 다목적 댐, 16개 보에 대한 환경부의 수리권 확보 (담수요청권, 방류요청권) - 농업저수지에 대한 환경부의 수리권 확보	- 한국수자원공사, 한국농어촌 공사에 대한 환경부 통제기능 강화 - 농림부 축산폐수 관리업무에 대한 환경부의 통제권 강화

Ⅴ. 결론

이상에서 필자는 기존의 물관리 효율화를 위한 행정체계개편에 관한 논의를 검토하고, 새로운 대안으로서 핵심부처인 환경부를 중심으로 물관리 기능과 조직을 전면적 또는 부분적으로 일원화하는 방안을 제시하였다. 물 관리와 관련된 환경은 거시적 차원에서 기후변화에 따른 통합물관리의 중요성이 강조되고 있고, 4대강 사업 이후 물관리의 패러다임이 “개발”과 “수량”에서 “관리”와 “수질”로 전환되었다. 이러한 상황에서 더 이상 다수의 부처가 물관리에 대한 책임과 권한을 분점하도록 함으로써, 기능중복으로 인한 중복투자의 문제, 업무조정을 위한 시간지연 등으로 인해 비효율을 증대시키도록 해서는 안 될 것이다.

그동안 물관리 기능을 통합하기 위한 다양한 논의가 이루어졌으며, 특히 물관리위원회를 신설하는 방안이 국회 및 학자들을 중심으로 논의된 바 있다. 그러나 위원회 조직은 이론적 소망성에도 불구하고, 실제로는 부처간의 이견을 조정하고, 통합하는데 많은 한계를 노출한 바 있기 때문에 실현가능성 측면에서는 바람직한 대안이 아닌 것으로 평가되고 있다. 따라서 새로운 환경변화에 맞추어 환경부가 최종적인 물관리 목표인 깨끗한 물을 안정적으로 공급하고, 수요를 적절히 관리함으로써 국민의 편익을 극대화할 수 있도록, 물관리에 대한 기능을 일원화해줄 필요가 있다고 본다. 이를 위해 기존의 5개 부처에 흩어져 있는 물관련 기능을 환경부로 이관하고, 관련 조직을 통합하는 방안에 대한 보다 적극적인 검토가 이루어질 필요가 있다고 본다. 이러한 전면적인 기능 및 조직 통합이 어려울 경우, 환경부가 수량, 수질을 포함한 물관련 기능에 대한 종합적인 조정․통제권을 행사할 수 있도록 하여 실질적인 통합물관리가 이루어지게 해야 할 것이다.

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토 론 문

권 해 수(한성대 행정학과교수)

박 성 제(미래자원연구원 원장)

박 용 성(단국대 행정학과교수)

     이 원 희(한경대 행정학과교수)       

정 동 일(물환경학회 회 장)

황 영 호(군산대 행정학과교수)

토 론 문

권해수(한성대 행정학과 교수)

- 물관리체계의 일원화문제는 오랜 동안 논란거리가 되어온 이슈임. 또한 정권교체기마다 제기되고 있음.

- 그동안 물관리체계의 일원화문제가 국민의 편익 증대나 효율성 측면에서 접근되기 보다는 권력적 접근이 이루어져왔음. 4대강 사업이 마무리되어 감에 따라 관리문제가 더 첨예하게 대두될 가능성이 있음.

- 학술적 관점에서 두 개의 논문을 보면 ‘평가 틀’의 부재로 체계성이 결여되어 있음. 또한 새로운 이슈가 없이 과거의 논의를 반복하고 있음.

- 내용상의 측면을 보면 첫째 “효율적인 물 관리체계 구축을 위한 선진국의 물 관리․유역관리 사례분석 및 시사점 도출”을 연구한다고 했지만 개별 국가에 대한 논의없이 종합 정리만 있음. 물론 박종관 외(2011)에 상술되어 있겠지만 논리의 체계상 아무런 설명없이 종합된 것은 이해를 돕지 않을 뿐만 아니라 논리적 비약으로 보일 수 있음. 둘째 “효율적인 물 관리․유역관리체계를 위한 행정체계 구축”을 연구한다고 했지만 박종관 교수의 논문에는 아무런 언급이 없음. 김철회 교수의 논문을 통해서 이를 해결하려고 함. 그렇다면 여기에서 이렇게 기술하는 것이 맞는지 의문임.

