WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당- 김호철 1등서기관

WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당      <a href="javascript:checkVirus('grpid%3D1z3B%26fldid%3D5YnZ%26dataid%3D157%26fileid%3D1%26regdt%3D20160525115654')"><img src="https://t1.daumcdn.net/daumtop_deco/icon/icon.hanmail.net/editor/p_pdf_s.gif" border="0" alt="첨부파일" class="vam"/> 통상법률-제101호(10월).pdf</a> 제네바대표부 1등서기관 김 호 철* *논문접수 : 2011. 9. 7. *심사개시 : 2011. 9. 25. *게재확정 : 2011. 10. 18. < 목 차 > Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 배출권거래제법안상 탄소배출권 할당 Ⅲ. WTO 보조금협정상 규율 개관 1. 보조금협정 적용대상 2. 보조금 유형별 규율방식 3. 수출상품 국경세조정 Ⅳ. 보조금협정상 의무 위반 여부 1. 보조금의 존재: 협정 제1.1조 2. 금지보조금: 협정 제3조 3. 조치가능보조금: 협정 제3부 4. 분석결과 Ⅴ. 협정 위반의 정당화 가능성 1. 수출상품 국경세조정 2. GATT 제20조 일반예외 Ⅵ. 결론 및 시사점 Ⅰ. 서 론 정부는 지난 4월 2015년부터 국내에 온실가스 배출권거래제1) 도입을 골자로 하는 ｢온실가스 배출권의 할당 및 거래 에 관한 법률안｣을 마련하여 국회에 제 출하였고, 국내적으로 이러한 배출권거래 제 도입과 관련된 다양한 법적 쟁점들에 대해 활발하게 논의가 진행 중에 있다. * 미국변호사(버지니아), 서울대학교 법학전문박사; 이 글은 필자의 개인적인 견해이며, 정부의 공식 적인 입장과는 무관합니다. ** 본고는 장승화 교수님의 지도하에 박사논문 연구과정에서 초고가 작성되었으며, 지도교수님께서 훌륭하신 고견과 세심한 배려로 큰 방향을 잡아주신데 대해 지면을 빌어 다시한번 진심으로 감 사인사를 드립니다. 1) ‘배출권거래제(ETS: Emission Trading System)’는 일반적으로 온실가스를 배출하는 행위주체에게 초기에 배출권을 할당하고 배출자는 배출량에 상당하는 배출권을 확보할 의무를 부담하며, 일정 량을 사용하고 남은 잔여배출권은 배출권 거래시장에서 거래할 수 있도록 하는 제도를 말한다. 이는 대표적인 기후변화 대응정책의 하나로서, 온실가스 배출에 따른 사회적 손실을 기업의 비용 으로 내부화함으로써 시장기능을 이용한 탄소배출량 감축을 목적으로 한다. WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 75 이러한 규제정책은 현재의 글로벌 통상 환경에서 상품 및 서비스의 국제교역에 여러 경로를 통해 영향을 미치게 되며, 이로 인해 무역자유화를 규정한 WTO 협정과 관련하여 다양한 이슈들이 제기 된다. 그 중에서 본고는 국내상품에 대한 탄소배출권 할당 운영과 관련하여 WTO 보조금협정상 쟁점에 대해 다루어보고자 한다. 각국은 자국 상황에 따라 온실가스 감 축목표수준을 정하고 있다. 기후변화 국 제체제도 각국의 역사적 책임에 기초한 ‘공동의 차별화된 책임(common but differentiated responsibilities)’ 원칙에 기 반하고 있으며 회원국간 감축의무 차이 를 인정하고 있다. 국가별 온실가스 감축 목표수준의 차이로 인해 각국이 추진 중 인 기후변화대책의 내용과 수준도 천차 만별이다. 이러한 상황에서 국내사업자를 대상으로 배출권거래제를 도입할 경우 외국상품과의 경쟁력(competitiveness) 및 탄소누출(carbon leakage)이 야기된다는 우려가 제기될 수밖에 없고, 이로 인해 산업계의 강한 반발에 부딪치고 있는 실 정이다. 일례로 우리나라에 배출권거래제 가 도입되어 국내상품의 생산비용이 10% 상승했는데, 교역상대국에는 그러한 규제 가 없어 외국산 제품의 가격은 아무런 영 향을 받지 않는 상황을 들 수 있다. 배출 권거래제 도입의 환경적 혜택과 정책적 당위성만으로는 국내 업계를 설득하기 어려울 것이다. 이러한 경쟁력 및 탄소 누출 문제를 해결하기 위해, ① 수입상 품에 대해 탄소배출권의 ‘국경조정 (border adjustment)’이 요구되고2), ② 국 내상품에 대해서는 탄소배출권 무상할 당3) 또는 리베이트4)가 필요하다는 주장 이 제기된다. 본고에서는 국내상품에 대 한 지원조치를 분석대상으로 하여, 국내 사업자에게 탄소배출권을 무상으로 할당 하거나 국내 사업자가 생산하는 제품이 외국으로 수출될 때 탄소배출권 확보 의 무를 면제 또는 경감해 주는 조치가 WTO 보조금협정상 의무를 위반하는 것 인지, 협정 위반이라면 이를 정당화할 예 외조항이 있는지의 두 가지 핵심 질문에 대해 중점적으로 분석하였다. 다만 배출 권거래제가 아직 시행되지 않은 단계이 고 대부분의 쟁점들이 명확한 해답을 찾 을 수 있는 사안이 아닌 상황임을 감안, 2) 수입상품에 대한 온실가스 배출권거래제의 적용과 관련된 GATT/WTO 협정상 쟁점에 대해서는 다음을 참조: 김호철(2011), 기후변화와 WTO: 탄소배출권 국경조정, 서울대학교 법학연구소 법학 연구총서 34, 경인문화사 3) 탄소배출권 무상할당의 대표적인 사례로는 EU 배출권거래제가 있다. 김호철(2011), 전게서, pp.90-91 참조 4) 수출상품에 대한 탄소배출권 리베이트의 대표적인 사례로는 미국 Waxman-Markey 법안의 배출 권 리베이트 제도를 들 수 있다. 김호철(2011), 전게서, pp.80-82 참조 通商法律 2011- 10 76 본고에서는 특정한 견해를 제시하기 보 다는 후속 연구에 미력이나마 도움이 될 수 있도록 다양한 쟁점과 주장들을 확인 하는데 초점을 두었음을 미리 밝힌다. 이러한 취지하에, 본고는 우선 정부가 제출한 배출권거래제법안상 탄소배출권 할당 관련 사항은 어떠한지, WTO 보조 금협정상 관련 규율은 어떠한 내용으로 구성되어 있는지를 개괄적으로 살펴보고 나서, 탄소배출권 무상할당 또는 리베이 트 조치의 WTO 보조금협정 합치성 판 단 관련 법적 쟁점으로서 보조금 존재 여부, 금지보조금 또는 조치가능보조금에 의 해당 여부, 수출상품 국경세조정 문제 등을 검토하도록 하겠다. Ⅱ. 배출권거래제법안상 탄소배출권 할당 정부가 국회에 제출한 ｢온실가스 배출 권의 할당 및 거래에 관한 법률안(의안 번호 1811514, 이하 “배출권거래제법안”)｣ 에는 탄소배출권 할당과 관련하여 개괄 적인 사항을 담고 있다. 간략하게 소개하 면 다음과 같다. 정부는 온실가스 감축목표 달성을 위 한 5년 단위의 배출권거래제 계획기간에 대한 국가 배출권 할당계획을 수립하고 매 계획기간의 시작 전까지 배출권 할당 대상업체를 지정한다. 할당 대상업체는 에너지목표관리업체로 지정된 업체 중 6 대 온실가스 배출량이 대통령령으로 정 하는 기준량 이상인 업체 및 배출권거래 제에 자발적으로 참여하고자 하는 업체 이다.5) 할당 방식과 관련, 정부는 할당 대상업체로부터 배출권 신청을 받아 이 를 심사한 후 계획기간의 총 배출권 및 계획기간 내 각 이행연도별 배출권을 할 당한다.6) 1차 계획기간은 2015년부터 시 작하여 대통령령으로 정하는 기간까지로 하며, 1차 계획기간 중에는 전체 할당량 중 95% 이상을 무상으로 할당할 예정이 5) 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률안 제8조(할당 대상업체의 지정) “① 대통령령으로 정하는 중앙행정기관의 장(이하 “주무관청”이라 한다)은 매 계획기간 시작 5개 월 전까지 제5조제1항제3호에 따라 할당계획에서 정하는 부문 및 업종에 속하는 온실가스 배출 업체 중에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 업체를 배출권 할당 대상업체(이하 “할당대상업 체”라 한다)로 지정ㆍ고시한다. 1. 기본법 제42조제5항에 따른 관리업체(이하 “관리업체”라 한다) 중 온실가스 배출량이 국가온실 가스감축목표 및 그 이행실적 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준량 이상인 업체 2. 제1호에 해당하지 아니하는 관리업체로서 할당대상업체로 지정받기 위하여 신청한 업체” 6) 상기 법률안 제12조(배출권의 할당) “① 주무관청은 계획기간마다 할당계획에 따라 할당대상업체에 해당 계획기간의 총배출권과 이행 연도별 배출권을 할당한다. 다만, 신규진입자에 대해서는 해당 업체가 할당대상업체로 지정ㆍ고 시된 다음 이행연도부터 남은 계획기간에 대하여 배출권을 할당한다. ② 제1항에 따른 배출권 할당의 기준은 다음 각 호의 사항을 고려하여 대통령령으로 정한다. 1. 할당대상업체의 이행연도별 배출권 수요 WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 77 다.7) 대상업체는 이행연도별로 온실가스 배출량에 해당하는 배출권을 정부에 제 출하여야 한다. 만일 할당 대상업체가 이 행연도별 할당 배출권을 초과하여 온실 가스를 배출한 경우 배출권 거래소를 통 하여 다른 개인 및 법인으로부터 배출권 을 구입한 후 이를 정부에 제출하여야 한다. 온실가스 배출량에 비하여 배출권 을 초과 보유하고 있는 경우 이를 다른 개인 및 법인에 판매할 수도 있다. 기후 변화협약 및 교토의정서에 의한 의무감 축국의 배출권 시장 또는 대한민국과 합 의서가 작성된 국가의 배출권 시장에서 도 역시 거래가 가능하다. 할당 대상업체 가 제출한 배출권이 온실가스 배출량 보 다 부족한 경우 그 부족분에 대해 당해 배출권 평균 시장가격의 5배 이하의 과 징금이 부과되고, 배출권을 제출하지 않 은 사업자에게는 5천만원 이하의 과태료 가 부과된다. 한편, 수출상품에 대한 탄소배출권의 리베이트와 관련된 구체적인 규정은 아 직 없다. 이는 배출권거래제법안이 탄소 배출권 할당과 관련된 세부적인 사항을 대부분 대통령령으로 위임하고 있으며, 상기 법안에서처럼 배출권의 95% 이상 을 무상으로 할당하는 시나리오(1차 계 획기간)에서는 탄소배출권 국경조정 문 제가 심각하게 제기되지 않을 수 있기 때문인 것으로 보인다. 그러나 장기적으 로 탄소배출권의 단계적인 유상할당을 도입하게 될 경우 국내상품과 외국상품 간 동등한 경쟁여건 보장에 대한 문제가 중요한 쟁점으로 대두될 가능성이 큰 것 으로 생각된다. 2. 제15조에 따른 온실가스 조기감축실적 3. 제27조에 따른 할당대상업체의 배출권 제출 실적 4. 할당대상업체의 무역집약도 및 탄소집약도 5. 할당대상업체 간 배출권 할당량의 형평성 6. 부문별 및 업종별 온실가스 감축 기술 수준 및 국제경쟁력 7. 할당대상업체의 시설투자 등이 국가온실가스감축목표 달성에 기여하는 정도 8. 기본법 제42조제6항에 따른 관리업체의 목표 준수 실적 ③ 제1항에 따른 배출권의 할당은 유상 또는 무상으로 하되, 무상으로 할당하는 배출권의 비율은 국내 산업의 국제경쟁력에 미치는 영향, 국제적 동향, 물가 등 국민경제에 미치는 영향 및 직전 계획기간에 대한 평가 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.” 7) 상기 법률안 부칙 제2조(1차 계획기간의 기간 및 무상할당비율에 관한 특례) “① 제2조제4호에도 불구하고 이 법 시행 후 최초의 계획기간(이하 “1차 계획기간”이라 한다)은 2015년 1월 1일부터 대통령령으로 정하는 날까지로 한다. ② 제12조제3항에 따라 대통령령으로 무상할당의 비율을 정하는 경우 1차 계획기간의 무상할당 비율은 1차 계획기간에 할당되는 배출권 총수의 100분의 95 이상으로 하여야 한다.” 通商法律 2011- 10 78 Ⅲ. WTO 보조금협정상 관련 규율8) 탄소배출권 무상할당 또는 리베이트가 WTO 협정상 보조금규율에 합치하는지 여부를 분석하려면, 우선 그러한 조치가 보조금협정의 적용대상인 보조금에 해당 하는지를 검토하고, 다음으로 보조금으로 판단될 경우 협정상 금지되는 보조금인 수출보조금 또는 상대국의 상계조치가 허용되는 조치가능보조금에 해당하는지 를 살펴보는 것이 순서일 것이다. 이러한 분석과 관련되는 규정들로는, GATT 협 정의 경우 제6조4항과 제16조 주해, WTO 보조금협정의 경우 보조금 정의에 대한 제1조, 국경세조정에 대한 각주 1, 부속서 1의 수출보조금 예시목록, 부속서 2의 생산과정에서의 투입요소의 소비에 관한 지침, 그리고 그 외 금지보조금, 조 치가능보조금 및 허용보조금에 대한 일 반적인 규정들을 들 수 있다. 1. 보조금협정 적용대상 합법적인 정부행위와 무역왜곡적인 보 조금을 구분하는 문제는 보조금을 둘러 싼 분쟁에서 가장 어려운 쟁점 중 하나 이다. 보조금협정은 모든 보조금을 그 대 상으로 하는 것이 아니기 때문이다. 특정 조치에 보조금협정이 적용되려면 보조금 협정 제1조1항의 보조금 정의에 해당하여 야 한다. WTO 보조금협정 제1조1항은 ⅰ) 회원국의 영토 내에서 정부 또는 공공 기관의 재정적 기여(financial contribution) 가 있거나 GATT 제16조의 의미에 따른 소득 또는 가격지지가 어떤 형태로든 존 재하고, ⅱ) 이로 인해 혜택(benefit)이 부 여되는 경우 “보조금(subsidy)”인 것으로 간주한다고 규정하고 있다. 따라서 제1조 1항이 요구하는 두 가지 요건을 충족하지 않을 경우에는 보조금협정상 규율대상이 아니므로 보조금규율은 문제되지 않는다. 8) GATT 1947에 보조금 문제를 규율하기 위한 일반 조항으로 제6조와 제16조가 포함되어 있었다. 그러나 이러한 조항들에는 보조금에 대한 세부적인 내용을 담고 있지 않아 특정한 정부 조치가 협정에 위반되는 보조금인지 아니면 정부의 정당한 경제정책인지에 대한 지침을 제공하지 못하 고 있었고, 이에 따라 GATT 회원국들간 분쟁이 지속적으로 발생하였다. GATT 체제하에서 1979 년 보조금 코드(Subsidies Code)가 채택되었으나 보조금의 정의 부재 등의 문제를 여전히 노출하 였다. 이에 따라 UR 협상에서는 보조금 규율에 대한 국가들간의 협상이 본격적으로 진행되었고, 그 결과로 WTO 부속협정의 하나로 ｢보조금협정(SCM: Subsidies and Countervailing Measures Agreement)｣이 채택되어 보조금 정의 규정을 최초로 도입하고 실질적 산업피해 요건을 규정하는 등 기존의 보조금 규율을 크게 강화하였다. 보조금협정은 32개 조항과 7개 부속서로 구성되어 있 으며 보조금을 크게 금지보조금, 조치가능보조금, 허용보조금으로 구분하여 각각 관련 규정을 두 고 있다. WTO 보조금규율에 대한 일반적인 설명은 다음을 참조: 안덕근(2003), WTO 보조금협정 연구, 법무부; Rudiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll and Michael Koebele(2008), WTO Trade Remedies, Martinus Nijhoff Publishers; 국제경제법학회(2006), 국제경제법, pp.190-214; Jackson, John H., William J. Davey and Alan O. Sykes, Jr.