[FTA] 칠레의 신자유주의 정책이 가져온 생태적 영향 - 농업생태계를 중심으로 (영문)

[산그늘]

ECOLOGICAL IMPACTS OF CHILE’S NEOLIBERAL POLICIES, WITH SPECIAL EMPHASIS ON AGROECOSYSTEMS

http://agroeco.org/doc/chileneolibimpacts.pdf
(미구엘 알티에리 교수 홈페이지)

출처: Environment, Development and Sustainability 1, pp.55-72. 1999
(http://www.environmental-center.com/magazine/kluwer/envi)

아래 글은 이 파일이 원본은 아니고, 저자들이 다른 잡지에 축약본으로 실은 글을 번역한 것입니다. 위에 소개한 원본 파일을 번역해서 어떻게 활용할지 고민 중입니다... 녹평이 좋을지 <환경과 생명>이 좋을지, <농민과 사회>가 좋을지...

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라틴 파트너로부터의 교훈:

20여년간의 자유시장 정책이 칠레 경제의 부흥을 가져오긴 했지만 엄청난 대가가 뒤따랐다

미구엘 알티에리 Miguel Altieri / 미국 캘리포니아 대학 버클리 분교 농업생태학 교수

알레한드로 로하스 Alejandro Rojas/ 캐나다 카필라노 대학 환경과학과 교수

출처: Alternative Journal 24(4) (1998년 가을), 1998.

칠레는 세계경제에 문호를 개방하는 광범위한 시장자유화 모델을 발전시킨 첫번째 남미 국가였다. 신고전파 경제학자들에게는 성공담이었고 따라야 할 모델이었다. 하지만 칠레의 환경에 있어서는 그리 긍정적이지 못하다.

칠레와 캐나다는 중요한 경제적 파트너이다. 특히 광산업에 있어 그러하다. 그러나 칠레 사례는 캐나다가 현재 칠레의 경제적 경로를 따르고 있다는 점에서 캐나다인들에게 특히 중요하다. 캐나다 정부는 시카고 학파의 재정정책에 의한 민영화와 경제적 규제완화 정책에 나서고 있는데, 칠레는 초창기의 실험대상이었다. 이러한 신자유주의적 과정의 옹호자들은 칠레의 경제성장을 축복하면서, 칠레 사례가 최소한의 개입에 의한 세계화가 성공의 열쇠임을 보여주는 증거로 여긴다. 그러나 성장의 수치 이면에는 캐나다에 대해서는 그리 매력적이지 못한 함의가 숨어 있다. 그 중에서 중요한 것은 칠레의 경제정책이 환경에 미친 영향이다.

1973년 군부쿠데타 이후 칠레 군부는 일련의 혹독한 경제적 조치를 시행하였다. 공공부문의 생산활동을 민영화했고, 정부의 규제 및 복지기능을 축소했으며, 공공지출 또한 축소시켰다. 그리고 외국자본을 끌어들이기 위해 무역을 개방하였고, 국내 시장가격과 금융, 그리고 노동시장을 자유화했다.

1977년에서 81년 사이에 있었던 일련의 경제적 요동 후에, 군사정부는 더욱 왕성한 경제자유화, 규제완화, 그리고 수출전략을 추구하였고, 구조조정 프로그램에 대해 국제은행들과 협약을 맺었다. 이러한 급진적인 정책개혁은 실업과 빈곤 확산의 형태로 대다수의 국민들이 사회적 비용을 지불하게끔 만들었다.

1980년대 중반 칠레 경제는 1983년 38억 달러에서 1989년 81억 달러로 증가한 수출붐 때문에 회복세를 보였다. 1990년 칠레가 민주정으로 회복된 이후 과도정부는 형평성에 좀 더 관심을 기울이긴 했지만 여전히 자유화 정책은 계속되었다. 칠레의 수출모델은 광업, 농업, 어업, 임업 생산물에 여전히 기반을 두고 있다(1993년 정부자료에 따르면 농림어업과 광업이 칠레 수출의 85%를 차지한다).

신자유주의 경제분석 속에서는 사회적, 문화적, 생태적 비용과 전반적인 지속가능성은 거의 고려되지 않고 있다. 하지만 지난 20여년 간의 자유시장 정책 속에서 특히 현대 농업의 확산, 그리고 삼림과 어족자원의 고갈로 인한 부정적인 환경적 영향이 크다는 증거가 늘어나고 있다.

칠레와 환경

1989년까지 환경문제에 대한 국가의 개입은 미약했다. 권위주의 정권(1973-1989) 하에서 환경정책이 부재하다는 점은 외국자본을 끌어들이는데 있어 커다란 이점으로 간주되었다. 체계적인 환경정책의 형성은 민주정이 회복된 1990년에서야 시작되었다. 자유경제모델의 공고화 시기 동안 환경문제에 대한 대중의 인식은 환경파괴 사례들에 대한 NGO와 몇몇 과학자 집단에 의한 비판 때문에 상당히 증가했다.

