국립중앙극장 문제 - 의견개진-답변-재개진(위계점 선생님)

[변화의시대]

[출처 : 알파행정학 카페]

안녕하세요?

아래 내용은 한국행정학회 공기업 전공 교수님께 의견을 개진하고 비공식적이지만 답변 및 의견 재개진 내용입니다. 

어떤 주장을 펼치고 누군가를 설득하는 과정이 쉽지가 않네요.

수험생 여러분 오늘도 즐거운 마음으로 열공하십시오.

위계점 올림

1. 한국행정학회 공기업 전공 교수님께 의견 개진

안녕하세요?

2019년 국가직 9급 행정학개론 문제의 정답에 이의가 있어 의견을 개진합니다.

<2019년 국가직 9급 행정학개론 문제(‘나’형 6번문제)에 대한 의견>

문 6. 공공서비스의 공급 주체 중 정부 부처 형태의 공기업에 해당하는 것은?

① 한국철도공사 ② 한국소비자원

③ 국립중앙극장 ④ 한국연구재단

[인사혁신처 발표 가답안] ③

[주장 결론] 이 문제에서 ① 한국철도공사는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 상 준시장형 공기업, ② 한국소비자원은 「공공기관의 운영에 관한 법률」상 위탁집행형 준정부기관, ④ 한국연구재단은 「공공기관의 운영에 관한 법률」상 위탁집행형 준정부기관에 해당하는 것이 확실하다.

논란이 되는 부분은 ‘국립중앙극장이 정부부처 형태의 공기업에 해당하는가?’에 있다. 정부부처형태의 공기업이 되기 위해서는 ‘정부부처 형태’ + ‘공기업’ 두 가지 의미가 내포되어 있어야 한다. 국립중앙극장은 문화체육관광부 소속기관으로서, 정부부처 형태에 해당한다. 그러나 공기업에 해당한다고 볼 수는 없다. 따라서 ③을 정답으로 취해서는 안 되며, 전체적으로 ‘정답 없음’으로 처리해야 한다.

[주장 근거]

국립중앙극장은 문화체육관광부 소속기관으로서 정부부처 형태에 해당하는 것은 맞지만, 공기업으로 볼 수는 없다.

국립중앙극장은 1999년 7월 30일 책임운영기관제도(「책임운영기관법」과 「책임운영기관법시행령」)가 시행되면서 책임운영기관특별회계기관(2006년 1월 1일부터 기업형 기관으로 분류)으로 운영되다가 2009년 1월 1일부터 책임운영기관특별회계기관에서 제외되었다(2009년 1월 1일부터 행정형 기관으로 분류).

동법은 1999년 제정 이후 여러 차례 개정되었다. 위 문제와 관련된 핵심 내용은 2004년 12월 30일 개정(2006년 1월 1일 시행) 내용으로, 여기서 행정형 기관과 기업형 기관으로 구분하였다. 주요 내용은 다음과 같다.

책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률((2006년 1월 1일 시행)

제2조 (책임운영기관의 정의 <개정 2004. 12. 30.>) ①이 법에서 "책임운영기관"이라 함은 정부가 수행하는 사무중 공공성을 유지하면서도 경쟁원리에 따라 운영하는 것이 바람직한 사무에 대하여 책임운영기관의 장에게 행정 및 재정상의 자율성을 부여하고 그 운영성과에 대하여 책임을 지도록 하는 행정기관을 말한다.

②책임운영기관은 다음과 같이 행정형책임운영기관(이하 "행정형기관"이라 한다)과 기업형책임운영기관(이하 "기업형기관"이라 한다)으로 구분한다. <신설 2004. 12. 30.>

1. 행정형기관 : 제4조제1항제1호에 규정된 사무를 주로 하는 기관

2. 기업형기관 : 제4조제1항제2호에 규정된 사무를 주로 하는 기관

③행정형기관과 기업형기관의 구분은 대통령령으로 정한다. <신설 2004. 12. 30.>

제27조 (특별회계의 설치 등) ①기업형기관의 사업을 효율적으로 운영하기 위하여 책임운영기관특별회계를 둔다.

제27조 (특별회계의 설치 등) ① 기업형 기관의 사업을 효율적으로 운영하기 위하여 책임운영기관특별회계를 둔다.