(2002), Legal Problems of International Economic Relations: Cases, Materials and Text (Fourth ed.), pp.767-852 WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 79 "1.1. For the purpose of this Agreement, a subsidy shall bedeemed to exist if: (a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government"), i.e. where: (i) a government practice involves a direct transfer of funds (e.g. grants, loans, and equity infusion), potential direct transfers of funds or liabilities (e.g. loan guarantees); (ii) government revenue that is otherwise due is forgone or not collected (e.g. fiscal incentives such as tax credits); (iii) a government provides goods or services other than general infrastructure, or purchases goods; (iv) a government makes payments to a funding mechanism, or entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions illustrated in (i) to (iii) above which would normally be vested in the government and the practice, in no real sense, differs from practices normally followed by governments; or (a)(2) there is any form of income or price support in the sense of Article XVI of GATT 1994; and (b) a benefit is thereby conferred." 2. 보조금 유형별 규율방식 보조금협정은 보조금을 금지보조금, 조 치가능보조금, 허용보조금의 세 가지 유 형으로 구분하여 각각의 규율을 두고 있 다. 만일 탄소배출권 무상할당 또는 리베 이트가 상기 보조금 정의를 충족하는 경 우에는, 이러한 세 가지 유형 중 어디에 해당하는지에 대한 판단이 필요하다. 가. 금지보조금 WTO 회원국은 제1조1항의 보조금을 수출실적과 연계하여 지급하는 것이 금 지된다. 보조금협정 제3조는 (a) 법률상 또는 사실상 수출실적에 따라 지급되는 보조금(‘수출보조금’)과 (b) 수입품 대신 국내상품의 사용을 조건으로 지급되는 보조금(‘수입연계보조금’)을 금지보조금으 로 규정하여 특별한 제한을 가하고 있다. 수출보조금이란 특정 상품의 수출을 직 접적인 조건으로 해당 상품 생산업자에 게 정부가 지급하는 보조금이며, 수입대 체보조금이란 수입부품 대신 국산부품을 사용하는 국내 생산업자에게 제공하는 정부의 보조금을 의미한다. 수출보조금과 수입대체보조금은 국제교역에 보다 직접 적으로 부정적 효과를 야기한다는 측면 에서 다른 보조금에 비하여 보다 강하게 규율하는 것이다. 금지보조금에 대해 다 른 회원국이 취할 수 있는 구제수단은 제4조에 규정되어 있다. WTO 회원국은 通商法律 2011- 10 80 타방 회원국의 금지보조금에 대해 협의를 거쳐 WTO 분쟁해결기구에 제소하여 해 당 보조금의 철폐를 요구할 수 있다. 금 지보조금 관련 분쟁에 대해서는 상대적으 로 단축된 기한이 적용되어 당사국간 신 속한 해결을 도모하고 있다. 또한, WTO 회원국은 보조금을 받은 상품이 자국 시 장으로 수입되어 국내산업에 실질적 피해 를 초래한 경우 이러한 수입상품에 대해 대응조치로서 상계조치(countervailing measures)9)를 취할 수 있다. 보조금 교부 수입품에 대하여 기존의 일반관세에 추가 하여 특별관세를 부과하여 보조금의 효과 를 상쇄시키는 것이다. "3.1 Except as provided in the Agreement on Agriculture, the following subsidies, within the meaning of Article 1, shall be prohibited: (a) subsidies contingent, in law or in fact, whether solely or as one of several other conditions, upon export performance, including those illustrated in Annex I; (b) subsidies contingent, whether solely or as one of several other conditions, upon the use of domestic over imported goods. 3.2 A Member shall neither grant nor maintain subsidies referred to in paragraph 1." 나. 조치가능 보조금 보조금협정 제3부는 조치가능 보조금 (actionable subsidy)을 규정하고 있다. 보조금협정은 조치가능 보조금에 대해 명확한 범위를 제시하지는 않고 있으나, 금지보조금이나 허용보조금에 해당하지 않으면서 협정상 조치가능 보조금 요건 을 충족하는 경우는 모두 해당되는 것으 로 판단된다. 협정 제5조는 “어떤 회원국 도 제1조제1항 및 제2항에 언급된 보조 금의 사용을 통하여 다른 회원국의 이익 에 ... 부정적 효과를 초래해서는 아니된 다”고 규정하고 있다. 두 가지 요건이 중 요하다. 보조금이 제2조의 특정성 (specificity), 즉 특정 산업 및 기업을 대 상으로 하는 경우에만 조치가능보조금 규율이 적용된다.10) 다른 하나는 제1조의 보조금의 사용을 통해 (a) 타방 회원국의 국내산업에 대한 피해, (b) 특정성 있는 보조금 지급에 따른 양허 혜택의 무효화 9) GATT 제6조제3항2문: “상계관세”라는 용어는 상품의 제조, 생산 또는 수출에 대하여 직접적 또 는 간접적으로 부여된 장려금 또는 보조금을 상쇄할 목적으로 부과되는 특별관세를 의미하는 것 으로 양해된다. 10) 세금감면 조치는 이러한 특정성 요건을 충족하지 않는 경우가 대부분이다. 세금감면 조치가 분 명 정부에 의한 재정적 기여에 해당하고 감면 대상자에 대하여 감면 세액만큼 혜택이 존재하지 만, 감세 및 면세제도는 미리 정해진 세법에 따라 일정 기준을 충족하는 경우 일괄적으로 적용 되므로 특정성을 구비하기 어렵다. 국제경제법학회(2006), 전게서, p.199 참조 WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 81 또는 침해, (c) 타방 회원국의 이익에 대한 심각한 손상(serious prejudice)과 같은 부정적 효과(adverse effects) 등을 야기하 는 경우이다. "5. No Member should cause, through the use of any subsidy referred to in paragraphs 1 and 2 of Article 1, adverse effects to the interests of other Members, i.e.: (a) injury to the domestic industry of another Member; (b) nullification or impairment of benefits accruing directly or indirectly to other Members under GATT 1994 in particular the benefits of concessions bound under Article II of GATT 1994; (c) serious prejudice to the interests of another Member. This Article does not apply to subsidies maintained on agricultural products as provided in Article 13 of the Agreement on Agriculture." 조치가능 보조금에 대한 구제수단은 보조금협정 제7조에서 규정하고 있다. 구 제수단의 기본적인 골격은 금지보조금의 경우와 유사하나 적용시한이 연장되어 있고 상설전문가그룹이 개입하지 않는 등의 차이가 있다. 먼저 WTO 회원국은 보조금을 부여한 타방 당사국을 WTO 분쟁해결기구에 제소할 수 있으며, 또한 보조금을 받은 상품의 수입이 국내산업 에 실질적 피해를 초래한 경우 수입상품 에 대해 상계조치가 가능하다. 다. 허용보조금 보조금협정 제4부는 당초 허용보조금 (non-actionable subsidies)으로 연구개발 보조금, 낙후지역개발 보조금, 환경보조 금을 규정하고 있었다. 제8조제2항(c)11) 에 따르면, 환경보조금의 경우 기업에 재 정적 부담을 초래하는 법 혹은 규정에 의하여 새로운 환경요건에 기존시설의 적응을 촉진하는 지원으로서 일회적, 비 반복적 조치에 대하여 적응비용의 20% 이내에서 가능하다. 그러나, 보조금협정 제31조12)는 허용보조금을 규정하고 있는 제8조 및 제9조가 WTO 협정 발효일로 부터 5년간 적용된다고 규정하면서, 동 기간 종료 180일 전까지 관련 규정의 적 11) WTO 보조금협정 제8.2조(c) 12) WTO 보조금협정 제31조: "The provisions of paragraph 1 of Article 6 and the provisions of Article 8 and Article 9 shall apply for a period of five years, beginning with the date of entry into force of the WTO Agreement. Not later than 180 days before the end of this period, the Committee shall review the operation of those provisions, with a view to determining whether to extend their application, either as presently drafted or in a modified form, for a further period." 通商法律 2011- 10 82 용 연장에 대해 WTO 보조금 위원회가 검토할 것을 명시하였다. 동 규정의 연장 을 둘러싼 회원국들간 의견 차이로 인해 명시된 시한인 1999.12.31까지 보조금 위 원회가 허용보조금 규정의 적용 연장에 대한 합의에 도달하지 못함으로써 2000.1.1자로 동 조항들은 그 적용이 만료 되었다. 따라서 현재는 허용보조금이라는 항목이 존재하지 않으며 WTO 회원국 조사당국도 상계관세 조사를 실시, 부과 하고 있는 상황이다.13) 3. 수출상품 국경세조정 보조금협정 해석 및 적용에 있어 수출 상품에 대한 국경세조정을 보조금협정상 보조금으로 간주하지 않도록 하는 규정 들이 포함되어 있음에 주의해야 한다. 다 시 말해서 이러한 수출상품 국경세조정 규정들에 합치하는 조치는 보조금협정 적용대상에서 제외된다. 가. GATT 제6조제4항 및 제16조 주해 GATT 제6조제4항은 “다른 체약당사자 의 영토로 수입되는 체약당사자 영토의 어떠한 상품도 원산국 또는 수출국에서 소비용인 때의 동종 상품이 부담하는 관 세 또는 조세로부터 동 상품이 면제된다 는 이유로 또는 이러한 관세 또는 조세 가 환불된다는 이유로 반덤핑 또는 상계 관세의 부과대상이 되지 아니한다”라고 하여 수출상품에 대한 관세 또는 조세의 면제/환불을 허용하고 있다.14) "4. No product of the territory of any contracting party imported into the territory of any other contracting party shall be subject to anti-dumping or countervailing duty by reason of the exemption of such product from duties or taxes borne by the like product when destined for consumption in the country of origin or exportation, or by reason of the refund of such duties or taxes." GATT 제16조 주해(Ad note)는 “국내 소비용 동종상품에 부과되는 관세나 조 세의 수출상품에 대한 면제 또는 납부액 을 초과하지 않는 한도 내에서 환급은 보조금으로 간주되지 않는다”고 규정하 고 있다. 또한, WTO 보조금협정 제1조 각주115)은 “1994년도 GATT 제16조(제16 13) 국제경제법학회(2006), 전게서, pp.202-203 참조 14) 스웨덴의 ‘반덤핑관세’ 사건에서 패널은 제6조4항의 적용을 검토하면서 합법적인 관세와 조세의 환급에 대하여 관련 당사국 사이에 의견일치가 있다고 보았다.(Swedish Anti-Dumping Duties, BISD 3S/81, para.16) 15) SCM Agreement, footnote 1 to Article 1.1(a)(1)(ii): "1 In accordance with the provisions of Article XVI of GATT 1994 (Note to Article XVI) and the provisions of Annex I through III of this Agreement, the exemption of an exported WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 83 조 주해)의 규정 및 이 협정의 부속서 1 부터 3까지의 규정에 따라 국내소비년도 의 동종상품에 부과되는 관세 또는 조세 를 수출품에 대하여 면제하거나 발생한 금액을 초과하지 아니하는 금액만큼 그 러한 관세 또는 조세를 경감하는 것은 보조금으로 간주되지 않는다”고 하였다. "The exemption of an exported product from duties or taxes borne by the like product when destined for domestic consumption, or the remission of such duties or taxes in amounts not in excess of those which have accrued, shall not be deemed to be a subsidy." 나. WTO 보조금협정 부속서 1(수출보 조금 예시목록) 보조금협정 부속서 1은 수출보조금에 해당하는 12가지 유형의 예시목록을 두 고 있는데, 국경세조정 분석에는 (g)호 “국내소비를 위하여 판매되는 동종 상품 의 생산 및 유통과 관련하여 부과되는 간접세를 초과하는 수출품의 생산 및 유 통과 관련한 간접세의 면제 또는 경감” 과 (h)호 “국내소비를 위하여 판매되는 동종 상품의 생산에 사용되는 상품 및 서비스에 부과되는 동종의 전단계 누적 간접세의 면제, 경감 또는 유예. 그러나 수출품의 생산에 소비된 투입요소에(폐 기물을 정상적으로 참작하여) 전단계 누 적간접세가 부과된 경우에는 국내소비를 위해 판매된 동종 상품에 대하여 전단계 누적간접세가 면제, 경감 또는 유예되지 아니하는 경우에도 수출품에 대해서는 면제, 경감 또는 유예될 수 있다. 