- 박종관 교수의 ”현황과 문제점 분석”이 학술적 논문의 제목이 될 수 있는지 의문임.

- 문제점에 대한 논의는 사실상 새로운 내용이 없음. 쟁점 분석을 통해 이해당사자간, 부처간 쟁점 사항에 대한 논의가 필요함.

- 김철회 교수의 논문에서 다양한 대안들이 논의되고 있음. 물관리체계의 일원화와 관련해 여러 기존 논의가 있는데 세 국회의원의 안을 중심으로 논의하고 있는 이유가 무엇인지 알기 어려움. 이들 3개 안을 소망성, 실현가능성 측면에서 평가하고 있는데 도출 근거가 미약함. 또한 실현가능성 측면에서 높지 않게 평가하면서 박성제(2010)의 대안을 중요하게 언급하고 있는 이유를 알기 어려움.

- 최종 안에서 환경부 중심의 일원화 방안을 제시하면서 소망성, 실현가능성 측면에서 평가하지 않고 있는데 결국은 논리상 소망성, 실현가능성이 확보될 수 있다는 의미로 이해됨. 그러나 관련 부처의 저항이 상당할 것으로 예상됨.

- 완전 일원화는 실현가능성이 낮으며, 경계영역이 존재할 수밖에 없는 상황에서 부처간 조정능력이 매우 중요하다고 생각함.

물관리 행정체계 자문의견서

박성제 (미래자원연구원 원장)

1980년대 이래 시민사회의 오랜 숙원사항이었던 물관리 행정체계의 효율적인 개편은, 18대 국회에서 물관리기본법의 제정이 무산됨에 따라 19대 국회로 넘어가게 되었다. 또한 내년 초에 출범할 신정부에서 필연적으로 제기될 정부조직 개편에서도 물관리 행정체계는 뜨거운 감자로 부각될 가능성이 많다. 이를 위하여 물관리 행정체계 개편의 주요 이해당사자인 국토해양부와 환경부는 각각 내년을 대비하여 물관리 행정체계 문제를 내부에서 본격적으로 검토하고 있을 것이다. 이에 2012년 행정학 하계공동학술대회에서 ‘국가발전을 위한 과제와 전략’으로서 물관리 행정체계 문제를 다루게 된 것은 매우 시의적절 하다고 하겠다.

제7분과인 ‘물 관리 효율화를 위한 환경행정체계 발전방향’의 주제발표에서 박종관교수는 현황과

문제점 그리고 김철회교수는 수립방안을 발표하였다. 먼저, 박교수가 문제점으로 지적한 정책조정 기능의 부재, 중복투자와 비효율, 유역관리의 미비 그리고 외국사례의 시사점으로 제시한 통합적 관점, 유역관리, 조정체계, 거버넌스 등에 대하여 공감을 한다. 이를 보면 현재 우리나라가 처한 물문제를 바라보는 전문가들의 인식은 공통적인 것 같다.

김철회교수가 제안한 수립방안은 아래의 다섯 가지 관점에서 신중한 검토가 필요하다. 첫 번째, 김교수는 명확한 목적의식, 역할과 책임의 업무분장, 조정과 통제기능의 확립은 물관리 기능이 환경부로 일원화 하면 가능하다는 결론을 내렸다. 그러나 이것은 왜 환경부로 일원화가 되어야 하느냐를 설명하기에는 논리적인 비약이 심한 것 같다.

두 번째, 물관리위원회의 실현가능성을 낮게 보았는데 이것은 2000년 이후 10년 이상에 걸친 물관리체계의 논의과정이라는 역사성을 외면한 것으로 판단된다. 물관리위원회 제도는 2000년 설치된 기속가능발전위원회에서 무려 3년간의 정말 치열한 논의를 거쳐서 이끌어 낸 시민사회의 합의이다. 2005년에는 대통령이 국가물관리위원회의 설치를 지시하기에 이르렀고, 이를 기반으로 2007년에는 당시의 환경부와 건교부가 공동으로 물관리기본법을 발의하였다. 또한 2009년 3명의 국회의원이 발의한 물관리기본법안도 2003년 시민사회의 합의를 근간으로 한 것이다. 시민사회의 이러한 노력을 외면하려면 그에 합당한 분명한 근거가 있어야 한다.

