정책의제 설정과정으로 살펴본 우각로 문화마을에 대한 고찰

[12102898 우성현]

정책의제 설정과정으로 살펴본 우각로 문화마을에 대한 고찰

담당교수	김경언 교수님
과목명	한국행정사례연구
전공	행정학과
학번	12102898
이름	우성현

<목차>

Ⅰ. 서론

1. 연구배경

2. 연구목적

Ⅱ. 정치체제 모형을 통한 사례 분석

1. 정치체제의 적용

1) 정책 환경

(1) 마을 만들기의 개념 (2) 정치적 환경 (3) 사회적 환경

2) 투입

(1) 비공식적 정책 결정자(주민&예술가, 사회적 기업, 라온누리)

3) 전환

(1) 공식적 정책 결정자(사법부, 인천시, 남구청)

4) 산출

5) 환류

Ⅲ. 정책의제 설정

1. 의제설정 개관

1) 정책의제설정의 개념 2) 정책의제설정의 중요성

2. 정책의제 설정의 과정

1) 사회문제 2) 사회적 쟁점 3) 공중의제 4) 정부의제

3. 정책의제 설정과 주도집단

Ⅳ. 결론

Ⅴ. 참고문헌

Ⅰ. 서론

 1. 연구 배경

 도시 계획은 단순히 공간과 시설 등의 물리적인 계획뿐만 아니라 사회 • 경제적 계획까지 포함되어야 한다. 그러나 기존의 도시계획은 물리적인 계획에만 그쳤으며 그로 인해 현대의 복잡하고 다양한 도시 활동의 대응에는 한계를 갖고 있었다. 21세기 들어서 도시의 ‘지속가능한 개발’이 중요한 과제로 대두되었고 도시계획의 패러다임도 변화하게 된다. 도시재생의 목적을 갖고 있는 비슷한 개념의 컴팩트 시티, 마을 만들기, 지방의제 21, 슬로시티 등이 주목을 받게 된다. 도시재생은 도심부의 재활성화를 도모하는 것으로 그 대상은 과거 도시의 중심기능을 담당하던 구도심이 된다. 즉, 도시재생이란 낙후되거나 쇠퇴한 지역의 활성화를 위한 것이다. 지금까지는 도심지역의 재활성화를 위한 물리적인 환경개선 사업이 주로 이루어졌으나 이제는 도시재생이 물리적인 사업에서 질적 개선까지 고려하는 방식으로 변화하고 있다. 한국은 급속한 산업성장과 경제성장을 이루어냈으나 단기간에 이루어냈던 성과였던 만큼 주로 양적인 성장에 초점이 맞추어져 있었다. 도시의 경우도 빠른 속도로 발전했지만 대규모 개발 정책으로 인한 많은 한계점을 보여주고 있다. 개발이익 중심의 사업으로 인하여 획일적인 도시공간이 연출되었고 그로 인한 커뮤니티의 파괴가 주민들끼리 단절을 야기했다. 뉴타운 사업과 주거환경정비사업 등의 도시 재정비 사업은 도시공간을 투기의 수단으로 만들어버렸고 주민 간의 반목, 행정기관과 주민 간의 갈등을 조성하였다. 최근에는 한국에서도 도시계획 패러다임 변화에 맞추어 인식의 전환이 이루어지고 있다. 기존의 도시재생이 전면 재개발의 물리적인 방법으로 이루어졌던 반면 이제는 삶의 질을 높일 수 있는 사업에 관한 논의를 하기 시작한 것이다. 한국에서는 마을 만들기, 마을가꾸기 등의 명칭의 사업을 정책적으로 활용하고 있다. 이와 같은 사회구조의 변화로 인해 도시계획의 흐름은 이미 경제•사회•문화적인 사항도 함께 고려되는 질적 개선의 도시재생으로 변화하고 있다. 인천의 경우 기존의 사업을 보면 여전히 개발중심의 계획이 주를 이루고 있다. 그러나 구 차원에서 우리동네 가꾸기, 깨끗한 마을가꾸기 등을 추진하고 있으며 2012년 11월 8일에는 마을 만들기 지원 조례를 공표하였다.

 본 연구의 대상지인 인천광역시 남구 숭의동 지역 일대는 한국 근대도시의 모습을 간직하고 있는 곳으로 많은 역사적 자원이 산재해 있다. 숭의동 일대의 주민과 문화단체는 숭의동 우각로 지역의 역사성 보존과 마을공동체의 형성을 위해 노력하고 있다.

2. 연구 목적

마을 만들기의 일환으로 많은 주체들이 다양한 사업과 프로그램을 시행해왔다. 그러나 그동안 행해졌던 마을 만들기 사업을 살펴보면 주민이나 문화단체가 주체가 되어 이루어지는 경우는 매우 적었으며 단기간 혹은 단발성에 그친 사업이 많았다. 본 연구의 대상지인 인천광역시 남구 숭의동 109번지는 남구, 동구, 중구가 맞닿은 지역이다. 대로변을 중심으로 한 극히 일부 지역의 상가를 제외하고는 거의 전부가 70년대 전후에 지어진 주택이며 한국전쟁 직후 정착한 피난민 및 피난민의 자녀들이 토착주민의 대다수를 이루고 살고 있다. 2003년 이후 재개발이 지연되면서 현재 빈집이 전체의 25~30%이며 남아있는 주민의 60%가 한 부모 • 조손가정 • 기초생활수급 및 차상위 등의 저소득 계층이다. 주민들과 예술가들은 문화예술을 통해 붕괴된 원도심의 마을 공동체를 회복하고 나아가 주민과 예술인이 공존하는 지역의 문화예술 중심지로 성장시켜 ‘살고 싶은 마을’, ‘찾아오고 싶은 마을’로 재건하고자 마을 만들기 운동을 통해 이 지역의 중요성을 부각시켰다.

 위 내용을 염두에 두고 본 연구는 숭의동 109번지라는 지역을 통해 주민, 예술가, 사회적 기업 주도형의 마을 만들기 모습을 살펴보고 그 속에서 발생하는 갈등과 해소과정에 대해 분석하는데 그 목적이 있다.

Ⅱ 정치체제 모형을 통한 사례분석

1. ‘정치체제 (Political System Theory)의 적용

1953년 D.Easton에서 출발한 정치체제론(Political System Theory)은 정책과 관련하여 단순히 입법부가 제안하고 행정부가 집행하는 것이 아닌 공식적 참여자와 비공식적 참여자들 간의 권력관계를 보여주는 정치적 과정이라고 표현하였다.

이 부분에서 우리는 정치체계론의 5가지 과정을 간략하게 숙지하고, 보고서 주제에 적용하여 각 과정에 참여자(공식적 참여자, 비공식적 참여자)는 누가 있는지에 대해 밝히고자 한다.

1) 정책 환경(Environment) : 정책 환경이란 정책 체제의 외부에 있는 환경을 말하며, 기후 · 지리적 상황 · 지정학적 조건 · 사회경제적 조건 · 정치문화 · 물리적 환경 · 인구 등이 포함된다.

(1) ‘마을만들기’의 개념

우리는 먼저 ‘도시계획’과 ‘마을 만들기’의 개념 차이를 알아 둘 필요가 있다. 왜냐하면 두 용어는 정책의 주체와 그에 따른 추진방향에 있어서 그 시작점이 다르기 때문이다. 물론 마을 만들기는 도시계회의 흐름 속에서 새로운 패러다임으로서 나온 개념이기 때문에 두 개념이 비슷하다고 느껴질 수도 있다. 게다가 ‘마을’, ‘만들기’라는 용어만 봤을 때 도시계획의 성격과 다를 것이 없다고 생각할 수도 있다. 그러나 마을 만들기와 도시계획은 그 개념이 상이하다.

도시계획은 하향식으로 접근하여 주민의 참여에도 제약이 있다. 공청회나 공람 등의 형식적인 참여만 가능하며 또한 물리적 위주의 개발 방식이 주를 이룬다. 그러나 마을 만들기는 이와 달리 상향식으로 접근하게 되며 적극적인 주민참여를 도모하고 커뮤니티를 중시한다. 또한 물리적 계획은 물론 질적 계획까지 포함한다. 마을 만들기는 그곳에 거주하는 당사자들이 스스로 참여하는 활동인 반면 도시계획은 외부에서 그 지역에 관여하기 위하여 전문적인 개입을 하는 기법이라고 할 수 있다.

(2) 정치적 환경

가. 무리한 주택 정책 및 부동산 개발

 민선 인천시장들은 인천의 성장 동력을 만든다는 미명 아래 송도와 영종, 청라 경제구역에 집중 투자했다. 그러는 사이 인천 시민의 절대 다수가 살고 있는 구도심 지역은 더 낙후됐다.

구도심 지역은 일자리가 줄어들고, 고령층이 집중화되고 성장 동력을 좀 저럼 찾지 못하고 있다. 민선 3 • 4기 인천시정을 이끈 안상수 시장은 구도심을 활성화하겠다며 구도심 지역 대부분을 정비(예정)구역으로 지정했다. 2006년 153곳을 시작으로 임기 말인 2010년엔 212개소로 확대했다. 2003년부터 시작된 재개발 붐 속에서 지금의 숭의동 109번지 역시 재개발 지역에 해당되었으나 재개발 • 재건축 정비 사업은 당초 기대와 다르게 진척을 보지 못했다.

그 이유는 당시 이미 인천은 주택보급률이 100%를 넘었기 때문이다. 안상수 시장의 무리한 부동산 개발로 경제자유 구역과 신도시 등에 쏟아진 신규공동주택 물량이 엄청났다. 물론 주택보급률이 낮을 경우 아파트를 지었다면 미분양으로 사람들에게 입소문을 타 자연스레 아파트의 수요로 이어졌겠지만 이미 주택보급률이 100%를 넘다보니 투기가 아닌 이상 단순히 입주할 목적으로 아파트를 구매하는 우둔한 사람은 없었다. 또한 아파트 주인은 투기 목적으로 아파트를 구매했기 때문에 굳이 그 집에 사람을 두어 살게 할 필요가 없다. 왜냐하면 재개발이 진행이 되면 집에 거주하고 있는 주민들에게 이주비를 줘야하는데 아파트 주인 입장에서는 세입자를 받느니 차라리 공가로 남겨두는 것이 낫고 그 때 당시 몇 년 안에 재개발이 시작될 것이라는 분위기가 팽배했기 때문이다. 결국 주택 보급률 100% 초과는 자연스레 부동산 경기 침체를 초래했다. 우리나라 재개발 특성상, 특정 지역이 재개발 구역으로 선정된다하더라도 재개발 방식이 외국의 경우(‘어떻게 하면 주민들이 이 마을에 다시 살게끔 만들 것인가?’에 초점을 두고 재개발을 진행)와 달리 구도심을 활성화시키기 위한 방안으로 부동산 띄우기에 주로 초점이 맞추어져 있다 보니 부동산 경기 침체시에는 구도심 활성화라는 원래의 목표는 사라지게 되고 결국 그 지역은 디트로이트 시티로 전락하게 된다.

숭의동 109번지가 그 대표적인 예이며, 또한 이 지역이 재개발 진행과 관련해서 공영개발(국가지원)로 할지 민영개발로 할지 협의했던 시기는 이미 재개발 붐이 시작된 지 4년이 흐른, 즉 집을 보유하는 것이 아닌 제 2의 금융위기에 따른 부동산 침체 시점인 2007년도였다. 결국 주택률 100% 초과와 이에 따른 부동산 침체가 맞물려 숭의동 109번지 지역은 재개발로 지정되었음에도 불구하고 수익성을 판단한 결과 재개발 시 수익성이 떨어질 것을 고려하여 재개발이 실행되지 못한 상태에 놓이게 되었다.