이러한 품목은 부속서 2에 포함된 생산과정에서 의 투입요소의 소비에 관한 지침에 따라 해석된다”가 관련된다 "(g) The exemption or remission, in respect of the production and distribution of exported products, of indirect taxes (fn 58) in excess of those levied in respect of the production and distribution of like products when sold for domestic consumption. (h) The exemption, remission or deferral of prior-stage culmulative indirect taxes (fn 58) on goods or services used in the production of exported products in excess of the exemption, remission or deferral of like prior-stage cumulative indirect taxes on goods or services used in the production of like products when sold for domestic consumption; provided, however, that prior-stage cumulative indirect taxes may product from duties or taxes borne by the like product when destined for domestic consumption, or the remission of such duties or taxes in amounts not in excess of those which have accrued, shall not be deemed to be a subsidy." 通商法律 2011- 10 84 be exempted, remitted or deferred on exported products even when not exempted, remitted or deferred on like products when sold for domestic consumption, if the prior-stage cumulative indirect taxes are levied on inputs that are consumed in the production of the exported product (making normal allowance for waste). (fn 60) This item shall be interpreted in accordance with the guidelines on consumption of inputs in the production process contained in Annex II." Ⅳ. 보조금협정상 의무 위반 여부 WTO 합치성 분석의 첫 번째 단계로 서, 탄소배출권 무상할당 또는 리베이트 가 보조금협정의 적용대상인 제1.1조상의 “보조금”의 정의에 해당되는지, 금지보조 금 또는 조치가능보조금 요건을 충족하 는지 여부를 검토해보도록 하겠다. 1. 보조금의 존재: 협정 제1.1조 보조금협정 제1.1조는 ⅰ) 회원국의 영 토 내에서 정부 또는 공공기관의 재정적 기여(financial contribution)가 있거나 GATT 제16조의 의미에 따른 소득 또는 가격지지가 어떤 형태로든 존재하고, ⅱ) 이로 인해 혜택(benefit)이 부여되는 경우 보조금(subsidy)이 존재한다고 규정하고 있다.16) 첫 번째 요소인 “정부 또는 공공 기관에 의한 재정적 기여”는 “정부”가 재정적 기여를 했는지에 대한 것으로 공 여자의 행위에 초점을 맞춘 것이고, 두 번째 요소인 “혜택이 부여되는 것”은 그 러한 정부 행위에 의해 “수령자”에게 혜 택이 주어졌는지에 초점이 맞추어져 있 으며, 이러한 2가지 요소를 모두 갖춘 경 우에만 보조금이 존재한다.17) 가. 재정적 기여 또는 소득/가격 지지 보조금의 첫 번째 요소로서, 회원국의 영토 내에서 정부 또는 공공기관의 행위에 의하여 “재정적 기여”가 있거나 “소득 또는 가격 지지”가 있어야 한다. (1) 재정적 기여 “재정적 기여(financial contribution)” 와 관련, 보조금협정 제1조제1항(a)는 다 음 네 가지 경우를 열거하고 있다: (ⅰ) 정부의 관행이 자금의 직접이전(예를 들 어, 무상지원, 대출 및 지분참여), 잠재적 인 자금 또는 채무부담의 직접이전(예를 들어, 대출보증)을 수반하는 경우, (ⅱ) 정부가 받아야 할 세입을 포기하거나 징 수하지 아니하는 경우(예를 들어, 세액공 16) WT/DS46/R, para.5.18; WT/DS194/R, para.8.20; WT/DS257/AB/R, para.51 참조 17) WT/DS46/AB/R, para.156 WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 85 제와 같은 재정적 유인), (ⅲ) 정부가 일 반적인 사회간접자본 이외의 상품 또는 서비스를 제공하거나 또는 상품을 구매 한 경우, (ⅳ) 정부가 자금공여기관에 대 하여 지불하거나 일반적으로 정부에 귀 속되는 위의 (ⅰ)에서부터 (ⅲ)에 예시된 기능의 유형중 하나 또는 둘 이상을 민 간기관으로 하여금 행하도록 위임하거나 지시하며, 이러한 관행이 일반적으로 정 부가 행하는 관행과 실질적으로 상이하지 아니한 경우 등이다. 협정 제1조제1항의 취지와 “즉(i.e.)”이라는 연결어를 고려할 때, 동 목록은 예시적인 목록이 아니라 열거적인(exhaustive) 목록인 것으로 해 석된다.18) 다시 말해서, “재정적 기여”로 판단되려면 반드시 상기 네 가지 유형 중 적어도 하나에 해당되어야 한다. 아래 에서는 본고 분석대상인 탄소배출권 무 상할당 또는 리베이트와 특히 관련되는 것으로 판단되는 열거목록 (ⅰ), (ⅱ) 및 (ⅲ)에 대해 중점적으로 살펴보겠다. (ⅰ)호 : 자금의 직접이전 또는 잠재적인 자금 또는 채무부담의 직접이전 열거목록 (ⅰ)은 정부의 관행이 ① 자 금의 직접이전(예를 들어, 무상지원, 대출 및 지분참여)을 수반하는 경우와 ② 잠 재적인 자금 또는 채무부담의 직접이전 (예를 들어, 대출보증)을 수반하는 경우 로 나누어 볼 수 있다. 우선 “자금의 직 접이전”의 경우, 정부가 작위 또는 부작 위로 수령자에게 자금을 제공하는 방식 의 기여를 말한다. “직접(direct)”이라는 표현으로 인해 정부가 직접적으로 관여 하는 경우만 포함되며, 조세권한의 행사 를 통한 정부 행위((ⅱ)호에 해당) 또는 민간기구를 통한 간접적인 정부 행위( (ⅳ)호에 해당)와는 구분된다. 주로 쟁점 이 되는 사항은 어디까지를 “자금(fund)” 의 이전으로 볼 것인지의 문제이다. 열거 목록 (ⅰ)호는 무상지원(grants), 대출 (loans) 및 지분참여(equity infusions)를 예시적으로 제시하고 있을 뿐이며, 현실 적으로 이보다 훨씬 다양한 금융수단들 이 존재하기 때문에, 이에 대해서는 패널 이 사안별로 판단할 수밖에 없다.19) 다음 으로 “잠재적인 자금의 직접이전”의 경 우, 수령자에게 실제적으로 자금이전이 이루어지지 않았더라도 특정 조건이 충 족되면 그러한 이전이 발생하는 상황을 의미하는 것으로, 정부나 공공기관에 의 한 대출보증, 보험 등이 해당된다. 일례 로 EC-DRAM 패널은 우리나라 수출보험 공사에 의해 제공되는 수출보험보증이 잠재적인 자금의 직접이전에 해당된다고 판단한바 있다.20) 유의할 사항은 정부의 18) WT/DS194/R, para.8.69; WT/DS296/AB/R, para.108; 다만 열거목록이 추상적인 개념으로 규정 되어 있어 실제에 있어서는 광범위한 경우를 포괄할 수 있다. 19) 패널 판정사례: WT/DS46/RW, WT/DS70/R, WT/DS222/R 通商法律 2011- 10 86 행위가 자금이전을 “수반(involve)”할 때 라고 하였으므로 실제적으로 자금이전이 이루어지기 전이더라도 장래의 자금이전 행위에 대한 법적 약속이 구속력 있게 이루어졌다면 재정적 기여가 인정될 수 있다는 점이다.21) 마지막으로 “잠재적인 채무부담의 직접이전”의 경우, 정부가 수 령자의 파산시 채무부담을 인수하기로 약속하는 등의 사례를 생각해 볼 수 있 으나, 그간의 분쟁에서 아직 구체적으로 제기되지 않은 상황이다.22) 탄소배출권의 무상할당 또는 리베이트 에 적용해보자. 일부 문헌은 동 조치가 금전적 지급이 아니고 단순히 탄소배출 량 감축 의무를 경감하는 조치라는 점을 들어 (ⅰ)호의 자금의 직접이전으로 볼 수 없다고 설명하고 있다.23) 그러나 필자 의 견해로는 가능성을 완전히 배제하기 는 어렵다고 본다. 배출권거래제 하에서 정부는 초기에 사업자별 탄소배출권 할 당량을 설정하게 되는데, 정부가 과거실 적 기준 무상할당 방식을 채택한 결과 특정기업이 당해년도 실적에 비해 과다 하게 할당받는 경우를 생각해 볼 수 있 다. 수령자인 기업이 할당받은 탄소배출 권을 배출권거래시장에서 시장가격에 따 라 매도하고 현금화할 수 있으므로, 이러 한 조치는 결과적으로 그 기업에게 금전 적인 혜택을 부여한다. 물론 그간의 분쟁 사례에 비추어 볼 때 탄소배출권이 경제 적 가치를 지녔다고 해서 “자금의 직접 이전”이라고 주장하기는 쉽지 않겠지만, (ⅰ)호 문언상 금융수단의 범위를 명시적 으로 제한하고 있지 않기 때문에, 패널의 판단을 단언할 수는 없다. (ⅱ)호 : 정부가 받아야 할 세입을 포기 하거나 징수하지 아니하는 경우 열거목록 (ⅱ)는 “정부가 받아야 할 세 입을 포기하거나 징수하지 아니하는 (government revenue that is otherwise due is forgone or not collected)” 경우 이다. 미국-FSC 사건의 패널 및 상소기 구는 열거목록 (ⅱ)의 의미에 대해 상세 히 분석하였는데, “그렇지 않으면 (otherwise)”이라는 용어는 그 문언적 의 미에 비추어 이에 관한 정부의 행위가 없는 다른 상황을 지칭하는 것이고, “포 기(forgone)”라는 단어는 다른 상황에서 는 당연히 세입을 거두어들일 수 있는 권한이 정부에게 있다는 것을 의미하고 20) WT/DS299/R, para.7.87 21) WT/DS46/R, para.7.13 22) Rudiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll and Michael Koebele(2008), 전게서, pp.430-433 참조 23) I. Jegou, L. Rubini, The Allocation of Emission Allowances Free of Charge: Legal and Economic Considerations, ICTSD Issue Paper No.18 (2011), p.29 WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 87 하면서, 이러한 문언적 의미에 비추어 “그렇지 않으면 지불해야 하는 정부세입 의 포기”는 문제된 조치 하에서 실제적 으로 과세된 금액과 회원국 일반 세법상 정상적으로 거두어들여야 할 세입인 명 목 과세기준(normative benchmark)간의 비교가 필요하며, 문제된 조치 하에서 거 두어들인 세입이 명목 과세기준 보다 적 은 경우를 의미한다고 하였다. 특정국가 의 영토 내에서 세금을 어떠한 경우에 얼마만큼을 정부에 지급해야 하는지에 관한 과세기준은 해당 국가가 자율적으 로 정한 세법에 의해 결정되며 그 세법 이 이러한 비교 분석 작업의 규범적 잣 대가 된다.24) 그러나, ‘명목 과세기준’ 산 정에 있어 과세대상 범위를 어디까지 설 정할지, 문제된 조치가 일반 과세기준 내 에서의 차등세율인지 아니면 예외적인 조치인지의 문제는 실제 분쟁에서 판단 하기 쉽지 않은 쟁점이다.25) 탄소배출권 무상할당 또는 리베이트는 정부가 대상기업에게 탄소배출권을 할당 하면서 세입을 징수하지 않는 것이다. 그 렇다면 이러한 조치가 정상적으로는 거 두어들여야 하는 세입을 포기한 것이라 고 보아야 하는가? 이에 대한 답은 ‘명목 과세기준’을 어떻게 설정하느냐에 따라 달라질 것이며, 각국이 정한 배출권거래 제 하에서의 할당방식이 분석기준이 된 다. 우선 모든 사업자에 탄소배출권을 무 상으로 할당하는 경우이다. 현재 시행중 인 대부분의 배출권거래제가 그러하다. 이 경우에는 탄소배출권을 할당하면서 정상적으로 징수하는 비용이 ‘0’이므로 세입 포기의 문제는 제기되기 어렵다. 일 부에서는 국제환경법상 일반원칙인 오염 자부담원칙(PPP: Polluter Pays Principle) 으로부터 과세기준을 도출하는 방법을 제시하는 견해도 있으나, 기존 상소기구 입장에 비추어 볼 때 이러한 주장이 받 아들여지기는 어려워 보인다. 다음으로, EU ETS의 사례에서처럼 단계적으로 탄 소배출권 할당을 유상화해 나가면서 일 부 민감산업이나 수출산업에 대해서만 무상할당하는 경우를 생각해 볼 수 있다. 이 경우에는 무상할당이 유상할당의 예 외적인 조치이므로 앞에서의 전면 무상 할당에 비해 재정적 기여가 있다고 판단 될 여지가 클 것이다. (ⅲ)호 : 상품 또는 서비스의 제공 열거목록 (ⅲ)호는 정부가 자금이 아니 라 “상품 또는 서비스를 제공(provide goods or services)”하는 경우에도 재정 적 기여에 해당된다고 규정하고 있다. 그 간의 패널 및 상소기구 판정을 보면, “상 24) WT/DS108/R, paras.7.41-48; WT/DS108/AB/R, paras.90-95 참조 25) Rudiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll and Michael Koebele(2008), 전게서, pp.433-437 참조 通商法律 2011- 10 88 품”의 범위를 넓게 해석하여, 유형의 상 품의 제공뿐만 아니라 그러한 상품 또는 자원에 대한 권리의 이전을 가져오는 여 사한 형태의 혜택을 포괄하는 것으로 보 고 있다.26) 다만 (ⅲ)호는 “일반 사회간 접자본(general infrastructure)”을 예외로 명시하고 있다.27) 그렇다면 탄소배출권이 (ⅲ)호의 “상품 (goods)”에 해당되는가? US-Lumber IV 분쟁에서 패널 및 상소기구는 벌목 허가 권이 (ⅲ)호의 상품에 해당된다고 판정한 바 있다.28) 탄소배출권 무상할당은 탄소 를 배출하는 행위에 대한 허가를 제공한 다는 점에서 동 사례와 유사한 측면이 있다. 또한 탄소배출권은 경제적 가치를 가지고 있으며 시장에서 거래될 수 있다 는 점도 감안해야 할 것이다. 따라서 탄 소배출권이 (ⅲ)호의 상품에 해당된다고 보는 견해가 타당하다.29) (2) 소득 또는 가격 지지 협정 제1.1조(a)(2)는 상기 “재정적 기여” 가 존재하지 않는다고 하더라도, “GATT 제16조의 의미의 소득 또는 가격지지가 어떤 형태로든 존재”하는 경우도 첫 번 째 요건을 충족함을 규정하고 있다. “소 득 또는 가격지지”라는 개념이 GATT 제 16조에서 유래하고 있으나, 이에 대한 명 확한 정의는 없으며, “직접 또는 간접으 로 자국의 영역으로부터의 상품의 수출 을 증가시키거나 또는 자국의 영역으로 의 상품의 수입을 감소시키는 것을 허여 하거나 유지할 경우”를 언급하고 있을 뿐이다. 동 개념이 주로 농업보조와 관련 하여 포함된 것이며, 패널 및 상소기구 판정에서 아직 구체적으로 다루어진 적 이 없다. 그러나, 문언적으로 볼 때 넓게 해석할 여지가 있기 때문에 기후변화 관 련 조치에도 적용될 잠재적 가능성을 간 과할 수 없을 것이다.30) 특히 탄소배출권 무상할당의 경우 기업에게 경제적 가치 를 가진 배출권을 무상으로 부여하는 것 이므로 기업의 소득을 지지하고 무역에 영향을 미치는 소득지지 조치라는 주장 이 제기될 가능성이 있다고 본다.31) 나. 혜택의 존재 두 번째 요소는 “혜택(benefit)”의 존재 이다. 정부로부터 재정적 자원의 이동의 결과 민간기업에게 “혜택”이 부여되었는 26) WT/DS194, WT/DS221, WT/DS236, WT/DS257, WT/DS277, WT/DS311 참조 27) Rudiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll and Michael Koebele(2008), 전게서, pp.437-440 참조 28) WT/DS236/R, para.7.26 29) I. Jegou, L. Rubini(2011), 전게논문, p.31 30) Rudiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll and Michael Koebele(2008), 전게서, pp.445-447 참조 31) I. Jegou, L. Rubini(2011), ibid. WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 89 가 여부를 검토해야 한다. 