지속적인 환경운동 활동은 1980년대 말 환경보호를 옹호하는 몇몇 법원 판결 속에서 결실을 맺기 시작했다. 하지만 그러한 경우는 예외적인 것이었다. 정부정책은 거의 멸종위기까지 내몰린 전복의 남획을, 연어양식의 환경적 악영향(칠레의 주요 최신 수출상품 중의 하나)을, 그리고 게(또다른 칠레의 수출품)를 잡는데 돌고래를 미끼로 이용하는 불법을 막는데 아무 것도 하지 못했다. 수도인 산티아고의 심각한 대기오염을 통제하기 위한 다양한 조치들은 총체적인 실패작이었고, 이는 칠레의 환경문제를 해결하는데 있어 정부의 시스템과 시장이 무능력하다는 것을 입증하고 있다.

민주정으로의 복귀 이후 새로운 행정부는 대도시지역 오염방지 특별위원회와 국가환경위원회(CONAMA), 그리고 그밖에 광역과 주 차원에서 환경위원회들을 창설했다. CONAMA의 활동은 환경문제에 대한 정부부처의 조율, 그리고 환경복지의 증진을 위한 새로운 법적, 제도적 틀을 발전시키는 것을 목표로 했다. 1992년 9월 위원회는 의회에 환경법안을 제출했다. 정부 또한 어업, 삼림, 물에 대한 새로운 법안, 그리고 산티아고의 오염을 통제하기 위한 규제를 마련했다.

불행하게도 이러한 조치들은 사실상 장식품에 불과했다. CONAMA는 환경규제에 엄격하게 순응하도록 하는 강제력이 없으며, 많은 민간산업과 다국적기업들은 이러한 상황을 이용하고 있다. 일련의 칠레 정부들이 추진하고 있는 개발방식이 가져오는 환경적 영향에 대해서는 걱정들이 많이 퍼져있지만, 파트리시오 아일윈(1990-1994)과 에두아르도 프레이(1995-1999) 민주정부에게 모든 책임을 뒤집어씌우려 하지는 않는다. 가장 급진적인 환경단체들조차도 군사독재가 만들어낸 틀이 이행기 정부로 하여금 이미 확립된 개발패턴에서부터 벗어날 수 있는 여지를 거의 남겨두지 않았다는 것을 인정한다. 두 정부 모두 환경정책의 시행보다는 정치적 상황을 안정시키고 경제성장을 유지하는데 우선순위를 두었다.

기존 정책이 갖고 있는 약점에도 불구하고, 신자유주의 모델의 옹호자들은 민주적 정부와 민간부문간의 파트너십이 칠레의 환경문제를 개선시키고 있다고 주장한다. 정부 옹호자들에 따르면 칠레의 경험을 보면 경제 자유화가 오염과 자연자원 고갈의 천국으로 만드는 것이 아니라고 말한다. 이들은 반대로, 무역자유화가 경쟁의 압력 증대로 인해 환경규제가 까다로운 국가에서 보통 수입되는 오염이 없는 신기술에 대한 투자를 촉진하기 때문에 환경에 긍정적인 영향을 미치는 경향이 있다고 말한다. 하지만 칠레 전반에 걸친 대기, 물, 토양오염에 대한 증거는 그러한 주장을 뒷받침해주지 않는다.

환경은 칠레의 민주정부의 수사 속에만 존재하지만, 신자유주의 개발스타일의 성행은 잘 활용된다면 국가와 지역의 복지를 증진시킬 수 있는 환경자원의 다양성을 무시하면서 칠레가 비교우위를 갖고 있는 자원의 남용을 부채질하고 있다.

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(중간에 강, 어업, 그리고 삼림문제를 다루고 있는 부분은 생략 - 추후에 보강)

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농업이 가져오는 생태적 희생

무역과 금융자유화는 수출작물용 시장을 넓혀주었고, 고투입 농업기술의 채택과 작물 특화를 통해 급속한 작물생산 팽창을 가져왔다. 주 수출작물의 대부분은 과실류로, 특히 중·대규모 상업농장에서 재배되는 포도와 사과이다. 상업적 과수농장의 면적은 1965년 6만 5천 헥타에서 1990년 19만 헥타로 증가하였다. 과실부문은 이제 농업생산의 20%를 차지하고 있으며, 농업노동자의 25%를 고용하며 6억 2,500만 달러(7,500억원)의 수출을 창출한다. 이러한 팽창은 외국투자, 기술이전, 그리고 농화학자재의 엄청난 수입을 선호하는 정치적 조건으로 촉진되었다. 그 결과는 사기업의 관점에서는 매우 이윤이 높은 것이었지만, 생태적 사회적 비용은 상당한 것이었다.

