스크랩 농촌형 사회적 일자리에 대한 사례 연구(진안군을 중심으로) - 김정원 전북대강사

[목련]

농촌형 사회적 일자리에 대한 사례 연구

-진안군을 중심으로-

김 정 원(전북대 강사)

Ⅰ. 문제 제기

Ⅱ. 사회적 일자리에 대한 개념 이해

Ⅲ. 농촌의 내발적 발전과 사회적 일자리의 역할

Ⅳ. 진안군 사례 분석

Ⅴ. 맺는 말

주제어: 농촌 재생, 내발적 발전, 사회적 일자리, 사회적 기업

Ⅰ. 문제 제기

1960년대 이후 공업화를 통한 경제 성장을 발전 정책으로 택한 한국에서 농촌은 지속적인 위축을 경험하고 있다. 특히 농촌 인구의 지속적 유출은 농업과 농촌의 앞날을 매우 어둡게 만들고 있다. 어쩌면 한국에서 농촌은 이제 과소화의 단계를 넘어 거의 붕괴 직전까지 이르렀다고 해도 과언이 아니다. 이에 따라 최근 대두되고 있는 의제 중의 하나가 농촌 재생(rural revitalization)이다. 농촌 재생은 아직까지 학술적인 접근보다는 현장 활동가들의 의제 설정이라는 의미가 더 강한 개념으로, 대체로 농촌 주민의 역량을 강화해 주민의 참여와 주도성에 기반해서 지역이 재조직화되어 ‘살만한 공간’으로 변화하는 것을 의미한다. 이러한 시각은 최근 농촌개발정책의 혁신 방안으로 관심을 모으고 있는 내발적 발전(endogenous development)과 맞닿아 있다고 할 수 있다.

한편, <사회적기업육성법>이 2007년 7월 1일자로 시행되면서 사회적 기업(social enterprise)에 대한 관심이 급속도로 확산되고 있다. 그러나 사회적 기업에 대한 관심은 공간적 측면에서 볼 때 도시에 국한되고 있다. 이는 2008년 중 1/4분기까지 인증된 사회적 기업 84개 중 농촌에 위치해있거나 농촌을 주 대상으로 활동하고 있는 사회적 기업이 극히 적은 데서도 잘 드러난다. 그러나 해외의 사례를 볼 때 사회적 기업의 실천은 한국의 농촌에게도 시사하는 바가 크다. 유럽에서는 지역 재생(community revitalization)이라는 목표를 가지고 활동하는 사회적 기업들이 다수 있으며, 일본에서는 커뮤니티비즈니스(community business)라는 조직이 사회적 기업으로 규정받기도 한다. 이런 사례들을 볼 때 아직까지 커뮤니티 단위의 생활문화가 존재하고 있고, 지역을 재생시켜야하는 과제가 부여되고 있는 농촌에서 사회적 기업과 같은 방식의 실천은 유의미할 수 있다. 특히 사회적 기업의 조직 및 실천 방식은 구성원의 참여와 주도성을 강조한다. 이런 점들은 사회적 기업의 조직적 특성이 농촌 재생의 방법론으로 관심을 모으고 있는 내발적 발전의 문제의식과 상통함을 의미한다.

그런데, 한국에서 사회적 기업과 관련한 논의 및 실천은 사회적 일자리와 접목되어서 진행되어왔으며, 사회적 일자리는 사회적 기업으로 가는 주요 경로로 인식되고 있다. 이런 점에서 볼 때 농촌에서 사회적 일자리는 내발적 발전을 통한 지역 재생에 기여해야 하고, 그 성과의 일부로서 사회적 기업으로 전환하는 것이 바람직할 것이다. 설사 사회적 기업으로 전환하지 못한다 할지라도 공공재원이 투여되는 상황에서 지역 재생에 기여할 수 있는 유의미한 실천 전략으로서 역할을 해야 할 것이다.

이 연구는 이러한 문제의식을 가지고 농촌형 사회적 일자리의 가능성과 바람직한 경로를 찾고자 하며, 이를 농촌 지역의 내발적 발전을 도모할 수 있는 방안의 하나로 사회적 일자리의 의미와 역할, 과제들을 살펴보는 가운데서 실현하고자 한다. 이를 위해 먼저 사회적 일자리에 대한 개념을 이해하고, 이어서 농촌의 내발적 발전을 위한 실천 방안으로서 사회적 일자리의 의미와 역할 및 과제를 구성해본 다음, 이를 다른 농촌 지역에 비해 다양한 사회적 일자리의 실험이 이뤄지고 있는 진안 지역의 사례에 적용시켜 봄으로써 농촌 지역의 내발적 발전에 기여할 수 있는 사회적 일자리의 가능성과 경로를 찾아보고자 한다.

Ⅱ. 사회적 일자리에 대한 개념 이해

1. 한국에서 사회적 일자리의 등장과 그 정책 흐름

한국에서 ‘사회적 일자리’라는 개념이 처음 등장한 것은 2000년 즈음이다. 당시는 1990년대 후반의 외환위기로 빈곤과 실업이 커다란 사회 문제화되던 시기였으며, 동시에 이를 극복하기 위해 사회 내 제반 세력들의 노력이 매우 활발하던 시기였다. 특히 그 중에서도 비영리조직들의 활동은 눈에 두드러졌는데, 초기에 ‘구호 활동’에 주력을 하던 이들 각 지역의 비영리조직들 중 일부는 차츰 ‘일자리 창출’로 활동의 방식을 변경시켜나간다. 당시 이들은 공공근로민간위탁사업을 통해서 숲가꾸기사업, 무료간병인파견사업, 남은음식물재활용사업, 학교 형광등 세척사업, 헌 옷 수거사업, 집수리사업 등을 주로 수행했다. 이들이 이와 같은 사업들을 주로 수행한 것은 정부의 지원을 받아서 비영리조직들이 수행 주체가 되어 창출된 일자리들이 지속가능하기 위해서는 사회적으로 의미있는 일을 해야 한다고 생각했던 것이 주요한 이유였다. 이들의 이러한 문제의식은 ‘사회적 일자리’라고 하는 개념으로 집약되는데, 2000년 12월 성공회대학교에서 있었던 <빈곤과 실업극복을 위한 국제포럼(이하 ‘국제포럼’)>은 사회적 일자리에 대한 공론화가 이뤄진 최초의 장(場)이었다고 평가할 수 있다.

당시 국제포럼은 자료집 서문을 통해 “장기실업과 빈곤 문제에 대한 해법으로 우리는, 시민단체가 중심이 되어 ‘사회적 기업’을 지원․육성함으로써 지역사회에 일자리를 만들고 새로운 복지서비스를 창출하는데 성과를 거두고 있는 서구의 경험에 주목할 필요가 있다.”라고 배경을 제기하면서 처음으로 한국에서 사회적 기업의 필요성을 공식적으로 주창하면서, “기업이라고 하는 구체적인 조직 형태를 제시하기에 그 논의와 발전 수준이 미비하며 대량실업사태 이후 공공근로 민간위탁을 통한 일자리 창출 움직임에서 논의가 촉발되었기 때문에 ‘사회적 일자리 창출’이라는 개념을 채택하기로 한다”고 명시해 사회적 일자리라고 하는 개념을 유럽의 사회적 기업에 대한 ‘한국적 변용’의 측면에서 제기했음을 밝히고 있다(성공회대학교 외, 2000 참조).

유럽의 사회적 기업들은 대체로 자본주의 사회의 출현으로 사회경제적으로 위험에 맞닥뜨리게 된 집단들이 호혜적인 경제 관계를 구축하기 위한 일환으로 도모했던 사회적 경제(social economy)에 기반하고 있다. 사회적 경제 조직들은 1990년대 이후 신자유주의로 인해 발생하는 문제점들에 대한 대처의 일환으로 빈곤층의 노동시장 참여와 사회서비스의 제공, 그리고 지역 재생을 목적으로 활발한 활동을 전개하면서 유럽 각국에서 그 사회적 비중을 높여왔다. 한국에서 사회적 일자리를 제기했던 시민사회 진영은 유럽의 사회적 기업들이 실업과 빈곤의 문제를 구조적으로 인식하고 이에 대해 사회적 연대의 원리로서 대응해나가며, 그 성과는 지역사회의 이익을 추구하고 있다고 판단해 이러한 활동 속에서 당면한 실업과 빈곤 문제에 대한 해법을 찾을 수 있을 것이라고 보았다.

한편, 정부는 사회적 일자리에 대한 시민사회 진영의 문제 제기와 실천의 조직화를 정부 나름대로의 방식으로 수용하는데, 그 시작은 2000년 10월부터 시행된 국민기초생활보장법 내의 자활지원사업이라고 할 수 있다. 이미 공공근로민간위탁사업을 통해 비영리조직의 잠재력을 확인한 정부는 국민기초생활보장법 내에 자활지원사업을 포함시켜 빈곤층에 대한 보다 장기적인 일자리 창출을 도모하게 된다. 그러나 자활지원사업은 수급자들에게 생계급여를 지급하기 위한 조건을 부과하기 위해 설계되었기 때문에 사회적으로 의미있는 일을 하는 일자리로서의 성격은 매우 취약했다.