보조금협정은 정부의 재정적 기여에 대해서는 구체적 인 열거목록을 제공하고 있으나 혜택의 의미에 대해서는 명시적인 판단기준을 제공하고 있지 않다. 이는 우루과이라운 드 협상 당시 협정이 규제할 보조금의 성격에 대해 미국과 여타 국가들이 접근 방식상의 첨예한 대립을 보임으로써 혜택 의 존재를 측정하는 규범적 잣대에 대해 합의할 수 없었기 때문이다. 당초 미국은 보조금을 광범위하게 규율하기 위한 목적 에서 보조금의 개념을 가능한 넓게 확장 하려는 입장이었으며 정부에 재정적 부담 이 있었는지에 관계없이 특정산업에 혜 택을 부여하는 모든 활동이 보조금에 해 당하는 것으로 정의하려는 수령자혜택 접근방식(benefit to the recipients)을 취 한 반면, EC를 비롯한 여타 국가들은 정 부에 비용이 발생하는 경우에만 보조금 이 존재하는 것으로 간주하려는 정부비 용 접근방식(cost to government)을 취하 였다. 보조금협정상 보조금의 정의에는 이러한 두 가지 접근방식을 혼합하였으 나 혜택의 존재를 판단하는 기준에 대해 서는 규정화하지 못하였다. 이러한 협상 배경에 따라 협정상 혜택의 정의가 불명 확하게 되었고 이는 여러 보조금사건에 서 핵심 쟁점이 되어왔다.32) 그렇다면 어떤 경우에 “혜택”이 존재 한다고 판단되는가? “혜택”의 문언적 의 미는 어떠한 형태의 우위(advantage)를 의미하며 이는 비교를 전제로 하는 개념 이다. 따라서 혜택이 존재하였는지를 판 단하기 위해서는 재정적 기여가 없었을 경우보다 수령자가 더 유리한 상황에 놓 이게 되었다는 점이 입증되어야 한다. 이 때 “혜택” 분석의 초점은 재정적 기여의 제공자인 정부에 비용을 초래했는지 여 부가 아니라 “수령자(recipient)”에 대해 시장이 제공하는 것보다 유리한 이익이 제공되었는지 여부에 있다. 이와 관련, 캐나다-항공기 수출보조금 상소기구는 ① ‘정부에 대한 비용’이라는 요소도 혜 택에 포함되는 개념으로 해석한다면 정부 의 지시에 의해 민간기관이 제공한 재정 적 기여의 경우 정부에 대한 비용이 발생 하지 않으므로 보조금에 해당되지 않는다 고 해석될 것이나 제1.1조(a)(1)의 열거목 록 (ⅳ)는 이 경우에도 보조금이 존재하 는 것으로 정의하고 있으며, ② 제1.1조 (b)에서 “이로써 부여되는(is thereby conferred)”이라고 수동태로 표현된 것은 수령자에게 무엇이 부여되었는가가 초점이 됨을 암시하는 것이고, ③ 협정 제14조도 상계조치의 목적을 위한 보조금액을 계산 하는 지침으로서 “제1.1조에 따라 부여된 수령자에 대한 혜택”이라고 언급하고 있음 을 그러한 해석의 근거로 들었다.33) 32) 이태호(2001), 전게논문, p.128 참조 通商法律 2011- 10 90 분쟁사안에 있어 수령자에게 혜택이 부여되었는지, 그리고 얼마나 부여되었는 지를 판단하려면, 수령자가 관련 시장에 서 실제적으로 이용할 수 있는 조건인 특정한 시장기준(market benchmark)과 비교하는 작업이 필요하다.34) 예를 들어, 특정 민간기업이 정부은행으로부터 운영 자금을 대출받고 이에 대해 시장금리로 이자를 지급하는 경우를 생각해 보자. 이 경우 분명 국고로부터 민간기업으로 자 금의 이동이 발생하였으므로 첫 번째 요 건은 충족되나 이에 대하여 민간기업이 시장금리를 지불하기로 하였으므로 해당 민간기업 입장에서는 아무런 경제적 혜 택이 없다고 볼 수 있다. 그러나 대출금 리가 시장금리 보다 낮을 경우에는 사정 은 달라진다. 가령 시장금리가 연 8% 인 데 국책은행의 대출금리가 5% 라면 민 간기업은 이자율 차이인 3% 만큼의 혜 택을 받은 셈이다. 혜택의 존재 여부 및 정도에 대한 결정에 있어 중요한 것은 바로 비교대상인 시장기준을 어떻게 구 할 것인가이다. 이때 혜택 평가에 사용될 시장기준은 해당 거래가 발생한 시장에 서 구한다. 동일한 시점이라고 하더라도 서울에서 적용되는 시장기준과 미국에서 적용되는 시장기준이 반드시 동일하지는 않을 것이기 때문이다. 따라서 한국 정부 와 민간기업의 거래를 평가하기 위해 적 용되는 시장기준은 미국 또는 일본 시장 이 아니라 한국 시장에서 구해야 할 것 이다. 보조금협정 제14조도 혜택 평가에 활용되는 시장기준은 조사국이 아닌 피 조사국의 시장상황을 그 기준으로 삼도 록 규정하고 있다.35) 탄소배출권 무상할당 또는 리베이트의 경우에 적용해보면, 탄소배출권을 할당받 으면서 마땅히 지불해야 할 비용을 부담 하지 않았다는 점은 분명히 수령자인 기 업에게 유리한 이익이다. 이러한 사실관 계로부터 협정 제1.1조(b)의 “혜택”이 존 재한다는 판단이 가능한지 여부에 대해 서는 협정 해석상 명확하지 않으며 학자 에 따라 견해가 다르다.36) 앞의 재정적 기여 분석에서 (ⅱ)호에 해당된다고 판단 하는 경우, 혜택 분석에 있어서도 정상적 인 상황에서 지불해야 할 과세기준에 비 해 적게 부담한 것이므로 논리적으로 혜 택의 존재도 입증하기 용이할 것이다. (ⅰ)호 또는 (ⅲ)호의 경우에는 비교대상 이 될 “시장기준(market benchmark)”을 구해야 하며, 해당 국가의 배출권거래제 33) WT/DS70/AB/R, paras.149-161 34) WT/DS70/AB/R, para.157 35) 국제경제법학회(2006), 전게서, pp.197-198; Rudiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll and Michael Koebele(2008), 전게서, pp.447-452 참조 36) I. Jegou, L. Rubini(2011), 전게논문, pp.31-34 참조 WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 91 의 구조를 기준으로 무상할당이 일반적 인 원칙의 일부인지 아니면 예외적인 조 치인지를 분석해야 할 것이다. 문제는 탄 소배출권 할당에 있어 시장에서의 정상 적인 조건이 무상인지 아니면 배출권 시 장에서의 경매가격인지, 무상으로 할당받 는다고 하더라도 얼마나 받아야 하는지 불명확하며 쉽게 판단하기 어렵다는 점 이다. 전면 무상할당의 경우에는 시장기 준이 무상이라고 보는 것이 합당하고 혜 택의 존재를 입증하기 어려울 것이다. 하 지만 이 경우에도 과다할당의 문제가 남 는다. 다시 말해서 당해년도에 생산물량 을 축소하였음에도 불구하고 과거실적에 따라 탄소배출권을 과다하게 할당받았다 면, 이론적으로 그 초과분에 대해서는 혜 택이라고 주장할 여지가 있을 것이다. 또 한 정부가 유상할당으로 단계적으로 전 환하면서 일부 사업자에 대해서만 무상 할당하는 경우에는 시장기준이 유상할당 이 될 가능성이 크다고 보아야 한다. 2. 금지보조금 여부: 협정 제3조 협정 제3조는 (a) 법률상 또는 사실상 수출실적에 따라 지급되는 보조금(수출 보조금)과 (b) 수입품 대신 국내상품의 사용을 조건으로 지급되는 보조금(수입 대체보조금)을 금지보조금으로 규정하고, 회원국이 이러한 보조금을 지급하거나 유지하지 않을 의무를 부과하고 있다. 탄 소배출권 무상할당 또는 리베이트의 경우 수출보조금 요건을 충족하는지 여부가 핵 심 쟁점이 될 것이다. 수출보조금에 대한 규정인 제3조제1항(a)을 보면 “법률상 또는 사실상 수출실적에 따라(contingent, in law or in fact, ... upon export performance)” 지급되는 것을 수출보조금의 요건으로 한다. 그리고 어떤 보조금이 법률상의 조건에 기 초하는 수출보조금인지 여부는 동 보조금 의 근거가 되는 관련 법규나 여타 문서의 문언에 기초하여 사안별로 판단한다. 해당 법규 등에 수출조건을 명시적으로 규정하 지 않았더라도, 이러한 조건이 관련 문서에 암묵적으로 포함되어 있어 수출조건이 논리적으로 도출되는 경우 법률상 수출조 건에 따른 수출보조금으로 판정될 수 있 다. 수출실적 조건이 사실상 부과되는 경 우에도 수출보조금에 해당된다. 각주5는 수출실적에 대한 사실상의 조건과 관련하 여 실제 또는 예상되는 수출이나 수출수 입과 결부된다는 것이 사실에 의해 증명 되는 경우 충족된다고 규정하고 있다.37) 탄소배출권을 전면 무상할당하는 경우 동 조치가 모든 대상사업자에게 일괄적 으로 이루어지는 조치로서, 수출상품에만 한정되거나 수출실적과 결부되어 이루이 지는 것이 아니기 때문에 협정 제3조 수 출보조금에 해당되지 않는 것으로 판단 37) Rudiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll and Michael Koebele(2008), 전게서, pp.471-486 참조 通商法律 2011- 10 92 된다. 그러나, 탄소배출권 유상할당을 도 입하면서 무역집중도(trade intensity)를 기준으로 탄소누출에 민감한 산업 또는 기업38)에 대해서만 무상할당을 유지하거 나 수출업체에 대해 수출실적에 따라 탄 소배출권을 리베이트하는 경우에는, 국경 세조정 논의는 별개로 하고, 제품의 해외 수출과 일정한 연계 하에 탄소배출권이 지급되는 것이기 때문에 수출실적을 조 건으로 한다는 점을 부인하기 어려울 것 이다. 다시 말해서, 탄소배출권 무상할당 조치가 적어도 일정한 경우에 있어 수출 보조금으로 판단될 가능성을 배제할 수 없다고 판단된다.39) 3. 조치가능보조금 여부: 협정 제3부 앞에서 소개하였듯이, 조치가능보조금 으로 판단되려면, 보조금이 ① 제1조제1 항 또는 제2조의 “특정성”을 가지고 있고 ② 다른 회원국의 이익에 “부정적 효과” 를 야기하였다는 요건을 충족해야 한다. 가. 특정성 보조금협정 제2조는 특정성에 관한 기 준을 상세히 규정하고 있는데, 크게 법률 상 특정성(de jure specificity)과 사실상 특정성(de facto specificity)으로 나누어 볼 수 있다. 우선 법률상 특정성과 관련 하여, 공여당국의 법령 자체에 보조금의 수혜대상을 특정 산업분야 또는 기업만 으로 명백하게 한정하는 경우에는 특정 성이 존재하는 반면, 공여당국의 법령이 보조금의 수혜요건 및 금액을 규율하는 객관적인 기준 또는 조건을 설정하고 수 혜요건이 자동적이며 이러한 기준과 조 건이 엄격히 준수되는 경우에는 특정성 이 존재하지 않는다.40) 다음으로 사실상 특정성이란, 법령 자체는 외견상 공평하 거나 중립적으로 기술되어 있어 특정성 이 없다고 하더라도, 보조금이 사실상 특 정적일 수 있다고 믿을 만한 이유가 있 는 경우이며, 제한된 숫자의 특정 기업에 의한 보조금 계획의 사용, 특정 기업에 의한 압도적인 사용, 특정 기업에 대한 불균형적으로 많은 금액의 보조금 지급 및 보조금 지급 결정에 있어서 공여기관 의 재량권 행사방식 등이 고려요소가 된 다.41) 그러나 협정 제2조에는 전체 수혜 기업의 몇 퍼센트가 또는 총 수혜액의 몇 퍼센트가 특정 산업 또는 기업에 집 중되어야 특정성이 존재하는지 등의 구 체적인 기준이 명확하게 규정되어 있지 않기 때문에, 패널 또는 각국 조사당국이 38) EU list of carbon leakage sensitive sectors 39) I. Jegou, L. Rubini(2011), 전게논문, p.37 참조 40) WTO 보조금협정 제2조2항(a), (b) 41) WTO 보조금협정 제2조2항(c) WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 93 각 사안별로 사실관계에 따라 판단할 일 정한 재량을 가지게 된다.42)43) 탄소배출권 무상할당 또는 리베이트의 사안과 관련하여 특정성 문제는 일률적 으로 판단하기 어려운 쟁점 중 하나이며 구체적인 사안에 따라 결론이 달라질 수 있다. 제소국 입장에서는, 배출권거래제 자체가 적용대상 사업자를 한정하고 있 으므로 아무리 모든 대상사업자에게 무 상으로 할당한다고 하더라도 경제 전체 적으로 보면 일부 사업자에게만 할당되 는 것이므로 특정적으로 적용된다고 보 아야 한다고 주장할 것이다. 이에 대해서 는, 배출권거래제가 모든 경제주체를 그 적용대상으로 하지 않는다고 하더라도 상당히 광범위한 산업 및 기업에게 적용 되며 무상할당 관련 객관적인 기준 또는 조건을 설정하여 운영하는 것이기 때문 에 협정 제2.1조(b)에 근거하여 특정성이 없다는 반박이 가능할 것으로 생각된다. 다만 이 경우에도 협정 제2.1조(b)에서 명시한 “객관적인 기준 또는 조건”에 대 한 해석 및 적용이 여전히 어려운 쟁점 으로 남는다. 각주2는 객관적인 기준 또 는 조건이라 함은 “종업원 수 또는 기업 의 규모와 같이 중립적이고, 특정 기업에 대하여 다른 기업보다 특혜를 주지 않으 며, 성격상 경제적이며 적용시 수평적인 기준 또는 조건”을 의미한다고 하였기 때문에, 문제된 배출권거래제가 이러한 공평성 및 합리성 관련 복잡한 테스트를 통과해야만 한다. 한편, 상기 법률상 특 정성이 존재하지 않는 상황이라고 하더 라도, 제소국의 입장에서는 탄소배출권 할당이 제한된 숫자의 특정 기업에 의해 압도적으로 사용되거나 특정 기업에 대 해 불균형적으로 많은 금액의 탄소배출 권이 지급되고 있다고 입증함으로써 협 정 제2.1조(c)의 사실상 특정성을 주장할 수 있을 것이다. 그런데 배출권거래제의 특성상 탄소배출량이 많은 특정 산업이 나 기업에게 탄소배출권 무상할당이 집 중될 수밖에 없다. 이로 인해 사실상 특 정성을 부인하는 것은 쉽지 않은 작업이 될 것이다.44) 나. 부정적 효과 보조금협정 제5조는 “부정적 효과 (adverse effects)”를 입증하는 방법으로, ① 다른 회원국의 국내산업에 대한 피해 (injury), ② 특정성 있는 보조금 지급에 따른 양허 혜택의 무효화 또는 침해 42) WT/DS267/R, para.7.1142: "specificity is a general concept, and its breath or narrowness is not susceptible to a rigid quantitative definition. Whether a subsidy is specific can only be assessed on a case-by-case basis." 43) Rudiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll and Michael Koebele(2008), 전게서, pp.453-470 참조 44) I. Jegou, L. Rubini(2011), 전게논문, pp.35-36 참조 通商法律 2011- 10 94 (nullification or impairment), ③ 다른 회원국의 이익에 대한 심각한 손상 (serious prejudice)의 3가지 경우를 규정 하고 있다. 첫 번째 방법(제5조(a))의 경 우, 각주11은 “국내산업에 대한 피해”라 는 용어가 협정 제5부의 상계조치의 맥 락에서 사용되는 의미와 동일하다고 규 정하고 있다. 따라서 각국 조사당국이 협 정 제15조에 따라 피해를 입증하게 되면 부정적 효과도 성립하는 것이다. 두 번째 방법(제5조(b))의 경우, GATT 제2조 하 의 관세양허 약속의 무효화 또는 침해에 중점이 두어져 있으나, 문언상 무효화 또 는 침해의 형태에 대한 제한을 두고 있 지 않기 때문에 GATT 여타 조항상의 양 허도 대상이 될 수 있다고 보아야 한 다.45) 유의해야 할 사항은 WTO 의무 위 반을 제시하면 무효화 또는 침해가 추정 되는 DSU 제3.8조와는 달리, 보조금협정 제5조의 무효화 또는 침해는 단순히 WTO 위반을 제기하는 것만으로는 충분 치 않으며 제소국이 부정적 효과를 입증 해야 한다.46) 마지막으로 세 번째 방법 (제5조(c))과 관련해서는, 어떠한 경우에 “심각한 손상”으로 판단하는지에 대해 협정 제6조에서 구체적으로 규정하고 있 다. 