칠레에서 산업형 농업의 팽창이 가져온 부정적인 영향은 특히 경사지에서의 토양침식(3,450만 헥타에 달하는 칠레 경관을 분석한 인공위성 자료에 따르면 조사면적의 78.5%가 중간 수준에서 심각한 수준의 침식을 나타냈다), 그리고 관개시설이 갖추어진 반건조 생태계 토양의 염화 문제였다. 하지만 가장 심각한 문제는 농화학 자재 - 특히 농약 - 의 사용이 엄청나게 늘어난 것이다.

1988년 칠레 농업에서는 약 7천톤의 농약이 사용되었으며, 이는 지금까지 계속 늘어나고 있다. 농약 사용이 칠레 환경에 미치는 영향에 대한 연구들은 이제 겨우 시작단계이지만 놀랄만한 결과들을 보여주고 있다. 현재의 규제 하에서는 DDT, 앨드린, 디엘드린, 클로르데인, 헵타클로르 잔류성 유기염소계물질(PoPs)의 수입, 생산, 사용이 금지되어 있지만, DDT와 앨드린이 여전히 칠레의 토양에서 검출되며, 유럽, 일본, 미국에서는 사용이 심하게 규제되거나 금지된 파라티온, 파라켓, 린데인, 펜타클로로페놀 같은 농약들이 대량으로 계속 사용되고 있다.

농업부문에서는 계속 채소와 과일의 농약 잔류량을 모니터링하고 있다. 이는 대부분 칠레에서 수입되는 생산물에 대한 미국 FDA의 샘플검사를 대비하기 위한 것이다. 이러한 모니터링은 과일 표면을 넘어서는 농화학물질의 환경적 운명에 대해서는 설명해주지 않는다. 작물에 사용되는 농약의 0.1%도 안되는 양만이 목표한 해충에 실제로 도달한다. 99%가 넘는 화학물질은 생태계로 이동하여 땅과 물과 공기를 오염시킨다. 칠레에서의 농약사용 규제가 취약하다는 점에서, 토양과 물 속에서 측정되지 않는 이러한 농약은 전세계 다른 농업지역에서 경험되고 있는 것과 비슷한 위험성을 제기하고 있다.

인체에 대한 농약의 영향 또한 거의 관심이 기울여지지 않지만, 저임금으로 고생하는 여성들이 대부분을 차지하는 수출용 과실부문의 임시 노동자들에게 미치는 피해를 보여주는 증거들은 늘어나고 있다. 공식적인 수치에 따르면 대중의 건강에 대해 농약이 미치는 영향은 매우 낮다. 하지만 무작위로 155명의 농장노동자를 추출한 한 독립적인 연구는 83%가 파라켓, 아신포스, 캡탄, 파라켓 같은 농약을 보호장구 없이 살포했음을 밝혀냈다. 그리고 절반이 넘는 농장노동자들이 자주 두통을 호소하며, 60%는 메스꺼움과 복통을 보였다. 여성들은 유전적 변형, 유산, 불임, 신경계 손상, 시력상실, 피부병 등 만성적이고 회복이 불가능한 피해를 입고 있었다.

농민·토착민운동연합(MUCECH)이 내놓은 최근 보고서는 1997년 수확기 동안 칠레 중부에서 과일과 채소를 수확하는 100명이 넘는 여성이 고독성 농약으로 인한 중독을 겪었다고 말하고 있다. 들판에서 비행기가 농약을 살포하는 동안에도 노동자들은 자주 의무적인 대기시간을 무시하고 일할 것을 강요받는다고 호소했다. 건강상의 위험에 노출되는 문제 뿐만 아니라, 이들 노동자들은 공식계약이나 부수적인 혜택, 의료보험도 없으며, 중독되었을 때 지원받을 수 있는 어떠한 수단도, 노동조직도 없다.

단작의 확산 또한 해충문제를 악화시키고 있다. 칠레에서 이러한 현상은 사과농장에서의 해충 상황을 보면 잘 알 수 있다. 사과농장이 1965년 13,800헥타에서 1989년 25,860헥타로 확대되면서, 사과에 피해를 입히는 해충의 수는 7종에서 19종으로 늘어났다. 새로운 해충의 대부분은 외부에서 들어온 것이며, 몇몇은 농약 때문에 이차적인 해충이 되었으며, 몇몇은 자연적 식생이 바뀌면서 다른 토착식물에서부터 사과로 옮겨온 것들이다. 그 반면에 칠레의 단작농업에서 농약에 심하게 의존하고 있다는 점은 이로운 곤충에 의한 생물학적인 통제를 불가능하게 하고 있다. 적어도 8개의 알려진 사례에서 자연적 천적이 농약 때문에 사라지면서 곤충과 진드기들이 해충화되었다. 새로운 해충에는 포도가루벌레, 오렌지흰파리, 그리고 아보카도, 포도, 딸기, 호두, 복숭아에 나타나는 몇가지 진드기 종이 있다.