(3) 사회적 환경

가. ‘지속가능한 발전’ 패러다임의 전세계적 확산

 ‘지속가능한 개발’이라는 개념을 처음 제시한 것은 1980년에 있었던 국제자연보전연맹회의에서 채택된 세계보전전략이다. 이 전략은 “우리의 생존과 다음 세대를 위한 자연자원의 수탁자 임무수행을 위해서 개발과 보전은 동등하게 필요하다.”라고 경제개발과 환경보전의 조화를 강조하고 있다. 세계 보전 전략의 핵심적인 목적은 필수적인 생태과정과 생명지원체계의 보전, 유전자적 다양성의 보전, 생물종과 생태계의 지속가능한 이용의 보장 등이다.

지속가능한 개발이라는 개념을 통해 환경보전과 경제개발에 대한 선진국과 개발도상국간의 의견을 접근시키려는 최초의 시도는 1982년 UNEP(United Nations of Environmental Programme)회의로 이 회의에서 ‘환경과 개발에 관한 세계위원회(WECD)’ 설치가 결의되었다. WCED는 1987년 4월 <우리 공동의 미래>라는 보고서를 발표하여 지속가능한 개발을 환경보전과 경제개발을 동시에 추구하는 새로운 개발개념으로 정립하였다.

1992년 6월 브라질 리우에서 개최된 ‘환경과 개발에 관한 유엔회의’에서는 지속가능한 개발이 본격적으로 거론되고, ‘리우선언문’과 <의제 21>이 채택되었다. 참가국들이 합의한 <의제 21>은 환경보전과 경제개발을 지구적 수준은 물론, 국가적 • 지역적 수준으로 연계한 주요한 의미를 지닌다. 즉 환경과 개발에 관한 유엔회의에서는 “인간을 중심으로 지속가능한 개발이 논의되어야 하고 인간은 자연과 조화를 이룬 건강하고 생산적인 삶을 향유하여야 한다.” 라고 지속가능한 개발을 공론화하였다.

나. ‘의제 21’과 ‘지방의제 21’의 대두

1992년 6월 브라질의 리우에서 세계 114개국 정상들 간에 리우선언과 함께 채택된 지구환경보전을 위한 기초적 장전이다. 리우선언이 유엔환경회의의 정신을 담은 총론이라면 그 부속문서인 의제21은 그 각론인 셈이다.

‘의제 21’은 지구환경보전을 위한 지방정부 역할의 중요성을 강조하면서 각국의 지방정부가 지속가능한 지역공동체의 발전을 위한 행동계획을 담은 ‘지방의제 21’을 지역주민과 합의하에 1996년까지 작성할 것을 권고하였다. ‘지방의제 21’을 작성하는 이유는 환경을 보전하면서 지역주민의 복지를 증진시키기 위한 것이다. 지방의제 21의 성격은 지역사회 구성원들이 자발적으로 지역사회의 문제점을 진단하고 잠재력을 발굴하여 장래 비전을 제시할 뿐만 아니라 이의 달성을 위한 행동지침을 표현하는 계획을 수립하여 보고서로 만드는 작업으로 시민과 기업과 지방정부가 서로 협의하여 만드는 공동의 작품이 되어야 한다.

2) 투입(Input) : 정치체제는 요구와 지지라는 두 가지 종류의 투입을 환경으로부터 받아들인다. 요구는 정치체제에 대한 사회문제의 해결요청이며, 지지는 요구사항을 실현시키기 위해서 필요한 인적자원,․물적 자원,․정책순응도 등을 말한다.

(1) 비공식적 정책결정자

정책을 결정하는 과정에는 공식적 정책결정자 외에도 국민, 정당, 언론, 이익집단, NGO와 같은 참여자들이 직·간접적으로 영향력을 행사할 수 있는데, 이러한 참여자들은 합법적인 권한을 갖고 있지 않다는 점에서 공식적 참여자와 구분해 비공식적 참여자라 한다.

가. 주민 & 예술가

숭의동 109번지는 1920년대 중반 신작로가 생겨나기 전까지 개항장에서 서울로 통하는 유일한 통로였다. 이 주변은 한국전쟁 이후 피난민들과 지방에서 올라와 공장 일을 하던 직원들이 모여 살아 '범죄가 많은 동네'란 이미지가 강했다. 시간이 흘러 2004년부터 재개발조합이 결성됐다. 그렇지만 주거지 정비는 제때 진행되지 않으며 마을주민은 대부분 떠나고 공가들이 늘어나면서 노숙자, 주취자, 비행청소년 등 치안과 위생 및 안전 문제가 심각한 상황으로 치달았다.

2011년 11월 예술가들에게 거주와 창작 공간을 제공하고, 주민들은 문화를 통한 공동체의 형성이라는 취지로 ‘우각로 문화마을’ 단체가 설립되었다. 빈집 주인들 또한 재개발이 진행될 시점까지 한시적으로 장소를 무상 임대해주는 등 자발적으로 동참했다. 현재 다방면의 예술가 7명이 빈집을 고쳐 창작예술 활동에 매진 중이다. 특히 작은도서관, 마을극장, 게스트하우스를 열어 회색빛의 낡은 모습을 탈피하기 위한 외벽도색과 스토리가 있는 골목으로 탈바꿈시키고 있다. 이와 관련해 현지 주민들은 "동네에 예술인들이 들어오면서 일대가 밝아져 밤 시간에도 무섭지 않다는 평이다"면서 "재개발에 저해될 수 있다던 일부 지적도 상당수가 개선됐다"고 말했다.

(▼왼쪽 현 게스트하우스, 전도관 내 마을극장 “나그네설움” 무대 모습, 현 외벽모습)

나. 사회적 기업

① 행복도서관(인터뷰: 황 찬 관장)

숭의동 109번지에 대략 30명 정도의 문화예술가(시인, 영화감독, 화가, 사진작가 등)들이 초창기에 들어왔다. 문화예술가들이 들어온 이유는 다음과 같다. 이 지역이 재개발 발표가 나면서, 일부 사람들이 개발에 따른 부동산 이익을 얻고자 숭의동 109번지 마을에 들어오게 됐다. 그러나 애초 재개발에 따른 부동산 이익이라는 목적과 달리 몇 년이 지나도숭의동 109번지 마을에 재개발 집행 명령이 떨어지지 않게 되었고 그 과정에서 집은 점점 허물어져갔다. 남구청에서는 숭의동 109번지 마을의 공가 발생과 그에 따른 범죄, 방범문제, 방화문제, 쓰레기 문제, 집 혹은 담장 붕괴 등 문제의 심각성을 인식했으며 이러한 논의가 ‘남구 의제21’을 통해 나오게 되었다. 또한 예술가들은 단순히 시내에서 임대료를 내고 생활하는 것보다 차라리 숭의동 109번지 마을의 공가를 집 주인과의 협의하에 보수 • 수리하여 작업실로 이용, 생활공간으로 사용하고자 생각하게 되었다. 그 결과 숭의동 109번지 마을에 예술인들이 들어오게 되었다. 물론 이 과정은 숭의동 109번지 마을에 거주하고 있는 주민들과의 협의라기보다는 행정-예술가-집주인과의 협의부분이었다. 협의과정에 있어서 숭의동 109번지 마을 주민들이 배제되었기 때문에 초창기에는 주민들의 동참이 이루어지지 않았으며 추후에는 예술인들 사이에서 ‘예술가’가 사는 마을 만들기인지 예술가들에 의한 ‘마을 만들기’인지 회의감이 들기 시작했다. 더욱이 그 때 당시 예술인들이 마을 만들기, 사회적 기업 등에 대한 인식이 부족했기 때문에 주민들과의 협조점을 찾을 수가 없었으며 따라서 공동체 간의 원활한 의사소통을 할 수 있도록 ‘행복도서관’을 만들게 되었다. 여기에서는 다양한 프로그램이 운영이 된다. 문제는 행복도서관에서 배운 프로그램들을 바탕으로 우각로 문화마을의 지속가능한 발전을 모색하기보다는 배운 내용을 가지고 마을 외부로 나가기 때문에 우각로 문화마을의 지속가능한 발전이 이루어지지 못하고 있다는 점이다. 그래서 프로그램 대상을 지역주민들을 대상으로 실시를 하게 된다. 현재는 재개발 조합원 임원급 남성 4명이 행복도서관의 취지를 이해하고 현재 골목정비 사업, 주택개선사업을 함께 실시하고 있으며 프로그램과 관련해서는 합창(올해 인천아시안게임 대비해 시민합창단 37명 구성 및 활동), 민요배우기, 색종이 오리기, 나무껍질을 이용한 반지, 목걸이 만들기, 음식 만들기, 치매예방 실천교실, 영정 사진 • 가족사진 찍기, 수건 그림 그리기, 하나의 프로그램으로서 각 종 행사(도서관, 박물관, 음악회 등) 참여, 영화 촬영(지역주민이 직접 제작 • 촬영), 김장담그기 등을 실시한다. 그러나 시에서의 재정적 지원이 충분치 않기에(행복도서관과 관련해서 아직 많은 수리가 필요함에도 불구하고 실질적인 재정적 지원이 마련되어 있지 않아 완공이 지연되고 있는 중이며, 행복도서관의 시설 유지비 등은 숭의동 109번지 마을주민들 간의 회비를 통해서 해결하고 있는중이라고 한다. 그러나 시에서 전혀 지원을 해주지 않는 것이 아니라 현재 문화 • 교육부문과 관련해 부분적 지원을 해주고 있는 상황이며 올해 시로부터 400만원의 지원을 받아 빔프로젝트, 텔레비전 등을 구매했다고 한다. 또한 작은도서관협회나 시 도서관협회로부터 일부 지원금을 받아 교육 • 환경개선비로만 사용하고 있는 상황이다.) 음식 만들기의 경우 지역주민들이 가지고 올 수 있는 재료는 가져오고 없는 재료에 대해서는 사비를 들여서 진행을 한다. 과거 행복도서관은 지역주민들에게는 단순히 의사소통 창구역할을 하는 회의장소로만 인식이 되었으나 현재는 공동체를 위한 구심점 역할을 하고 있다. 또한 가족관계증명서 떼어주기, 보건소 진료 등 주민 센터의 분점역할을 한다고 볼 수 있다.

현 행복도서관 운영과 관련해서는 황현 관장뿐 아니라 예술가들이 각자의 분야에 맞게 프 로그램을 계획 • 구상하여 실시를 하고 있다. 또한 현재 행복도서관에 있는 책들은 황현 관 장이 소유하고 있는 모든 책들을 가져온 것이고 또한 일부 책들은 경제자유구역의 기증 • 작은도서관협회의 기증 • 마을 주변 도서관의 기증을 받았다고 한다. 책과 관련해서는 다른 여타의 도서관과 달리 인문•사회•자연•문화 부문으로 구분하지 않고 주민들로 하여금 책에 흥미를 가질 수 있도록 크기별로만 구분했다고 한다. 황찬 관장은 우각로 문화마을의 특성을 고려해보았을 때 행복도서관이 단순히 도서관으로서의 역할이 아닌 마을 전체의 커뮤니티를 위한 모임의 장소로서 역할을 해야 한다고 말한다.