특히, 상품에 대한 종가기준 총 보조 금 지급이 5%를 초과하는 경우, 특정 산 업이 입은 영업손실을 보상하기 위한 경 우, 특정 기업이 입은 영업손실을 보상하 기 위한 경우, 직접적인 채무감면의 경우 는 심각한 손상이 있는 것으로 간주되며 (제6.1조), 보조금으로 인하여 다른 회원 국 동종 상품의 수출이나 수입을 배제 또는 방해하는 효과가 발생하는 등의 경 우에 심각한 손상이 발생할 수 있다(제 6.3조).47) 탄소배출권 무상할당 또는 리베이트의 경우로 적용해보면, 제소국의 입장에서는 부정적 효과를 다양한 방법으로 제시할 수 있을 것이다. 제소국은 ① 보조금으로 인한 수입 증가로 인해 국내 생산량 또 는 판매가격이 영향을 받았다고 주장하 거나(제5조(a)), ② 협정상 양허가 무효화 또는 침해되었다고 주장하거나(제5조(b)), ③ 무상할당으로 부여된 재정적 우위로 인해 시장에서의 경쟁왜곡 효과를 입증 함으로써 심각한 손상을 주장할 수 있다 (제5조(c)). 부정적 효과가 있었는지에 대 한 판단은 각 사안별 실제적인 사실관계 에 따라 이루어지기 때문에 현 단계에서 분석을 시도하는 것은 불가능하다. 다만 조치가능보조금 판단에 있어 탄소배출권 무상할당 조치가 시장에서의 경쟁관계를 45) WT/DS217/R, WT/DS234/R: 미국의 버드수정법에 대해 멕시코는 GATT 제6조상 혜택의 무효 화 또는 침해를 주장한바 있다. 46) Ibid., para.7.119 47) Rudiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll and Michael Koebele(2008), 전게서, pp.453-470 참조 WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 95 왜곡하는 효과가 있었는지가 중요한 쟁 점이나, 기존의 경험적 연구결과를 보면 무상할당을 받은 기업들이 이를 단순히 비용으로 전가하는 경향을 보이고 있으 며 생산 또는 무역패턴에는 실질적인 변 화가 감지되지 않고 있는바, 이러한 상황 에서는 부정적 영향 입증이 용이하지 않 을 것이다.48) 4. 분석결과 상기 분석결과를 정리해보면, “탄소배 출권 무상할당 또는 리베이트”의 경우 WTO 보조금협정 제1.1조의 보조금에 해 당되는지 여부에 대해 명확한 판단을 내 리기 어려우며, 배출권거래제가 구체적으 로 운영되는 방식에 따라 최종적인 판단 이 달라질 수 있다. 협정 제1.1.조(a)의 재정적 기여 분석에 있어 탄소배출권 무 상할당이 (ⅰ)호, (ⅱ)호 또는 (ⅲ)호에 해 당될 가능성이 큰 것으로 판단되지만, 협 정 제1.1.조(b)의 혜택 분석에 있어서는 배출권 할당이 어떤 방식으로 운영되는 지에 따라 결론이 달라질 것이기 때문이 다. 탄소배출권을 모든 사업자에게 전면 무상할당하는 경우, 재정적인 기여의 있 음을 입증하는데 큰 어려움은 없겠지만, 혜택 분석에 있어 정상적인 시장기준을 무상으로 보아야 하는지 배출권시장에서 의 경매가격으로 보아야 하는지에 대해 견해가 나뉜다. 필자의 견해로는 시장기 준을 무상으로 볼 수밖에 없으며 혜택이 존재하지 않는다는 주장이 보다 설득력이 있다고 판단된다. 이에 반해, 탄소배출권 할당 운영에 있어 과다할당이 발생하는 경우나 점진적 유상화를 추진하는 경우에 도 시장기준이 무상이라고 주장하기 어려 울 것이다. 이러한 경우에는 보조금이 존 재한다는 결론이 타당하다고 생각된다. 보조금이 존재한다고 하더라도 금지보 조금 또는 조치가능보조금에 해당하는 경우에만 WTO 협정 위반이 성립한다. 우선 금지보조금, 특히 수출보조금과 관 련하여, 탄소배출권을 전면 무상할당하는 경우에는 수출실적과 결부되어 지급하는 것이 아니므로 수출보조금에 해당되지 않겠지만, 탄소배출권 유상할당을 도입하 면서 무역집중도(trade intensity)를 기준 으로 일부 산업 또는 기업에 대해서만 무상할당을 유지하거나 수출업체에 대해 수출실적에 따라 탄소배출권을 리베이트 하는 경우에는 수출보조금으로 판단될 가능성을 배제할 수 없다. 다음으로 조치 가능보조금과 관련하여, 특정성 및 부정 적 효과에 대한 법적 판단이 각 사안별 실제적인 사실관계에 따라 이루어지기 때문에 현 단계에서 일률적인 분석은 어 려운 것으로 판단된다. 다만 한 가지 분 명한 점은 탄소배출권 무상할당 또는 리 48) I. Jegou, L. Rubini(2011), 전게논문, pp.36-37 참조 通商法律 2011- 10 96 베이트를 운영하는 방식에 따라 적어도 일정한 경우에 조치가능보조금으로 볼 여지가 있다는 것이다. Ⅴ. 협정 위반의 정당화 가능성 상기 분석에서 탄소배출권 무상할당 또는 리베이트가 보조금협정에 위반된다 고 판단하는 경우, 다음 단계로 그러한 협정 위반이 예외조항을 통해 정당화될 수 있는지 여부를 검토해야 한다. 두 가 지 항변을 생각해 볼 수 있다. 하나는 수 출상품 국경세조정이고, 다른 하나는 GATT 제20조 일반예외이다. 1. 수출상품 국경세조정 WTO 보조금협정 각주1은 수출상품에 대한 “국경세조정”을 제1.1조의 보조금 협정 적용대상에서 제외하였다. 따라서 수출상품에 대한 탄소배출권 무상할당 또는 리베이트가 이러한 국경세조정에 해당되는지 여부가 검토되어야 한다.49) 가. 논의 개요 GATT 제6조제4항과 제16조 주해는 수 출상품에 대한 관세 또는 조세를 면제하 거나 환급하는 조치는 보조금으로 간주 하지 않도록 하여 수출상품에 대한 “국 경세조정(border tax adjustment)” 허용 을 규정하고 있으며, WTO 보조금협정 제1.1조의 각주1, 부속서1(수출보조금 예 시목록) 등에서 이를 보다 구체화하고 있다. 즉 보조금협정 각주1은 “GATT 제 16조(제16조 주해)의 규정 및 이 협정의 부속서 1부터 3까지의 규정에 따라 국내 소비년도의 동종 상품에 부과되는 관세 또는 조세를 수출품에 대하여 면제하거 나 발생한 금액을 초과하지 아니하는 금 액만큼 그러한 관세 또는 조세를 경감하 는 것”을 보조금협정상 보조금이 아니라 고 하였다. “국경세조정”은 수입상품에 내국세를 부과하거나 수출상품에 이를 면제 또는 환급해주는 것을 말한다. 1970년 국경세 조정 작업반 보고서는 국경세조정 개념 에 대해 “전체적으로 또는 부분적으로 49) 수출상품 국경세조정 관련 기존 문헌으로 다음을 참조: Pauwelyn, Joost(2007), "U.S. Federal Climate Policy and Competitiveness Concerns: The Limits and Options of International Trade Law", Nicholas Institute for Environmental Policy Solutions Working Paper 07-02; Ismer, R., and K. Neuhoff(2007), "Border Tax Adjustment: A Feasible Way to Support Stringent Emission Trading", European Journal of Law and Economics 24: 137-164; Border Tax Adjustments, Report of the Working Party adopted on 2 December 1970, GATT doc. L/3464, BISD 18S/97 ("GATT BTA Report(1970)"); Taxes and Charges for Environmental Purpose - Border Tax Adjustment, WT/CTE/W/47, 2 May 1997 ("WTO BTA Report(1997)"); 이재형 (2005), “기후변화협약과 환경세의 국경조정”, 통상법률 WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 97 도착지과세원칙(destination principle)의 효력을 가져오는 재정적 조치”라고 하였 다.50) 국경세조정은 국내 조세의 무역중 립성(trade neutrality)을 확보하는 것을 목적으로 하고 있으며, 교역국간 통일된 조세체계가 없는 상황에서 각국은 국경 세조정을 통해 이중과세나 조세회피를 방지하도록 사용함으로써 국내상품과 수 입상품간 동등한 경쟁여건을 유지할 수 있다.51) 이때 국경세조정이 반드시 “국 경”에서 이루어져야 하는 것은 아니며, 각국 조세체계에 따라 어느 시점에 이루 어지더라도 상품이 국경을 넘기 때문에 조정이 이루어지는 것이면 국경세조정의 개념에 해당된다.52) 국경세조정이 허용되려면, 보조금협정 각주1의 해석상 두 가지 요건이 충족되 어야 한다53): 첫째 국경세조정 적격대상 은 “동종 상품에 부과되는 관세 또는 조 세”로서 “GATT 제16조(제16조 주해)의 규정 및 이 협정의 부속서 1부터 3까지 의 규정에 따라” 부과되는 경우이다. 둘 째 국경세조정 허용한계는 수출상품에 대하여 “발생한 금액을 초과하지 아니하 는 금액만큼”이다. 수출상품에 대하여 기 부과된 금액을 초과해서는 안된다는 것 이다. 다만 두 번째 요건은 법적으로 자 명하고 그 적용상 큰 이견이 없는 부분 이므로 별도로 분석하지 않기로 한다. 나. 수출상품 국경세조정 적격대상 GATT 제16조 주해 및 WTO 보조금협 정 각주1은 “동종 상품에 부과되는 관세 또는 조세”를 대상으로 하고 있다. 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. (1) 간접세와 직접세의 구분 문언적인 해석상 “상품”에 부과되는 ‘간접세’만 국경세조정의 대상이 되는 것 으로 해석된다. GATT 제2조2항의 수입 상품 국경세조정54)과 비교해 볼 때, 간접 세와 직접세의 구분 등의 기본적인 원칙 들이 수출상품 국경세조정 논의에서도 동일하게 적용된다고 할 것이다. 1970년 50) GATT BTA Report(1970), para.4: “any fiscal measures which put into effect, in whole or in part, the destination principle (i.e. which enable exported products to be relieved of some or all of the tax charged in the exporting country in respect of similar domestic products sold to consumers on the home market and which enable imports sold to consumers to be charged with some or all of the tax charged in the importing country in respect of similar domestic products)." 51) WTO BTA Report(1997), para.24 52) GATT BTA Report(1970), para.5; WTO BTA Report(1997), para.25 53) 보조금협정 각주1이 보조금 정의와 직접적으로 관련되므로 각주1을 중심으로 분석하겠다. 54) 수입상품 국경세조정 관련 상세 논의는 다음을 참조: 김호철(2011), 전게서, 제5장 제2절, pp.146-168 通商法律 2011- 10 98 국경세조정 작업반은 수출상품 국경세조 정 규정과 수입상품 국경세조정 규정간 에는 “borne by”와 "levied on" 등의 문 언상 미세한 차이가 있지만, 이러한 문언 상 차이가 조항의 해석에 있어서의 차이 를 가져오지는 않으며 국경세조정의 도 착지과세원칙은 수입과 수출에 동일하게 적용되는 것으로 판단된다.55) 그러나 이 는 기본적인 원칙에서 동일한 접근방식 을 취한다는 의미이지, 수입상품 국경세 조정의 적격대상이 수출상품 국경세조정 의 적격대상과 완전히 동일해야 한다고 까지 확대해석하는 것은 타당하지 않다. 수출상품 국경세조정 규정에는 제3조제2 항과 달리 “직접 또는 간접적으로”라는 문구가 없으며56), 수출상품과 수입상품에 대한 국경세조정 규율방식에서도 차이가 있기 때문이다. 수출상품 국경세조정 적격대상 판단에 있어 간접세와 직접세의 구분은 GATT 시절에도 일반적으로 수용되었다. 1960년 보조금 작업반 보고서는 제16조제4항57) 관련 논의결과를 정리하면서 수출보조금 으로 분류될 수 있는 예시목록을 제시하 였는데, 그 중 “(c) 수출과 관련하여 산 정되는 기업에 대한 직접세 또는 사회복 지부담금의 환급”과 “(d) 수출상품과 관 련하여 과징금 또는 세금의 면제, 단 수 입과 연계된 과징금 또는 동일상품이 국 내소비용으로 판매된다면 하나 또는 여 러 단계에서 징수되는 간접세는 제외; 수 출상품과 관련하여 간접세 또는 수입과징 금 형태로 하나 또는 여러 단계에서 효과 적으로 부과되는 것을 초과하는 지급 또는 금액”이 포함되어 있었다.58) 1970년 ｢국경 세조정 작업반｣ 보고서는 앞에서 살펴 55) GATT BTA Report(1970), para.10: "The Working Party also noted that there were differences in the terms used in these articles, in particular with respect to the provisions regarding importation and exportation: for instance, the terms "borne by" and "levied on". It was established that these differences in wording had not led by any differences in interpretation of the provisions. It was agreed that GATT provisions on tax adjustment applied the principle of destination identically to imports and exports." 56) 일부에서는 하바나헌장의 협상기록이 제16조 주해가 원료와 중간재에 부과된 관세나 조세의 환 급을 포함하고 있음을 근거로 제시하기도 한다. 57) GATT 제16조제4항: 또한, 체약당사자는 1958년 1월 1일 또는 그 이후의 실행가능한 가장 빠른 일자로부터 국내시장의 구매자에게 부과되는 동종 상품의 비교가능한 가격보다 낮은 가격으로 의 수출을 위한 당해 상품의 판매를 초래하는 일차산품 이외의 상품의 수출에 대한 제반 형태 의 보조금을 직접적 또는 간접적으로 지급하는 것을 중단한다. 어떠한 체약당사자도 1957년 12 월 31일까지는 새로운 보조금을 도입하거나 기존 보조금을 확대함으로써 이러한 보조금지급 범 위를 1955년 1월 1일 현재 존재하는 범위를 넘어 확대하여서는 아니된다. 58) Report of the Working Party on Subsidies, L/1381, November 1960, GATT BISD 9S/185, para.5: "The following detailed list of measures which are considered as forms of export subsidies by a number of contracting parties was referred to in the proposal submitted by the Government of France, and the question was raised whether it was clear that these WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 99 본 바와 같이 “상품에 직접 부과되는 조 세”(간접세)와 “상품에 직접 부과되지 않 는 조세”(직접세)를 구분하여 ‘간접세’만 이 국경세조정 적격대상이라는 의견합치 가 있었다고 하였다. 국경세조정 대상이 되는 조세의 예로 특별소비세(specific excise duties), 판매세(sales taxes), 누적세 (cascade taxes), 부가가치세(tax on value added)를 들었고, 국경세조정의 대상이 되지 않는 직접세의 예로는 사회보장부 담금과 소득세를 들었다.59) 였다. 이러한 간접세와 직접세 구분방식은 GATT 미국 -세법(DISC) 사건60)에서도 확인되었다. 