② 행정형 기관은 일반회계로 운영하되, 대통령령으로 정하는 회계변경이 곤란한 특별한 사유가 있는 행정형 기관의 경우에는 다른 법률에 따라 설치된 특별회계로 운영할 수 있다. 이 경우 일반회계 또는 특별회계에 별도의 책임운영기관 항목을 설치하고 기업형 기관에 준하는 예산 운영상의 자율성을 보장하여야 한다.

제30조 (「정부기업예산법」의 적용 등) ① 기업형 기관의 사업은 「정부기업예산법」 제2조에도 불구하고 정부기업으로 본다.

② 특별회계의 예산 및 회계에 관하여 이 법에 규정된 것 외에는 「정부기업예산법」을 적용한다.

이후 2011년 3월 8일 개정(2011년 6월 9일 시행)에 의하여 행정형 기관과 기업형 기관의 구분을 없애고, 기관의 지위에 따라 소속책임운영기관과 중앙책임운영기관으로 구분하고, 기관의 사무성격에 따라 조사연구형, 교육훈련형, 문화형, 의료형, 시설관리형, 기타 유형으로 구분하였다. 근거 법률의 내용은 다음과 같다.

책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률(2011년 6월 9일 시행)

제2조(정의) ① 이 법에서 "책임운영기관"이란 정부가 수행하는 사무 중 공공성(公共性)을 유지하면서도 경쟁 원리에 따라 운영하는 것이 바람직하거나 전문성이 있어 성과관리를 강화할 필요가 있는 사무에 대하여 책임운영기관의 장에게 행정 및 재정상의 자율성을 부여하고 그 운영 성과에 대하여 책임을 지도록 하는 행정기관을 말한다.

② 책임운영기관은 기관의 지위에 따라 다음 각 호와 같이 구분한다.

1. 소속책임운영기관: 중앙행정기관의 소속 기관으로서 제4조에 따라 대통령령으로 설치된 기관

2. 중앙책임운영기관: 「정부조직법」 제2조제2항에 따른 청(廳)으로서 제4조에 따라 대통령령으로 설치된 기관

③ 책임운영기관은 기관의 사무성격에 따라 다음 각 호와 같이 구분한다. <개정 2011. 3. 8.>

1. 조사연구형 책임운영기관

2. 교육훈련형 책임운영기관

3. 문화형 책임운영기관

4. 의료형 책임운영기관

5. 시설관리형 책임운영기관

6. 그 밖에 대통령령으로 정하는 유형의 책임운영기관

④ 제3항 각 호에 따른 책임운영기관 간의 구분은 대통령령으로 정한다.

제4조(책임운영기관의 설치 및 해제) ① 책임운영기관은 그 사무가 다음 각 호의 기준 중 어느 하나에 맞는 경우에 대통령령으로 설치한다.

1. 기관의 주된 사무가 사업적ㆍ집행적 성질의 행정 서비스를 제공하는 업무로서 성과 측정기준을 개발하여 성과를 측정할 수 있는 사무

2. 기관 운영에 필요한 재정수입의 전부 또는 일부를 자체적으로 확보할 수 있는 사무

제27조(특별회계의 설치 등) ① 제4조제1항제2호의 사무를 주로 하는 소속책임운영기관의 사업을 효율적으로 운영하기 위하여 책임운영기관특별회계를 둔다. <개정 2011. 3. 8.>

② 제1항에 따라 책임운영기관특별회계로 운영할 필요가 있는 소속책임운영기관은 재정수입 중 자체 수입의 비율 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 기획재정부장관이 행정안전부장관 및 해당 중앙행정기관의 장과 협의를 거쳐 정한다. <신설 2011. 3. 8.>

제30조(「정부기업예산법」의 적용 등) ① 책임운영기관특별회계기관의 사업은 「정부기업예산법」 제2조에도 불구하고 정부기업으로 본다. <개정 2011. 3. 8.>

② 특별회계의 예산 및 회계에 관하여 이 법에 규정된 것 외에는 「정부기업예산법」을 적용한다.<개정 2011. 3. 8.>

중요한 것은 국립중앙극장이 2009년 1월 1일부터 기업형 기관에서 행정형 기관으로 바뀌었으며, 책임운영기관특별회계기관(정부기업에 해당)에서 책임운영기관일반회계기관(정부기업에 해당하지 않음)으로 변경되었다는 것이다.

그리고 2019년 현재 국립중앙극장은 책임운영기관특별회계기관이 아니다.

