[칼럼] "노동, 자본, 그리고 불법성...", 민주주의와노동 연구소, 이소훈(2024.2.22)

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노동, 자본, 그리고 불법성 - 민주주의와노동 연구소

노동, 자본, 그리고 불법성
:건설 자본, 정부의 노조탄압, 그리고 건설이주노동을 둘러싼 갈등

2024년 2월 22일 / 연구자의 시선
글 이소훈 연구위원 (고려대학교 글로벌한국융합학부)


건설산업, 건설노조, 노조탄압, 불법, 건설이주노동, 이주노동자, ‘노노’갈등

고금리와 태영건설의 워크아웃 소식으로 부동산 시장과 건설산업에 찬바람이 부는 가운데 정부가 지난 1월 19일 ‘건설 현장 불법행위 실태조사’ 결과를 발표했다. 고용주인 건설업체를 대변하는 대한전문건설협회 등을 통해 조사가 이뤄졌으며 290개의 업체가 ‘불법행위’를 신고하였고 천억 원이 넘는 ‘피해액’이 발생하였다고 보도되었다.

정부가 밝힌 불법행위의 온상은 노동조합이며, 구체적으로 타워크레인 기사의 월례비, 노조원 채용 강요와 노조(상근자) 전임비 요구를 포함한다. 정부는 노조가 ‘폭력과 협박’을 동원하여 타워크레인 기사의 월례비와 노조전임비를 요구하고 노조원 채용을 강요한다는 고용주의 말들을 그대로 인용하면서도 노조가 어떻게 협박하는지 구체적인 사실에 대해서는 말을 아꼈다. 또한 보도자료를 통해 「건설현장 불법·부당행위 근절대책」을 발표하며 노조의 “불법행위”에 대해서는 즉시 제재 및 처벌하며 점검 및 단속을 강화하면서도, “준법투쟁의 빌미”가 되는 산업안전규정은 “합리적 조정”을 하겠다고 밝혔다.

하지만 건설 현장에서 가장 문제가 되는 ‘불법’은 정부가 합리적으로 조정하겠다고 밝힌 산업안전규정 위반이다. 2022년 산업재해로 사망한 644명 중 반 이상인 341명이 건설노동자였다. 같은 해 시행된 중대재해처벌법 덕에 그나마 50인(억) 이상 사업장에서는 수가 크게 줄었지만 사망자 중 66%는 50인(억) 미만 사업장에서 사고를 당했다. 건설 노동자가 하루에 한 명 꼴로 산업 현장에서 사망하는 것은 새롭지 않은 일이라 뉴스에도 나오지 않는다. 그동안 산업재해 추이를 보면 하루에 한 명 ‘밖에’ 사망하지 않는 것은 차라리 고무적인 일이다. 이러한 상황에 대해 노조는 ‘건설 현장에서 법만 지키면 일이 없다‘고 주장하며 산업안전규정 준수와 고용 관련 법규 위반에 대한 단속 및 제재를 요구해 왔다.

공교롭게도 건축업체의 빈번한 산업안전규정 위반은 노조의 무기로도 기능하였다. 토목건설현장의 노조는 양대 노총 외에 독립노조의 숫자도 상당하고 구성이 다양하다. 일반화하기 어렵지만 그중 일부는 고용주의 산업안전규정 위반을 신고하지 않을 것을 빌미로 노조원 채용을 요구하고, 또 그 중 일부는 이것이 ’강요‘가 아니라 노조원 고용과 노조활동을 통해 적정 임금과 산업안전수준을 개선시키려는 정당한 요구이자 의도라고 주장한다. 노동자의 생명을 위헙하는 위법행위가 정부의 무관심으로 일상화된 가운데, 이를 신고하는 것이 불안정 고용의 완화를 위한 흥정의 도구로 전락한 것에 대해 정부가 어떤 “합리적 조정”을 할지는 도대체 알 수 없는 일이다.