② 우각로 문화 마을 단체

2011년 11월 주민, 문화예술인, 행정기관, 시민단체로 구성된 비영리 민간단체이다. 주민들의 경우 우각로 문화 마을의 미화를 바라지만 이를 ‘어떻게’ 바꿀 것인가 에 대한 방법이 없었다. 우각로 문화마을 개선방법을 논의하고자 예술가와 주민들이 참여해 만든 단체로 대표 1인과 8인의 운영위원회, 총회로 구성된 단체로 전체 회원이 40명이다. 과거에는 그 활동이 약간 정지되어있는 상태였다고 한다. 왜냐하면 재개발로 지정이 될 경우 그 범위 내 집들은 수리가 불가능하다. 물론 소규모의 수리는 가능하나 대규모로 집의 수리가 이어질 경우 집의 재산가치가 올라감에 따라 재개발로 인해 받게 되는 보상금 역시 높아지기 때문이다. 결국 구도심 지역이 정비구역 지정으로 건축행위가 제한돼 주민들의 재산권 행사가 막히고, 이로 인해 구도심의 슬럼화가 가속화됨에도 불구하고 조합원측은 이러한 단체들이 등장한 이유가 재개발이 안 된다는 판단 하에 지역 주민들이 이와 같은 단체를 만들었다고 인식하여 우각로 문화 마을 단체의 설립 및 활동을 반대했다고 한다.

③ 도예공방 ‘자기랑’

우각로 문화마을에서 운영 중인 사회적 기업 도예공방 ‘자기랑’은 유은정 대표 1인에 의해 운영이 되고 있다. 도예공방 ‘자기랑’은 2012년 10월 8일에 공가를 활용해 공사에 착수하였으며 12월 20일에 완성되었고, 같은 해 11월 26일에 또한 가마실 공사가 시작되었다. 대략 두 달간에 걸쳐 만들어진 도예 공방 및 가마실 공사에 대해 2013년 2월 4일 고사가 시작되었고 본격적으로 도예활동체험 및 교육활동을 시작하게 되었다. 도예 공방에서 도예품을 만들며 주민들을 가르치는 유은정씨는 “연극인인 남편을 따라왔는데 열악했던 환경을 제 손으로 바꿔가는 일이 재미있다”고 우각로에 사는 소감을 밝혔다.

우각로는 인천에서 과거를 준비하던 옛 선비들이 한양으로 향하던 통행로로 주변 지형이 소의 굽은 뿔 모양을 닮아 쇠뿔고개로 불렸었다. '쇠뿔잔&쇠뿔잔화분'과 '쇠뿔화분'의 전반적인 모티브는 지역 명칭이자 이름인 소뿔 모양에 기인한다. 또한, 미추홀에 자리 잡고 700년간 화려한 문화를 꽃 피웠던 백제의 고유한 토기인 '세발토기'에 착안해 소뿔모양의 잔과 화분을 세발토기의 모형으로 고정시켰다. 쇠뿔은 원시시대부터 강력한 힘과 권력, 성공을 상징해 왔다. 고대 이집트 상형문자 체계에서도 뿔은 '머리위에 존재하는 것'을 의미해 존귀함을 상징해 왔다. 우각로 문화마을의 기념품은 고대로부터의 뿔의 의미와 청운의 꿈을 품고 한양으로 향했을 당시 지역의 역사와 지형 특성을 반영해 우각로 문화예술인과 주민들이 함께 만들었으며 현재까지도 우각로 문화마을의 이미지 개선 및 마을홍보를 위해 운영 중에 있다.

④ 삶은 연극(인터뷰: 김종현 대표)

“연출을 전공한 저는 처음에 극장에서 공연을 만들어 연극하는 것이 전부인줄 알았습니다. 그러나 잘 되었을 리가 없죠. 처음에는 제 자신이 연극에 소질이 없는 줄 알고 한탄했습니다. 왜 사람들이 극장으로 오지 않을까 고민을 해봤습니다. 그러나 다른 쪽도 상황은 마찬가지더군요. 그 때 깨달았습니다. 내 연극 작품성의 문제가 아니라 사람들이 극장으로 오지 못하는 그 사람들만의 이유가 있겠거니 싶어 극장을 버리고 삶의 현장으로 나왔습니다. 그리고 삶은 연극이라는 단체를 만들어 현재까지 운영해오고 있습니다. 문화예술을 통해 사람들이 바뀌어가는 모습을 보고 느끼면서 그것이 제가 살아가는 힘이 되었고 결국 다양한 문화 활동을 전개하고 그걸 할 수 있는 사람 중에 한 사람이 예술가라는 것을 느꼈습니다. 단순히 수익을 위한 예술 활동이 아니라 예술을 통한 지역사회와의 만남으로 포커스를 맞추고 진행해오고 있습니다. 여타의 전문가들도 예술이 생활에 필요하며, 예술장르 중 연극이 사람을 다루기 때문에 가장 적합한 장르라고 생각을 한다.”

삶은 연극은 사업자 등록이 되어있는 단체로 현재 우각로 문화마을에 김종현 대표와 7~8명의 제자들이 함께 운영하고 있으며 마을주민들을 대상으로 연극을 실행하고 있다.

라. 남구의제21 문화예술분과 (인터뷰: 남구청 사무국장, 이창훤 공무원)

전세계적 지구환경보전과 지역주민의 복지를 증진시키기 위한 구체적인 행동계획을 담은 ‘지방의제21’은 우리나라에서 1996년도부터 시작되었으며 그 역사가 어느덧 20년이 다 되어가고 있다. 지방의제 21은 각국의 지방정부가 의제를 개별적으로 실시를 하다보니 전국에 240개의 지방자치단체가 있다면 220개의 지방의제 21이 존재한다. 인천 같은 경우 10개의 군, 구가 있으며 8개의 지방의제 21(옹진군과 중구 제외, 강화의 경우 존재하였으나 현재 자치단체장이 없앤 상황)이 있다. 지방의제 21은 각국의 지방정부가 실시하기에 정부의제, 광역의제와 같은 상위계획이 아닌 일종의 정부 네트워크로 각자 구, 군의 문화보조금을 받아서 실시를 한다. 특이한 점은 인천만이 유일하게 ‘구’별로 지방의제 21이 존재하며 남구의 경우 ‘남구 의제21’가 그 예이다. ‘남구 의제21’은 현재 공동대표시스템으로 행정대표로 구청장, 기업대표, 상임회장(일반 시민대표)으로 구성된 민관 협의체이다.

 그러나 여타의 다른 나라에서는 의제가 활성화되어 있지 않다. 그 이유 중 하나는 의제에 전혀 관심이 없거나 오히려 정반대로 선진국, 서유럽에서는 지속가능한 발전이라는 자체가 굳이 ‘의제’라는 존재를 통하지 않고도 충분히 실현이 될 만큼의 토양이 마련되어있다는 뜻이다. 사실 의제라는 것은 지속가능한 발전이라는 이념을 실현시키기 위한 것으로 우리가 살고 있는 이 세상이 이대로 가면 지속가능하지 못할 것이라는 전제하에서 실행하는 것이다.

 지속가능한 발전은 환경, 사회, 경제라는 세 가지 축을 중심으로 논의가 된다. 초기 지속가능 발전이라는 개념은 80년대 환경파괴, 프레온 가스 등을 중심으로 논의되어왔으나 환경뿐 아니라 점차 사회경제적인 측면(세계 양극화, 국가 양극화, 지역 내 양극화가 세계를 분열, 분화시키고 이는 결국 지속가능한 인류의 발전을 가로막을 수 있다고 예상)까지도 고려하기 시작했고 이 논의과정에서 나온 개념이 ‘마을 만들기’이다. 그러나 우리나라의 경우 특수하게 ‘의제’가 몇몇 정치인들에 의해 유행처럼 번져 정부의제라는 것이 이루어지고 있는 상황이며 실질적으로 의제 21의 이념 자체가 실현되지 못하고 있는 현실이다.

 다양한 문화와 생각이 표출될 수 있도록 방법을 논의하고, 제안하고 이러한 것들을 행정, 대표기업, 시민단체가 연합해서 실행하는 것이 의제의 역할이지만 현재 우리나라는 그렇지 못한 실정이다. 그래서 ‘문화분과’란 환경적, 사회적, 경제적 측면이 서로 혼합되어 탄생한 개념으로 이론적으로 명확하게 정립되어 있지는 않지만 앞서 말했다시피 특정지역의 문제를 논의하고 그에 대한 방안을 강구하는 역할을 한다고 볼 수 있으며 ‘남구 의제21 문화예술분과’가 그 대표적 예라고 할 수 있다. 현 우각로 문화마을은 ‘남구 의제21 문화예술분과’라는 이론적 개념 바탕위에 남구청이 문화 예술을 통해 지역문화 ∙ 경제 활성화 및 숭의동 전도관 및 공가활용을 통한 환경 개선 사업, 또한 문화가 있는 마을, 문화를 통한 재건된 공동체를 통해 지역의 문제를 해결하고자 한다.

마. 라온누리

인천 지역 10대 자원봉사자 동아리 라온누리(단장 인천외고 김준혁, 부단장 부광여고 성지은)가 바로 그 주인공이다. 이들이 우각로 문화마을과 인연을 맺기 시작한 것은 2012년, 우각로 행복도서관이 개관하면서부터다. 멘토 선생님(김병희, 논리지혜)과 라온누리 학생들이 우각로 문화마을 기사를 접하고 행복도서관 자원봉사에 참여한 것이다. 현재 라온누리는 우각로 문화마을의 한 축으로 활동하고 있다. 이들은 마을의 문제점을 살피고 해소 방안을 함께 고민하고 있다. 문제방안과 계획에 따라 실행할 자금을 모금하거나 주민들을 설득하는 등의 활동도 이들의 몫이다. 특히 '우각로 행복길 조성'은 2013년 3월 봉사단의 제안으로 시작된 사업이다. 라온누는 쓰레기가 버려져 쌓인 도로에 주민들을 위한 작은 텃밭을 조성하고 주민들과 함께 벽 도색 등을 하며 경관을 새롭게 만들어갔다. 또, 원하는 주민에게는 예술가들과 함께 집 외벽에 벽화를 그려넣기도 했다.

또한, 2013년 7월부터 조손가정, 한부모 가정 등 가정 형편이 넉넉치 못한 가정이나 사립교육기관이 없어 멀리까지 학원을 다녀야 하는 아이들을 위해 학습지도를 하며 재능 나눔을 하고 있다. 대상 학생들은 초등학교 1학년부터 중학교 2학년 학생들이다. 현재 학습지도를 받는 학생수는 14명. 이들을 위해 20여 명의 라온누리 멤버들이 활약하고 있다.

학습지도는 과목별로 1대 1 혹은 1대 2의 형식으로 진행된다. 학습지도에 참여하는 라온누리 멤버의 현황은 다음과 같다. 국어지도 최가영(산곡고), 최호정(산곡여중), 김지연(산곡여중) / 영어지도 김준혁(인천외고), 허정(부평고), 김채원(부평여고), 유승민(세일고) / 수학지도 조현욱(부광고), 이현주(부평여고), 이지선(부광여고), 김채연(산곡여중), 최현지(부원여중) / 과학창의력수업 이민혁(세일고), 최현호(산곡고), 김수현(송내고) / 역사수업은 라온누리 멘토 선생님 김태윤(논리지혜 대표)이 재능을 나누고 있다. 라온누리의 활약은 여기에서 그치지 않는다. 이들은 방송부활동과 학생기자 활동으로 알게 된 지식을 동원해 동네 아이들과 함께 마을 신문을 제작한다. 신문 제작을 시작으로 마을신문편집부 수업도 개설할 계획이다. 이 프로그램에 참여하는 라온누리 멤버는 김청솔(부광여고), 성지은(부광여고), 김성현(인천외고), 김경로(부광고), 서정연(산곡고), 김민서(산곡고)다. 모든 수업은 방학기간 중 월요일부터 금요일까지 주5일로 시행되며 시간은 오후 2시에서 4시까지다. 우각로 도예공방과 그림책이야기방, 도서관과 게스트하우스에서 학년 별로 나눠서 진행하며 방학기간 이후에도 주말과 평일 늦은 시간을 활용해 지속적으로 진행할 예정이다.

