재정분권을 위한 세원 조정방안(2022.6.10.)
서울시립대학원 세무전문대학원 한영은 세무학서사 논문(2011년11월)
본 연구는 우리나라의 세입과 세출이 심각한 수직적 불균형상태에 놓여 있는 현실에 기인하여 국새와 지방세의 합리적 조정을 통해 그 답을 찾고자 하였다, 수직적 불균형이란 세입은 지방정부가 중앙정부보다 적지만 세출은 지방이 중앙보다 많아 이로 인해 발생하는 지방과 중앙 간 불균형을 말한다. 현재 우리나라 중앙정부 대 지방정부의 세입은 8대2이나, 세출은 역으로 4대6의 구조를 가지고 있다. 이에 우리나라 지방정부의 과세자주권을 높여야 한다는 목소리가 높다.
여기에서 지방정부의 과세자주권은 자주재원의 비중을 늘림으로써 확보할 수 있다. 지방정부가 의존재원보가 자주재원을 통해 재원조달을 하는 것이 바람직한데, 그 이유는 이것이 자율과 책임의 매커니즘을 바탕으로 한 지방자치의 원리에 부합하기 때문이다. 지방자치의 원리에서는 지방정부에 자율과 책임을 부과할수록 자원배분의 효율성이 극대화된다고 본다. 구체적인 이유는 첫째, 자주재원은 자치단체들이 자율적으로 사용할 수 있는 재원으로 지역의 특성과 지역주민들의 선호에 부합하는 사업을 추진할 수 있게 한다. 둘째, 자치단체들이 스스로 선택한 사업에 필요한 재원의 부담이 자주재원 부담을 통해서 주민들에게 귀속되도록 함으로써, 주민들로 하여금 과연 그 부담을 지고서도 지출을 증가하시킬 것인지를 결정하게 한다. 이를 조세가격의 역할이라 하는데, 이는 주민들의 책임성 확보를 가능하게 하여 효율성을 극대화시킨다. 이러한 사유로, 지방자치 하에서는 국세와 지방세의 조정을 통한 지방정부의 과세권 확보가 매우 중요하다.
이에 본 논문에서는 문헌연구 및 실증분석을 통해 세원 조정방안을 모색해보았다. 구체적으로 재정분권과 세원배분에 대한 정의, 유형 및 선행연구를 살펴보았고, 우리나라 및 미국, 일본, 영국, 독일의 세원배분 현황을 살펴보고 시사점을 도출하였다. 마지막으로 지방세의 특성인 보편성 안정성 정착성 응익성의 원칙을 바탕으로 각 세목별 평가를 한 후, 시뮬레이션을 통해 실증적인 수치를 바탕으로 국세와 지방세의 세원 조정방안을 제시하였다.
주요 내용을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 우리나라의 경우 중앙정부에 대한 지방정부의 재정의존도가 매우 높다. 세출 측면에서 지방정부가 차지하는 비중은 60%인데 반해, 세입 측면에서 지방세가 차지하는 비중은 20%에 불과하여 수직적 불균형이 매우 큰 상태이다. 이러한 중앙정부에 대한 재정의존도의 심화는 지방정부의 재정지출의 비용을 낮추어 지방공공재 공급비용을 과소평가하게 되므로 공공재의 과다공급을 초래할 위험이 있다. 또한 연성예산제약의 문제를 초래하여 자치단체들이 재정을 효율적으로 운영할 유인을 감소시킨다.
둘째, 외국의 경우 대체로 지방정부의 과세자주권이 크며 우리나라와 달리 지방세일지라도 세수신장성은 국세에 비하여 크게 열악하지 않은 것으로 나타났다. 한편 우리나라보다 지방세의 비중이 낮은 영국의 경우는, 카운슬세의 세율결정권이 전적으로 지방에 부여되어 재정책임성이 매우 높다. 다라서 한계가격으로서 지방세의 기능이 매우 잘 구현되고 있으므로 직접적인 세입수준을 우리나라와 수치상으로 비교하기는 어렵다.
셋째, 대상세원을 선정하여 시뮬레이션 두 가지 안으로 분석해 본 결과, 지방세의 세수확대로 국세 대 지방세의 비율이 각각 72:28, 70:30으로 바뀌었다. 구체적으로 제1안은 지방소비세율을 10% 높이고, 사행행위 레저세를 국세로 이관하고, 레저관련 시설 이용은 새롭게 레저세를 과세하는 방안이다. 또한 제2안은 제1안에서 지방소비세율을 20%로 높인 것이다. 지방세 원칙에 적합한 세목은 지방세로 이동시키고, 국세에 적합한 세목은 국세로 이동시킴으로써 결과적으로 지방세수가 확대되었다.
본 연구를 통해 얻을 수 있는 시사점은 다음과 같다. 첫째, 지방세수의 신장성과 안정성을 담보할 수 있는 핵심적인 대책으로 지방소비세를 확대하여야 할 것이다. 그 방법으로 지방소비세율을 현행 5%에서 10% 혹은 20%까지 높여 지방세수를 높이는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다.
둘째, 레저세를 본래 취지에 합당하도록 분류 확대하여 세원을 조정할 필요가 있다. 이는 사행행위에 대한 지방세 과세의 문제를 해결하는 동시에 레저세의 기능강화를 통한 지방자치단체 세수확충에 적지 않은 기여를 할 수 있을 것으로 예상된다.
셋째, 국세와 지방세의 중복과세를 인정할 필요가 있다. 현재 지방자치단체가 과세권을 확대하려고 할 때 가장 큰 걸림돌로 작용하는 것은 굮세와 지방세의 조정 등에 관한 법률이다. 이 법률에서 우리나라는 중복과세의 금지를 명문화하고 있다. 엄격한 세원분리주의는 국세 중심의 세원활용을 위한 제도적 장치로 기능하는 폐단을 초래할 우려가 있다.
주요어:재정분권, 국세와 지방세, 세원조정, 수직적 불균형, 지방세 원칙