이 글은 노조가 형사법 위반 수준의 폭력과 협박을 사용했는지, 건설업체의 일상적인 위법행위가 노조의 요구와 어떤 상관관계가 있는지, 또는 정부가 국제법을 위반하며 노조를 탄압했는지와 관련한 법적 시시비비를 가리는 글은 아니다. 다만 정부와 건설업체, 그리고 노조가 서로 ‘불법’을 외치는 상황에서, 노동의 관점에서 그 불법성의 사회적 의미에 대해 살피려 한다.

건설 자본과 노동

나는 2019년 공저 논문을 통해 민주노총 산하 건설노동조합(건설노조)이 건설 자본의 취약점을 전략적으로 이용하여 노조원을 조직하였으며, 이를 통해 ‘노가다’라고 무시당하던 일용직 토목건축노동자를 위한 단체협약이라는 법적으로 유효한 보호장치를 만드는 유례없는 성공을 거뒀다고 평가했다. ‘조합원 단가’(union rate)를 중심으로 조직이 이뤄지는 일부 서구 국가들과 다르게 한국에서는 2017년부터 토목건축노동자를 대표하는 건설노조와 철근·콘크리트공사업협의회 (철콘협회) 사이에 단체협약이 채결되어 왔다. 이러한 단체협약은 매일 일하는 곳이 일정하지 않은 일용직 노동자와 의법기관인 대한전문건설협회 회원인 고용주 사이에 이뤄진 협약이란 점에서 획기적인 사건이었다. 조합원 고용 조항을 포함한 단체협약은 의례 그렇듯 고용노동부의 감독 아래 이뤄졌고, 첫 협약 이후 2023년 윤석열 정부가 건설노조를 “폭력배”라 부르며 전쟁을 선포하기 전까지 2년마다 재협상 되었다.

내가 주목한 건설 자본의 약점은 바로 노동이었다. 건조 환경을 생산하는 건설 산업은 노동집약적이며 해외에서 만들어 올 수 없다. 다른 기술을 가진 다수의 노동자들이 순차적으로 투입되고 단기성의 성격을 갖기 때문에 아무리 자애로운 사업주라도 사업에 필요한 모든 건설노동자를 상시 고용하는 것이 불가능하다. 조직된 다수의 기술 노동을 단기간에 효과적으로 투입하는 것이 사업의 성과를 좌지우지하며 고자본 산업이기 때문에 시간 관리가 중요하고 노동력 확보의 지체는 큰 손실로 이어진다.

건설 자본은 이러한 취약점을 두 가지의 방법으로 보완해왔다. 하나는 십장(일명 ‘오야지’)으로 불리는 다단계 하도급 제도이다. ‘십장’, ‘팀장’ 등 다양한 이름으로 불리는 하도급자들은 노동력과 자재를 확보하여 전문업체에 일정하게 완성된 건설 공정을 조달한다. 하도급제도는 자본이 상시 근로자를 고용하지 않고도 대기상태의 노동력을 용이하게 조직할 수 있도록 효과적인 도구가 되어 주었다. 이러한 제도는 시공참여자제도라는 이름으로 2007년까지 법적인 인정을 받았다. 이 제도는 사업자 등록이 없이도 건설노동자를 고용한 하수급인을 고용주로 인정하였기 때문에, 건설노동자들이 잘 알려진 대기업 현장에서 일을 했더라도 이들의 ‘법적 고용주’인 팀장이나 십장이 도망가서 연락 두절이 되면 임금을 받지 못하기 일쑤였다. 노조와 건설노동자들의 투쟁으로 2008년 법이 개정되었고 시공참여자제도가 폐지되었지만 불법하도급 문제는 건설 현장의 고질병으로 남았다. 2019년과 2021년 사이 건설산업기본법 위반 현황을 분석한 이재덕과 한재경의 논문은 하도급계약 위반이 전체 위반의 34%-42%를 차지했으며, 이는 시공 및 기술 관리 위반(41%-44%)에 이어 두 번째로 빈번한 위반 유형이라고 밝혔다.