3) 전환(Conversion) : 정치체제 안에서 정치활동이 투입을 산출물(정책)으로 변화시키는 작업을 ‘전환’이라고 한다.

(1) 공식적 정책결정자

공식적 정책결정자는 합법적으로 정책결정과정에 참여해 실제로 정책을 결정하는 사람이나 기관으로, 대통령과 장·차관으로 대표되는 행정부 외에도 입법부와 사법부, 헌법재판소가 여기에 해당한다.

위의 공식적 정책결정자와 관련해 현재 정부차원에서 전도관구역의 재개발에 대한 특단의 조치를 아직 내놓고 있지 못한 상황이다. 2003년 재개발 붐으로 특정지역이 재개발 구역으로 선정되었으나 부동산 경기침체에 따라 개발정비 구역이 해제되고 이에 대한 주민들의 반발을 최소화시키고자 사법부에서는 개발정비구역이 해제된 지역과 관련해 2013년 8월 4일 ‘도시재생특별법’을 제정 및 12월 5일 이를 시행하였다. 이 여파로 초창기에 시(市)와 구청에서 재개발과 관련해서 숭의동 109번지를 어떻게 해야 할지 논의가 오고 갔으며 또한 재개발이 지연됨에 따라 투기 목적으로 구입해 둔 우각로 문화마을의 공가를 활용한 다양한 시도들이 있었다. 비록 ‘시’와 ‘구’의 다양한 시도들이 정책결정 과정 혹은 결정단계에 있어서 직접적으로 영향을 미칠 수는 없으나, 이러한 시도들이 인천의 재개발 지역 및 우각로 문화 마을에 대한 정부의 조치가 필요하다는 ‘시’와 ‘구’ 차원에서의 노력의 일환이라고 생가되 공식적 정책결정자라는 항목 안에 ‘시’와 ‘구’에서 각각 재개발 해제 지역에 대한 대책과 우각로 문화마을을 대상으로 실행했던 대안들을 기술하고자 한다.

가. 사법부 ‘도시재생특별법’

사법부는 저출산과 고령화, 그리고 산업구조의 변화로 인한 인구 감소, 경제침체, 주거 환경 노후화 등이 심각하게 나타나는 상황에서 쇠퇴지역의 재생을 지원하는 것에 초점을 맞춰 ‘도시재생특별법’을 제정하였다. 법의 목적에는 그 법이 추구하는 지향점 그리고 실천 방법이 담겨있어야 하는데 ‘도시재생특별법’ 제 1조에 따르면, “이 법은 도시의 경제적•사회적•문화적 활력 회복을 위하여 공공의 역할과 지원을 강화함으로써 도시의 자생적 성장기반을 확충하고 도시의 경쟁력을 제고하며 지역 공동체를 회복하는 등 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다.”라고 명시되어있다. 이 법 제 1조의 내용별로 살펴보면 대략 6가지의 중요한 내용이 담겨있다. 첫째, 도시재생을 위해 기존의 물리적 개선방식에서 벗어나 통합적 개선, 즉 “도시의 경제적•사회적•문화적 활력 회복”을 시도한다는 것이다. 둘째, 지자체가 도시재생전담조직을 통해 국가지원 사항을 모아 요청하면 중앙정부는 도시재생특별위원회를 통해 각 지자체에 패키지 형태로 지원을 강화, 즉 “공공의 역할과 지원을 강화”한다는 것이다. 셋째, 도시경제기반형에 해당하는 도서전체의 재생 혹은 근린형(근린 단위의 주거지나 상업지) 재생에 해당하는 도시 일부의 재생이 궁극적으로 자구능력을 확보, 즉“도시의 자생적 성장기반을 확충”하도록 한다는 것이다. 넷째, “도시재생 경쟁력을 제고”한다는 뜻으로 이를 위해선 그 도시만의 특성 즉 정체성을 확보하는 것이 중요하고 이를 위해서는 그 지역이 갖고 있는 유•무형의 자산을 활용하여 새로운 가치를 창출해야 한다는 것을 의미한다.

다섯째, 지역공동체를 회복한다는 것은 두 가지 차원에서 생각할 수 있다. 그 하나는 주거지와 상업지의 마을 단위의 공동체 회복이며 다른 하나는 광범위한 도시차원의 거버넌스 구축이라고 볼 수 있다. 이를 위해선 반드시 자발적 참여와 실현, 소통, 그리고 신뢰구축이 중요하다는 인식이 깔려있어야 한다. 여섯째, 우리가 살아가는 궁극적인 목적은 행복하게 사는 것이다. 도시재생의 비전, 도시재생의 궁극적인 목적도 국민이 행복한 삶을 영위하도록 하는 것, 즉“국민의 삶의 질 향상에 이바지”하도록 하는 것이다.

나. 인천시 ‘원도시 저층주거지 관리사업’ 추진

시에 따르면, 원도심 저층주거지 관리 사업은 지난해 2013년 선도 사업(남동구 만수동 만부구역)을 시작으로 매년 지속적으로 추진하고 있는 인천시 역점사업으로 전면철거 개발방식에서 탈피해 원도심 지역의 주거환경 개선과 주민공동체 회복하기 위한 새로운 도시관리 패러다임이라고 할 수 있다. 이와 관련해 송영길 시장은 “원도심 저층주거지 관리사업은 주민과 함께 만들어가는 주민참여형 사업으로서 사업계획 수립 및 추진, 사후관리 등 전 과정에서 주민의 적극적인 참여가 있어야만 진정으로 성공하는 사업임을 감안해 많은 주민이 참여하기를 바란다.”고 말했다. 2013년도 주거환경관리사업 대상 지역은 중구 인현, 북성구역, 동구 박문여고주변, 남구 주안북초교북측, 남동구 만부, 부평구 삼산2 등 모두 6개 구역이다. 이들 구역은 시 원도심 활성화 정책의 핵심지역으로, 원도심 활성화 추진단의 자문에 따라 사업 진행이 확정된 곳이다. 시는 당시 이 구역들과 함께 사업 대상지에 올랐던 서구 천마초교서측 구역과 남구 숭의 4·7구역에 대해선 차후 기본계획에 반영했으며 시는 1차 추가경정예산을 통해 예산 426억원을 확보하고 사업을 진행했다. 사업구역 지정과 관련해서, 각 구는 주민 제안을 받거나 자체 검토를 통해 사업 대상 지역을 추리고, 시는 이를 바탕으로 현지 방문을 통한 사전 검토에 들어간다. 그 후 시는 차후 원도심 활성화 추진단을 열어 해당 지역의 사업 실시 여부를 확정하게 된다. 숭의동과 관련해서 UDT 도시개발 신문에 따르면, 숭의 4·7구역(현 우각로마을과는 상관없는 지역)에는 2013년 10월 주민협의체를 구성해 주민워크숍을 지속적으로 개최했으며 공동이용시설 부지매입 협의 중으로서 도시가스 설치가 가능하도록 도로를 정비하고 기존건물 리모델링을 통한 주민커뮤니티시설을 설치하고 텃밭 및 공동정원을 조성했다고 한다.

다. 남구청 ‘무상사용 계약’

인천광역시 남구청에서는 우각로를 기점으로 원도심지 활성화방안의 일환으로 방치된 공가를 대상으로 2013년부터 공가활용 인원을 모집하고 있다. 인천광역시 남구에 거주하는 주민이면 누구든지 신청가능하며 공가활용 목적에 대해서는 다음과 같다고 한다. ① 5명 이상의 통장(주민)들이 방치된 공가를 공공시설(주차장, 쉼터, 텃밭, 공부방, 통두레 운영 등)로 활용 및 운영하고자 하는 사업 ② 사회적 기업 또는 예비 사회적기업이 공가를 활용하여 일자리 창출을 위한 시설로 사용하고자 하는 사업 ③ 저소득층 지방대학생 기숙사 활용사업 등 ④ 상기 기술된 사업 외에 공가를 활용하여 추진하고자 하는 사업의 경우에 한해서 공가를 활용할 수 있음을 명시하고 있다. 이와 비슷한 공가활용 관련 선례로 2011년 성북구에 위치한 삼선동에서는 구청에서 공가를 임대하여 주민공동시설을 설치하여 현재 마을카페 겸 사랑방 혹은 박물관으로 이용하고 있다. 또 아파트 단지내 관리동을 활용한 주안6동 학습편의점은 최대 100명을 수용할 수 있는 대규모 강의실 2곳을 갖추고 마을공동체 의식 회복, 조부모 육아정보 교육, 소외노인을 위한 건강정보 등 실생활에 도움이 되는 다양한 프로그램을 운영하며 더 많은 주민들이 참여할 수 있는 프로그램을 계획하고 있다. 남구 숭의 4동의 경우 2013년 2월 공가 무상임대 협약을 체결하여 리모델링을 거쳐 약 20여명을 수용할 수 있는 강의실 2곳과 상담관실, 전시실, 야외 학습 공간 등의 학습시설을 갖춰 지역 특성에 맞는 특화 프로그램을 운영하고 있다. 남구에서는 이같은 학습편의점 오는 2015년 12곳으로 확대하는 한편, 오는 2016년까지는 21곳 이상 운영한다는 계획을 세워놓고 있다.

4) 산출(Output) : 정치체제가 투입단계의 요구에 대응하는 결과를 환경에 내보내는 과정이며, Easton은 산출을 정책으로 보고 있다.

과거 숭의동 109번지가 재개발지역으로 선정되면서 이 지역에 재개발에 대한 환상(재개발이 되면 부동산 가격이 올라감에 따라 이익을 챙길 수 있을 것이라는 환상)을 가지고 투기를 목적으로 구입한 주택이 나타나고 일부 주민들은 재개발 지역으로 선정됨과 동시에 집을 팔고 나가게 되었으나 주택 보급률의 100% 초과 및 부동산 침체 시기라는 흐름과 맞물려 재개발이 지연됨에 따라 자연스레 공가(空家)가 형성되었다. 그 결과 주민이 있었으면 해결되었을 문제들 예를 들어, 주민들이 살았다면 서로가 자신의 집 앞 마당을 감시 및 관리함으로서 쓰레기 무단 투기를 방지할 수 있었으나 주민이 부재함으로 인해서 현 주민들이 감시•관리하게 되는 범위가 늘어나고 청소년 비행 및 범죄, 방화문제 등이 나타나며 숭의동 109번지는 우범화 지역으로 변하게 된다. 그러나 지속가능한 발전과 의제 21의 등장과 함께 현 숭의동 109번지는 ‘우각로 문화마을’로 재탄생하여 지역주민과 예술가들에 의한 ‘마을 만들기’가 지속적으로 진행되고 있는 상황이며 또한 ‘시’와 ‘구’에서도 앞서 기술했듯이 ‘원도심 저층주거지 사업’ 혹은 예술가들을 대상으로 한 ‘공가 무상사용 계약’ 등이 실행되어졌다. 현재 남구청에서 근무하고 있는 이창훤 공무원의 인터뷰 내용에 따르면, 시•구와 정부는 우각로 문화마을에 대한 발전 방향 및 그에 대한 재정적 지원을 논의 및 검토하는 단계에 있기 때문에 아직까지 구체적이고 명확한 정책은 따로 나오지 않았다고 한다.