정부가 사회적 일자리를 주요한 정책 목표로 설정하기 시작한 것은 참여정부가 들어서면서부터이다. 노동부는 2003년부터 고용창출정책의 일환으로 사회적일자리창출사업을 실시하는데, 이 때 사회적 일자리를 “사회적으로 유용하지만 수익성 때문에 시장에서 충분하게 공급되지 못하는 사회적 서비스 분야에서 창출되는 일자리”로 규정해 사회적 일자리를 사회서비스의 공급과 관련해서 접근을 하기 시작한다(노동부, 2005 참조). 이후 참여정부는 고용 정책과 사회서비스의 확충방안의 접점으로서 사회서비스 부문의 일자리에 주목하고 큰 비중을 두기 시작한다. 그래서 2004년부터 기획예산처의 예산집행 아래 정부 각 부처가 참여한 사회서비스 부문의 각 일자리 사업이 진행되었으며, 2006년에는 사회서비스향상기획단이 설치되었고, 2007년 7월에는 사회적기업육성법이 시행되면서 제도적 지원을 강화해나갔다.

정리하자면, 한국에서 사회적 일자리는 유럽의 사회적 기업 모델에 대한 ‘한국적 변용’으로 시민사회 진영이 제기하면서 등장했다고 할 수 있으며, 정부는 고용창출과 사회서비스의 확충이라고 하는 과제를 동시에 해결하려는 취지를 지니고 이에 대한 정책적인 대처를 해왔다고 할 수 있을 것이다.

2. 사회적 일자리에 대한 정의

사회적 일자리는 처음 시민사회 진영에서 제기할 때도 정책적 대안으로 제시했었고, 정부 역시 이를 정책 영역에 포함시켜왔다. 그러나 사회적 일자리를 둘러싼 정책적 환경은 그동안 계속 변화해왔고, 특히나 종종 사회적 일자리와 사회서비스 부문의 일자리가 명확한 규정 없이 섞여서 사용되곤 하기도 했다. 따라서 사회적 일자리에 대한 각 견해들을 살펴본 후 이를 종합해서 사회적 일자리에 대한 정의를 우선 내릴 필요가 있다.

먼저, 사회적 일자리에 대해서는 국제포럼 이후 전병유 외(2003)에 이르러 체계적으로 정리된다. 전병유 외(2003)는 일자리의 성격을 공익형과 비공익형으로, 일자리의 창출 주체를 국가, 공공, 민간으로 구분한 후 일자리의 성격과 창출․운영주체가 모두 ‘사회적’이라는 개념을 만족하는 것은 공익형 일자리로서, 이 중 NPO(NGO)와 사회적 기업, 협동조합(자활공동체) 등이 행하는 공익형 사업만을 포함한다고 주장(아래 표의 검은 부분)하고, 여기에 빈민의 사회적 배제 해소를 목적으로 행해지는 비공익형 일자리(아래 표의 연한 부분)까지 사회적 일자리로 포함을 시킬 수 있다고 주장한다.

<표 1> 전병유 외의 사회적 일자리 구분

	공익형 일자리	비공익형 일자리
국가	국가의 고유한 행정서비스를 행하는 일자리
	개인 사회서비스 수요에 대한 국가차원 대응에서 생겨나는 일자리
	공공근로(빈민에 대한 공적 일자리 창출) 일자리
공공	NPO(NGO)등이 행하는 공익사업에서 생겨나는 일자리
	사회적 기업, 협동조합(자활공동체) 등에서 공익형 사업을 할 경우 생겨나는 일자리	사회적기업, 협동조합(자활공동체) 형태로 행해지는 비공익형 일자리
사적	민간 영리기업에서 행하는 복지서비스, 환경사업, 사회간접자본의 건설 등에서 생겨나는 일자리	시장에서 일반적인 기업 활동으로 생겨나는 일자리

자료: 전병유 외(2003:6)에서 인용.

한편, 노대명 외(2005)는 사회적 일자리를 “사업 목적에 있어서는 ‘사회적 유용성’ 또는 ‘공익성’을 가지며, 추진 주체는 공공기관이나 영리기업이 아닌 비영리민간단체이며, 수익창출을 배제하지는 않지만 수익의 승자독식이 아닌 수익의 공평 배분을 실천”하는 것으로 규정하고 있다. 이는 사회적 기업 실현의 일환으로 사회적 일자리를 바라봤던 인식과 유사하다고 할 수 있다. 이밖에, 한국개발연구원(2006)은 사회적 일자리를 수행 주체에 따라 구분하고 있는데, 국가가 직접 수행하는 방식의 사회적 일자리를 공공부문형 사회적 일자리로, 민간위탁방식으로 수행하는 방식의 사회적 일자리를 협의의 사회적 일자리로 구분하고 있다.

<표 2> 한국개발연구원의 사회적 일자리 사업구분

대분류	수행주체	민간의 역할	세분류	사업명
공공부문형 사회적일자리	국가직접 수행방식	역할 없음	공공부문형 사회적일자리	-. 공공산림정비 숲가꾸기 사업 -. 생태우수지역 일자리 창출
		역할 없음	정부 직접수행방식	-. 방과 후 교실 사업 -. 장애아 교육보조원 -. 장애아 순회교육 지원
협의의 사회적 일자리	민간위탁 방식	정부 지원에만 의존하는 공공근로성 사업	정부지원을 통한 민간위탁방식	-. 방문도우미 사업(중증노인, 장애인) -. 대학 장애학생 도우미 지원 -. 지역아동센터 공부방 -. 연극․국악․영화시간제강사풀 -. 아동복지시설 문화예술교육 지원 -. 생활체육지도자
		민간자원이 결합되어 수익구조 확보를 추구하는 방식	민간위탁을 통한 수익구조 확보 및 민간자원 결합방식	-. 노동부 사회적 일자리 창출 -. 보육시설 사회적 일자리 -. 사회복지시설 신축에 따른 사회적 일자리 -. 보육시설 신축에 따른 사회적 일자리

자료: 한국개발연구원(2006:95)에서 인용.

전병유 외와 한국개발연구원에서 공통적으로 나타나는 것은 사회적 일자리에서 ‘수행 주체’에 정부를 포함시키고 있다는 것이다. 이는 사회적 일자리에 대해 정부의 정책적 집행이 막 시작되기 시작한 시점(전병유 외)이거나 상당히 진행된 시점(한국개발연구원)에서 사회적 일자리를 규정하고 있는것과 관련이 있다. 한국개발연구원의 규정에서 구체적인 사업명들이 포함되고 있으며, 주로 사회서비스 부문의 일자리들인 점도 이를 확인해준다. 반면, 시민사회진영의 현장 연구자들이 참여한 노대명 외는 사회적 일자리에 대한 초창기 문제의식을 충실히 반영하고 있음을 보여주고 있다.

몇몇 중요한 연구들을 바탕으로 살펴본 결과 처음 시민사회 진영에서 사회적 일자리를 제기했을 당시에 사회적 일자리는 사회적 기업을 실현하기 위한 목적을 가진 ‘사회적 기업에 대한 한국적 변용’이었지만, 이후 정부의 정책과 결합하면서 사업 수행의 주체, 노동의 성격, 그리고 노동행위자의 상황 등에 따라 다양한 분류가 이뤄지고 있음이 나타나고 있다. 이는 사회적 일자리라는 개념이 적용될 수 있는 활동의 지평이 그동안 확장되어왔음을 의미한다. 그래서 그간의 사회적 일자리 활동과 선행 연구들을 종합해서 사회적 일자리를 정의한다면, “사회적 일자리는 주로 정부의 재원이 기초가 되어서 정부 또는 제3섹터가 사업 수행 주체가 되고 사회서비스 제공, 취약계층의 노동시장 참여, 지역 재생 등을 목표로 운영되는 일자리”라고 할 수 있을 것이다. 다만, 정부보다는 가급적 비영리조직이나 사회적 기업 등 제3섹터가 수행 주체로서 활동하는 것이 바람직하다.