물관리체계의 논의과정

□ 1986년: 6월 정부각의에서 88년부터 물관리 일원화 발표

□ 1990년: 이승윤 부총리가 물관리를 환경청으로 일원화 발표

□ 1994년: 국무총리 지시로 '질적관리는 환경처, 양적관리는 건설부‘ 구조조정

□ 1997년: 새로운 물관리체계의 시험

◦ 물관리정책조정위원회와 수질개선기획단 설치

◦ 국회 의원입법, 물관리체계 일원화 목적 물관리기본법 제출

□ 2000년: 김대중 대통령, 물관리 일원화 방침 밝힘

◦ 지속가능발전위원회 설립 및 지속위에서 논의과제로 제안

□ 2001년-2002년: 지속위에서 논의 계속

□ 2003년: 지속위에서 ‘국가물관리위원회 신설안’ 단일안 채택

□ 2004년: 새로운 물관리체계의 실패

◦ 물관리정책조정위원회와 수질개선기획단 폐지

□ 2005년: ‘국가물관리위원회’ 설치의 법적 근거(물관리기본법)의 추진

◦ 지속위 국정과제회의에서 대통령 지시(2005. 10)

□ 2006년: 물관리기본법(안)을 입법예고(2006. 8), 법안 국회제출(2006.10)

□ 2008년: 시민단체의 물관리체제 토론회 개최, 조속한 입법 요구(2008. 1)

□ 2009년: 18대 국회에서 물관리기본법 3개안 발의

세 번쩨, 김교수가 물관리위원회의 부정적 이유로 제시한 “환경부의 경우 물관련 집행기능이 물관리위원회로 승계된 이후, 대기, 토양 등 다른 환경분야와의 연계성이 떨어지는 문제가 발생할 수 있다.”라는 언급은 논리적 근거가 희박하다. 사실 알고 보면 물문제는 대기와 토양에만 연계되어 있는 것이 아니다. 농업, 건강, 산업, 기상, 토지 등 인간생활의 모든 분야와 밀접한 관계가 있다. 그럼에도 불구하고, 수량과 수질의 연계성이 이들보다 월등히 강하기 때문에 그래서 통합을 하자는 것이다. 물이 대기와 토양 등의 다른 환경분야와 아무리 연계성이 높다고 하여도 수량과 수질에 비할 바는 아니다. 이것은 비교의 대상이 되지를 않는다.

네 번째, 김교수는 다목적댐과 다기능보, 발전댐, 농업저수지의 관리기능을 환경부로 이관하자고 주장한다. 그렇다면 현재 규제기능이 있는 환경부가 관리기능까지 관장한다는 뜻이다. 이것은 환경부에다가 물관리에 관한 무소불위의 권한을 부여하자는 것이다. 절대 권력은 절대 부패하는 법이다. 따라서 규제기능과 관리기능은 분리를 하는 것이 논리에 맞다. 그래서 대부분의 선진국에서는 물관리에 대한 규제와 관리의 기능이 분리되어 있다.

마지막으로, 김교수는 결론에서 새로운 대안으로 환경부로의 일원화를 제안한다고 하였다. 그러나 김교수의 제안은 지난 20년간 환경부가 간절하게 소망하여 온 내용 그대로인 것이 못내 아쉽다.

그러나 개인적으로는, 환경부로의 일원화가 꼭 되어야 통합이 가능하다면 그것을 굳이 반대하고 싶지는 않다. 환경부 일원화 이든 물관리위원회 통합 이든, 지금은 기능통합 이라는 큰 그림을 그리는 것이 중요하다. 다만, 환경부로의 일원화에는 중요한 전제조건이 있다. 물관리의 규제기능과 관리기능의 분리이다. 웅덩이에 고인 물은 썩고 감시가 소홀하면 반드시 부패한다. 소위 행정개혁에서 자주 거론되는 나무꾼과 산림감시원의 논리이다.

만약 환경부로의 일원화가 되어야만 통합이 가능하다면 그것도 좋다. 그러나 규제기능과 관리기능을 모두 움켜쥔 환경부에서 발생할 행정의 부작용을 생각하여야 한다. 그래서 환경부에 물관리에 대한 모든 규제기능과 계획기능 그리고 평가기능을 몰아 주어서 규제기구로 일원화를 시키자. 대신 실행적인 관리기능은 별도의 기구 예를 들면 물관리위원회로 통합하는 것은 어떨까? 이것이 훨씬 더 논리적이고 바람직한 대안이 아닐까? 우리의 물관리에도 나무꾼과 산림감시원과 같은 선진적인 행정구조를 만들어 보자.