5) 환류(Feedback) : 한번 산출된 정책이나 결정은 다시 국민들의 새로운 관심의 대상이 되어서 또 다른 반응으로 나타내게 되는데, 이처럼 산출에서 다시 투입으로 연계되는 과정을 환류라고 한다.

우각로 문화마을과 관련해서 구체적인 정책이 마련되지 않아 정책에 대한 피드백 현상을 논할 수 없다. 여기에서는 앞서 사법부와 인천시와 남구청에서 제시한 ‘도시재생특별법’, ‘원도심 저층주거지 관리사업’과 ‘무상임대 계약’과 관련한 피드백을 논하고자 한다.

‘도시재생특별법’의 경우 최고의 문제점은 국비로 지원할 수 있는 재원확보가 어렵다는 점이다. 법안이 발의될 때만 해도 조 단위의 구상이 있었으나 실제 선도지역 13개를 위한 사업비는 억 단위에 불과했다. 이를 해결하기 위한 방안으로 13년 4월 30일 주택도시기금법안(기존 주택분야에 한정된 기금의 용도를 도시재생 분야로 확대하는 법안으로 주택도시기금을 설치하고 주택도시보증공사를 설립하여 주거복지 증진과 도시재생 활성화를 지원함으로써 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다.)이 발의되었지만 자치단체의 자립도가 낮은 우리나라의 현실에서 도시재생이 활성화되기 위해서는 국비지원을 위한 재원확보가 가장 큰 문제가 된다.

‘원도심 저층주거지 관리사업’은 당초 송영길 전 시장이 원도심 주민들을 위한 정책으로 2013년부터 진행한 사업이다. 열악한 주거환경 개선을 위해 도서관, 주차장, 공원 등 주민편의시설을 건립하는 것으로 해마다 대상지역과 사업내용을 선정해 주민협의체를 구성해 주거환경 정비 사업내용을 논의하고 이를 정비계획 수립 용역에 반영해 진행하고 있다. 그러나 유정복 시장이 선출된 이후 첫 추경예산안을 확대편성하면서 공기업 특별 회계등은 크게 늘린 반면 주민들에게 약속한 저층주거지 관리사업을 대폭 삭감한다는 사실이 알려지자 주민들인 인천시가 약속을 어겼다고 반발을 예고했다. 한 주민은 “이 사업을 따내기 위해 그동안 주민들이 무진장 애를 썼는데 물거품이 됐다”면서 “시장이 바뀌었다고 주민과의 약속을 저버린다는 게 말이 되느냐”고 따졌다. 또한 “시가 먼저 재개발지구에서 해제된 구역의 열악한 주거환경을 개선해 준다고 시작해놓고 이제와서 예산 지원을 못하겠다고 하면 주민들은 누굴 믿어야 하냐”고 말했다. 원도심 저층주거지 사업을 추진하기 위해서는 구가 먼저 정비계획을 수립하고 이후 시에서 사업시행 예산을 지원받아야 하낟. 이에 따라 10개 구역의 해당 구는 1개 구역 사업당 5000만원에 달하는 용역을 수행중이다. 허나 인천시의 일방적인 예산 삭감 방침으로 정비계획 수립 용역을 진행 중인 해당 구들도 용역 예산만 날릴 상황에 처했다. 결론적으로 행정의 경우는 1년 단위로 정책이 바뀌나 ‘원도심 저층 주거지 사업’과 같은 정책은 장기간에 걸쳐 진행이 되다보니 속도면에서 뒤쳐질 뿐만 아니라 인천시장의 성향에 따라 정책이 흐지부지되거나 앞서 본 바와 같이 예산이 삭감되는 경우가 있다.

‘공가 무상임대 계약’과 관련해서 남구청 차원에서는 우각로를 기점으로 일정기간(3년) 사람들이 공용목적(공동체 재건 등)으로 사용할 수 있도록 공가를 임대해주나 최초의 목적인 지역경제가 활성화될 경우 기존의 예술가들이 우각로 문화마을에서 쫓겨날 수도 있다. 지금의 대학로, 이태원의 경리단길, 북촌, 인천의 신포동 지역에서 그 이유를 알 수 있다, 이 지역들 역시 초기에 공가를 활용해 예술가들에 의한 다양한 문화예술 활동 및 이에 대한 지원 사업을 통해 지역경제가 활성화되었으나, 후에 공가 주인들이 유입된 사람들을 받기 위해 애초 무상임대로 계약했던 공가들을 유상임대로 전환하거나 혹은 높은 임대료를 요구하는 경우가 발생했던 지역들이다. 결과적으로 그 지역의 문화발전 및 지역 경제 활성화에 기여했던 예술가들은 쫓겨나게 되고 소위 경제력이 있는 사람들이 입주했다는 점에서 우각로 문화마을 역시 예외가 아니라는 우려가 있다.

Ⅲ. 정책의제 설정

1. 의제설정 개관

1) 개념

정책의제설정이란 정부가 정책적 해결을 위하여 사회문제를 정책문제로 채택하는 과정 또는 행위, 즉 사회문제가 정책문제로 전환되는 과정이나 행위를 의미한다. 이때 정책문제란 정부가 그 해결을 위하여 심각하게 검토하기로 결정한 문제를 뜻한다. 그러므로 정책의제설정을 다르게 표현하면 정부가 사회문제를 정책적으로 해결하기 위해서 심각하게 검토하기로 결정하는 행위 또는 과정을 의미하는 것이다. 많은 사회문제 중에서 일부분만이 정책의제로 채택되고 나머지는 방치된다는 점에서 사회 문제가 어떻게 정책의제로 채택되느냐하는 것은 중요한 관심의 대상이다.

2) 중요성

정책의제설정은 두 가지 측면에서 중요한 의미를 지닌다.

첫째, 정책의제설정은 정책과정의 첫 번째 단계이다. 사회문제가 정책의제로 채택되지 않으면 정책으로 형성되어 집행될 수 없으며 반면에 정책의제로 채택이 되면 해당 사회문제는 해결 가능성이 높아지게 된다. 그 이유는 정책의제로 채택되어 정부에서 공식적인 검토를 시작하면 이와 관련된 개인이나 집단들이 문제해결을 위한 정치적 활동을 촉진할 것이고, 공개적 논의를 통해 음성적으로 영향력을 미치는 반대집단의 힘이 약화되기 때문이다.

둘째, 정책의제설정이 이후에 전개되는 정책과정, 즉 정책의 결정, 집행, 평가 과정에 영향을 미친다는 점이다. 보통 사회문제에 대한 정책적 해결방안이 존재하지 않으면 정책의제로 채택되기 어렵다. 정책의제로 채택된 사회문제는 이미 정책의제설정과정에서 정책이해당사자 및 정책 결정권자들 간에 해결을 위한 정책대안에 대한 논의가 상당히 진행된 것이기 때문에 정책의제설정은 그 자체로 큰 의미를 지닌다. 보통 정책결정단계에서 수행되어야 할 활동으로 생각하기 쉬운 정책대안의 제안이나 타협안작성 등이 실질적으로 정책의제설정단계에서 이루어지는 것이다.

2. 정책의제설정의 과정

 1) 정책문제의 의제설정과정

모든 사회문제가 정책문제로 채택되지는 않는다. 사회문제는 자연스럽게 정책문제로 전환되는 것이 아니라 관련 집단의 정치적 해석과 정책 절차를 중심으로 협력과 갈등을 거친다. Cobb과 Elder는 정책의제설정과정을 사회문제, 사회적 쟁점, 공중의제(체제의제), 정부의제(제도의제, 결정의제)의 4단계로 제시하였다.

다원적 민주주의체제하에서 정책의제설정 경로는 "사회문제 → 사회적 쟁점 → 공중의제 → 정부의제"의 이념형 경로를 거친다. 이는 Cobb과 Elder가 제시한 정책의사결정의 전형적 과정이다. 하지만 실제 의제설정 과정은 그와 같은 경로를 가지지 않고, 많은 예외가 있다.

우각로 문화마을의 경우 "사회문제 → 사회적 쟁점 → 공중의제 → 정부의제"의 과정을 거치며 현재 "사회적 쟁점 → 공중의제“로 넘어가는 과정에 있다고 볼 수 있다.

 ➀ 사회문제(social problem)

한 사회 내에 존재하는 모든 문제가 사회문제는 아니다. 문제의 출발이 한 사람에게서 비롯되더라도 관련 당사자가 많고 그와 동일한 문제로 고민하고 고통 받는 사람이 많다면 이는 개인 차원을 넘어 사회차원의 문제로 탈바꿈한다. 사회문제의 표면적 피해자는 한 개인이지만 드러나지 않는 다수의 침묵하는 피해자가 있고, 많은 피해자들이 동시에 발생하는 경우도 있다. 여기에서 내면에 잠재된 문제를 표면으로 끌어올리거나 다수의 관심사로 만드는 사건을 점화장치 또는 촉발장치라고 한다. 촉발장치는 사회문제의 확산과 정책의제설정에 있어 중요한 의미를 갖는다. 또한 모두가 공감하는 사회문제라도 해결가능성이 없는 문제는 정책의제화하지 않는다.

숭의동 109번지의 경우 2003년 재개발 정비(예정)구역으로 지정되었으나 재개발이 지연되면서 투자가들이 투기 목적으로 구매하거나 재개발구역 지정과 동시에 팔고 나간 주택들이 공가로 변했다. 공가의 발생은 마을의 공동체 붕괴에 따른 주민들 간의 소통은 물론 서로를 관리 할 수 없음으로 인해 골목길에 쓰레기 무단 투기와 그에 따른 악취 및 병충해 발생, 마을 주민들의 부재(일종의 감시자 역할)와 사회간접자본시설(가로등, 치안센터 등)의 부족과 골목길이 많은 숭의동 109번지의 장소적 특성이 맞물리며 이 지역은 비행청소년들을 위한 아지트로 변해버렸고, 2011년 공가붕괴 1채, 공가 방화 1건(2012년 방화 1건), 장마철 지붕 붕괴에 따른 반파 2채, 담벼락 및 움벽 파손 2채 등 숭의동 109번지는 우범화 침체 지역으로 전락했다.

사회적으로는 전세계적으로 확산된 지속가능한 발전과 의제 21 및 남구의제21이 하나의 촉발장치로 등장하였고, 송영길 시장 취임 이후에는 인천시에 구도심 개발 방식이 전면 철거에서 마을 고유의 문화나 환경 등을 살려둔 채 주거 환경 등을 개선하는 방식의 ‘마을 공동체 만들기 사업’이 등장했다.