<표 3> 사회적 일자리의 충족 요건

재원	정부의 재원을 기초로 할 수 있되 기업 등의 재원 결합 가능
수행주체	정부와 제3섹터 모두 가능하나 가급적 제3섹터가 수행 주체로 활동
노동의 성격	사회서비스의 제공/취약계층의 노동시장 참여/지역 재생을 위한 활동
노동 행위자	취약계층 - 노동시장 참여를 목적으로 운영될 경우 비취약계층 - 전문적 능력을 통해 사회서비스 제공이나 지역 재생을 위한 활동

Ⅲ. 농촌의 내발적 발전과 사회적 일자리의 역할

1. 한국의 농촌개발정책 동향과 내발적 발전 전략의 의의

근대적 의미에서 우리나라 농촌정책은 1958년도에 UN과 ICA(International Cooperative Administration)에서 개도국의 농촌개발을 위해 채택한 모델인 ‘지역사회개발사업(community development program: CD program)’을 국가의 정책사업으로 채택하면서 시작했다. 이후 1960년대의 ‘시범농촌건설사업’, 1970년대의 ‘새마을 운동’, 1980년대에는 농촌지역종합개발, 1990년대의 농촌정주생활권 개발과 농촌 생활환경 정비 등이 주요한 농촌 정책이었다(<표 4> 참조).

<표 4> 농촌개발정책의 변화

연도	분류	주택단위사업		마을단위사업		읍․면단위사업
		행자부	농진청	행자부	농림부
1965	시범농촌 건설사업	지붕개량사업(’67)
1970	새마을 운동					소도읍개발(’72)
1975		불량주택개량사업 (’76)		취락단위개선사업 (’76)
1980	농촌종합 개발사업	불량화장실 개량사업(’80) 입식부엌 개량사업(’83)	농가주거 환경개선사업(’83)
1985						도서종합개발(’88)
1990	군 농어촌지역발전계획 (면단위 정주권 개발)				문화마을조성사업 (’91)	오지종합개발(’90) 정주권개발(’92)
1995		주택개량사업 농어촌주택개량촉진법 제정(’95)		농어촌주거환경개선사업(패키지마을 포함)(’96)		산촌종합개발(’95) 어촌종합개발(’95)
2000				아름마을가꾸기사업 (’01)	전통테마마을사업 (’02) 녹색농촌체험마을사업(’02) 마을종합개발사업 (’04)

자료: 송미령․성주인(2004:8)에서 인용.

그런데 1980년대 이후 오랫동안 농촌개발정책에 있어서 중앙정부의 주도가 확대되면서 지방의 자율성이나 주민 참여는 형식적이 되어왔다. 이에 따라 농촌 지역 주민들의 중앙정부에 대한 의타심은 더욱 강화되고, 지역의 역량은 지속적인 퇴행을 경험하게 된다. 이런 상황에서 2000년대 들어 정부의 농촌개발정책은 다소 변화의 조짐을 보이기 시작하는데, 바로 녹색농촌체험마을이니 전통테마마을, 팜스테이마을, 산촌마을, 마을종합개발 등 마을단위 정부 사업들의 급격한 증가이다. 이 사업들은 농가 개별 보조사업과 달리 마을 공동사업에만 지원하고, 나아가 주민 스스로 사업계획을 수립하고 추진하도록 하는 ‘형식’을 빌고 있다(구자인, 2007:57). 특히 사업 추진 방식이 공모과정에 의한 대상지 선정 방식이라는 점은 농촌 지역민 스스로 역량을 개발하고 주민간의 합의를 이끌어야 하는 과제를 제시하고 있으며, 농외소득을 강조하고 있어 농촌 지역민 스스로 마을의 비전에 대한 고민을 해야 함을 과제로 제시하고 있다. 정부 정책의 이와 같은 변화는 농촌 지역에 대해 내발적 발전 전략을 도입하고 있음을 시사한다.

내발적 발전 전략의 대표적 사례로는 유럽의 농촌개발방식인 LEADER(농촌지역 경제개발을 위한 활동 연대) 프로그램, 농촌지역의 주도와 자조, 자율을 강조하는 일본의 일촌일품운동, 미국의 대표적인 농촌개발프로그램인 지역활성화 프로그램(EZ/EC 프로그램) 등을 들 수 있다(박경, 2006:211). 내발적 발전은 외부의 지원에 의한 개발이 주민 참여의 결여, 지역 자원의 고갈 등 환경 문제 발생, 지속성의 문제를 일으킨다는 반성으로부터 출발하는 개념(정기환․송미령․김태곤, 2005:23)으로 지역 발전의 주체를 지역 그 자체로 설정하고, 지역 발전의 동력을 원칙적으로 지역 내부에 찾는다. 따라서 지역 자원을 최대한 활용해 지역 발전의 성과가 지역 내에 보전되도록 하는 것이 중시되며, 발전 목표로서는 통합적인 발전을 통한 지속가능한 발전을 추구하고 지역의 역량 배양이 발전의 궁극적 목표이다(박진도, 2006:157-158). 내발적 발전이 지역의 주체적인 역량을 강조한다고 해서, 지역의 역량만으로 발전을 도모하는 것은 아니다. 지역 내부에서 다양한 행위자들 간의 협력적 관계를 구축하는 것과 함께, 지역 외부와의 적극적인 네트워크의 구축을 통해서 지역의 내적 역량을 강화하려는 시도가 필수적이다.

따라서 어느 지역에서 지역의 내발적 발전을 도모한다면 다음과 같은 실천을 해야 할 것이다. 첫째, 지속가능성을 목적으로 지역에 대한 장기적이고 통합적인 발전 전략을 수립해야 할 것이다. 둘째, 지역 발전을 도모할 주체를 육성해 지역의 자율적 역량을 강화해야 한다. 셋째, 취약한 지역 역량을 강화하기 위해 외부와의 네트워크를 적극 구축하거나 외부의 자원을 활용해야 할 것이다. 넷째, 지역 내 각 주체 간의 적극적인 협력을 도모해 지역 통합성을 강화해야 할 것이다.

<그림 1> 내발적 발전을 위한 실천

				장기적이고 통합적인 발전 계획		지속가능성 추구
지역 재생		지역의 내발적 발전		주체 육성		자율적 역량 강화
				외부와의 연계		연계성 강화
				지역 내 주체들간의 적극적 협력		통합성 강화

2000년대 이후 정부의 농촌개발정책동향을 살펴보면, 내발적 발전 전략이 도입되고 있음을 감지할 수 있다. 물론 내발적 발전을 방법론으로 하고 있다고 평가할 수 있는 정부의 농촌개발정책이 정책의 집행과정에서 내발적 발전을 효과적으로 유인하고 있느냐에 대해서는 다른 평가가 나올 수 있다. 그럼에도 불구하고 2000년대 이후 정부의 농촌개발정책의 변화는 농촌 지역의 각 주체들에게 지역 발전을 위한 스스로의 노력을 통해 새로운 방안을 모색해야 하는 과제를 던져주고 있음은 분명하다.

2. 농촌의 내발적 발전을 위한 실천 기제로서 사회적 일자리의 의미와 역할

현재 한국에서 진행되는 사회적 일자리는 공간적 맥락에서 도시를 중심으로 운영되고 있다. 사회적 일자리라는 개념의 등장이 1990년대 후반 외환위기 시기였고 당시의 사회적 과제가 빈곤과 실업극복이었다면, 이는 2차 산업과 3차 산업에서의 탈락자들의 문제이자, 농촌보다는 도시의 문제라고 할 수 있다. 게다가 사회적 일자리의 민간 부문 수행 주체는 일정한 역량을 갖춘 비영리조직이기 때문에 지역자활센터를 제외하고는 농촌 지역에서 사회적 일자리를 수행할 민간 부문의 수행 주체를 찾기란 쉽지 않다.

그러나 이런 점들이 농촌에서 사회적 일자리가 필요 없다는 이야기로 직결되는 것은 아니다. 농촌 지역은 현재 지속적인 인구 감소, 고령화, 각종 사회서비스 인프라의 취약, 고용 기회의 취약 등의 어려움을 겪고 있다. 그런데 사회적 일자리는 앞에서 설명한 바와 같이 주로 정부의 재원이 기초가 되어서 사회서비스 제공, 취약계층의 노동시장 참여, 지역 재생 등을 목표로 운영된다. 따라서 사회적 일자리는 정부(경우에 따라서는 기업)의 재원이 유입되어서 일자리를 창출하고 그 일자리는 여러모로 지역에 유용한 활동을 지향하기 때문에 농촌에서 사회적 일자리를 활용하는 것은 지역의 어려움에 대처할 수 있는 효과적인 방법이 될 수 있다.

특히 사회적 일자리와 관련해서 놓치지 말아야할 부분이 있는데, 사회적 일자리라는 개념이 등장했던 즈음에 이를 실천하기 위한 비영리조직들은 사회적 일자리의 지역사회실천전략에 대한 고민을 많이 했다는 것이다. 물론 이는 한국만의 특성은 아니다. 한국의 사회적 일자리가 모델로 삼았던 유럽의 사회적 기업들 중 상당수는 지역 재생을 위한 활동을 주요 목표로 하고 있기도 하며, 사회적 기업의 운영에 지역의 각 주체들이 공동으로 참여하고 있기도 하다. 이런 탓인지 사회적 일자리를 수행하는 주체들 중에는 왕왕 사회적 일자리를 지역 공동체를 활성화시키기 위한 전략의 하나로 설정하는 경우가 있다. 그리고 이를 위해 지역 내 각 자원간의 연계 구축과 각 사회적 일자리간의 협력을 통해 일종의 블록을 구축하고 이 과정에서 사업 참여자나 이해 관계자들을 조직하려는 시도를 하기도 한다. 따라서 사회적 일자리를 지역공동체 활성화를 위한 전략의 하나로 설정한다는 것은 사회적 일자리가 지역의 내발적 발전 전략과 결합할 수 있는 가능성과 결부된다고 할 수 있다.