물 관리 체계 관련 토론문

박용성 (단국대 행정학 교수)

현행 우리나라 물관리체계를 보면 수량, 수질관리가 용도에 따라 환경부와 국토해양부를 비롯한 상이한 정부부처에서 관리되고 있는 분절적 거버넌스 체계를 가지고 있다.

물관리체제의 가장 큰 문제점은 첫째, 실효적인 물관리 조정기능의 부재함에 있으며 둘째, 물관리 법령체계 및 물관리 정보 인프라의 연계가 미흡함에 있다.

셋째, 가장 중요한 물관리 정책의 두가지 축인 수질관리와 수량관리의 분절화가 문제점으로 대두대고 있다.

넷째, 행정구역 단위의 물관리체제로 인하여 환경영향 및 유역관리기반에 근거한 효과적인 물관리체제가 구축되어 있지 못함으로써 4대강 정비사업 완료이후에 생태친화적인 물관리에 필요한 최소한의 메카니즘이 미흡함으로써 협력적 거버넌스 구축에 대한 필요성이 강력하게 대두되고 있다. 마지막으로 중요한 정책적 이슈는 물수요관리와 물공급관리의 거버넌스 이원화 및 분절화에 따른 비효율성을 어떻게 극복하느냐에 있다.

특히 향후 물관리 행정의 패러다임이 수량확보를 위한 “개발”이 아닌, 깨끗한 수질을 확보하기 위한 “관리”로 전환될 필요가 있다는 점에서 이러한 필요성은 이명박정부에서 추진한 4대강 사업으로 물량확보 및 치수 문제가 어느 정도 해결된 시점에서 포스트 4대강 정비사업에 적합한 물관리 행정체제의 구축필요성이 제기되고 있다.

본 논문에서 정책적 대안으로 제안한 부분적 일원화와 완벽한 일원화는 물관리정책의 전략적 방향성으로 매우 중요한 방향성을 제시하고 있으나 실현가능성 측면에서 완전한 일원화는 사실상 가능하지 않으며 부분적 일원화의 경우에도 분절화된 물관리거버넌스를 화학적으로 융합하기는 사실상 어려우며 물리적 봉합이나 협력적 거버넌스의 형해화가 초래하기 쉽다고 판단된다.

따라서 향후의 물관리거버넌스의 정책적 초점은 통합수자원 관리와 환경친화적인 지속가능한 물관리거버넌스를 확보하는 데 있다. 기존의 5개 부처에 흩어져 있는 분절적 물거버넌스를 협력적, 유기적 거버넌스로 전환시킴으로써 물관리정책의 효과성과 효율성을 동시에 달성할 수 있다고 본다. 물관리 행정의 효율성을 강화하기 위해 어떤 형태의 조정․통합시스템을 구축하여야 초점을 맞추기 보다는 어떠한 전략적 방향성과 원칙을 확립하는 것이 더욱 중요하다고 판단된다.

기본적으로 가장 중요한 원칙은 수량과 수질관리의 통합이다. 이는 가장 선행적으로 확립되어야 할 물관리거버넌스의 원칙이며 둘째는 이를 토대로 기존의 행정구역단위의 물관리기조에서 탈피하여 유역단위의 물관리 거버넌스를 구축하는 것이 필요하다. 이를 통해 지류와 지천과 연계된 유역기반 물관리 거버넌스를 구축할 수 있을 것으로 기대된다. 수량과 수질 그리고 생태계 조성을 위한 물관리 통합거버넌스를 어떻게 구축할 수 있을 것인가에 대해 정책적 고민이 필요한 시기라고 할 수 있다.

물 관리 체계 관련 토론문

정 동 일 (물환경학회 회장)

현재 우리나라의 물 관리는 여러 부처에 분산되어 관리되고 있다. 환경부는 수질측정과 지방상하수도 정비 등 수질관리 업무, 국토해양부는 하천관리·홍수 및 저수 관리 등 수량 관리업무, 농림부는 농업용수, 행정안전부는 풍수해 대책 및 소하천관리, 지식경제부는 수력발전 개발 관리를 맡는 등 업무가 분산돼 있다. 이에 따라 동일 수계에 대해 계획 수립뿐 아니라 재해시 복구시에도 체계적이지 못하여 행정낭비와 불필요한 부처간 갈등을 낳고 있으며, 또 사안별로 각각 이원화되어 종합적인 물관리가 안되는 것도 물부족 문제의 원인이 되고 있다.