 ➁ 사회적 쟁점(social issue)

일반대중에게 관심을 끌지만, 문제해결에 대한 합의가 어려워 논쟁의 대상이 되는 문제를 사회적 쟁점이라고 한다. 이처럼 사회문제에 대한 합의 도출의 어려움으로 인해 다양한 사회적 쟁점이 등장한다. 사회문제가 사회적 쟁점으로 넘어가기 위해서는 잠재된 갈등세력이 공론의 장으로 출현하도록 만드는 점화장치 또는 촉발장치가 필요하다. Cobb과 Elder(1983)에 의하면 촉발장치는 크게 내적인 촉발장치와 외적인 촉발장치로 구분된다. 한편 촉발장치가 아닌 극적인 사건의 발생도 일반대중의 관심과 주의를 환기시켜 사회문제를 사회적 쟁점으로 전환시켜 준다. 지속가능한 발전, 의제 21의 전세계적 확산 및 남구의제 21의 등장이 송영길 시장 취임 이후 등장한 ‘마을 공동체 만들기 사업’과 맞물려 숭의동 109번지는 벽화사업, 공가활용을 통한 마을의 이미지 및 환경 개선을 위해 ‘마을 만들기’ 사업에 착수하게 되나 이 과정에서 재개발 조합원측과 분쟁이 생긴다. 주민-예술가(문화단체)-행정에서는 마을의 이미지 및 환경개선을 위해 공가활용 벽화사업, 주택 수리 • 수선 등을 통한 외부인 무상임대계약 등 지역경제의 활성화를 확보하려는 입장에서 ‘마을 만들기’ 사업을 진행하고 사회적 기업 대두의 필요성에 대해 찬성하였다. 그러나 재개발 조합원측에서는 이와 같은 주민들의 이탈 및 재개발 사업 지연에 따른 책임 추궁 그리고 근본적으로 매몰비용 등에 대한 비용청구 문제를 가장 크게 우려하고 있으며 이런 활동들이 활성화되면 지역이 나아진다는 생각보다 재개발이 되지 않기 때문에, 이런 활동들이 이루어지고 시에서 지원을 해주는 것이라고 인식해 문화예술 및 사회적 기업의 활동을 반대하는 입장이다.

 ➂ 공중 의제(public agenda)

체제의제는 거시적 시각에서 다루어지는 의제이다. 공중의제 또는 체제의제는 일반대중의 관심과 주의를 받을만한 가치를 지니고 있으며 정부가 개입하여 문제를 해결하는 것이 정당하다고 인정되는 사회문제를 말한다. 사회적 쟁점이 공중의제로 전환되기 위해서는 다음과 같은 조건이 필요하다. 첫째, 많은 사람들이 관심을 가지고 있거나 알고 있어야 한다. 둘째, 어떤 방식이든 정부의 조치가 필요하다고 다수의 사람들이 생각해야 한다. 셋째, 문제가 정부의 개입이 필요한 영역 내의 것이며, 이것이 정부의 권한 범위 내에 있다고 많은 사람들이 믿어야 한다.

현재 우각로 문화마을의 경우 시 • 구와 정부가 우각로 문화마을의 발전 방향 및 그에 대한 재정적 지원을 논의 및 검토하는 단계에 놓여있기 때문에 정부가 개입해서 문제를 해결하고 있다고 명확하게 말하기가 모호하다. 오히려 지금까지는 시와 구 차원에서 각각 인천지역과 우각로 문화마을에 관심을 가지고 ‘원도심 저층주거지 사업(물론 우각로 문화마을은 원도심 저층주거지 사업 대상지역이 아니었음에도 불구하고 당시 인천지역의 흐름에 비추어 보았을 때를 고려해서 기술했음)’과 ‘공가 무상임대 계약’을 실시하는 단계에 있기 때문에 우각로 마을은 ‘사회적 쟁점 → 공중의제’로 넘어가는 과정 속에 있다고 본다.

 ➃ 정부 의제(governmental agenda)

정부의제는 정부의 공식적인 의사결정에서 문제해결을 위해 심각하게 고려하기로 명백히 밝힌 문제를 의미한다. 모든 의제가 정부의제로 채택되는 것은 아니다. 어떤 의제가 정부의제로 채택되도록 유관집단은 다양한 전략을 사용한다. 한편 아무리 사회적인 관심을 끈 문제라도 경우에 따라 정부의제로의 채택 자체가 봉쇄된 경우도 있다.

Cobb과 Elder는 공중의제가 정부의제로 변환하기 위해서는 이슈 확산 전략이 필요하다고 주장한다. 이로는 상징의 활용과 매스미디어의 주목 등을 들 수 있다. 상징의 활용은 인간의 이성보다는 감성에 호소하는 전략으로 애국심, 국익, 인권 등의 가치를 실어서 정부가 나서도록 하는 방식이다. 어떤 사회문제가 매스미디어의 집중적인 주목을 받음으로써 사회문제 해결에 대한 공감대를 형성하여 정부가 직접 이 문제해결에 나서도록 촉진 할 수 있다.

우각로 문화마을은 재개발이 지연되고 있는 숭의동 109번지 주변에 공가를 중심으로 주민, 지역문화예술인, 남구청, 남구의제 21이 함께 만들어가는 문화지대로 언론에 2차례 주목을 받았다.

 2013년 7월 11일 우각로 문화마을에서 운영 중인 사회적기업 도예공방 ‘자기랑’의 대표 도예 기념품인 쇠뿔잔, 쇠뿔잔 화분, 쇠뿔화분이 인천광역시 관광협회에서 개최하는 제16회 인천관광기념품 공모전 지역특성화 부문에서 동상을 수상했다. 쇠뿔은 원시시대부터 강력한 힘과 권력, 성공을 상징해 왔다. 고대 이집트 상형문자 체계에서도 뿔은 '머리위에 존재하는 것'을 의미해 존귀함을 상징해 왔다. 우각로의 기념품은 이번 공모전 동상 수상을 통해 제16회 대한민국관광기념품공모전 출품, 국내 박람회 참가, 국내 명품점 입점기회, 관광안내소 내 기념품 입점 및 판매 기회를 얻게 된다. (수도일보 기사 中)

 2013년 10월 24일 우각로 문화마을은 17개 시 • 도 145개의 향토자원 중 ‘제1회 대한민국 지방자치 박람회’ 우수 향토자원 30선에 인천을 대표하는 우수 향토자원으로 선정이 되며 지방자치 우수사례로 전국에 홍보된 바가 있다. (경인일보 기사 中)

 3. 정책의제 설정과 주도집단

정책의제설정은 의제설정의 주도집단이 정부주도인지 외부주도인지에 따라 의제설정과정만이 아니라 정책과정 전반이 달라진다. 의제설정모형은 크게 외부주도형, 동원형, 내부접근형으로 유형화된다.

먼저 외부주도형이란 정부 바깥에 있는 집단이 자신들에게 피해를 주고 있는 사회문제를 정부가 해결해 줄 것을 요구하여 이를 쟁점화하고 공중의제로 전환시켜 결국 정부의제로 채택하도록 하는 의사결정과정이다. 동원형은 외부주도형과 정반대로 정부 내의 정책결정자가 주도하여 정부의제를 만드는 경우이다. 마지막으로 내부접근형이란 정부기관 내의 관료집단이나 정책결정자에게 쉽게 접근할 수 있는 외부집단에 의하여 주도되는 것으로, 외부집단이 최고정책결정자에게 접근하여 문제를 정부의제화 하는 경우이다.

‘우각로 문화마을 만들기’의 경우 내부접근형의 의제설정모형과 외부주도형의 의제설정모형이 함께 적용된다고 볼 수 있다. 2003년 재개발 붐과 함께 숭의동 109번지 역시 정비(예정)구역으로 지정되었다. 외부적으로 재개발에 대한 환상을 가진 사람들은 미래의 잠재적 부동산의 수익성을 고려해 숭의동 109번지의 주택들을 투기 목적으로 구입하였고, 내부적으로 숭의동 109번지에 살고 있던 주민들은 재개발 지정과 동시에 집을 팔고 나가게 되었다. 그러나 주택보급률의 100%초과와 부동산 침체라는 사회적 • 경제적 환경과 맞물리게 되면서 숭의동 109번지의 재개발은 점점 지연되었다. 이 과정에서 숭의동 109번지의 투기 목적으로 구입해 놓은 주택들과 주민들이 팔고 나간 집들은 사람이 살지 않는 ‘공가(空家)’로 변해버렸다. 그 결과 사람이 살았더라면 생기지 않았을 문제들이 곳곳에서 생긴다. 예를 들어 쓰레기 문제의 경우, 사람이 있었을 때는 서로의 집 앞 마당을 관리•감시만 해주었더라면 쓰레기 무단 투기를 방지할 수 있었으나 사람들이 거주하지 않음으로 인해서 한 사람이 관리해야하는 골목의 범위가 넓어지게 되는 문제점이 발생했고 이를 감시하기 위해 CCTV의 설치를 건의하는 주민들의 요구가 빗발치게 된다. 또한 숭의동 109번지의 경우 재개발로 지정이 됨에 따라 건물의 대규모 수리•수선이 불가능하기에 주택들이 시간이 지나면서 점차 무너지고 이는 인명피해로 일어나게 되고 수시로 마을을 돌아다니며 주민들의 안전을 책임지는 규찰대의 필요성을 느꼈다. 또한 숭의동 109번지의 지리적 특성상 주변에 학교들이 인접해있기 때문에 공가들로 가득한 이 지역은 비행청소년들에게 최적의 장소가 된다. 이는 방범활동도 필요하다는 것을 의미한다.

남구청에서는 위의 문제들의 해결과 동시에 마을의 이미지 쇄신 및 환경 미화를 통해 숭의동 109번지를 ‘우각로 문화마을’로 재탄생시키고자 2013년부터 “공가 무상임대 계약” 사업을 시작했고 이 과정에서 예술가들이 우각로 문화마을에 들어왔다. 남구청에 의해서 시작된 “우각로 문화마을”은 초기에 주민들의 인식의 변화 없이 예술가와 중심이 되어 이루어졌다는 점에서 내부접근형 의제설정모형이라고 할 수 있지만 여기에서 그치지 않고 창조적 학습 마을 만들기 주민 교육 및 생활문화 공동체 주민워크숍을 통해 현 숭의동 109번지의 마을 만들기 사업에 대한 주민들의 참여를 유도했다는 점에서 외부주도형의 의제설정모형이 가미되었다고 볼 수 있다.

Ⅳ. 결론

 1. 우각로 문화마을의 미래

우각로 문화마을의 주민들이 공통적으로 원하는 것은 공동체인 듯하다. 그러기 위해선 마을먼저 활기차고 또한 공동체 네트워크를 구축함으로써 외부에서 사람들이 찾아왔으면 하는 바람을 갖고 있었다.