농촌 지역에서 사회적 일자리가 내발적 발전을 위해 활용되는 것은 <그림 1>과 접목시켜 생각해볼 수 있다.

먼저, 사회적 일자리는 이를 수행하는 지역 내 각 주체들이 지역의 지속가능성을 추구하면서 이를 위한 장기적이고 통합적인 발전 계획의 하위 영역으로 배치해서 운영해야 한다.

둘째, 사회적 일자리는 지역 발전을 위한 주체를 육성해 지역의 역량을 강화하는 일자리여야 한다. 김재현(2006:112)은 ‘농촌형 사회적 일자리’가 지역의 고용안정과 지역 인력의 육성을 위해 필요한 일자리로 지속적 학습이 가능해야 함을 지적한 바 있는데, 지역 역량 강화를 위한 방법론으로 귀담아들어야할 부분이라고 본다. 그래서 학습 가능한 일자리를 발굴하거나 노동 과정에서 지속적인 학습을 통해 사회적 일자리의 참여자들이 지역 발전의 주체로 기여할 수 있도록 해야 한다. 내발적 발전이 발전 동력을 원칙적으로 지역 내부에서 찾음을 고려한다면, 이는 매우 중요한 부분이라고 할 수 있다.

셋째, 농촌의 취약한 역량을 고려할 때 사회적 일자리는 지역 외부에서 자원을 유인할 수 있는 역할을 할 필요가 있다. 이는 사회적 일자리 자체의 활성화에도 기여할 수 있는 것이며, 지역 자체로는 취약한 내부 역량을 외부 자원을 통해서 보완하는 의미도 있다.

넷째, 지역 내 각 주체들의 협력적 관계를 구축해야 한다. 지역 내 주체들이 사회적 일자리 활동을 지역의 공공적 활동으로 인식하고 공동으로 운영한다는 의식을 갖거나 공동으로 운영할 필요가 있다. 이를 통해 각 사회적 일자리 사업간에 분절적이지 않은 유기적 관계를 구축해야 한다. 실제로 지역 내 각 주체들간의 협력적 활동은 지역에서 창출된 사회적 일자리의 성과에 매우 큰 요인으로 작용하는 경우가 많다. 지역 내 자원이 부족한 대신 각종 관계가 도시에 비해 좀 더 밀접한 농촌 지역에서는 이러한 협력이 좀 더 중요하다.

Ⅳ. 진안군 사례 분석

1. 진안군 사회적 일자리 현황

진안군은 전라북도의 동부 산간지대에 위치해 있는 농촌 지역이다. 대개 농촌 지역의 경우 인구 감소와 고령화, 그리고 빈곤 인구의 증가라는 현상이 공통적이지만, 진안군의 경우는 좀 더 심각한 편이다. 통계자료에 의하면, 1977년에 91,209명으로 세대당 5.8명에 이르던 진안군의 인구는 30년 후인 2006년에는 인구 27,425명에 세대당 인구는 2.4명으로 대폭 축소되었다. 한편, 65세 이상 고령자의 인구는 지속적으로 증가하고 있어 2000년 현재 5,687명이던 65세 이상 인구는 2006년에 6,901명에 이르고 있다. 또한 국민기초생활보장수급자도 2001년 1,254가구 2,256명에서 2006년에는 1,354가구 2,289명으로 증가하였다(진안군, 2007 참조). 진안군 내 각 주체들은 이런 상황을 타개해나가기 위한 다각도의 노력을 전개하고 있는데, 이 노력의 일환으로 전개되고 있는 사회적 일자리 활동이 농촌 지역의 문제를 타개해나가고 지역의 내발적 발전을 모색해나가기 위한 실천에 중요한 시사점을 주고 있다.

현재 진안군에서 전개되고 있는 사회적 일자리 활동은 마을개발사업의 실무를 담당하는 마을 간사 및 마을 사무장과 각 읍․면의 평생학습프로그램을 담당하는 평생학습지도자, 백운면에서 마을 문화 및 자연자원 조사를 수행하는 마을조사단, 그리고 지역자활센터의 자활사업단이 있다. 각 사회적 일자리의 현황을 살펴보면 다음과 같다.

<표 5> 진안군 사회적 일자리 현황

사업	수행주체	사업 참여자		주요 활동	재원
마을 간사	지자체	귀농․귀촌인	비 취 약 계 층	마을개발사업 실무 담당	국비
마을 사무장	중앙정부	귀농․귀촌인		마을개발사업 실무 담당	국비
평생학습지도자	지자체	고졸 이상 여성		주민자치센터에서 평생학습프로그램 운영	군비
마을조사단	비영리조직	문화 활동가		마을 문화 및 자연자원 조사 발굴	기업
지역자활센터의 자활사업단	비영리조직	빈곤층	취약계층	간병, 청소, 보육지원, 집수리, 급식지원, 약초재배, 농산물 판매	국비+군비+기업

1) 마을 간사 및 마을 사무장

먼저, 마을 간사와 마을 사무장은 마을개발사업의 실무를 담당하는 인력으로 사업 수행 주체는 각각 지방 정부인 진안군과 중앙 정부인 농림부이다. 마을간사는 진안군이 정부의 지역균형발전프로젝트인 신활력사업의 일환으로 으뜸마을가꾸기사업을 추진하면서 검토되었다. 진안군에 의하면, 으뜸마을가꾸기사업은 애초부터 내발적 발전전략에 입각해서 추진되었다(진안군, 2004). 마을 간사는 2006년 3월부터 으뜸마을 지구를 중심으로 귀농․귀촌인 들을 채용해 배치하면서 시작되었다. 마을 활동을 도와줄 젊고 전문성을 갖춘 인재가 필요하다는 점, 귀농자의 수많은 실패 사례를 참고삼아 지역 정착을 경제적으로도 지원할 필요성이 있다는 점 등이 사업을 시작한 취지이다(구자인, 2007: 61). 마을 사무장은 2006년 8월에 농림부에서 진행하는 녹색농촌체험마을사업의 일환으로 시작되었다. 진안군만이 아니라 전국적인 사업인데, 보통 지자체별로 3명~5명이 배치되어 각 마을에서 마을개발사업의 실무를 담당한다. 2007년 현재 마을 간사와 마을사무장은 모두 대졸 학력자로 구성되었으며, 간사와 사무장 각 1명을 제외하고는 모두 남성이다.

이들 마을 간사와 마을 사무장은 각 마을에서 마을개발과 관련한 기존 사업․시설계획지원․이용활성화, 마을사무․기록관리․소식지 발간 등 마을 활동 체계화, 마을단위 체험 프로그램의 개발과 운영, 마을 농산물 유통망 확충 및 마을 홍보 등을 맡고 있으며, 진안군은 마을 간사와 마을 사무장을 행정부서인 마을만들기팀에서 통합 관리하고 있다.

마을 간사나 마을 사무장은 마을 내에서 주로 이장이나 마을개발사업 추진위원들과 함께 활동하며, 인터넷 카페(http://cafe.daum.net/jinan4u)와 주간회의 및 분기별 워크숍 등을 통해 상호 정보 공유와 마을개발사업에 대한 학습을 진행하고 있다. 또한 이들은 농업 관련 교육이나 마을개발사업에 도움이 될 수 있다고 생각하는 교육에도 활발하게 참여하면서 자신들의 능력을 향상시키기 위한 노력을 하고 있기도 하다.

2) 평생학습지도자

평생학습지도자는 2006년부터 진안군 내 11개 읍․면에 배치된 사업으로 군비로 운영된다. 인원은 군청 1명을 포함해서 12명으로 구성되어 있다. 진안군이 평생학습지도자라는 다른 자치단체에서는 찾아보기 힘든 사회적 일자리를 운영하는 배경에는 읍․면 단위의 평생학습 프로그램을 활성화시키려는 의도 외에 진안에 살고 있는 전문적 능력이 있는 여성들로 하여금 그들이 갖고 있는 능력을 사장시키지 않고, 지역민을 위해 그 능력을 발휘하게 하려는 목적도 함께 들어 있었다(진안군, 2006).