외국의 경우 원활한 물 공급,효율적인 상·하수도 관리,생태계 보존 등을 위한 통합 관리가 일반적이며 공공기관과 지역주민 및 환경단체가 함께 참여하는 시스템이 상시 가동된다. 프랑스와 영국, 독일 등은 모두 환경성 산하 국가하천관리청이나 유역관리청에서 댐을 포함해 수자원개발 및 수질관리 등을 모두 관할한다. 미국의 경우 환경보호청 아래 수질보전 업무를 주로 하고 있으며 다른 업무는 지방정부에서 통합적으로 운영 중이다.

과거의 우리나라의 수질관리는 지자체별로 하수처리장과 같은 환경기초시설의 설치 등 투자사업 위주의 사후적대책과 환경오염배출업소의 지도․단속에 중점을 두고 시행되어 왔으나, 2000년대 초반부터는 수질오염총량관리제가 도입되어 그 간 행정구역별로 관리되어 오던 오염원의 수계관리가 하천의 환경총량 관점에서 관리해야 하기 때문에 필수적으로 해당수계의 유량이 필수적으로 고려되어야 한다.

※ 수질오염총량관리제도 : 하천의 용수목적 등에 맞는 목표수질을 설정하고 해당 하천수계의 배수구역에서 배출되는 오염부하 총량이 설정된 목표수질을 달성할 수 있는 허용량 이하가 되도록 관리하는 제도

수질오염총량관리제에서는 해당수계의 목표수질 달성을 위해 오염물질 배출량을 저수량과 평수량기준으로 관리하고 있어 유량을 고려한 오염부하량의 할당이 수계별로 배분되므로 하천에서 적정 유량이 확보 안되거나 지켜지지 않을 때는 수질/유량을 고려한 수질관리의 의미가 없어지고, 상수원수 활용 등 용수목적에 알맞게 설정된 목표수질 달성이 불가능하여 결과적으로 국민들의 물이용에 큰 지장을 초래하게 된다. 현재는 물관리가 위에서도 지적한 바와 같이 여러 부처로 이원화되어 있어 실효성 있는 수질오염총량관리제의 시행 등 합리적인 수질관리가 거의 불가능한 상태이다.

또한, 4대강사업을 통해 준설과 16개의 보 설치로 인해 하천환경이 크게 변화함에 따라 댐 및 보는 수질관리와 연계해서 운영되어야 한다. 하천유지유량의 개념이 있어 원칙적으로는 수질 등 환경을 고려한 유량이 하천에 흐를 수 있도록 관리되어야 하나 현실적으로는 이와 같은 기능이 현재로는 거의 고려되지 못하고 있는 실정이다. 4대강사업을 통해 수량 확보와 총인 등 많은 오염물질 삭감이 이루어지고 있지만 저․갈수기 조류의 발생은 피할 수 없을 것으로 판단된다. 조류는 발생하기 전에 예방을 해야지 한번 발생하면 제어하기가 매우 어려워 댐․보의 방류수로 flushing 하는 방법이 가장 좋은 방법이다. 조류 중 남조류가 생성하는 독성물질은 발암성이며, 또한 조류는 비린내 등 심리적인 문제로 국민들에게 많은 불편을 주게 되므로 수변구역 및 보에서의 친수활동이 많은 4대강에서는 반드시 관리되어야 할 물질이다.

한편, 독성물질 유출에 따른 수질오염사고시도 보의 설치에 따른 정체로 인해 매우 과학적인 댐․보의 운영이 이루어지지 않으면 국민에게 치명적이고 취수중단 등 피해의 장기화가 우려되므로 사고시 즉각적인 원인분석 및 대응조치를 위한 수질관리가 이루어 져야 한다.

국토해양부의 보고에서 보는 바와 같이 최근에는 4대강사업을 통해 많은 수량이 확보된 상황에서 용수의 부족과 홍수에 따른 재난에서 기인되는 문제보다는 수질의 악화에 따른 문제가 국민들에게 훨씬 심각한 문제로 대두됨에 따라 수질관리에 기준하고 근거하는 수자원 등 하천의 유량의 관리가 이루어져야 한다고 판단된다. 이를 위해 물관리 행정은 수질관리 전담부서인 환경부에서 일원화하여 수행하는 것이 최근의 우리나라의 하천환경 변화에 따른 수질관리의 고도 전문성, 수변공간의 친수환경 조성에 따른 국민들의 여가선용(자전거 타기, 캠핑, …) 등을 고려할 때 합리적인 대안이 될 것으로 판단된다.