자본이 취약점을 보완히려 사용한 두 번째 방법은 이주노동자의 고용이다. 건축물을 해외에 외주하여 싼 가격에 만들어 올 수는 없지만, 값싼 인력을 해외에서 들여와 국내에서 생산하는 것은 가능하다. 하지만 국내 비전문 이주노동자의 입국 경로인 고용허가제도는 임금을 고용시장의 시세보다 인위적으로 낮추는 데엔 효과적이더라도 상시 고용을 전제로 하는 제조업 고용모델을 기초로 하기 때문에 (일부 대규모 전문건설기업을 빼고는) 실효성이 낮다. 따라서 건축산업 고용허가제도(E-9-2) 쿼터의 규모도 몇천 명 정도의 적은 숫자로 유지되었다. 최근 이주민의 규모와 구성이 다양해지며 타 국가 출신의 노동자도 늘어나고 있긴 하지만, 현재 건설 이주노동자의 대부분은 중국동포이다. 중국동포는 다양한 체류자격에 접근이 가능하고 고용활동도 비한국계 이주노동자보다 자유롭기 때문에 이들의 노동력은 유연하고 불안정한 노동을 요구하는 건설산업의 수요를 충족해 왔다. 그리고 이들에 대해 일부 건설노조와 노조원은 대단히 적대적인 입장을 고수해 왔다. 건설 현장 이주노동자의 ‘대부분’이 ‘불법’이라고 주장하며 심지어는 출입국관리사무소 앞에서 이주노동자 단속을 축구하는 결의대회를 개최하기도 했다. (아래 자세한 설명을 덧붙이겠지만 건설 이주노동자 ‘대부분’이 ‘불법’이라는 주장은 사실이 아니다.)

12월 27일 민주노총 전국건설노조 대경건설지부 조합원 수천 명이 대구외국인출입국사무소앞에서 “불법고용이주노동자 단속 촉구! 출입국관리사무소 규탄! 지역민 일자리 사수! 건설노동자 총파업투쟁 결의대회” 를 개최했다.

그렇다면 이와 같은 자본의 노동력 공급 전술은 ‘불법성’과 어떤 관계가 있을까? ‘불법’ 하도급과 ‘불법’ 이주노동자를 같은 방식으로 적대시하는 (일부) 노조의 대응은 정당한 것일까?

불법성과 노동

자본주의 체제의 ‘불법성(illegality)’에 대한 해외 비판적 연구는 수 없이 많다. 비판적 법사회학자들은 경제체제와 법체계가 대칭을 이루며 현대사회에 통용되는 법적 개념이 생성되었다고 주장한다. 자본주의와 같은 경제체제는 체제와 권력 집단에 유리하도록 법적 개념을 생성할 뿐만 아니라, 자본과의 관계에 따라 어떠한 행동 또는 집단을 범죄화 혹은 불법화되기도 한다. 페스트로 유럽의 인구가 대거 감소한 후 부족한 노동력을 충당하기 위해 부랑죄(vagrancy)가 생겼다는 샴블리스(Chambliss)의 연구나, 하와이 원주민과 하와이로 유입된 이주민을 플랜테이션 노동력으로 길들이기 위해 범죄화와 감금을 사용했다는 메리(Merry)의 연구가 있다. 이러한 맥락에서 보면 윤석열 정부가 고용주의 일방적인 편을 들며 건설현장의 ‘불법’을 근절하겠다는 선언은 새로울 것도 없는 얘기일지 모른다.