평생학습지도자들은 20～40대의 결혼한 여성들로 구성되어 있다. 이들은 모두 고졸 이상의 학력을 가지고 있으며, 이들 중 상당수가 정교사자격증이나 방과후아동지도사, 독서지도사 등의 자격증을 지니고 있다(진안군 내부 자료 참조). 주요 활동은 각 읍․면 주민자치센터의 운영과 평생학습 프로그램을 총괄 지휘이다.

3) 마을조사단

마을조사단은 그간 사회적 일자리들이 보건복지, 의료, 노동분야를 중심으로 이뤄져 ‘지역’에 기반한 사회적 일자리 사업이 미흡했다는 평가 속에서 제기된 사업이다((사)생명의숲 국민운동 마을조사단, 2007). 사업 수행 주체인 (사)생명의숲이 유한킴벌리로부터 연간 2억원의 지원을 받아 운영하고 있어 사회적 일자리로서는 드물게(아마도 유일할 것이다) 기업의 자금만으로 운영되고 있는데, 마을의 문화 및 자연자원을 조사하고 발굴하여, 이를 기반으로 농촌지역을 활성화시키고자 하는 목적을 갖고 있다. 처음에는 충청북도 제천의 백운면과 전라북도 진안의 백운면에서 함께 시작했으나 제천의 백운면 마을조사단은 일찍 사업이 중단되었고, 진안의 마을조사단은 2008년 현재 3년차 사업을 진행 중이다. 그간 마을조사단은 마을문화자원조사 및 자연자원조사(2006-2007년), 사진전시회(2006-2007년), 월간 마을신문 ‘백운’ 발간(2007년) 등의 활동을 전개했다. 이밖에 외부 기관과 연계하여 백운면 내 원촌마을 상점들의 간판개선사업과 공공미술 프로젝트를 수행하면서 많은 관심을 모으기도 했다. 또한 마을 사랑방을 열어 마을 주민들의 커뮤니티 공간으로 활용하고 있다. 마을조사단 구성원들은 모두 진안의 외지인으로 마을조사단 활동을 하게 되면서 백운면에서 거주하고 있다.

마을조사단의 활동은 지역활성화에 초점을 두고 지역활성화의 철학을 ‘먼저, 스스로 지역을 긍정하며 자부심을 갖자’는 것으로 설정하고 있다((사)생명의숲 국민운동 마을조사단, 전게서). 물론 여기서 지역 긍정의 주체는 주민이기에 이들은 주민과 함께 하는 방식을 활동의 방법론으로 택한다. 그래서 이들의 문화 및 자연자원 발굴은 주민과 함께 진행된다. 또한 주민들은 마을조사단이 발간하는 월간 마을신문 ‘백운’의 편집위원회에 참여하고 있기도 하며, 백운면에서 마을조사단이 진행하는 사업들을 함께 평가하고 있기도 하다.

4) 지역자활센터의 자활사업단

지역자활센터는 비영리조직에 대한 위탁 운영을 원칙으로 하는 보건복지부의 자활지원사업 지역 인프라이다. 자활근로를 중심으로 빈곤층의 자립과 자활을 목표로 활동하며, 지역자활센터에서 운영하는 자활근로사업단은 일정 기간이 지나면 자활공동체로 독립해야 한다. 2001년 12월부터 활동을 하고 있는 진안지역자활센터는 2007년 12월 현재, 3개 자활근로사업단과 2개 자활공동체, 복권기금의 가사간병도우미사업, 노동부 사회적일자리창출사업 등을 운영하고 있고 여기서 120여명의 진안군 내 빈곤층이 일을 하고 있어 사실상 진안군청을 제외하고는 진안지역자활센터에서 운영하는 각 사회적 일자리 활동이 진안군에서 가장 많은 인원을 고용하고 있다.

<표 6> 진안지역자활센터 2007년 자활사업단 현황

구분	사업명	참여인원	활동 내용
자활근로	진안사랑실천단	45명	간병(재가복지: 연 2,334가구/병원간병: 연 2,754명) 환경위생도우미(청소: 진안공고 외 21곳) 보육지원도우미(지역아동센터 9곳)
	집수리사업단	19명	주거현물급여 100가구, 에너지관리공단․사랑의 집고치기 50가구
	약초재배사업단	13명	약초 재배 및 판매
자활공동체	우리진안	4명	느타리, 표고, 유기농산물 재배 및 판매, 전주시 일대에서 우리농산물 직거래 장터(년 30 회) 운영
	나눔푸드	4명	결식계층 먹거리 제공(약 400여명)
가사간병도우미 사업		37명	재가복지 및 병원간병
노동부사회적 일자리		6명	나눔푸드에서 근무

자료: 진안지역자활센터 내부 자료 참조 구성.

지역자활센터는 취약계층의 고용창출을 우선적인 목적으로 하고 있으나 지역자활센터에서 운영하는 각각의 자활사업단들은 대체로 사회서비스를 제공하는 활동을 하고 있다. 예를 들어 집수리사업단은 주거현물사업이나 외부의 펀딩을 받아 빈곤층의 주거환경을 개선한다. 간병인사업단은 진안군 내 취약한 보건복지 분야를 보완하는 의미를 지닌다. 자활공동체인 나눔푸드는 독거노인이나 결식아동 등 취약집단에게 먹거리 지원을 하는 조직이다. 한편, 자활공동체인 나눔푸드는 SK가 시설비를 지원해 운영하는 행복나눔도시락센터를 운영하고 있으며, 2008년 중에 사회적기업으로의 전환을 계획하고 있기도 하다.

2. 진안군 사회적 일자리의 특징

앞에서 진안군에서 수행되고 있는 사회적 일자리의 현황을 살펴보았다. 이를 바탕으로 진안군에서 수행되고 있는 사회적 일자리의 특징을 정리한다면 다음과 같다.

먼저, 진안군에서 수행되고 있는 사회적 일자리는 지자체가 적극적으로 나서고 있는 특징을 지니고 있다. 물론, 진안군에서도 지역자활센터나 (사)생명의숲과 같이 비영리조직이 수행하는 사회적 일자리가 있다. 그러나 중앙정부의 재원으로 운영되는 지역개발사업의 일부를 사회적 일자리로 활용하거나(마을 간사) 군 자체적으로 재원을 마련해 사회적 일자리(평생학습지도자)로 활용하는 사례가 발견되고 있다. (사)생명의숲에서 운영하는 마을조사단에도 군이 운영위원으로 개입하고 있으며, 진안군은 2008년부터 마을조사단 운영에 연간 8천만원의 재정을 투입하고 진안문화원의 사업과 연계해서 마을조사단의 사업이 확대될 수 있도록 지원할 예정이기도 하다. 또한 진안군은 2008년부터 도농교류센터와 귀농귀촌활성화센터를 설치할 예정인데, 마을 간사 출신 중 일부가 여기에 참여할 수 있도록 해 이들의 경험과 역량을 활용할 예정이다.

둘째로 진안군에서 수행되고 있는 사회적 일자리는 지역자활센터의 활동을 제외하고는 모두 지역 재생 활동의 범주에 넣을 수 있다. 마을간사나 마을 사무장은 사업의 취지가 노령화 등으로 마을개발사업을 수행할 역량이 되지 않는 농촌 마을에 일정한 경험과 능력이 있는 귀농․귀촌인을 배치해 귀농․귀촌인에게는 생계유지와 농촌적응의 기회를 제공하고 마을에는 마을개발사업의 조력자를 제공해 마을개발사업을 활성화시키는 것이었다. 평생학습지도자는 일정한 자격을 갖춘 고졸 이상의 농촌 여성에게 그들의 능력을 활용할 수 있는 기회를 제공하고, 진안군의 평생학습프로그램을 활성화시키고자 하는 취지를 갖고 있다. 비영리조직이 수행하고 있는 마을조사단은 애초 출발부터 기존 사회적 일자리의 일반적인 특성에 문제를 제기하고 ‘지역’에 초점을 두고 조사단 내에 지역활성화팀을 두고 있기도 하다. 그리고 이들의 전반적 활동은 문화 및 자연 자원을 발굴하고 이를 주민과 함께 지역의 자원으로 만들어서 지역 활성화를 도모하는 것이다.

셋째로 위와 같은 지역 재생 활동의 비중이 큰 탓에 비취약계층의 참여가 두드러진다. 물론 양적으로는 지역자활센터의 자활사업단들이 가장 많은 인원이 참여하고 있다. 그러나 그 외의 사회적 일자리들은 대체로 일정 수준 이상의 전문적 능력을 요구하는 활동들인 탓에 비취약계층이 참여하고 있다.

