결과 |
헌법재판소 전원재판부(주심 이상경 재판관)는 2004년 11월 25일 재판관 전원 일치의 의견으로 1964년 건설부 고시에 의하여 하천구역에 편입된 제외지에 대하여 소급보상을 하도록 규정한 하천구역편입토지보상에관한특별조치법 제2조 제4호 등이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.
1. 사건의 개요 (1) 서울 강서구 염창동 4-3 하천 89㎡ 등 4필지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)는 일제시대 한강 양천제 축조에 따라 제외지(제방에서 하심측 사이의 토지)가 되었다. 이 사건 토지는 청구외 망 안창선이 소유하여 오던 중 건설부장관이 1964. 6. 1. 건설부고시 제897호 ‘건설부장관이 관리하는 하천의 구역 인정의 건’으로써 ‘등기된 사유토지의 구역을 제외한 양천제의 제외지의 구역을 하천구역으로 인정한다’고 고시함에 따라 국유로 되었다. 그런데 망 안창선의 손자로서 당해소송 원고인 안춘만을 비롯한 6인의 공유자들은 당시 하천법에 따라 손실보상청구를 할 수 있었음에도 이를 하지 아니하였다. (2) 그 뒤 하천법이 1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정되어 그 부칙 제2조 제1항에서 동법 시행 전에 유수지에 해당하여 하천이 된 토지나 1971. 1. 19. 공포된 법률 제2292호 하천법 시행으로 국유가 된 제외지에 대한 보상을 규정하게 되자 당시 이 사건 토지를 공유하고 있던 위 안춘만 외 3인은 1992년경 서울특별시를 상대로 위 개정하천법 부칙조항에 기한 손실보상금청구소송을 제기하였으나 위 부칙조항에 의한 보상대상자가 아니라는 이유로 패소, 확정되었다. (3) 그 후 2002. 12. 11. 법률 제6772호 하천구역편입토지보상에관한특별조치법이 위 제892호 하천법 시행일부터 위 제2292호 하천법 시행일 사이에 국유로 된 제외지를 소급보상의 대상으로 새로이 추가하고 그 국유화에 따른 손실보상청구권의 소멸시효를 2003. 12. 31.로 정하면서 동법 시행 당시 이미 보상대상자가 아니라는 확정판결을 받은 하천편입토지도 보상대상에 포함시키는 부칙규정을 두게 되자 이 사건 토지의 단독소유자가 된 안춘만은 위 특별조치법 규정에 터잡아 서울특별시를 상대로 손실보상금의 지급을 구하는 소를 제기하였다. 그것이 바로 이 사건 당해소송이다. (4) 그런데 당해소송을 담당한 서울중앙지방법원은 피고인 서울특별시의 위헌제청신청을 받아들여 2003. 7. 16. 위헌심판을 제청하는 결정을 내렸다. 2. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 위 제6772호 특별조치법 제2조 제4호, 제3조, 부칙 제2항 중 ‘이 법 시행 당시....이미 보상대상자가 아니라는 확정판결을 받은 하천편입토지에 대하여도 제2조의 개정규정에 의한 보상대상으로 본다.’는 부분의 각 위헌 여부로서, 그 규정내용은 아래와 같다. ◯ 제2조 (적용대상) 다음 각 호의 1에 해당하는 경우 중 법률 제3782호 하천법중개정법률 부칙 제2조의 규정에 의한 소멸시효의 만료 등으로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 때에는 특별시장․광역시장 또는 도지사(이하 “시․도지사”라 한다)가 그 손실을 보상하여야 한다. 1. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일 전에 토지가 하천법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우 2. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일부터 법률 제3782호 하천법중개정법률의 시행일 전에 토지가 하천법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우 3. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행으로 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우 4. 법률 제892호 하천법의 시행일부터 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일 전에 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우 ◯ 제3조 (보상청구권의 소멸시효) 제2조의 규정에 의한 보상청구권의 소멸시효는 2003년 12월 31일에 만료된다. ◯ 부칙 ① (시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. ② (보상대상자에 대한 경과조치) 이 법 시행 당시 제2조에 규정된 토지와 관련된 보상금청구소송이 법원에 계속 중이거나 이미 보상대상자가 아니라는 확정판결을 받은 하천편입토지에 대하여도 제2조의 개정규정에 의한 보상대상으로 본다. 3. 결정이유의 요지 가. 위헌제청신청인이나 제청법원의 견해는, 일반 공용수용의 경우와 비교하여 본질적으로 동일한 수용적 효과를 가져오는 하천구역 편입의 경우에만 국가가 스스로 시효이익을 포기하고 보상청구권의 소멸시효를 소급적으로 연장하는 시혜적 소급입법을 하면서 확정판결의 기판력까지 번복할 수 있도록 한 것은 합리적 근거 없이 하천편입토지 소유자를 우대하여 헌법상의 평등원칙에 반할 뿐 아니라 법원의 심판권을 과도하게 제한하여 위헌이라는 취지의 주장이라고 볼 수 있다. 