미국 국내해외판매법인(DISC: Domestic International Sales Corporation) 법령은 일정 요건에 합치하는 국내기업 해외판 매법인의 수출소득에 대해 연방소득세의 일부를 감면해 주는 조치였다. 미국은 국 내기업의 수출소득에 대한 연방소득세 감면은 수출상품에 대한 국경세조정이므 로 보조금이 아니라고 주장하였으나, GATT 패널은 DISC 법령이 문언상 미국 의 수출증대를 의도하고 있음을 주목하 고, 소득세감면 혜택이 수출이윤에 기초 하여 부여되고 있으므로 수출보조금 (export subsidy)이라고 판단하였다.61) 보 조금협정 부속서 1의 수출보조금 예시목 록은 이러한 간접세와 직접세의 구분방 식을 보다 명확하였다. 부속서 1은 직접 세를 다룬 (e)항에서 “산업적 또는 상업 적 기업이 지불한 또는 지불해야 할 직 접세 또는 사회보장 부과금을 명시적으 로 수출과 관련하여 완전 또는 부분적으 로 면제, 경감 또는 유예하는 것”은 수출 보조금에 해당된다고 명시한 반면 간접 세를 다룬 (g)에서는 “국내소비를 위하여 판매되는 동종 상품의 생산 및 유통과 관련하여 부과되는 간접세를 초과하는 수출품의 생산 및 유통과 관련한 간접세 의 면제 또는 경감”의 경우에만 수출보 measures could not be maintained if the provisions of the first sentence of paragraph 4 of Article XVI were to become fully operative. (c) The remission, calculated in relation to exports, of direct taxes or social welfare charges on industrial or commercial enterprises. (d) The exemption, in respect of exported goods, or charges or taxes, other than charges in connection with importation or indirect taxes levied at one or several stages on the same goods if sold for internal consumption; or the payment, in respect of exported goods, or amounts exceeding those effectively levied at one or several stages on these goods in the form of indirect taxes or of charges in connection with importation or in both forms." 59) GATT BTA Report(1970), para.14 60) United States Tax Legislation (DISC) (US - DISC), Panel Report, adopted 7 December 1981, BISD 23S/98 61) US - DISC, para.69: "The Panel noted that the DISC legislation was intended, in its own terms, to increase United States exports and concluded that, as its benefits arose as a function of profits from exports, it should be regarded as an export subsidy." 通商法律 2011- 10 100 조금에 해당된다고 규정하였다. 다시 말 해서, 직접세의 면제 또는 감면은 수출보 조금이지만, 간접세의 면제 또는 감면은 실제 부과된 수준을 넘는 경우에만 수출 보조금에 해당되고 그렇지 않은 경우에 는 허용되는 조치라는 것이다.62) (2) 투입요소에 대한 국경세조정 수출상품 국경세조정 적격대상 판단에 있어 가장 어려운 쟁점 중 하나는 최종 제품에 부과되는 내국세가 아니라 생산 과정에서 투입되거나 소비되는 투입요소 에 대한 내국세의 경우에 협정 해석상 ‘간접세’라고 볼 수 있는지 여부라고 할 것이다. 탄소배출권 확보 의무가 최종제 품을 생산하는 과정에서 소비한 화석연 료와 관련되기 때문에 본 사안에서도 상 당히 중요한 쟁점이다. GATT 제6조제4항, 제16조 주해 및 WTO 보조금협정 각주1은 단순히 상품 에 “부과되는(borne by)” 조세라고 되어 있고 제3조제2항과는 달리 “직접적으로 또는 간접적으로”라는 문구가 포함되어 있지 않아, 최종상품이 아닌 투입요소에 대한 과세도 국경세조정 적격대상으로 포함되는지 여부가 문제된다. 하바나헌장 의 협상기록을 보면 제16조 주해와 유사 한 내용의 헌장초안 제26조제2항63)에 대 해 원료와 중간재에 부과된 관세나 조세 의 환급도 포함하는 것으로 해석하고 있 으며 이를 근거로 제16조 주해도 최종상 품 뿐만 아니라 투입요소에 대한 관세나 조세도 국경세조정 적격대상으로 포함한 다고 보는 것이 일반적인 해석이다.64) 62) WTO BTA Report(1997), para.65: "As for border tax adjustment on exported products, the Subsidies Agreement endorses the distinction between direct and indirect taxes. As a consequence, adjustment with respect to "the full or partial exemption, remission, or deferral specifically related to exports, of direct taxes or social welfare charges paid or payable by industrial or commercial enterprises" is an export subsidy. The exemption or remission, in respect of the production and distribution of exported products, of indirect taxes is considered to be an export subsidy only when the amount of taxes remitted or exempted exceeds the amount of such taxes levied in respect of the production and distribution of like produts when sold for domestic consumption; such exemption or remission is then allowed if their amount is equivalent to that borne by domestic like products." 63) Havana Charter, Paragraph 2 of Article 26: "2. The exemption of exported products from duties or taxes imposed in respect to like products when consumed domestically, or the remission of such duties or taxes in amounts not in excess of those which have accrued, shall not be deemed to be in conflict with the provisions of paragraph 1. The use of the proceeds of such duties or taxes to make payments to domestic producers in general of these products shall be considered as a case under Article 25." 64) Analytical Index, Guide to GATT Law and Practice, p.448: "See the general Interpretive Note ad Article XVI (E/CONF.2/C.3/51, p.4). This note, added in the 1954-55 Review Session, was drawn from paragraph 2 of Article 26 of the Havana Charter. [...] The records of the Havana WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 101 WTO 보조금협정 부속서 I(수출보조금 예시목록) (g)항도 간접세의 면제 또는 경감을 허용하면서 투입요소에 부과되는 세금에 대해 특별한 제한을 두지 않았 다.65) 현실적인 측면에서도, 부가가치세 체제 하에서 투입요소에 대한 세금은 최 종제품의 과세소득을 평가함에 있어서 자동적으로 상쇄되므로, 투입요소에 부과 되는 부가가치세도 국경세조정 허용대상 으로 보는 것이 타당할 것이다. 그렇다면 생산과정에서 소비되어 최종 제품에 남아있지 않은 투입요소에 부과 된 과세도 국경세조정 적격대상에 포함 되는가? 보조금협정 부속서 1(수출보조금 예시목록) (h)항66)은 수출상품의 생산에 소비된 투입요소에 부과되는 전단계 누 적간접세(prior-stage cumulative indirect taxes)의 면제, 경감 또는 유예를 명시적 으로 허용하고 있다. 전단계 누적간접세 의 개념과 관련, “전단계” 간접세는 “상 품생산에 직접적 또는 간접적으로 사용 된 상품과 서비스에 부과된 조세”이고, “누적” 간접세는 “어떤 생산단계에서 과 세된 상품 및 서비스가 다음 생산단계에 서 사용되는 경우, 기 과세분에 대한 공 제제도가 없는 다단계 조세”를 의미한 다.67) (h)항 1문은 “국내소비를 위하여 판매되는 동종 상품의 생산에 사용되는 Conference note the understanding that paragraph 2 "covers the case of remission of duties or taxes imposed on raw materials and semi-manufactured products subsequently used in the production of exported manufactured goods."" 65) SCM Agreement, Annex I (Illustrative List of Export Subsidies): "(g) The exemption or remission, in respect of the production and distribution of exported products, of indirect taxes (fn 58) in excess of those levied in respect of the production and distribution of like products when sold for domestic consumption." 66) SCM Agreement, Annex I (Illustrative List of Export Subsidies): "(h) The exemption, remission or deferral of prior-stage culmulative indirect taxes (fn 58) on goods or services used in the production of exported products in excess of the exemption, remission or deferral of like prior-stage cumulative indirect taxes on goods or services used in the production of like products when sold for domestic consumption; provided, however, that prior-stage cumulative indirect taxes may be exempted, remitted or deferred on exported products even when not exempted, remitted or deferred on like products when sold for domestic consumption, if the prior-stage cumulative indirect taxes are levied on inputs that are consumed in the production of the exported product (making normal allowance for waste). (fn 60) This item shall be interpreted in accordance with the guidelines on consumption of inputs in the production process contained in Annex II." 67) SCM Agreement, Annex I (Illustrative List of Export Subsidies), footnote 58: "Prior-stage" indirect taxes are those levied on goods or services used directly or indirectly in making the product; "Cumulative" indirect taxes are multi-stage taxes levied where there is no mechanism for subsequent crediting of the tax if the goods or services subject to tax at one stage of production are used in a succeeding stage of production;" 通商法律 2011- 10 102 상품 및 서비스에 부과되는 동종의 전단 계 누적간접세의 면제, 경감 또는 유예를 초과하는, 수출품의 생산에 사용되는 상 품 및 서비스에 대한 전단계 누적간접세 의 면제, 경감 또는 유예”를 수출보조금 으로 예시하면서, 단서규정으로 “그러나, 수출품의 생산에 소비된 투입요소에(페 기물을 정상적으로 참작하여) 전단계 누 적간접세가 부과된 경우에는 국내소비를 위해 판매된 동종 상품에 대하여 전단계 누적간접세가 면제, 경감 또는 유예되지 아니하는 경우에도 수출품에 대해서는 면제, 경감 또는 유예될 수 있다”고 하였 다. 국경세조정이 허용되는 전단계 누적 간접세의 범위와 관련, (h)항 2문은 부속 서2(생산과정에서의 투입요소의 소비에 관한 지침)에 따르도록 하였다. 부속서2 의 각주6168)은 “생산과정에서 소비된 투 입요소”를 “생산과정에서 사용된 물리적 으로 포함된 투입요소, 에너지, 연료와 유류 그리고 수출품을 얻기 위해 이들이 사용되는 과정에서 소비된 촉매제”라고 정의하였다. 수출상품에 물리적으로 체화 된 투입요소 외에 에너지, 연료, 유류, 촉 매제도 국경세조정 적격대상으로 포함되 는 것이다.69) 이는 제품의 생산과정에서 소비된 화석연료 또는 에너지에 부과되 는 탄소세도 수출상품 국경세조정이 가 능하다는 판단의 근거가 된다. 일부에서는 GATT 제2조제2항(a)의 수 입상품에 대한 국경세조정과의 대칭성 문제를 제기한다. 무역상의 왜곡을 피하 고 도착지 원칙을 일관되게 적용하기 위 해서는 수입상품에 대한 국경세조정과 수출상품에 대한 국경세조정에 대한 규 칙이 대칭적이어야 한다고 주장한다.70) 그러나, GATT/WTO 보조금협정 어디에 도 그러한 의무가 없으며 GATT 규정과 보조금협정이 각각 독립적으로 발전해왔 다는 점을 감안할 때 서로 대칭적으로 해석하는 것은 어려울 것으로 보인다.71) 68) SCM Agreement, Annex II (Guidelines on Consumption of Inputs in the Production Process), footnote 61: "Inputs consumed in the production process are inputs physically incorporated, energy, fuels and oil used in the production process and catalysts which are consumed in the course of their use to obtain the exported product." 