넷째로 사회적 일자리에 진안군 외부의 자원이 결합하고 있는 사례가 많다. 마을 간사나 마을사무장은 애초부터 귀농․귀촌인이 대상이었다. 물론 이들 중 일부는 마을 간사나 마을 사무장으로 활동하기 위해서 귀농․귀촌인을 한 것이 아니라 이미 진안군에서 살고 있던 귀농․귀촌인들도 있다. 진안군은 마을개발사업의 활성화를 위해서는 원주민보다는 외지인이 결합했을 때 이들로 인해 마을개발사업이 좀 더 투명해지고, 또한 외지인인 이들의 자원과 경험이 마을개발사업에 결합할 수 있다고 보고 사업 참여자를 귀농․귀촌인으로 한정했다. 이들 외에 마을조사단 역시 모두 외지인으로 구성되어 있다. 조사단원들은 주 5일(월~금)을 백운면에서 거주하면서 주민들과 함께 문화 및 자연자원을 조사 및 발굴하고 있다.

한편, 마을조사단이나 진안지역자활센터의 나눔푸드는 대기업의 자금이 진안군으로 직접 유입된 사례이다. 많은 경우 사회적 일자리는 정부의 재원으로 운영된다. 기업의 자금이 결합하는 경우는 대개 비영리조직의 중앙조직이 대기업과 결합해서 전국적으로 사업을 수행하는 경우이며, 일부 수도권에 위치해있으면서 전국적인 조직망을 갖춘 비영리조직들이 대기업과 결합하는 경우가 있다. 그러나 마을조사단이나 진안지역자활센터의 나눔푸드는 이런 경우와는 달리 기업이 진안군에서 활동하는 개별 비영리조직에게 직접 지원한 사례이다.

3. 내발적 발전을 위한 실천으로서 진안군 사회적 일자리의 평가

진안군에서 수행되고 있는 사회적 일자리를 내발적 발전을 위한 실천의 측면에서 평가하는 것은 <그림 1>에서 제시했던 네 가지 실천 방안에 입각해서 진행한다.

1) 지속가능성 추구의 측면

사회적 일자리가 지속가능성을 추구한다는 것은 사회적 일자리의 목표가 경제적 성과에 치중하지 않고, 지역의 문화와 자연 환경을 고려하면서 지역 구성원의 공존을 모색하는 발전을 추진하는 것을 의미한다. 또한 이 과정에서 지역 자원의 잠재적 능력을 개발하고 이를 최대한 활용해 내발적 발전을 위한 동력을 삼고자 함을 목표로 해야 한다. 진안군에서 수행되는 각 사회적 일자리 사업을 이에 입각해서 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 마을 간사나 마을 사무장의 경우 활동의 영역이 마을개발사업이다. 그런데 최근 농촌개발정책의 동향에서 내발적 발전은 중요한 실천 전략으로 부각되고 있다. 따라서 이들의 활동은 내발적 발전을 위한 실천 방안인 지속가능성을 추구하지 않을 수 없다. 실제로 진안군은 애초부터 마을 간사들이 활동하고 있는 으뜸마을지구 사업을 신활력사업으로 추진하면서 주민 의견 수렴, 마을 단위의 개발, 생산․가공․유통이 일체화된 농업시스템의 추구, 도․농교류 활성화를 통한 생산자와 소비자의 공존 등을 으뜸마을가꾸기의 기본방향과 사업 목표로 제시한 바 있다(진안군, 2004 참조).

둘째, 마을조사단은 활동 자체가 지역 활성화를 목표로 하고 있다. 그런데 이들은 이 지역 활성화를 경제적 활성화라는 측면과 연결시키면서도 문화와 자연 자원에 초점을 두고 있다. 그래서 이들은 지역 활성화를 “지역이 가지고 있는 역사와 문화에 의해 형성된 고유의 정체성을 바탕으로 하여 지역민의 삶의 질을 향상시키는 일”이라고 정의한다. 그리고 이를 바탕으로 지역경제 활성화를 위해 지역마케팅을 도입하는데, 이 때 지역마케팅의 목표는 지역사회 통합, 홍보를 통한 경제 활성화, 문화를 통한 경제 활성화이다. 특히 마을조사단은 농촌이 식량생산 뿐 아니라 다양한 전통문화의 보전과 자연환경 보전 및 지역공동체 유지의 기능을 수행해왔으며, 시장경제의 틀로서만 포용할 수 없는 다면적 문화의 영역으로 농업을 바라보고 있기도 하다((사)생명의숲 국민운동 마을조사단, 전게서 참조). 그래서 마을조사단은 침체된 지역의 경제 활성화를 도모하고자 하지만, 그 과정에서는 지역의 문화와 자연 환경을 고려하면서 지역 구성원의 공존을 모색하는 활동의 성과가 경제적 성과를 낳아야 함을 분명히 하고 있다고 할 수 있다.

셋째, 진안지역자활센터의 자활사업단들은 주로 사회서비스를 제공하는 활동을 한다. 취약계층의 고용을 창출하는 활동이 지역에 취약한 사회서비스를 강화하는 역할을 하는 셈이다. 이 자체로 지역의 지속가능성에 기여하고 있는 셈이라 할 수 있는데, 특히 자활공동체인 나눔푸드의 경우 주목할 실험이 진행되고 있다. 사회적기업 인증을 준비하고 있기도 한 나눔푸드는 식자재를 진안군 내에서 조달한다. 그리고 나눔푸드의 생산물 일부는 지자체의 사업 위탁을 받아 진안군 내의 결식계층에 제공된다. 결과적으로 나눔푸드는 식자재 공급을 통해서 지역의 1차산업 활성화에 기여하고, 빈곤층을 고용해 도시락을 제조하는 것을 통해 2차산업으로서의 역할을 할 뿐 아니라, 결식계층에게 급식을 제공하는 3차산업으로서의 역할도 수행하는 산업연계효과를 발생시키고 있는 셈이다. 특히 지역자활센터의 자활사업단 운영비가 대부분 중앙정부의 재원인 점에 비춰본다면, 지역 외부의 자금을 활용해 순환적 지역경제시스템의 실현에 기여하는 의미도 있다. 이런 점들은 진안지역자활센터가 지역 자원의 활용과 지역 구성원의 공존 모색을 중요시 여기며, 활동의 성과가 지역에 귀속되는 것을 지향하고 있다고 할 수 있을 것이다.

한편, 평생학습지도자의 경우 진안군 내 평생학습프로그램 활성화에 초점을 두고 있기 때문에 사업의 목표나 그 실천 과정에서 지속가능성의 추구와 긴밀하게 연관되고 있다고 보기는 어렵다. 그러나 위에서 살펴본 바와 같이 그 외 진안군 사회적 일자리들은 지역의 지속가능성에 대한 고민 속에서 개발되었거나, 지속가능성을 위한 실천을 하고 있는 경향이 강하다고 평가할 수 있다.

2) 자율적 역량 강화의 측면

내발적 발전은 원칙적으로 지역 내부에서 발전 동력을 찾는다. 따라서 지역 발전을 위한 주체를 육성해내는 것이 매우 중요한 실천이다. 그래서 사회적 일자리가 지역 발전을 위한 주체를 육성해 지역의 자율적 역량을 강화하는 역할을 한다면, 사업의 목표가 지역 주체의 육성이거나 사회적 일자리가 학습가능한 일자리여야 할 것이다. 진안군에서 수행되는 각 사회적 일자리 사업을 이에 입각해서 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 마을 간사나 마을 사무장은 좁게 해석하면 진안군 외에서 마을개발사업의 중요 주체를 발굴한 것이기 때문에 지역 발전을 위한 주체의 육성이라는 점에서는 부정적인 평가를 할 수도 있다. 그러나 이들이 진안에 거주하고자 하는 사람임을 주목할 필요가 있다. 귀농․귀촌인들은 도시에서의 자신들의 경험과 경력을 단절시키기는 경향이 많다. 물론 귀농․귀촌인의 도시에서의 경험이 농촌에 도움이 된다고만 볼 수는 없으나 적극적으로 활용할 수 있는 부분도 많다. 실제로 진안군은 애초에 마을 간사나 마을 사무장을 귀농․귀촌인으로 한정하였고 업무를 마을개발사업에 대한 지원으로 한정했다. 이는 귀농․귀촌인의 경험과 경력을 활용해 지역의 취약한 역량을 보완하고자 하는 취지이다. 이 과정에서 이미 지적한 바와 같이 귀농․귀촌인은 농촌 적응의 학습을 하게 되고, 마을 주민들은 귀농․귀촌인을 자원으로 활용할 수 있게 된다.

둘째, 평생학습지도자의 경우는 사업 자체가 지역의 평생학습프로그램을 활성화시키는 것을 목표로 하고 있으며, 이 과정에서 농촌 여성들의 잠재된 능력을 발굴해 활용하는 방식을 취하고 있다. 한편, 평생학습프로그램은 단순히 주민들이 배우는데서 그치지 않고 주민들 스스로 동아리를 결성하는 경우도 있으며, 프로그램이 문화예술영역에만 국한되는게 아니라 친환경농법교육과 같은 것을 포함시켜 농촌형 평생학습프로그램도 시도되고 있다(진안군, 2006 참조)

셋째, 마을조사단의 경우는 아예 명시적으로 사업 수행 과정에서 실행 주체로서 주민 주체의 형성이 반드시 필요함을 밝히고 있다((사)생명의숲 국민운동 마을조사단, 전게서). 그리고 실제 사업 진행 과정에서도 앞에서 기술한 바와 같이 백운면에서 이뤄지는 활동에 주민들의 참여를 강조하고 또 참여시키고 있다.