시기	책임운영기관법		책임운영기관법시행령
2006.1.1.	행정형기관	일반회계
	기업형기관	특별회계(정부기업으로 봄)	국립중앙극장은 특별회계
2009.1.1.	행정형기관	일반회계	국립중앙극장은 일반회계(2009.1.1.부터 변경)
	기업형기관	특별회계(정부기업으로 봄)
2011.6.9. ~ 현재	행정형기관과 기업형기관의 구분 없앰	일반회계	국립중앙극장은 일반회계(현재)
		특별회계(정부기업으로 봄)

2019년 현재 책임운영기관법시행령에 부칙에서 규정하고 있는 특별회계와 일반회계 구분은 다음과 같다.

<책임운영기관특별회계기관의 계정의 구분(제23조제1항 관련)>

계정의 명칭 : 국립중앙과학관계정, 국립과천과학관계정, 국립정신건강센터계정, 국립나주병원계정, 국립부곡병원계정, 국립춘천병원계정, 국립공주병원계정, 국립마산병원계정, 국립목포병원계정, 국립재활원계정, 경찰병원계정, 국립자연휴양림관리소계정, 특허청계정

일반회계

1. 국립국제교육원, 2. 통일교육원, 3. 국방홍보원, 4. 국방전산정보원, 5. 국립과학수사연구원, 6. 국가정보자원관리원,

7. 국립재난안전연구원, 8. 국립중앙극장, 9. 국립현대미술관, 10. 한국정책방송원, 11. 한국농수산대학, 12. 국립종자원, 13. 고용노동부고객상담센터, 14. 국토지리정보원, 15. 항공교통본부, 16. 국립수산과학원, 17. 해양수산인재개발원

18. 국립해양측위정보원, 19. 국세상담센터, 20. 관세국경관리연수원, 21. 통계개발원, 22. 경인지방통계청,

23. 동북지방통계청, 24. 호남지방통계청, 25. 동남지방통계청, 26. 충청지방통계청, 27. 국립문화재연구소

28. 국립해양문화재연구소, 29. 궁능유적본부, 30. 국립원예특작과학원, 31. 국립축산과학원, 32. 국립산림과학원,

33. 국립수목원, 34. 항공기상청, 35. 국립기상과학원, 36. 해양경찰정비창

위와 같은 현행 법령에 바탕을 둔 주장을 하더라도 학문상 정부부처형태의 공기업은 정부기업과 다르기 때문에 정답에 별 문제가 없다는 주장이 있을 수 있다. 이와 관련하여 일부 교재 내용을 살펴보고자 한다.

주운현 외(2019), 윤성사. pp.372-373.

“넓은 의미의 공기업은 협의의 공기업인 국가 및 지방공기업뿐만 아니라 행정기관 중에서 정부기업이나 책임운영기관과 같이 기업적으로 운영되는 행정조직과 정부의 공적 지원과 통제를 받는 준정부조직을 포함하는 의미이다.”

“협의의 공기업은 책임운영기관특별회계기관을 포함한 정부기업으로 정부부처형 공기업과 공공기관의 운영에 관한 법률에서 규정한 상업성과 시장성을 갖춘 국가공기업, 그리고 지방공기업법에서 규정하는 지방공기업으로 구성된다.”

“정부부처형 공기업은 정부조직 중에서 기업형태로 운영하는 정부기업과 책임운영기관특별회계기관을 말한다.”

이종수 외(2014), 대영문화사, p.32.

“정부부문에는 정부 부처 외에 정부기업이 있다. 정부기업은 기업방식으로 운영하는 정부부처형태의 공기업을 말한다. 구체적으로는 정부기업예산업법의 적용을 받는 우편사업· 우체국예금사업·조달사업, 그리고 기업형 책임운영기관 사업을 말한다. 책임운영기관은 2000년에 도입됐는데 책임운영기관의설치·운영에 관한 법률 제30조에서는 책임운영기관의 특별회계사업은 정부기업으로 본다.”