69) 과거의 1979년 보조금협약은 국경세조정의 대상을 수출상품에 “물리적으로 체화된(physically incorporated)” 투입요소에 부과된 내국간접세 또는 수입과징금으로 제한하였으나, UR 협상과정 에서 인도, 스위스 등의 제안으로 현재의 WTO 보조금협정은 수출상품 생산에 사용된 “에너지, 연료와 유류 그리고 수출품을 얻기 위해 이들이 사용되는 과정에서 소비된 촉매제”에 부과된 내 국간접세 또는 수입과징금으로 그 범위가 확대되었다. 70) Demaret and Stewardson(1994), "Border Tax Adjustments under GATT and EC Law and General Implications for Environmental Taxes", Journal of World Trade, Vol.28, No.4 71) Hufbauer, G and J.S. Erb(1984), Subsidies in International Trade (Cambridge: MIT Press) WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 103 다. 탄소배출권 무상할당 또는 리베이트 에의 적용 상기 수출상품 국경세조정 판단기준을 본고의 수출상품에 대한 탄소배출권 무 상할당 또는 리베이트 사안에 적용해보 자. 다음 두 가지 쟁점이 제기된다. 첫째 탄소배출권이 협정상 “조세(taxes)”에 해 당되는지 여부, 둘째 조세에 해당된다고 하더라도 “상품”에 부과되는 ‘간접세’인 지 여부이다. (1) “조세”에 해당되는지 여부72) 동 조치에 있어 면제 또는 환급의 대 상은 ‘탄소배출권 확보 의무’이다. 그렇다 면 협정상 “조세”의 해석상 이러한 탄소 배출권 확보 의무가 포함되는 것으로 볼 수 있는지가 문제된다. 일반적으로 ‘조세’ 라고 하면 ‘～세’라고 명명된 국가 및 지 방정부의 재정적 조치를 지칭하며, 조세 법률주의 원칙상 국내적으로 부과하는 조세의 종목을 각국이 미리 법령으로 명 확하게 정하는 것이 일반적이다. 우리나 라의 경우 국세기본법 제2조에서 국세의 종목으로 소득세, 법인세, 상속·증여세, 부가가치세, 개별소비세, 주세, 인지세, 증권거래세, 교육세, 농어촌특별세, 종합 부동산세를 적시하고 있다. 이러한 통상 적인 인식과 조세정책상 분류에 따를 경 우, 탄소배출권 확보 의무를 ‘조세’라고 주장하는 것은 납득이 되지 않을 수 있 다. 그러나 보조금협정상 ‘조세’에 대한 법적 해석은 단순히 사전적 의미로만 한 정되지 않는다. 조약법협약(VCLT)의 해 석원칙상, 조항의 문맥 및 그 대상과 목 적으로 보아 문언에 부여되는 통상적인 의미에 따라 성실하게 해석되어야 한다. 보조금협정상 ‘조세’의 범위에 대해서 는 아직 통일된 해석이 없으며 학자에 따라 견해를 달리한다. 본고는 ‘탄소배출 권 확보 의무’가 협정상 “조세”라고 일반 적으로 말할 수는 없지만, 일부 경우에 있어 보조금협정상 ‘조세’에 해당될 수 있다는 견해를 취하고 있으며 그 이유는 다음과 같다. 보조금협정상 “조세”의 범위는 넓게 해석되어야 한다. 문언적으로 볼 때, WTO 협정상 ‘조세’에 대한 정의조항은 없다. 사전적 정의를 살펴보면, ‘조세 (tax)’는 납세자에 대한 아무런 반대급부 없이 정부에 의해 강제적으로 부과되는 금전적인 기여를 의미한다.73) WTO 용어 72) 김호철(2011), 전게서, p.116, pp.148-150 참조 73) Webster's Dictionary of the English Language(1995 edition), 'tax': "a charge on a person's income or property (direct tax) or on the price goods sold (indirect tax) made by a government to collect revenue"; Oxford Dictionary of English(2003 second edition), 'tax': "compulsory contribution to state revenue, levied by the government on workers' income and business profits, or added to the cost of some goods, services and transactions." 通商法律 2011- 10 104 사전은 ‘내국세’를 “세관영역 내에서 상 품 또는 서비스의 판매에 적용되는 과징 금”74)이라고 하였다. 따라서 넓은 의미의 내국세에는 과징금(charge)도 포함될 수 있으며, 반드시 금전으로 지불할 것을 요 건으로 하지는 않는다.75) 그러면 보조금 협정 각주1의 취지와 문맥을 살펴보자. 각주1의 기본적인 취지는 교역국간 통일 된 조세체계가 없는 상황에서 국경세조 정을 통해 이중과세나 조세회피를 방지 함으로써 국내상품과 외국상품간 동등한 경쟁여건을 유지하는데 있다. 각국간 배 출권거래제가 상이한 상황에서 무역중립 성 확보를 위한 탄소배출권 리베이트 제 도가 국경세조정 대상으로 허용된다고 보는 것이 그러한 취지에 부합할 것이다. 또한 문맥상으로 볼 때 GATT 제2조제2 항(a)와 제3조제2항에서는 수입상품에 대 한 국경세조정 허용범위에 내국세뿐만 아니라 내국과징금도 포함하고 있는 것 으로 해석된다는 점에서 보조금협정상 “조세”도 엄격한 의미의 조세뿐만 아니 라 과징금까지 포함하는 넓은 개념으로 주장할 여지가 있다. 탄소배출권 확보 의무의 경우, 정부가 국내 사업자에게 탄소배출권을 할당하고 정해진 수준을 초과하여 배출하는 경우 에는 배출권거래시장에서 배출권을 구매 하도록 하고 정해진 수준 이하로 탄소배 출량을 감축한 경우에는 그 여분을 배출 권 형태로 판매할 수 있도록 허용하고 있다. 따라서 좁은 의미의 ‘조세’는 아니 라고 하더라도, 금전적인 의무의 성격을 가진 ‘과징금’에는 해당된다고 할 것이다. 그런데 앞에서 설명한 바와 같이 보조금 협정상 ‘조세’의 범위는 조세와 과징금을 모두 포함하는 것으로 넓게 해석할 수 있다고 전제할 경우, 탄소배출권 확보 의 무도 이에 포함된다고 할 것이다.76) 다만 모든 탄소배출권 무상할당 또는 리베이트의 사례에 이러한 해석이 타당 할 수는 없다는 점에 유의해야 한다. 배 출권거래제의 실제 운용에 있어 배출권 거래가 원활하지 않아 시장에서 구입하 74) W. Goode, Dictionary of Trade Policy Terms (WTO, 2003), p.184: "government charges applied to sale of goods and services inside a customs territory." 75) Black's Law Dictionary; "A monetary charge imposed by the government on persons, entities, or property to yield public revenue. Most broadly, the term embraces all governmental impositions on the persons, property, privileges, occupations, and enjoyment of the people, and includes duties, imposts, and excises. Although a tax is often thought of as being pecuniary in nature, it is not necessarily payable in money. 76) Joost Pauwelyn, "U.S. Federal Climate Policy and Competitiveness Concerns: The Limits and Options of International Trade Law", Nicholas Institute for Environmental Policy Solutions Working Paper 07-02 (2007), p.21; R. Ismer and K. Neuhoff, "Border Tax Adjustment: A Feasible Way to Support Stringent Emission Trading", European Journal of Law and Economic 24 (2007), p.11 WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 105 지 못하는 경우에는 상기와 같은 확대 해석으로도 “조세”라고 보기 어려울 것 이다. (2) “상품”에 부과되는 ‘간접세’인지 여부 다음으로, ‘탄소배출권 확보 의무’가 “조세”에 해당된다는 견해에 따른다고 전제할 경우, 동 조치가 국경세조정 적격 대상인 ‘간접세’에 해당되는 것으로 볼 수 있는가의 문제가 검토되어야 한다. 특 정 조세가 간접세인지 직접세인지를 판 단하는데 있어 보조금협정 각주58이 유 용한 기준이 된다. 각주58은 “직접세”를 “임금․이윤․이자․지대․사용료 및 다른 모든 형태의 소득에 부과되는 조세 및 부동산 소유에 부과되는 조세”라고 정의하고, “간접세”를 “판매․소비․매상․부가가치․면허․ 인지․이전․재고 및 설비에 대한 조세, 국 경세 및 직접세 및 수입과징금 이외의 모든 조세”라고 정의하였다.77) 이러한 기 준에 따라 분석해보면, 수출상품에 대한 탄소배출권 리베이트의 경우 구체적인 부과방식에 따라 판단이 달라질 수는 있 겠지만, 대체적으로 간접세에 해당될 수 있는 것으로 판단된다. 가상적인 시나리오를 생각해보자. 우선, 만일 정부가 특정 상품에 대해 생산과정 에서의 탄소배출량 또는 화석연료 소비량 을 감안하여 배출권 확보 의무를 산정하 고 동일한 최종상품에 대해 이를 일률적 으로 적용하는 경우, 이러한 방식의 탄소 배출권 확보 의무는 상품에 부과되는 간 접세라고 할 수 있다. 반면, 최종상품이 아니라 배출사업자의 사업활동 전반의 탄 소배출량을 기준으로 탄소배출권 확보 의 무가 산정되는 경우라면, 상품과의 연계 성이 희박하여 간접세라고 주장하기 어려 울 수 있다. 다만 이 경우에도 해당 업체 의 상품 생산규모가 중요한 기준이 된다 면 상품에 간접적으로 부과되는 과세라고 주장할 여지가 분명히 있다. 라. 분석결과 수출상품에 대한 탄소배출권 무상할당 또는 리베이트가 GATT 제16조 주해 및 WTO 보조금협정에서 허용하는 수출상 품 국경세조정인지 여부는 현재로서는 77) SCM Agreement, Annex I, footnote 58: For the purpose of this Agreement: The term "direct taxes" shall mean taxes on wages, profits, interests, rents, royalties, and all other forms of income, and taxes on the ownership of real property; The term "import charges" shall mean tariffs, duties, and other fiscal charges not elsewhere enumerated in this note that are levied on imports; The term "indirect taxes" shall mean sales, excise, turnover, value added, franchise, stamp, transfer, inventory and equipment taxes, border taxes and all taxes other than direct taxes and import charges; [...]" 通商法律 2011- 10 106 불분명하며 사안별로 판단이 달라질 수 있다. 특히 탄소배출권 확보 의무를 협정 상 “조세”로 볼 수 있는지 여부가 핵심 쟁점이며 이에 대해 견해가 나뉘고 있다. 다만, 협정상 “조세”로 볼 수 있다는 견 해에 따를 경우에는 탄소배출권 무상할 당 또는 리베이트 조치는 보조금협정 각 주1에 따라 보조금으로 간주되지 않는다 는 주장이 성립할 수 있을 것이다. 탄소 배출권 확보 의무와 같이 생산과정에서 소비된 투입요소에 대한 전단계 누적간 접세의 경우에도 보조금협정 부속서 1에 서 국경세조정을 허용하고 있기 때문이 다. 다만 협정상 관련 규정에 비추어, 이 러한 무상할당 또는 리베이트의 범위는 동종 국내상품에 부과된 조세 수준을 초 과하지 않는 범위에서 이루어져야 한다. 2. GATT 제20조 일반예외 다음으로 GATT 제20조 일반예외를 생 각해 볼 수 있다. 가장 핵심적인 쟁점은 과연 보조금협정 위반 조치에 대해 GATT 제20조를 원용하는 것이 허용되는 지 여부이다.78) 이와 관련, 대다수 전문 가들이 부정적인 입장을 취하는 가운데, 일부에서 이를 허용해야 한다는 견해를 제시하고 있다. 가. 일반적인 해석 WTO 보조금협정이나 GATT 제20조에 는 양 규범간 관계에 대해 특별히 언급 한 규정이나 문구가 없다. 하지만, WTO 협정의 ｢부속서 1A에 대한 일반적인 주 해(General interpretative note to Annex 1A)｣는 “1994년 GATT의 규정과 WTO 협정의 부속서 1A의 그 밖의 협정의 규 정이 상충하는 경우 상충 범위내에서 그 밖의 협정 규정이 우선한다”고 명시적으 로 규정하고 있다. 다시 말해서, WTO 협정의 부속서 1A의 개별 협정 중 하나 인 WTO 보조금협정상 규정이 GATT의 규정에 우선하여 적용된다는 의미이다. 따라서, WTO 보조금협정상 규정을 위반 한 조치가 GATT 제20조에 의해 정당화될 수 없다고 보는 것이 일반적인 해석이다. 상소기구가 WTO 보조금협정과 GATT 제20조의 관계에 대해 아직까지 명확하 게 입장을 제시한 적은 없었지만, 그간의 패널 및 상소기구 판정들은 보면 대체적 으로 부정설을 뒷받침하는 것으로 판단 된다. EC-Bananas III 패널은 GATT 1994, 수입허가협정 및 TRIMs 협정 위반 이 제기된 사안에서 처음으로 상기 부속 서 1A에 대한 일반적인 주해를 언급하 고, 동 사안에서는 규범간 상충이 없다고 78) GATT 제20조 원용이 허용될 경우, 탄소배출권 무상할당이 제20조 b)호 또는 (g)호를 통해 정당 화될 가능성이 클 것이다. 본고에서는 지면 관계상 제20조 분석은 생략하기로 한다. 제20조 (b) 호, (g)호와 관련된 상세 분석은 다음을 참조: 김호철(2011), 전게서, pp.265-345 WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 107 판단하였다.79) Indonesia-Autos 분쟁의 경우, GATT 제3조와 보조금협정 위반이 제기되었고, 인도네시아는 보조금협정이 특별법(lex specialis)이므로 유일한 적용 가능조항이라고 주장하였으나, 패널은 일 반국제법상 규범간 상충에 대한 반대추 정(presumption against conflict)과 조약 에 대한 유효한 해석의 원칙(principle of effective interpretation)을 근거로 이를 수용하지 않았다.80) Brazil-Desiccated Coconut 분쟁에서는 보조금협정과 GATT 제6조간의 관계가 쟁점이 되었는 데, 상소기구는 보조금협정과 GATT 제6 조가 함께 적용되며 보조금협정과 GATT 제6조간 규범 상충이 있을 경우에는 부 속서 1A에 대한 일반적인 주해에 따라 보조금협정상 규정이 우선한다고 명시적 으로 언급하였다.81) 한편, 최근의 USPoultry 분쟁에서는 SPS 협정과 GATT 제20조(b)간의 관계가 쟁점이 되었는데, 패널은 SPS 협정의 조항들이 GATT 제 20조(b) 적용을 위한 원칙들을 구체화한 것이므로 동 분석과 관련성이 있으며, 어 떤 SPS 조치가 SPS 협정상 조항에 위반 될 경우 이러한 조치가 정당화되는 방식 으로 GATT 제20조(b)를 적용할 수는 없 다고 판단하였다.82) 나. 