넷째, 진안지역자활센터의 경우 1차적으로 빈곤층의 자활과 자립을 지원하는 목표를 가지고 있지만 자활사업단 운영 과정에서 교육의 비중이 상당히 크다. 가사간병도우미사업단은 2006년에 행사 외에 순수한 기능 교육만 12회를 진행해 사업 참여자의 가사 및 간병과 관련한 전문적 능력을 배양하여 빈곤층의 인적자본 향상에 기여하고 있음을 보여주고 있다. 자활근로 집수리팀은 한국 폴리텍 V 대학에서 건설노동분야의 기능 교육을 이수한 바 있으며, 자활근로간병사업단도 산모신생아, 간병사 양성, 노인수발보험제도에 대한 이해 등 전문적인 부분과 관련된 교육을 수행했으며, 자활근로 마이영농사업단은 유기농 교육을 하는 등 자활사업단 내에서 상당히 전문적인 교육이 이뤄지고 있다(진안지역자활센터 내부 자료 참조).

이런 점들로 볼 때 진안군 내에서 수행되고 있는 각 사회적 일자리들은 사업의 목표에서 주민의 주체성 함양이나 지역 역량 강화를 강조하는 모습이 두드러지며, 실제 활동에서도 사업 참여자의 역량을 강화하려는 시도가 두드러지고 있어 지역의 자율적 역량을 강화하려는 시도가 이뤄지고 있다고 볼 수 있다.

3) 연계성 강화의 측면

모든 지역은 지역 외부와 관계를 맺는다. 따라서 내발적 발전의 동력을 지역 내부에서만 발굴해야 한다는 것은 현실적으로 불가능하다. 경우에 따라서는 지역 외부로부터 주어질 수도 있고, 또 지역 내부의 역량 또한 지역 외부와의 관계를 통해서 자신의 역량을 강화시킬 수도 있다. 따라서 연계성이 강화된다는 것은 내발적 발전을 위한 동력이 강화됨을 의미한다고 볼 수 있다. 진안군에서 수행되는 각 사회적 일자리 사업을 이에 입각해서 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 재원의 측면에서 본다면, 대개의 사회적 일자리는 중앙정부의 재원이 주를 이룬다. 가령, 노동부의 사회적일자리창출사업은 전액 국비이며, 보건복지부의 자활근로는 80%가 국비이고 기초자치단체의 부담금은 10%에 불과하다. 따라서 사회적 일자리가 운영되고 있다는 것 자체만으로도 외부의 자원을 끌어들이는 효과가 있다. 그러나 이 자체는 대부분의 사회적 일자리들이 공통으로 가지고 있는 부분이기 때문에 큰 의미를 부여할 수 없다. 진안군의 사례가 차별적인 것은 신활력사업과 같이 사회적 일자리와는 직접적으로 관계가 없는 중앙정부의 사업에 공모를 하고 중앙정부의 자금을 유입시켜 사회적 일자리를 창출하고 있다는 것이다. 또한 마을조사단 사업에 대한 지원은 2007년까지 2년 동안 전액을 진안군 외부의 대기업인 유한킴벌리가 매년 2억원씩 사업비를 부담했다. SK의 행복나눔도시락센터를 운영하고 있는 진안지역자활센터의 자활공동체 ‘나눔푸드’도 SK로부터 15천만원을 지원받아 공장 시설을 갖출 수 있었다.

두 번째로 인력의 측면에서도 진안군의 사회적 일자리는 외부 자원과의 적극적 결합이라는 특성을 갖는다. 앞에서 지적한 바와 같이 마을 간사, 마을 사무장, 마을 조사단 등은 사업에 참여하는 구성원 자체가 진안군의 원주민이 아니다. 마을 간사나 마을 사무장은 도시인으로서 귀농․귀촌을 했거나 귀농․귀촌을 하려는 사람들이며, 마을 조사단도 활동 기간 동안은 백운면에서 거주를 하고 있다.

셋째로, 조직의 측면에서도 마을조사단의 사업 수행 주체인 (사)생명의숲은 진안군 외부의 비영리조직이다. 비영리조직의 활동력이 취약한 농촌 지역에서 전국적인 조직망을 갖춘 비영리조직이 대기업의 지원을 받아 사회적 일자리를 수행하고 있는 셈이다. 그리고 이렇게 창출된 사회적 일자리가 사업 수행 과정에서 진안군 및 백운면 마을 주민들과 공동으로 사업을 수행하면서 지역의 자원으로서 기능을 하고, 마을 주민들이 발굴하지 못했던 자신들의 문화와 능력을 발굴할 수 있는 기회를 제공하고 있다.

이런 점들로 볼 때 진안군에서 이뤄지는 사회적 일자리 중 상당수는 ‘진안’이라는 장소에서 진안의 역량만으로 수행되는 것이 아니라 ‘진안’이라는 장소에서 수행되고 있지만 진안 외에 존재하는 자원이 결합해서 사업의 활성화에 기여하고 있음을 보여준다고 할 수 있다.

4) 통합성 강화의 측면

지역 내 각 주체들의 협력 관계가 내발적 발전에서 중요한 것은 지역 내 각 주체들의 파트너십과 네트워크의 구축이 내발적 발전의 실질적인 역량으로 작용할 수 있기 때문이다. 다시 말해서 지역 내 각 주체들이 아무리 비전을 갖고 열심히 활동해도 그 활동들이 분절적으로 이뤄진다면 지역의 역량으로 승화될 수 없다는 것이다. 그런 의미에서 사회적 일자리가 내발적 발전을 위한 실천이 되기 위해서는 지역 내 각 주체들간의 파트너십과 네트워크의 구축이 사회적 일자리를 매개로 이뤄지면서 거버넌스(governance) 시스템을 구축하고, 이를 통해서 각 사회적 일자리가 지역 내에서 사업적 시너지(synergy)로 작용할 수 있도록 해야 한다.

그런데, 현재 진안군은 비슷한 환경의 다른 지자체에 비해 사회적 일자리가 좀 더 많이, 그리고 다양한 방식으로 운영되고 있음에도 이 사회적 일자리 활동이 지역적 시너지로 작동할 수 있도록 하기 위한 거버넌스 시스템이 구축되어 있지 못하다. 심지어 사회적 일자리를 관할하는 군청 내 부서도 제각각이다. 게다가 각 개개 사업별로도 거버넌스 시스템이 구축되지 못하고 있다. 가령, 지역자활센터의 경우 제도적으로 지역 내 민-관이 공동으로 자활기관협의체를 운영하도록 되어 있다. 그러나 진안군의 자활기관협의체는 명목상으로만 구성되어 있을 뿐 운영이 되고 있지는 않다. 마을 간사나 마을 사무장, 그리고 평생학습지도자는 각 마을이나 읍․면에서 주민들과 함께 활동하고 있다. 그러나 이 사업들은 진안군에서 운영하고 있는 사업일 뿐 지역 내 각 주체들이 지역의 활성화와 접목될 수 있는 공동의 실천으로 결합하고 있지는 못하다. 가령, 진안군 내에도 농민회와 같은 풀뿌리 NGO가 존재하고 있으며, 지역공동체운동을 하는 활동가들이 있으나 이와 같은 활동에 이들이 결합할 수 있는 공적통로가 존재하지 않는다. 마을조사단만이 예외적으로 지역 내에서 수행주체인 (사)생명의숲과 진안군, 백운면이 공동으로 운영위원회를 구성하고 운영하고 있으며, 사업에 주민이 참여하고 있을 뿐이다.

결국 진안군의 사회적 일자리는 지역 자체적으로는 사회적 일자리의 활동이 활발하게 수행되고 있음에도 불구하고 이 사회적 일자리들이 활동하고 있는 각 지점에서 파트너십과 네트워크가 활성화되고 있지 못하고 있으며, 지역 내 사회적 일자리 전체를 아우르는 거버넌스 시스템도 갖추고 있지 못하고 있어 각 사회적 일자리들 간의 협력 지점이 만들어지기 쉽지않은 상황이다. 이는 진안에서 이뤄지는 사회적 일자리들의 활동이 사업의 시너지 효과를 창출하기 어려운 문제점을 지니고 있음을 의미한다.