마을이라는 개념은 1~2명이 만들 수 있는 공간이 아니라 결국은 모두가 함께 만들어가야 한다. (남구청 소속 이창훤 공무원)

현재 행복도서관이 단순히 도서관으로서의 역할이 아닌 마을 전체의 커뮤니티를 위한 모임의 장소로서 역할을 할 수 있었으면 좋겠다. 행여나 갑자기 우각로 문화 마을에 재개발이 진행된다하더라도 지금의 행복도서관이 없어지기보다 재개발이 되어 새로 아파트가 들어서는 곳의 한 가운데에 행복도서관이 자리를 잡아 주민들을 위한 공동체 네트워크 조직으로서의 역할을 하며 동시에 우각로 문화마을의 역사가 잊혀지지 않고 오랫동안 회자되었으면 하는 바람이다. (행복도서관 황 찬 관장의 인터뷰 中)

예술가들은 남들이 보지 못하는 시각에서 바라본다. 현재 예술가들이 우각로 문화마을을 위해 다양한 문화예술 사업 및 프로그램을 실시해왔고 앞으로도 실시를 할 예정이다. 그러기 위해서는 현재 갖추어진 인프라를 바탕으로 주민들과 긴밀한 네트워크를 유지해야 한다. 어떤 하나의 사업이 이루어지기 위해서는 그 사업이 무엇을 위한 지역공동체 활동인지 생각을 항상 해야 한다. 주민을 우선하는 것인지, 주민과 함께하는 것인지, 아니면 주민을 따라오도록 만드는 것인지, 혹은 주민을 배제해야 하는 것인지. 단순히 그 지역공동체 활동의 전문가가 와서 “좋은 프로그램이다.”라고 해서 추진하는 방향으로 가서는 안된다. 반대하는 이유가 있다면 왜 반대하는지 그 이유를 생각하고 그 사람을 설득시키는 방향으로 가야한다. 그러기 위해선 우선 마을 주민들의 마을에 대한 관심은 물론 예술가와 지속적으로 교류할 수 있도록 공동체 네트워크가 형성되어있어야 한다. •••• 한편으로는 참 안타깝습니다. 수 십년동안 한 분야에서 예술을 연구했다면 자신의 예술장르에 기반한 독창적인 프로그램을 자신이 살고 있는 동네에 접목시켜 만들어낸다면 그것이야말로 지속가능한 발전이고 연속성이 있다고 볼 수 있지만 그렇지 못하기 때문에 프로그램들이 오래가지 못하고 있다. 시대가 흐름에 따라서 유행이 바뀜에 따라서 그냥 흘러만 간다는 것이 참으로 안타깝다. (삶은 연극 김종현 대표의 인터뷰 中)

처음부터 이와 같은 시행착오, 재개발로 지정을 해두고 갑작스럽게 해제가 되는, 이와 같은 시행착오가 발생하지 않도록 충분한 논의가 지속되어야 한다. 처음 계획단계에서부터 면밀히 따져야 하는 것이 물론 쉽지는 않지만. 현재 동인천역 배다리 지역을 도시재생과 접목시켜보았을 때, 한 번에 배다리 전 지역을 대상으로 건물을 부수고 다시 짓기 보다는 그 건물 자체가 하나의 역사성임을 감안하여 이를 도시재생과 접목시킬 수 있는 방향으로 계획해나가야 한다. 그러기 위해선 주민들의 의식 개선은 물론 활동가, 즉 시민단체와 행정의 역할이 중요하다. (현 인하대학교 재직교수 도시계획론 정경연 교수 인터뷰 中)

마을 만들기는 현재에 발 딛고 서있으면서도 미래를 향한 행위라고 할 수 있다. 바람직하다고 생각하는 미래를 그리며 그 미래를 꿈꾸는 작업이기 때문이다. 하나를 실행하는 데에도 긴 호흡을 유지해야 비로소 결실을 맺는 경우가 많으므로 꾸준함이 요구되는 작업이기도 하다. 따라서 꾸준한 노력의 축적과 지속성 없이 마을 만들기를 이룰 수는 없다. 숭의동 109번지에 오랜 시간 거주해 온 주민들과 예술가들이 우각로 문화마을을 가꾸어 나가는 데 있어서 조급해하지 않고 긴밀한 네트워크를 유지하며 문화예술 활동을 계획, 구성, 실행하고 있으며 행정차원에서도 문화예술의 향유 • 시청각 교육을 위한 재정적 지원이 부분적으로 이루어지고 있다는 것이 현 우각로 문화마을의 특징이다. 우각로 문화마을의 주민들과 예술가들은 마을 만들기라고 해서 없는 것을 새로 만들어서 인위적으로 마을을 꾸밀 것이 아니라 기존의 것(공가, 담장 등)을 잘 활용하기를 원하고 있다. 현재 우각로 문화마을에 존재하고 있는 도예공방 ‘자기랑’과 행복도서관, 게스트하우스, 카페를 잘 활용한다면 그것만으로도 훌륭한 이야깃거리가 될 것이라고 보고 있기 때문이다. 또한 이 곳의 수많은 골목길 역시 역사적 가치가 있는 자원으로 이러한 장소적 매력성을 엮어낸다면 주민들이 원하는 방향의 마을 만들기가 될 수 있을 것이다.

예술가의 입장에서 황 현 관장과 김종현 대표는 기본적으로 우각로 문화마을이 갖고 있는 자원을 바탕으로 어떻게 활용해나갈 수 있을까 하는 고민을 하고 있었다. 그들은 우각로 문화마을을 대상으로 다양한 시도를 하고 아이디어를 내고 있으며 우각로 문화마을이 지속적으로 조명받을 수 있도록 하기 위해 노력하고 있다고 한다. 이 두 예술가들의 최종 목표도 우각로 문화마을을 통해 마을 만들기와 마을공동체 형성의 좋은 사례로 남기는게 아닐까 하는 생각이 든다. 예술가와 주민이 주도적으로 움직이고 있는 이 우각로 문화마을, 그들이 구상하는 것들이 단순히 전시성의 사업으로 끝나지 않으려면 서로 끊임없이 소통하고 교류하며 협력하는 것이 절대적으로 필요한 상황이다. 이곳에는 사람들의 발길이 뜸해지고 마을의 인구도 줄어들다 보니 예전의 활기찬 모습을 그리워하는 이들이 있을 것이다. 주민들과 예술가들이 함께하는 마을 만들기 활동들이 외부로부터 사람들을 불러 모으는 힘이 되길 바란다.

 2. 요약 및 결론

본 보고서에서는 숭의동 109번지가 우각로 문화마을로 재탄생하기까지, 주민-예술가-행정이 주체가 되어 지금까지의 마을 만들기를 추진하는 과정을 살펴보았다. 뿐만 아니라 예술가들의 의견(행복도서관 황 찬 관장, 삶은연극 김종현 대표님)과 남구청 소속의 이창훤 공무원의 인터뷰를 실시하였다.

우각로 문화마을에서 활동하고 있는 예술가들은 행복도서관, 삶은 연극, 행복 창작소, 우각로문화마을 단체 등을 통해 끊임없이 새로운 시도를 하고 있다. 자신들의 영역 안에서 마을 만들기를 위해 움직이고 있다. 또한 ‘라온누리’라는 고등학교 학생들과 연계해 마을 방송도 진행하며 주민들 간의 정보를 공유하고 행복도서관에서는 다양한 프로그램을 운영하여 마을 거점으로서의 역할을 수행하고 있다. 예술가들은 저마다의 분야로 마을 만들기 관련 프로그램을 운영하고 우각로 문화마을을 알리기 위한 노력들을 하고 있다.

인천시에서는 지금까지 재개발 지역을 도시재생의 관점에서 바라보고 있었다. 즉 2013년 원도심 저층주거지 관리 사업 등 물리적 환경 개선이 인천시가 생각하는 도시재생이었던 것이다. 그러나 우각로 문화마을이 삶의 터전인 우각로 주민들과 예술가들은 삶의 질을 높이기 위한 마을 만들기의 관점에서 도시재생을 생각하고 있다. 우각로 문화마을은 물론 초창기에 주민들이 아닌 예술가들과 행정이 중심이 되어 시작된 사례이지만 여전히 우각로 문화마을 만들기가 지속될 수 있었던 힘은 주민들의 지역에 대한 자부심과 애정 그리고 공통의 목표였다. 그들은 우각로 문화만의 역사와 문화, 그리고 지역에 남아있는 전도관과 같은 건축물을 지켜나가면서 활기찬 마을을 만들기를 원하고 있다.

그렇다면 앞으로 우각로 문화마을 만들기 사업은 어떠한 방향으로 선회해야 하는가? 먼저 기존 산업화 사회에서 도심으로써 기능하였던 도원역과 그 역세권의 재생산이라는 측면에서 탈산업화적 대안을 요구하며, 이는 곧 이전의 단순한 물리적 재개발에서 벗어난 질적인 측면에서의 재생을 위한 계획이 필요함을 함의하고 있다. 앞서 기술한 바와 같이, 이러한 함의는 곧 낙후된 시가지의 재건축이라는 산업화 시기의 패러다임에서 벗어나 도시의 물리•사회•경제적 재활성화를 통하여 도시의 활력을 창출하고, 도시민의 회복을 촉진하기 위하여 종합적이고 진취적인 삶의 질 개선을 목적으로 하는 도시 재생 본래의 뜻에 맞는 전환이 필요하다는 것을 의미한다.

도시 재생 패러다임이라는 큰 주제 안에서도 우각로 문화마을의 사례에서 특별히 집중해야 하는 부분은 어메니티의 증진이라는 요소이다. 앞서 살펴본 바, 우각로 문화마을에 결여된 본질적으로 필요한 요소는 다른 물질적인 형태의 요소를 떠나 주민이 실제로 주거 중 얻을 수 있는 유쾌함이라고 할 수 있기 때문이다. 그리고 이러한 유쾌함의 측면을 잘 포괄하고 있으며, 우각로 문화마을이 발전하는 것에 가장 직접적으로 연관되어 있는 것은 결국 어메니티라고 할 수 있다.

일본의 ‘마찌즈꾸리(마을만들기)’는 이러한 지역 정체성에 기반한 어메니티의 가장 좋은 예시가 될 것이다. 여기서 마을만들기란 첫째, 새로운 공간이나 장소, 시설물을 만들어내는 일, 둘째, 일상 생활환경 중 주민들에게 고통과 불편을 주는 문제를 스스로 해결하고 개선하며 가꾸어 나가는 일, 셋째, 지역주민들이 유기적인 결합과 자발적 참여 속에 지역사회의 조화로운 발전을 위해 공동의 문제를 해결하고, 넷째, 이웃과의 단절된 관계를 회복함으로써 마을공동체(주민조직)를 만드는 일, 다섯째, 마을의 역사와 문화, 전통, 사람들에 대한 탐구와 관심 속에 마을의 뿌리를 찾고, 공동체성을 확인하여 마을을 사랑하고, 주민의식을 강화하며 마을에 대한 긍지와 자부심을 갖도록 하며, 여섯째, 마을에 대한 사랑과 헌신, 발전을 선도하고 적극적으로 참여하는 건강한 마을 사람을 기르는 일 등이 ‘마을 만들기’의 본질이라고 말할 수 있다. 다시 말해서 마을 만들기는 지역 공동체의 회복과 지역의 기억을 되살리는 재생을 통해 지역이 직면하고 있는 다양한 문제 해결의 과정인 것이며 이는 우각로 문화마을에 가장 필요한 요소임을 확인할 수 있다.

나오시마의 이에(家) 프로젝트를 좋은 예시로 볼 수 있을 것인데, 이에 프로젝트는 당시 미쯔비시 사의 제련소가 철수함에 따라 급격히 줄어든 인구와 그에 따른 빈집으로 인한 지역의 황폐화를 해결하기 위한 상설 프로젝트로 마을에 남아있는 절, 신사 등의 시설들을 재생하는 프로젝트이다. 이는 빈집을 공간 그 자체로서뿐만 아니라 공간에 스며있는 기억을 살려내고 그곳에 쌓인 시간의 켜를 인식할 수 있도록 하면서 여러 예술가들의 작품이 설치되거나 제시되는 방식으로 진행되고 있는데, 이는 역사와 문화를 재고찰함으로써 지역 문화의 구심점을 구현하여 주고 활력이 없어진 마을에 활기를 불어넣어 주는 훌륭한 정책이 되고 있다.