긍정설 주장에 대한 검토 WTO 보조금협정 위반에 대해 GATT 제20조 원용이 허용될 수 있다는 긍정설 을 취하는 견해는 다음과 같은 근거를 제시한다. 첫째 보조금협정은 GATT 제6 조 및 제16조 규율을 확대 및 개선 (increasing and improving) 하는 것이므 로 GATT와 직접적으로 연계되어 있다는 점이다. 특히 WTO 협정은 일괄타결원칙 (single undertaking) 하에 협상이 이루어 졌고 부속서1A의 개별 협정은 일체적인 법적체계의 일부를 구성한다는 점을 강 조한다. 둘째 보조금협정상 GATT 제20 조의 적용을 명시적으로 인정하는 문구 가 없는 것은 맞지만, 반대로 이를 배제 하는 어떠한 명시적인 문구도 없으며, 해 석의 일반원칙이나 보조금협정 협상기록 을 보더라도 GATT 제20조를 적용할 수 없다는 어떠한 표식이 없다는 점이다. GATT 제20조의 “이 협정의 어떠한 규정 도” 문구는 GATT 입안 당시 모든 조항 을 포괄하는 것으로 회원국간 이해되었 79) WT/DS27/R, paras.7.157-7.163 80) WT/DS54/R, para.14.28 81) WT/DS22/AB/R, pp.16-18: "If there is a conflict between the provisions of the SCM Agreement and Article VI of the GATT 1994, furthermore, the provisions of the SCM Agreement would prevail as a result of the general interpretative note to Annex 1A" 82) WT/DS392/R, pp.7.462-7.483 通商法律 2011- 10 108 으므로, GATT가 보다 발전된 형태인 WTO 협정 출범 이후에는 그 범위가 확 장되는 것으로 해석할 여지가 있다고 주 장한다. 셋째, 보조금협정 제8조의 허용 보조금 조항이 GATT 제20조의 환경 관 련 예외를 반영하였으나, 동 조항의 시효 가 만료되면서 보조금협정상 인정되는 예외가 사라지게 되었으며, 이는 역으로 GATT 일반예외의 적용으로 회귀할 수 있는 가능성을 열어준다는 것이다. 다시 말해서, 보조금협정이 GATT 제6조 및 제16조를 구체화하고 있지만 제20조 예 외는 충분히 반영하지 못하였다는 주장 이 가능하다는 것이다. 마지막으로, 정책 적 측면에서도, 보조금협정이 환경보조금 (green subsidies)에 대해 규정하고 있지 않은 법적 흠결(lacuna)을 GATT 제20조 의 확장 해석 및 적용을 통해 해결하는 것이 바람직하는 점이다. 특히 협정문구 해석에 얽매일 경우 GATT 제20조가 쿼 터 등과 같이 보다 무역왜곡적인 조치에 는 적용되면서 기후변화 관련 보조금에 는 적용되지 않도록 하는 역설적인 상황 에 놓이게 됨을 지적한다.83) 앞에서 주지하였듯이, 보조금협정과 GATT 제20조간의 관계에 대해 협정상 명확하게 규정되어 있지 않으며, 상소기 구도 아직 명확한 입장을 밝히지 않은 상황이기 때문에, 어느 견해가 타당하다 고 단정적으로 말하기는 이르다. 다만 필 자의 견해로는, WTO 협정상 문언과 그 간의 패널 및 상소기구의 해석관행에 비 추어 볼 때, 긍정설의 주장을 뒷받침할 법적 근거가 충분치 않으며, 그러한 상황 에서 상소기구가 판정을 통해 보조금협정 위반 조치에 대해 GATT 제20조 원용을 완전히 허용하기는 어렵다고 판단된다. Ⅵ. 결론 및 시사점 WTO 규범이 보조금 조치를 규율하는 이유는 정부의 인위적인 보조금 지급이 시장에서의 경쟁력에 영향을 주고 국제 교역의 흐름을 왜곡시키기 때문이며, 보 조금규율은 이러한 이론적인 배경 아래 에서 협상이 이루어졌다. 따라서, 그 해 석에 있어 정당한 정책권한의 행사와 무 역왜곡 보조금 조치의 규율이라는 두 가 지 상충된 목적간 적절한 균형을 추구하 는 것이 중요하며, 온실가스 배출권거래 제의 탄소배출권 무상할당 또는 리베이 트와 같이 새롭게 대두되는 이슈에 대한 기존 협정의 해석 및 적용에 있어서는 더욱 그러하다. 이를 전제로, 본고 분석 을 통해 국내 온실가스 배출권거래제와 관련하여 탄소배출권 할당제도 수립에 있 83) Robert Howse(2010), "Climate Change Mitigation Subsidies and the WTO Legal Framework: A Policy Analysis", International Institute for Sustainable Development, p.17; I. Jegou, L. Rubini(2011), 전게논문, pp.38-41 참조 WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 109 어 부분적으로나마 참고가 될 만한 시사 점으로 아래 사항을 도출해 볼 수 있다. 첫째, 이론적 측면에서 탄소배출권의 무상할당은 그 자체로는 WTO 보조금협 정 위반으로 볼 여지가 많지 않다. 정부 에 의한 재정적 기여는 있지만 수령자에 게 혜택이 존재하는 것으로 보기는 어렵 다. 모든 사업자에게 탄소배출권이 무상 으로 지급되는 상황에서는 비교대상이 되는 정상적인 시장기준도 무상이 된다 고 보는 것이 타당하기 때문이다. 설령 보조금의 요건을 충족한다고 하더라도, 수출과 결부되어 부과되는 것이 아니므 로 금지보조금이라고 볼 수 없으며, 특정 성이 존재하지 않으므로 조치가능 보조 금에도 해당되지 않는다. 둘째, 현실적 측면에서 탄소배출권 무 상할당을 운영하는 방식에 따라 WTO 보조금협정 위반 문제가 제기될 가능성 은 여전히 남아 있다는 점을 유의해야 한다. 사업자에게 과거실적에 따라 탄소 배출권을 할당함으로써 당해 연도 실제 배출치에 비해 과대계상될 가능성이 있 으며, 이러한 경우에는 보조금협정 위반 이 될 소지가 있다. 또한, 정부가 탄소배 출권의 무상할당을 향후 단계적으로 유 상할당으로 전환해 나가는 과정에 있어, 탄소배출권 무상할당이 특정 수출산업이 나 기업에만 집중될 경우 보조금협정상 금지보조금 또는 조치가능보조금에 해당 될 여지가 크다. 경쟁력 및 탄소누출 우 려 해소방안으로 제기되는 수출상품에 대한 탄소배출권 리베이트의 경우에도 수출과 결부되어 지원되는 조치이므로 보조금협정상 금지되는 수출보조금으로 판단될 여지가 크다. 다만, 구체적으로 어떤 조치가 보조금협정 위반이 되는지 에 대해서는 보다 많은 연구와 논의가 필요하다. 셋째, 상기 탄소배출권 무상할당 또는 리베이트의 보조금협정 위반 문제가 제 기될 경우, 일정한 요건이 충족된다면 수출상품 국경세조정 조항을 근거로 조 치의 협정 위반을 정당화할 수 있을 것이 다. 다만 동 조항 적용과 관련하여, 탄소 배출권 확보 의무가 수출상품 국경세조 정 적격대상인 상품에 대한 조세인지 여 부에 대해 협정 해석이 불분명하며 사안 별로 판단이 달라질 수 있기 때문에 신 중한 접근이 필요할 것이다. 마지막으로, WTO 보조금협정과 탄소 배출권 무상할당의 문제와 관련하여 통 상법적으로 새로운 쟁점들이 다수 확인 되며 이들은 기존의 해석관행에 대해 심 각한 도전을 제기하고 있다는 점이다. 따 라서, 각국의 탄소배출권 무상할당 문제 에 대한 국제적인 논의 진전이 긴요하며, 이와 함께 WTO 차원에서는 기후변화라 는 글로벌 공동과제에 대응하여 WTO 협정이 어떤 역할을 해야 하는지라는 보다 근본적인 고민이 있어야 함을 시사한다. 通商法律 2011- 10 110 참 고 문 헌 1. 국내문헌 국제경제법학회, 국제경제법 (박영사, 2006) 김호철, 기후변화와 WTO: 탄소배출권 국경조정, 서울대학교 법학연구소 법학연구총서 34 (경인문화사, 2011) 안덕근, WTO 보조금협정 연구 (법무부, 2003) 이재형, “기후변화협약과 환경세의 국경조정”, 통상법률 제61호 (2005) 장승화, “기업구조조정과 WTO 보조금협정”, 통상법률 제45호 (2002) 장승화 · 조인영, “WTO 보조금협정상 수입대체보조금과 GATT III:4”, 서울대학교 법학 제44권 1호 (2003) 조홍식 · 이재협 · 허성욱(편), 기후변화와 법의지배 (박영사, 2010) 2. 외국문헌 Grubb, Michael and Karsten Neuhoff, "Allocation and competitiveness in the EU emissions trading scheme: policy overview", Cambridge Working Papers in Economics No.0645 (2006) Howse, Robert, "Subsidies to Address Climate Change: Legal Issues", IISD (2009), <A href="http://www.iisd.org/pdf/2009/bali_2_copenhagen_subsidies_legal.pdf">http://www.iisd.org/pdf/2009/bali_2_copenhagen_subsidies_legal.pdf</A> ______________"Climate Change Mitigation Subsidies and the WTO Legal Framework: A Policy Analysis", IISD (2010) ______________and Antonia Eliason, "Domestic and International Strategies to Address Climate Change: An Overview of the WTO legal Issues", in International Trade Regulation and the Mitigation of Climate Change, Thomas Cottier, Sadeq Bigdeli and Olga Nartova eds. (Cambridge University Press, 2008) Hufbauer, Gary, Steve Charnovitz and Jisun Kim, Global Warming and the World Trading System (PIIE, 2009) Jackson, John H., World Trade and the Law of the GATT (1969) WTO 보조금협정과 탄소배출권 무상할당 111 _______________William J. Davey and Alan O. Sykes, Jr., Legal Problems of International Economic Relations: Cases, Materials and Text (Fourth ed., 2002) Jegou, I. and L. Rubini, "The Allocation of Emission Allowances Free of Charge: Legal and Economic Considerations", ICTSD Issue Paper No.18 (2011) Marceau, Gabrielle and Joel P. Trachmann, "A Map of the WTO Law of Domestic Regulations of Goods" in George A. Bermann and Petros C. Mavroidis (eds), Trade and Human Health and Safety (2006) Pauwelyn, Joost, "US Federal Climate Policy and Competitiveness Concerns: The Limites and Options of International Trade", Nicolas Institute Working Paper NI-WP 07/02, Duke University (2007) Reinaud, Julia, "Trade, Competitiveness and Carbon Leakage: Challenges and Opportunities", Energy, Environment and Development Programme Paper 09/01 (2009) Stephenson, John and Simon Upton, "Competitiveness, Leakage and Border Adjustment: Climate Policy Distractions?", OECD Round Table on Sustainable Development (2009) Wolfrum, Rudiger, Peter-Tobias Stoll and Michael Koebele, WTO Trade Remedies (Martinus Nijhoff Publishers, 2008) Wooders, Peter, Aaron Cosbey and John Stephenson, "Border Carbon Adjustment and Free Allowances: Responding to Competitiveness and Leakage", OECD Round Table on Sustainable Development _______________"Climate-linked tariffs and subsidies: Economic Aspects (Competitiveness and Leakage)", Background paper, Thinking Ahead of International Trade-conference Climate Change, Trade and Competitiveness: Issues for the WTO, Geneva 通商法律 2011- 10 112 [국문초록] 정부는 지난 4월, 2015년부터 국내에 온실가스 배출권거래제 도입을 골자로 하는 ｢온 실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률안｣을 마련하여 국회에 제출하였고, 국내적 으로 이러한 배출권거래제 도입과 관련된 다양한 법적 쟁점들에 대해 활발하게 논의 가 진행 중에 있다. 이러한 규제정책은 현재의 글로벌 통상환경에서 상품 및 서비스의 국제교역에 여러 경로를 통해 영향을 미치게 되며, 이로 인해 무역자유화를 규정한 WTO 협정과 관련된 다양한 이슈들이 제기된다. 그 중에서도 본고는 국내 사업자에게 탄소배출권을 무상으로 할당하거나 국내 사업자가 생산하는 제품이 외국으로 수출될 때 탄소배출권 확보 의무를 면제 또는 경감해 주는 조치가 WTO 보조금협정상 의무를 위반하는 것인지, 협정 위반이라면 이를 정당화할 예외조항이 있는지의 두 가지 핵심 질문에 대해 중점적으로 분석하였다. 본고 분석의 시사점은 다음과 같다. 우선, 이론적 측면에서 탄소배출권의 무상할당 은 그 자체로는 WTO 보조금협정 위반으로 볼 여지가 크지 않다. 설령 보조금의 요건 을 충족한다고 하더라도, 수출과 결부되어 부과되는 것이 아니므로 금지보조금이라고 볼 수 없으며, 특정성이 존재하지 않으므로 조치가능 보조금에도 해당되지 않는다. 그 러나, 현실적 측면에서 탄소배출권 무상할당을 운영하는 방식에 따라 WTO 보조금협 정 위반 문제가 제기될 가능성은 여전히 남아 있다는 점을 유의해야 한다. 사업자에게 과거실적에 따라 탄소배출권을 할당함으로써 당해 연도 실제 배출치에 비해 과대계상 될 가능성이 있으며, 이러한 경우에는 보조금협정 위반이 될 소지가 있다. 또한, 정부 가 탄소배출권의 무상할당을 향후 단계적으로 유상할당으로 전환해 나가는 과정에 있 어, 탄소배출권 무상할당이 특정 수출산업이나 기업에만 집중될 경우 보조금협정상 금 지보조금 또는 조치가능보조금에 해당될 여지가 크다. 경쟁력 및 탄소누출 우려 해소 방안으로 제기되는 수출상품에 대한 탄소배출권 리베이트의 경우에도 수출과 결부되 어 지원되는 조치이므로 보조금협정상 금지되는 수출보조금으로 판단될 여지가 크다. 다만, 구체적으로 어떤 조치가 보조금협정 위반이 되는지에 대해서는 보다 많은 연구 와 논의가 필요하다. 주제어 WTO 보조금협정, 탄소배출권 무상할당, 수출보조금, 조치가능보조금, 국경세조정, GATT 제20조