4. 진안군 사회적 일자리의 과제

위에서 살펴본 바와 같이 진안군에서 이뤄지는 사회적 일자리는 대체적으로 지역의 내발적 발전을 위한 실천 기제로서의 역할을 하고 있는 부분을 다수 발견할 수 있었다. 그러나 내발적 발전을 위한 중요한 실천 방안 중의 하나인 지역 내 각 주체들 간의 협력적 관계 구축과 이를 바탕으로 한 공동의 실천에 있어서는 미흡한 점이 엿보였다. 따라서 진안군의 사회적 일자리가 지역의 내발적 발전을 위한 실천 기제로서 더욱 의미가 있기 위해서는 1차적으로는 각 사업별로 지역 내 각 주체들이 참여할 수 있는 시스템을 구축하고 운영해야 할 것이며, 2차적으로는 진안군 전체에서 사회적 일자리와 관련한 거버넌스 시스템이 구축되어야 할 것이다. 그래서 사업수행 주체와 사업의 대상, 사업의 이해 관계자들이 함께 파트너십을 형성해 공동의 대처를 해나갈 필요가 있다.

이처럼 거버넌스 시스템의 구축이 필요한 것은 두 가지 이유에서이다. 하나는 어떤 사회적 일자리이든 애초 시작은 사업 수행 주체의 독자적인 판단에 입각해서 이뤄졌을지라도 사회적 일자리는 그 수행 과정에서 사업 수행 주체만의 사업이 아니라 ‘지역의 사업’이 되기 때문이다. 또 하나는 사회적 일자리가 지닐 수밖에 없는 한시적 성격을 극복하기 위해서이다. 현재 사회적 일자리의 한시적 성격을 극복하기 위한 방안으로 일부 사회적 일자리는 사회적 기업으로의 전망을 타진하고 있다. 그런데 사회적 기업은 기업으로서 생존을 해야 한다. 영리보다는 지역의 이익을 우선적으로 고려해야 하는 사회적 기업이 생존하기 위해서는 지역에서 사회적 기업이 생존할 수 있는 시장을 필요로 한다. 이 시장은 사회적 기업의 활동에 대한 정당성을 지역이 인정했을 때 창출될 수 있다. 사회적 기업의 활동에 대한 정당성이 인정되기 위해서는 사회적 기업에 지역 내 각 주체들이 참여할 수 있어야 한다. 참여는 책임감을 이끌어내는 중요한 기제이다. 그래서 사회적 일자리와 관련한 거버넌스 시스템의 구축은 지역 내 각 주체들로 하여금 책임감을 갖고 사회적 일자리가 지속가능할 수 있는 시장을 만드는데 기여할 수 있다.

거버넌스 구축 외에 과제를 하나 더 든다면, 지자체에서 직접 운영하고 있는 사회적 일자리의 수행 주체의 비영리조직으로 전환 도모이다. 지자체에서 직접 운영하고 있는 사회적 일자리들은 지자체의 정책적 필요에 의해서 제기되었고 따라서 지자체의 정책을 실현하는 수단으로서의 성격을 갖고 있다. 물론 지자체의 의도가 내발적 발전이라는 전망에 입각해 있으며, 활동 방식도 긍정적으로 볼 수 있다. 그러나 지자체가 직접 운영하는 것은 지자체의 정책 변화 여부에 따라 사업의 존폐 여부가 달라질 수 있다. 따라서 현재 지자체에서 직접 운영하고 있는 사회적 일자리를 진안군 내의 비영리조직에 위탁하거나, 해당 사회적 일자리의 참여자들이 자발적으로 조직을 만들어서 운영하는 방식을 고민해볼 필요가 있다. 이 때 이들이 자발적으로 조직을 만드는 방법은 독립적인 조직을 직접 만드는 방법과 지자체에서 운영하는 공공조직으로 사업 수행 주체를 변모시킨 후에 이를 비영리조직으로 전환하는 것을 고려해볼 수 있다. 현실적으로는 전자보다는 후자가 더 적절하다고 본다.

이처럼 지자체가 직접 운영하는 사회적 일자리의 사업 수행 주체를 비영리조직으로 전환하는 것은 진안군 내 시민사회의 역량을 강화하는 데도 도움이 될 것으로 본다. 진안군은 현재 지역에서 유의미한 실천을 할 수 있는 비영리조직이 매우 적으며, 그 역량도 취약하다. 그런데 지자체에서 운영하는 사회적 일자리가 지자체에서 독립해 비영리조직이 운영하거나 그 자체로 비영리조직이 된다면, 지역 시민사회로 그들의 경험과 활동 영역이 전이되기 때문에 시민사회의 역량 강화를 이끌어낼 것이고, 이는 내발적 발전의 한 요소인 지역의 역량 강화에도 긍정적으로 기여할 것이다.

Ⅴ. 맺으며

한국은 공업화위주의 발전정책과 중앙정부 주도의 농촌개발정책으로 인해 그동안 농촌의 역량이 크게 약화되었고, 이에 따라 농촌의 경우 지역 재생의 문제가 중요한 관심사로 떠오르고 있다. 이 연구는 농촌 재생을 위한 방안으로 내발적 발전 전략을 설정하고 사회적 일자리가 이에 기여할 수 있는 가능성이 있음을 진안군의 사례를 통해 살펴보고자 했다.

연구 결과 진안군에서 수행되고 있는 사회적 일자리는 지자체의 적극적 태도, 지역 재생 중심, 비취약계층의 상대적으로 많은 참여, 외부 자원의 활발한 결합 등의 특성을 보이고 있으며, 내발적 발전을 위한 실천 방안이라고 할 수 있는 지속가능성의 추구, 자율적 역량의 강화, 연계성 강화, 통합성 강화의 네 측면 중 통합성 강화를 제외한 나머지 부분에서는 긍정적인 점이 나타났다. 이에 필자는 취약한 통합성의 문제는 거버넌스 시스템을 구축해 풀어가야할 것을 제기했으며, 이와는 별개로 사회적 일자리가 지니는 의미를 좀 더 살리기 위해서는 현재 지자체에서 운영하는 사회적 일자리의 수행 주체를 비영리조직으로 전환할 필요가 있음을 제기했다.

진안군에서 수행되고 있는 사회적 일자리를 통해서 농촌형 사회적 일자리의 가능성과 경로에 대한 시사점을 찾는다면 다음과 같다.

첫째, 현재 한국에서 사회적 일자리는 주로 도시를 중심으로 조직되고 있다. 그러나 진안군의 사례는 농촌 지역의 지자체와 비영리조직들이 내발적 발전 전략에 입각해 지역 재생을 도모하는 과정에서 사회적 일자리를 유용하게 활용할 필요가 있음을 제시해주고 있다. 따라서 농촌 지역의 각 주체들이 사회적 일자리를 지역의 내발적 발전을 위한 중요한 실천 기제로 설정하고 적극적으로 대처할 필요가 있다.

둘째, 매우 긍정적인 각 사회적 일자리의 활동에도 불구하고 사업적 시너지가 창출되기 어려운 진안군의 사례는 사회적 일자리의 조직화 경로에서 지역 내 각 주체의 적극적 협력이 필요함을 반증하고 있다. 특히나 지역의 역량이 취약한 농촌 지역에서 이 부분은 사회적 일자리의 성패에 매우 중요한 요인이 될 수 있다. 따라서 농촌 지역의 각 주체들이 사회적 일자리를 조직화해나갈 경우 사회적 일자리가 지역의 공공적 사업임을 인식하고 거버넌스 시스템을 구축해 공동의 책임을 지닐 필요가 있다.

끝으로 이 연구는 농촌 지역을 대상으로 사회적 일자리가 지역의 문제를 해결하는데 중요한 역할을 할 수가 있음을 제시하면서 사회적 일자리의 의미와 역할을 재구성하는데 일정 부문 기여했다고 볼 수 있다. 그러나 이 연구는 사회적 일자리의 활동이 지역을 어떻게 변화시켰는지를 구체적으로 제시하지는 못했다. 이는 후속 연구를 통해서 규명할 과제로 남기고자 한다.

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A Case Study on the Rural Type Social Works : Focusing on Jinan-Gun

Kim, Jeong-Won

Abstract

This study aims to find possibilities and proper routes of the rural social works. This study has set up rural revitalization as a solution to rural problems, and has set up endogenous developments as a methodology for rural revitalization. So, a viewpoint of this study is that social works in rural must serve as a practice means for endogenous development. Practice methodologies for endogenous development set up seeking after sustainability, increasing autonomy, increasing linkage, and increasing intergration. The study target is Jinan-Gun.

At present, community manager, lifelong learning leader, community research group and self-sufficient business of region self-sufficiency center are active as social works in Jinan-Gun. Analysis shows that their activities are affirmative, in all but one. That is increasing intergration. So, this study acknowledges a limit to social works in Jinan-Gun. However it is possible for this study to make a rough estimate that serves as an important practice means for endogenous development of the region.

The above findings show that social works in Jinan-Gun have meaning as important practice to find a possibile and proper route to the rural type of social works.

key words: rural revitalization, endogenous development, social works, social enterprises