하지만 이주민과 불법성은 다소 복잡한 관계를 보인다. 데 제노바(De Genova)는 그의 대표 논문인 「이주민의 불법성과 일상생활에서의 추방 가능성 (Migrant “Illegality” and Deportability in Everyday Life)」에서 이주민의 불법성이 법적으로 구성되며 ‘불법성’은 비단 ‘불법 체류’를 의미하는 것이 아니라 불법이 가능한 상태, 즉, 추방이 가능한 존재에게 언제든지 발현될 수 있다고 주장했다. 자본은 그들의 이익을 위해 ‘불법노동자’ 집단을 제도적으로 생성할 수 있다. 예를 들면 남부 유럽의 이민제도를 연구하는 칼라비타(Calavita)는 자본이 제도적으로 착취적인 단기이주노동제도를 양성한다고 주장하며, 북부 이탈리아지역의 제조업은 미등록이주민(즉, 합법적인 체류자격이나 노동권이 없는 외국인)의 값싼 노동력에 의존할 뿐 아니라, 이런 의존도 때문에 특정 지역 출신 이주민이 불법화되는 것을 정부가 의도적으로 조장하고 있다고 주장한다.

체류자격의 불안정함은 저임금과 취약한 노동환경으로 이어지지만, ‘합법적’ 사증을 가졌다고 해서 체류자격이 안정적이거나 저임금이나 취약한 노동환경에서 자유로운 것은 아니다. 한국의 대표적인 저임금 이주노동제도인 고용허가제도는 노동자의 사업장 이동을 제한함으로 도리어 이들이 저임금과 취약한 노동환경에서 벗어나는 것을 막는다. 이 때문에 고용허가제도의 굴레에서 벗어나기 위해 이주노동자가 불법을 ‘선택’하기도 한다. Belanger 는 동아시아에서 일한 베트남 출신 단기이주노동자에 관한 실태보고서에서 베트남노동자가 ‘불법 직업(illegal job)’을 수행했을 때 임금 조건이 오히려 향상한다고 말했다. 이러한 모습은 이주노동자가 도입된 초기인 90년대부터 지금까지 한국 사회에서도 관찰되었고 미등록 이주노동자의 투쟁과 운동은 한국 이주노동사에서 중요한 사회적 의미를 갖고 있다.

건설 현장의 이주노동자와 생산된 불법성

그렇다면 오늘날 한국사회의 건설 현장의 이주노동자는 누구인가? 그리고 그들은 왜 ‘불법’이라고 불리게 되었나? KBS가 건설 외국 인력 중 “불법 노동자”가 32만여명으로 전체 외국인 노동자의 91%를 차지한다고 보도하는 등 건설현장에서 “불법 고용”이 큰 문제인 것으로 호도되고 있다. 출입국외국인정책본부에 의하면 2022년 총 불법체류외국인이 41만명이었는데, 위 KBS 보도에 따르면 그 중 자그마치 80% 가량이 건설현장에서 일하고 있는 것으로 보인다. 하지만 ‘불법’이 정확히 무엇을 의미하는 지에 대한 설명은 어디에서도 찾을 수 없다.

건설산업의 ‘불법 외국인’에 대한 보도 중 상당수가 건설근로자공제회에서 매년 발간하는 건설근로자 수급실태 및 훈련수요조사 보고서를 기초로 한다. 이 보고서는 ‘합법 체류’와 ‘불법 체류’ 외국인을 구분하고, 또 ‘합법 근로’와 ‘불법 근로’ 외국인력을 구분한다. 건설 현장에서 일하는 불법 체류 외국인은 출입국외국인정책본부의 통계와 통계청의 이민자체류실태 및 고용조사의 숫자를 따라 계산하는 듯 보이면서도, 이상한 방법으로 전체 불법체류외국인의 44%인 17만 7천여명이 건설현장에서 일하고 있다는 이해할 수 없는 결론을 도출한다 (2022년 기준). 이것은 불법체류외국인의 이전 체류자격이나 국적, 연령별 분포를 봤을 때 받아들이기 어려운 결론이다. 더 나아가 이 보고서는 추정 외국 인력 숫자에서 ‘합법 근로’ 외국 인력 숫자를 빼는 방식으로 ‘불법 근로’ 중인 외국인 규모를 추정한다. 보고서는 건설업 취업인정증을 받은 방문취업사증 소지자, 결혼이민자, E-9-2 비전문취업사증 소지자, 영주증 소지자만을 합법 근로로 보고, 외국인 건설노동자중 가장 많은 수를 차지하는 재외동포(F-4)사증 소지자 전체를 불법 근로로 계산한다. 하지만 이러한 계산법은 전혀 법적인 근거가 없다. 재외동포 사증 소지자는 법무부 고시(현재 제2023-187호)에 의해 단순노무등에 대한 취업제한이 적용되는데, 건설업 관련 취업제한은 현장에서는 ‘일반공’ (‘보통인부’ 또는 소위 ‘잡부’)이라고 불리는 건설 단순 종사원이 유일하다. 이주민 중 일반공의 비율이 낮음을 가만할 때, 재외동포사증 소지자를 불법 근로로 볼 근거가 매우 빈약하다.