나. 그러나 신․구 하천법과 특별조치법에 따른 하천편입 및 보상의 절차와 실태에 비추어 보면 위 주장을 받아들일 수 없다. (1) 토지수용 관련 법률에 의하면 사업시행자가 수용대상토지의 소유자와 협의하고 협의가 이루어지지 않으면 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여 그 금액을 지급하거나 공탁하여야 비로소 사업시행자가 수용대상토지의 소유권을 취득할 수 있게 되어 있고, 일련의 절차 속에서 미리 토지수용에 대처할 여지가 있다. 이에 비해 하천법의 경우에는 관리청의 지정행위 또는 법률의 규정에 의하여 일단 하천구역에 해당하는 토지의 소유권은 국유로 되고, 그 소유권을 상실한 사람은 사후적으로 손실보상금만을 청구할 수 있을 뿐이고, 당사자에 대한 통지제도가 없을 뿐 아니라 도면이나 하천공부의 미비 등으로 소유자가 미리 하천편입사실을 알고 대처할 여유가 없어 일반 수용의 경우보다 불리한 위치에 있다. 특히 제정하천법이 1963. 12. 5. 법률 제1475호로 개정될 때 제12조 단서에서 관계도면이 정비될 때까지 도면을 열람시킬 필요 없이 하천구역을 추상적으로 지정할 수 있게 됨에 따라 위 건설부 고시 제897호 역시 도면이나 지적을 개별적으로 표시함이 없이 개괄적, 추상적으로 하천구역을 지정하였고, 그와 같은 지정내용이 당사자에게 통지된 적도 없었다. 이처럼 관계도면을 고시 또는 열람시키지 않는 등으로 인해 토지소유자가 소유권 상실사실도 잘 모르는 상태에서 손실보상청구권이 시효의 완성으로 소멸하는 일이 발생한다면 그러한 현상은 재산권보장의 차원에서 대단히 위험한 상황이 되는 것이다. (2) 한편 1971년 하천법의 시행 중 하천구역에 편입된 토지의 소유자들에 대하여는 1984년 하천법 부칙 제2조의 규정이 보상청구권을 부여하였고, 그 후 구 특조법이 위와 같은 하천편입토지와 관련하여 이미 시효소멸한 보상청구권에 대하여 소급하여 소멸시효를 연장하면서까지 구제에 철저를 기하고자 하였음에 비하여, 이 사건 토지와 같이 구 하천법 하에서 하천구역 지정행위로 하천에 편입된 제외지의 경우에는 보상절차가 제대로 이루어지지 아니한 채 그 손실보상청구권에 대한 소멸시효가 벌써 오래 전에 완성되었음에도 오랫동안 구제의 사각지대에 놓여져 왔다. 사실 구 하천법 하에서 하천구역으로 지정된 토지와 1971년 하천법 시행 당시 하천부지가 된 토지는 공익목적을 위해 사실상 무상국유화되었다는 점에서 근본적으로 달리 취급하여야 할 필요성은 거의 없다고 볼 수 있는데도, 후자의 하천부지에 대하여만 그간 소급보상을 위한 입법적 조치가 이루어져 왔던 것이므로 이번에 개정 특조법에서 그 동안 보상에서 제외되어 왔던 이 사건 토지와 같은 제외지에 대하여 소급보상의 길을 열어 놓음으로써 하천편입토지 소유자 상호간에 실질적인 보상의 형평성을 기하고자 한 것을 두고 특별히 불합리한 처사라고 볼 수는 없다. (3) 무엇보다 우리 재판소는 그 동안 시혜적 법률의 제정에 있어 입법자에게 인정되는 광범위한 입법형성의 자유로 인해 입법자는 그 입법의 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 등 제반사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 입법을 할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 법률의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수는 없고(헌재 1993. 12. 23. 89헌마189 판례집5-2. 623, 640), 또한 시혜적 소급입법을 할 것인지의 여부 역시 입법재량의 문제로서 그 판단은 일차적으로 입법기관에 맡겨져 있으므로, 입법자가 입법목적, 사회실정, 법률의 개정이유나 경위 등을 참작하여 시혜적 소급입법을 할 것인지 여부에 관하여 한 판단은 존중되어야 하기에 그 결정이 합리적 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공정한 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다고 판시하여 왔다(헌재 1995. 12. 28. 95헌마196 판례집7-2. 893, 900; 헌재 1998. 11. 26. 97헌바65 판례집 10-2. 685, 694). 이러한 태도에 비추어 보더라도 국가가 과거 이 사건 토지와 같은 제외지에 대한 보상이 철저하지 못하였던 점에 대한 반성의 토대 위에서 스스로 시효이익을 포기하고 소급보상의 길을 택함으로써 하천편입토지 보상에 관한 실질적인 형평성을 확보하고자 한 입법자의 결정은 마땅히 존중되어야 할 것이고, 그러한 경우에까지 평등원칙에 위배되거나 법원의 심판권을 침해하는 자의적 입법이라고 치부할 수는 없는 노릇이다.
4. 결정의 의의 이 사건 결정은 구 하천법 하에서 하천에 편입된 제외지에 대하여 소급보상을 하도록 한 개정 특조법의 입법취지를 고려하여 시혜적 소급입법에 관한 입법재량 내지 입법형성의 자유를 존중하는 종전 태도를 재확인한 데 그 의의가 있다고 하겠다.
| |