우리나라 물관리체계의 문제점과 효율적 물관리 행정 체계에 대한 토론

황영호(군산대 행정학과)

우리나라 물 관리 체계의 문제점은 박종관 교수의 발제에서 잘 지적하고 있다.

첫째, 물 관련 정책조정 기능체계가 부재하다.

둘째, 수량·수질·농업용수 중심의 기능분리로 부처간 갈등이 야기되고 있다.

셋째, 물 관련 업무의 분산으로 인한 중복투자 및 비효율이 발생한다.

넷째, 유역내 조정체계 미비로 갈등이 야기된다.

다섯째, 물관리 계획 간의 연계성이 부족하고 중복되어 있다.

여섯째, 중앙부처에 집중된 관리와 지역간 불균형이 심화되고 있다.

따라서 통합수자원관리(IWRM)의 관점에서 물 관리체계를 개선해나갈 필요가 있다.

그러나 물관리가 행정구역 중심에서 유역중심으로 물관리 중심이 바뀌고 있다는 점도 고려하고, 부처간 물관리 업무의 효율적 조정을 위한 조정체계를 마련할 필요가 있다는 점 등은 고려할 때, 위원회 조직으로 할 것이냐 아니면 환경부 중심으로 전면적 일원화를 할 것이냐, 환경부 중심으로 부분적 이원화를 할 것이냐 등은 굉장히 어렵고도 중요한 문제이기 때문에 면밀한 검토가 필요하다.

김철회 교수의 발제에는 환경부 중심의 일원화 방안에 방점이 있는 것으로 생각된다. 그러나 정책 추진 효과성 목적이나 효율성 목적의 대부처주의 조직통폐합 안은 행정적 목적이나 정치적 목적의 실현가능성은 대단히 낮다고 본다. 그리고 장기적인 부작용 등 결과의 소망성의 측면에서도 논란이 있을 수 있다.

뿐만 아니라, 물관리 패러다임의 변화를 개발에서 관리로 제시하고 있는 김철회 교수는 이것을 조직과 프로그램 등을 묶는 원리로 보고 있는 듯하나, 사실상 개관적 원리는 없다는 점에서 이것은 오히려 정치적 판단의 영역으로 넘어간 것이 아닌가 생각한다. 또한 프로그램들 간의 연관성은 시대와 상황에 따라 그 중요성과 양상이 변화할 수 있기 때문에 조직개편 등의 조직구조변화로는 이러한 가변적이고 유동적인 관계변화에 융통성 있게 대응할 수 없다고 생각된다.

따라서 조직개편 등의 방식을 취하기보다는 각기 분리된 행정기관을 문제의 상황이 발생시 유기적으로 연결시킬 수 있는 조정장치를 활용하는 것이 바람직하지 않은가 생각된다. 이런 점에서 여러 가지 문제점에도 불구하고, 물관리 행정기능을 새로운 조정기구인 위원회 설립을 통해 통합, 조정하도록 하는 것이 보다 현실적인 대안이 아닌가 생각한다.

더욱이 거대 부처를 탄생시킬 경우 거대 부처는 기존의 행정기관 간의 조정문제를 부처 내부의 조정 문제로 대체시킬 뿐, 정책추진의 효과성을 증진시키지 못한다는 선행 연구결과들도 참조할 필요가 있겠다.

결국 정치사회적 환경, 정책 및 행정에 대한 수요, 국정운영자의 철학 등의 여건 변화에 따라 조직개편의 필요성은 있겠지만, 실천에 앞서 조직개편의 한계와 부작용에 대한 깊은 인식과 연구가 있어야 할 것이다. 뿐만 아니라, 조직개편을 시도하는 경우, 조직개편이라는 방식 외에 같은 목적을 달성할 수 있는 다른 대안은 없는 것인지를 깊이 생각해야 한다. 조직개편의 방식은 많은 비용을 수반하는 정책이고, 또 행정문제 중에는 조직구조와 무관한 것도 많이 있고, 조직개편 이외의 방식이 확실하고도 바람직한 결과를 가져오는 경우가 많다는 점도 고려해야 할 것이다. 조직구성원의 행동변화를 통해 보다 바람직한 결과를 가져올 수고 있다는 점도 생각할 필요가 있다.