<이종수 외, 공공서비스의 공급주체>

공공부문							민간부문
정부부문		준정부부문(공공기관)					비영리부문		영리부문
정부부처	정부기업	준정부기관		공기업			시민단체	시민	기 업
		위탁집행형	기금관리형	준시장형공기업		시장형공기업
기획재정부, 외교부 등	조달청, 국립중앙극장 등	국민연금 공단, 예금보험공사 등	한국소비자원, 한국연구재단 등	한국철도공사, 한국마사회 등	한국전력공사, 한국공항공사 등		참여연대, 함께하는 시민행동, 사회복지공동모금회 등	자원 봉사 자	민간위탁 기업, 민자유치 참여기업

<위계점 의견 : 위 구분에서 국립중앙극장을 정부기업 소속으로 구분한 것은 2009년 시행령 개정되기 전의 자료에 근거를 둔 것으로 국립중앙극장이 정부기업에서 제외된 것을 반영하지 못하고 있다. >

이들 교재 내용에 따르면, 학문상으로 말하는 정부부처형태의 공기업도 최소한 ‘기업적으로 운영되는 행정조직’이어야 한다. 즉, 기업적 성격을 띠어야 한다는 것이다.

특히 협의적 개념이지만, 주운현 외 교재에서는 정부부처형태의 공기업을 정부기업과 책임운영기관특별회계기관으로 한정하고 있다.

따라서 문제가 정부기업이 아니라 정부부처형태의 공기업으로 출제되었기 때문에 정답에 이상이 없다는 주장도 옳다고 볼 수 없다고 본다.

만약 국립중앙극장을 정부부처형태의 공기업으로 인정할 경우, 앞으로 일반회계로 운영되는 책임운영기관(국방홍보원, 국립과학수사연구원, 국립재난안전연구원, 국세상담센터, 경인지방통계청, 국립문화재연구소, 국립기상과학원 등)이 모두 모두 정부부처형태의 공기업이 되는 문제가 생긴다.

따라서 이번 문제의 정답뿐만 아니라 앞으로 행정학의 이론 정립 및 실무와 연계성을 고려하더라도 국립중앙극장을 공기업(정부부처형태의 공기업)으로 보는 것은 지나친 해석이 된다.

향후 행정학 이론 정립뿐만 아니라 행정학의 고객인 학생들과 수험생들의 입장을 고려한 정확한 의견 개진이 필요하다는 생각에 의견을 올리니, 검토하신 후 의견 주셨으면 합니다.

2019년 4월 10일

한국행정학회 회원 행정학 박사 위계점(ST Unitas 강사) 드림

2. 일부 교수 답변 정리

(1) A교수와 B교수의 답변

위계점 박사의 문제 제기에 일리가 있다고 본다.

위 문제는 책임운영기관법 시행령 개정 내용을 반영하지 못한 문제이다.

특히 행정형 기관(책임운영기관 일반회계기관)을 정부부처형 공기업으로 볼 수 있다는 견해도 있지만, 행정형 기관의 경우 국립재난안전연구원과 같이 자체 수입이 전혀 없는 기관들이 포함되는데, 이들 기관까지 공기업으로 보는 것은 문제가 있다고 본다.

(2) C교수의 답변

문제는 학문적으로 실무적으로 넓게 정의되는 ‘공기업’에 초점을 둔 문제가 아니고 ‘정부부처 형태’에 초점을 둔 것이다.

문제는 네 가지 모두가 공기업이라는 전제 하에서 ‘정부부처형’이 어느 것이냐를 묻고 있다. ‘① 한국철도공사, ② 한국소비자원, ④ 한국연구재단’은 모두 공공기관의 운영에 관한 법률에서 지정하는 명백한 법인형 공공기관이므로, 정부부처형 공기업은 ‘③ 국립중앙극장’으로 볼 수밖에 없다.

3. C교수의 답변에 대한 의견 재개진

답변을 주신 C교수님의 교재를 보면, 다음과 같은 설명이 있다.

<정부부처형 공기업>

행정기업 또는 정부기업이란 정부가 그의 완전한 소유나 책임 하에 기업을 설립하거나, 혹은 민간으로부터 흡수하여 직접 운영하는 체제를 의미한다.

우리나라의 정부기업을 관리하는 실정법은 「정부기업예산법」이다. 이 법에서는 ‘기업형태로 운영하는 정부사업’, 즉 ‘정부부처의 형태를 지닌 공기업‘을 정부기업이라 부르고 있다. 우리나라에는 「정부기업예산법」에 의한 우편사업, 우체국예금사업, 양곡관리사업, 조달사업이 있고, 「책임운영기관법」에 의한 책임운영기관이 있다.