물론 우각로문화마을의 경우 이를 고스란히 시행할 필요는 없다. 나오시마의 경우와 달리 실질적으로 우각로 문화마을의 주택은 활용도가 크게 떨어지고 오래되어 붕괴 위험이 있고 재개발 정비 구역 지정에 따른 투기 목적의 주택과 주민들이 집을 팔고 떠나면서 공가가 생겼다는 것을 감안한다면 마을 만들기는 시행에 어려움을 겪을 수 밖에 없기 때문이다. 그러나 물리적인 환경뿐만 아니라 지역의 문화, 역사를 기반으로 하는 것이 마을 만들기의 본질이라 할 수 있는 바, 지역 재생의 방안을 우각로 문화마을에 적용하는 것은 분명 우각로 문화마을재생에 있어서의 가장 기본적인 자세로 하는 것이 바람직하다. 이와 같이, 우각로 문화마을의 낙후된 공간에 대한 재생은 완전히 새로운 지역을 제시하는 방향으로 이루어져서는 안 된다는 결론을 내릴 수 있다. 이는 공간에 스며있는 기억을 살려내고 그곳에 쌓인 시간의 켜를 인식할 기회를 박탈하는 것이며, 그러한 박탈은 곧 인천이 갖고 있는 도시경쟁력을 하락시키는 큰 요인이 된다. 오히려 이러한 기억의 재생시도를 통해 인천만이 갖고 있는 특별한 색을 살려낼 수 있는 좋은 기회가 될 것이다.

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28. 서병수, “도시재생특별법 제정의 취지와 의미”, 한국도시설계학회, 2013, p.3 ~ 6.

29. http://www.siminilbo.co.kr/news/articleView.html?idxno=373434

30. http://www.kyeongin.com/news/articleView.html?idxno=778720

http://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=102&oid=001&aid=0006776910

http://namgu.incheon.kr/socialenterprise/board_user/board_view.asp?Board_Num=2&SEQ=366&gotopage=&keyfield=&keyword

http://enews.incheon.go.kr/publish/php/articleview.php?idx=8416&section=12&diaryDate=2012-10-30&chapter=1

[12072920 민경문]

우각로 마을에 대한 이론적 정리와 체계가 정말 잘 되어 있는 글이라 생각합니다. 그간 배운 Easton 정치체제론(Political System Theory) 과 Cobb과 Elder가 제시한 정책의사결정 이론을 통해 우각로 마을에 대해 더 자세히 알수 있었습니다.
우각로 문화마을의 주민들이 공통적으로 원하는 것은 공동체라는 말을 통해 지역주민간의 소통도 거의 없이 동화마을로 단기간에 조성된 것 보다 느리지만 우각로 문화 마을이 마을 공동체의 이상적인 모습이라는것을 알 수 있었습니다. 일본의 마찌즈꾸리를 통해 우각로 마을이 나아가야 할 길을 제시한것도 새로웠습니다 감사합니다.ㅎ

[12102940 이주언]

우각로 문화마을의 향후 진행방향에 대해 마을재생, 지역재생이라는 방안을 제시해주신 것이 인상깊었습니다. 마을만들기는 사업의 생산성, 민주성과 더불어 마을의 전통과 역사성을 추구하는 개념입니다. 송월동 문화마을의 경우 마을의 역사적 배경과 전혀 상관없는 서양 동화라는 컨텐츠를 도입하며 시행한 사업이기에 역사성이 부재한 사업이라고 할 수 있습니다. 반면 우각로 문화마을의 마을의 골목과 외벽, 건물 등을 보존하며 시행한 사업이기에 역사성 측면에서 높은 평가를 내릴 수 있다고 생각합니다. 마을의 전통과 역사성을 보존함으로써 마을의 경쟁력을 높일 수 있다는 의견에 대해 전적으로 동의합니다.

[12102903유극면]

직접 방문했을 때 보았던 마을 모습에 대해서 정책결정과정에 적용하여 사례를 들으니 비교적 이해도 빠르고 자세히 알 수 있는 내용이라 좋습니다. 자세히 보지 못했던 각각의 내용들에 대한 행정까지 설명이 되어 있어 보았던 내용들과 접목하여 재밌게 읽을 수 있었습니다

[12113055 조효주]

저 역시 우각로 문화마을의 낙후된 공간에 대한 재생은 완전히 새로운 지역을 제시하는 방향으로 이루어져서는 안된다고 생각합니다. 공간에 스며있는 기억을 살려내는 방향으로 마을 만들기가 이루어져야 다른 마을과는 비교되는 고유한 마을이 탄생할 것입니다.
우각로 문화마을과 관련하여 다양한 분들과 하신 인터뷰 내용은 현실감있게 다가왔습니다. 또한, 다양한 측면에서 우각로 문화마을을 생각해볼 수 있는 계기가 되었습니다.

[12102898 우성현]

숭의동 109번지가 우각로문화마을로 탄생하기까지 그 과정을 요약하면 다음과 같습니다. 숭의동 109번지가 재개발 지역으로 지정이 되며 외부적으로는 재개발에 대한 환상(재개발로 인한 부동산 수익 창출)을 가진 사람들이 유입이 되었고 내부적으로는 지역주민들이 비싼 값에 집을 팔고 나가면서 자연스레 빈집이 생겼습니다. 지역주민들이 거주했다면 서로가 서로를 감시 및 관리가 가능했을텐데 현재는 주민들의 부재로 이전부터 살고 있는 지역주민들의 마을 관리범위가 늘어나게 되어 실질적으로 마을관리가 어렵게 됐습니다. 그 결과 쓰레기 문제, 방화문제, 비행청소년 등 각 종 사회문제가 발생하게 되었고 이러한 문제의

[12102898 우성현]

심각성을 인식하고 인천 남구청에서 공가를 활용하자는 제안이 나왔으며, 집주인을 설득한 끝에 현재는 예술가들에게 무상으로 임대하여 숭의동 109번지를 우각로 문화마을로 살리기 위해 노력을 하고 있습니다. 물론 초기에 지역주민들과의 충분한 소통이 이루어지지 않은채 행정과 예술가들에 의해 우각로 문화마을이 이루어지는 과정에서 소규모적 갈등이 있었습니다. 예술가들이 살고 있는 '예술가' 마을만들기인지 예술인들에 의한 새로운 '마을만들기'인지 이를 두고 초기에 주민과 갈등이 있었으나 현재는 서로 간의 충분한 논의 끝에 다소 갈등이 누그러진 상태라고 합니다.

[12102898 우성현]

물론 이와 관련해서 재개발 조합측에서는 이와 같은 활동이 재개발을 지연시키는 행위라며 초기에 심한 반발을 했다고 합니다. 그러나 현재 재개발 조합측에서도 이들의 활동을 인정하고 있는 상황이기에 사회적 기업들의 활동이 다방면에서 이루어지고 있습니다. 저는 우각로 문화마을 만들기와 관련해서 내부접근형으로 생각을 한번 해보았습니다. 숭의동 109번지 마을의 문제점을 행정에서 인지하고 공가를 활용하여 예술가를 모집했으며 추후에 주민들의 설득을 통해 그들의 참여를 이끌었다는 점에서 내부접근형이라 생각하였으며 추후에 주민들이 적극 참여하면서 공중의제가 되었다는 점에서 외부주도형이 가미되었다고 생각을 합니다.

[행정학과 12124944 김성형]

Easton의 정치체제이론과 정책의제설정과정를 통한 순차적인 정리와 인터뷰를 통해서 우각로 문화마을의 실상을 더 정확하게 알게 되었습니다. 마을이란 공간은 소수의 힘이 아닌 모두의 노력으로 만들어지듯이 현재 추진되고 있는 여러 문화마을도 우각로 문화마을의 사례를 통해 미숙한 점은 보완을 하고 잘된 부분은 반영을 해서 조성이 되었으면 좋겠습니다.

[12093064 행정학과 정진욱]

Easton이 제시한 이론을 다른 수업에서 배운 입장에서 매우 인상깊게 보았습니다.
실제 거주하는 주민, 행정을 담당하는 공무원, 마을 조성을 위한 전문 외부집단 이 세개의 요소가 모두 협력하여 힘을 합쳐야 좋은 마을을 기대할 수 있을것같습니다.

[12112883김아영]

우각로 문화마을과 관계된 여러 인터뷰가 인상깊었습니다. 그리고 마을 주민들과 예술가가 지속적으로 교류할 수 있는 공동체 네트워크가 형성되어있어야 하는 이유에 대해 추상적으로 생각하고 말았는데, 구체적으로 알 수 있게한 글이었습니다. 말씀하신대로 여러 프로그램들이 전시성 사업에 그치지 않기 위해서는 마을과 관련된 사람들의 공동체 네트워크가 정말 잘 형성되어 있어야할 것입니다.

[12103006 한민혜]

우각로 마을도 초기에는 재개발을 놓고 첨예한 이해관계의 대립이 있었지만 마을의 문제점을 극복하는 과정에서 주민들의 의식이 많이 바뀌면서 현재의 모습으로 발전할 수 있었다고 생각합니다. 결론에서 제시했듯이, 도시 어메니티의 증진은 새로운 시설을 만들고 나아가 주민들이 일상 생활에서 느끼는 불편한 문제를 스스로 해결하고 유기적인 결합과 자발적 참여를 통해 지역사회의 조화로운 발전을 도모함으로써 이루어질 수 있을 것입니다.

[12053495 하대성]

정치체제 모형을 통해 사례분석을 시도한 점이 인상깊었습니다. 또한 투입 산출 전환 환류의 과정분석과 도시재생특별법의 내용분석 및 다양한 사람들과의 인터뷰내용 등은 매우 유익했습니다.

[12김송현]

정치체제 모형을 통해 사례분석을 해주셔서 이론과 같이 생각해볼 수 있어 좋았습니다. 특히 인터뷰 내용중에서 행복도서관 황찬 관장님의 말씀에 많이 공감이 되었습니다. 갑자기 재개발이 진행되더라도, 행복도서관이 지속되어서 마을 주민들의 커뮤니티 장소로 이용되었으면 좋겠다고 생각했습니다.

[12김민경]

정책의제 설정 과정에 우각로 마을을 대입하여 정리해놓은 부분이 인상적이었습니다. 일본의 마을만들기 개념은 새로 알게된 부분인데, 취지가 정말 좋다고 생각합니다. 우리나라도 해외의 좋은 사례를 참고하여 마을 만들기 운동을 전개해 나간다면 마찬가지로 좋은 결과물을 만들어 낼 수 있을 것이라고 생각합니다.

[12092963 신동희]

마을을 대상으로 모든 건물들을 부수고 다시 짓기 보다는 그 건물 자체가 하나의 역사성임을 감안하여 이를 도시재생과 접목시킬 수 있는 방향으로 계획해나가야 한다는 정경연 교수님의 말씀 속에 앞으로의 마을만들기가 나아가야 할 방향이 잘 제시되 있는 것 같습니다. 또한, 이를 위해서는 어떤 일방의 노력이 아닌 주민, 활동가, 행정, 시민단체 등 모든 사람들이 함께 노력하는 것이 무엇보다 중요할 것이라고 생각합니다.

[12102970 전호철]

정책의제 설정의 관점에서 우각로 마을을 분석하여 새로운 측면으로 우각로 마을만들기를 알아 볼 수 있었습니다. 마을만들기는 현재에 발 딛고 서있으면서도 미래를 향한 행위라는 점에서 우각로 마을이 나아가야할 방향은 지속가능한 개발이며 재생의 마을만들기라고 봅니다.