그렇다면 건설근로자공제회와 같은 공신력 있는 기관에서 잘못된 정보를 매년 발표하는 이유는 무엇일까? 그 이유는 건설분야 이주노동자와 관련하여 출입국 정책이 매우 혼란스러운 방법으로 발표되었으며, 이러한 정책으로 야기된 혼돈에 대해 정부는 어떤 방법으로도 정정하거나 바로 잡지 않았기 때문이다.

예를 들어 정부는 2010년 국가공인자격증을 소지한 중국동포 등이 장기체류가 가능한 재외동포(F-4)사증 취득이 가능하도록 했는데, 건설업 관련 국가공인자격증은 제외하였다. 이러한 조치는 마치 재외동포사증 소지자가 건설업에 취업 할 수 없도록 하여 내국인 고용시장을 보호하는 것처럼 보였지만, 실제로는 건설업에 종사하는 중국 동포가 비건설업관련 국가공인자격증을 취득하여 건설기능직으로 일하는데는 아무런 제약을 두지 않았다. 건설업에 다년간 종사한 이주민이 엉뚱한 자격증을 취득하러 학원에 다니고, 모든 건설업 직종이 ‘단순노무’라는 잘못된 루머 때문에 자신이 불법 근로를 하고 있다는 불안에 떨고 있을 동안 정부는 그 어떤 정정의 노력도 하지 않았으며, 반대로 ‘내국인 고용시장’을 보호할 실효성 정책도 펼치지 않았다. 그 후 2020년부터 건설업 관련 국가공인자격을 가진 동포도 재외동포사증을 취득할 수 있도록 정책이 바뀌었지만, 재외동포사증 소지자는 건설 현장에서 ‘불법’이라는 잘못된 인식은 사라지지 않았다.

결론적으로 정부가 이주노동자의 상당수가 ‘불법’이라는 고용시장의 잘못된 인식을 방관하는 것은 이주민의 취약성을 조장하여 고용주가 값싼 가격의 노동력에 접근할 수 있도록 기능한다. 이 또한 한국 사회의 건설 산업에서 자본과 정부가 공조하며 불법성을 형성하는 과정의 일부이다. 이에 대해 일부 노조가 이주노동자의 대부분을 ‘불법’으로 매도하며 단속 및 추방을 요구하는 것은 대단히 우려스럽지 않을 수 없다.

이주민의 유입은 기정사실이며, 건설산업은 이미 이들 없이는 기능할 수 없는 현실에 이르렀다. 그렇다면 노조가 원하는 것은 착취가 더 쉬운 합법적인 이주노동제도가 생기는 것인가? 그런 것이 아니라면 이주노동자의 단속과 추방을 요구하는 것보다 국내 노동자들과 이주 노동자들이 더 늦기 전에 합심하여 노동자의 권리를 지키기 위해 자본과 국가에 대한 공동의 대응 방법을 모색하는 것이 필요하다.