칠레에서 농약사용으로 인한 전반적인 환경 및 사회적 비용은 아직 측정되지 않고 있다. 연간 600여종의 농약이 약 50만톤 사용(총 비용은 41억 달러(약 4조 9,200억원))되는 미국에서, 환경 및 사회적 비용은 연간 80억 달러(약 9조 6천억원)로 평가되고 있다. 환경적, 사회적 비용이 대략 농약구매 및 사용비용의 두 배에 달한다고 본다면, 규제정책이 취약한 칠레에서는 그 피해는 연간 3천만 달러(360억원) 가량 될 것이다.

지속가능하지 않은 경로

신자유주의 모델의 적용으로 광업, 농업, 어업, 임업을 위한 수출시장이 확대되었고, 인상적인 경제성장을 가져왔다. 그러나 이는 또한 숲, 강, 농토, 어업의 쇠퇴를 부추겼고, 빈민과 토착민들을 더욱 궁지로 내몰았다. 공유지의 매각으로 인해, 자연자원의 남용에 빠지기 쉬운 부유한 외국의 이해관계의 손아귀에 자연자원이 집중되고 있다. 임업 카르텔에 대한 정부의 보조는 소규모 기업들을 고사시키면서, 토착삼림을 희생시키면서 소나무와 유칼립투스 나무의 단일수종 식재로 집중시켰다. 영세어민들은 외국소유의 기업들이 어획고와 어분 생산량의 절반을 장악하면서 생계를 위협받았다. 토지소유의 집중을 선호하는 정책은 수출작물에 대한 보조금과 결합되면서 소농경제를 사실상 쓸어내고, 그 반면에 농화학 물질의 이용이 증가하면서 자원기반이 파괴되고 대중의 건강이 위협받고 있다.

이러한 경제적 경로는 지속가능하지 않다. 칠레 수출품의 87%는 적절한 환경적 안전판 없이 이용되고 있는 자원에 의존하고 있다. 자유무역협정을 통해 칠레의 자연자원 수출을 더욱 증가시키게 되면 환경파괴를 더욱 확산시키고 농림어업에서의 장기적인 생산성 전망은 어두워 보인다.

현재의 모델 하에서 칠레는 전세계시장에 참여하고자 갈망하는 다른 국가들과 마찬가지로 즉각적인 비교우위를 보이는 영역으로 특화를 계속할 것이다. 필연적으로 이는 자원집약적이지 않고 지역의 생태적 제약과 조화를 이루는, 다양화된 지역기반의 경제를 증진시키고자 하는 노력을 파괴할 것이다. 자유무역 계약에 수반되는 부수적인 환경협약으로는 이를 막기엔 역부족이다. 신자유주의 모델의 옹호자들은 생태계가 경제를 지탱하고 있다는 것을 잊고 있다. 경제가 생태계를 지탱하는 것이 아니다.

칠레에서의 경제성장에 대한 계산은 경제적 미래가 의존하고 있는 자연적·사회적 자본의 고갈을 반영하지 않는다는 점에서, 칠레인들은 경제적인 건강이 더 크게 성취되고 있다는 환상을 받아들이도록 유도된다. 이러한 환상은 칠레의 경제를 더욱 심각한 환경파괴의 길로 인도할 것이다. 칠레가 자신의 자원기반과 지속가능성의 잠재력을 희생하지 않으면서 세계경제에 통합되고자 한다면, 주요 정책의 개혁과 공적인 통제가 회복되어야 할 것이다. 여기에는 환경법과 그 시행의 강화가 포함되어야 할 것이다. 그러나 더욱 근본적으로는 무차별적인 성장이 국가의 문제를 해결하는 유일한 길이라는, 칠레 지배계급의 지배 이데올로기에 도전하는 것이 필요하다. 칠레 국민들에게 미래의 핵심적인 질문은, 남미에서 가장 높은 성장률이라는 것이 한 국가의 생명들을 지탱하는 자연자원을 희생하는 것을 의미한다면 그것이 과연 의미가 있는 것인가 하는 것이다. 칠레의 신자유주의 경로를 따르고자 하는 다른 나라 사람들도 마찬가지 질문을 떠안고 있다.