엄밀한 의미에서는 기업형 책임운영기관만이 정부부처형 공기업에 포함되나, 행정형 책임운영기관의 예산 자율성을 기업형 책임운영기관에 준하도록 규정하고 있기 때문에 행정형 책임운영기관도 정부부처형 공기업으로 볼 수 있다.

~~ 중략 ~~

이상에서 설명한 우리나라 정부부처형 공기업의 일반적인 특징은 <표 1-11>과 같이 정리할 수 있다.

<표 1-11> 정부부처형 공기업의 특징

① 국회의 통제와 감사원법의 적용을 받고 있다.

② 정부부처형 공기업의 존재 근거는 정부조직법, 지방공기업법 등이 있다.

③ 정부부처형 공기업은 행정기관이므로 개별적인 당사자 능력은 가지지 않는다.

④ 정부부처형 공기업의 예산은 특별회계로 운영되며 의회의 승인을 얻어야 집행할 수 있다.

답변하신 C교수님의 교재에서도 엄밀한 의미로 볼 때는 ‘기업형 책임운영기관(현, 책임운영기관특별회계기관)만이 정부부처형 공기업에 포함된다.’고 설명하고 있으며, 정부부처형 공기업의 일반적인 특징에서도 ‘정부부처형 공기업의 예산은 특별회계로 운영되며 의회의 승인을 얻어야 집행할 수 있다.’고 설명하고 있다.

또한 답변 내용을 보면, ‘무엇보다도 질문에서는 학문적으로 실무적으로 넓게 정의되고 (때로는 개념상 논란이 될 수 있는) ‘공기업’에 초점을 둔 문제가 아니고 ‘정부부처 형태’에 초점을 둔 것이다.‘라고 해석하고 있는데, 이는 객관식 시험문제의 경우 학문적인 논쟁이 아니기 때문에 보다 엄밀한 해석이 필요하다고 본다.

문제를 보면, ‘공공서비스의 공급 주체 중’이라고 되어 있다. 공공서비스 공급 주체에는 정부부처, 정부기업, 공공기관(준정부기관, 공기업), 시민단체 등이 포함된다. 지문 네 가지 모두가 공기업이라는 전제는 문제 어디에도 없다.

참고로 공기업에 대한 일반적인 정의를 첨부한다.

<Jones의 공기업과 경제발전, 유훈 공기업, 박영희 외 공기업 등>

공기업이란 공공단체가 소유하며 그 생산물이 판매되는 생산적인 주체이다. 이러한 정의의 의미는 다음과 같다.

첫째. 공공단체란 중앙정부와 지방정부를 말한다.

둘째, 소유란 공공단체의 지분율이 직접적이거나 간접적으로 1/3이상인 경우를 말한다(Jones의 경우 공공단체의 지분율이 10% 이상일 때 공기업으로 봄).

셋째, 생산적인 주체란 재화나 용역을 생산하며, 독자적인 예산과 의사결정기구를 갖는 조직체를 말한다.

넷째, 생산물을 판매한다는 것은 매출액으로 경상비의 절반 이상을 충당할 수 있는 경우를 말한다.

위 정의의 핵심은 ‘공기업이란 생산물을 판매하는 주체로서 독자적인 예산 및 의사결정권을 갖는 주체’라고 볼 수 있다. 심지의 ‘생산물을 판매한다는 것은 매출액으로 경상비의 절반 이상을 충당할 수 있는 경우를 말한다.’라고 정의하고 있다.

그런데 우리나라 책임운영기관 중 일반회계로 운영되는 기관을 보면, 국립재난안전연구원이나 국립과학수사연구원처럼 자체수입액이 전혀 없는 기관도 있다. (출처 : 행정안전부 책임운영기관운영위원회, 2018년도 책임운영기관 종합평가)

자체 수입액이 전혀 없다는 것은 어떤 재화나 용역을 생산해서 판매하는 기관이 아니라는 것이다. 이러한 기관을 공기업(정부부처형 공기업)이라고 보는 것은 문제가 있다고 본다.

답변에 감사드리며, 객관식 시험문제의 경우 보다 엄격한 해석이 필요하다고 봅니다.

감사합니다.

한국행정학회 회원 행정학 박사 위계점(ST Unitas 강사) 드림

[엠씨갬]

이렇게까지 알고 푸는 사람이 어딨을까요 ㅎ

[변화의시대]

복수 정답으로 처리되지 않고 처음 발표한 가정답 그대로 처리되어습니다.