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자료출처 : 농림축산식품부 제출 연구보고서 / 2016년 5월
연구기관 : 한국농촌경제연구원
2014-2015 구제역 발생원인 분석 및 방역체계 개선 방안 연구
(요 약)
1. 백서의 배경과 특징
이 백서(白書, white paper)는 2014년 7월부터 2016년 3월 29일까지 발생한 세 차례의 구제역에 대하여 발생 상황과 경과, 정부와 농가 및 관련기관의 방역 추진 과정과 이에 대한 평가와 함께 그 동안의 방역체계 개선 과정, 이번 구제역의 특성과 과거의 구제역 상황과의 비교·분석, 개선된 방역대책의 평가 등에 대해 종합적으로 평가·분석함으로써 향후 구제역 재발 방지의 대책 수립을 위한 기초자료와 대안을 제시하고자 하였다.
이 백서는 단순한 구제역 발생과 방역 과정을 서술한다기보다는 구제역 발생농가의 특성과 함께, 과거 구제역 발생과 방역정책의 변화에 대한 비교·분석, 해외 축산선진국의 방역정책의 시사점을 포함하고 있다는 측면에서 보다 분석적인 접근을 시‧도하였으며, 이러한 분석 결과를 기초로 방역대책의 새로운 방안을 도출하고자 했다는 점에서 기존의 백서와 차별성을 지닌다.
2. 주요 연구 결과
2.1. 2014∼2016년 구제역 발생과 방역 추진
2014년부터 2016년까지 세 차례의 구제역이 발생하였다. 첫 번째는 2014년 5월 29일 OIE로부터 ‘백신 접종 청정국’ 지위를 획득한 직후인 2014년 7월 23일 경북 의성군 소재 돼지 사육농장에서 구제역 의심축이 신고된 이후, 8월 6일까지 15일간 경북 의성·고령, 경남 합천에서 3건의 구제역이 발생하였다. 이로 인해 3개 농가에서 2,009마리가 살처분되었다.
두 번째 구제역은 2014년 12월 3일 진천의 돼지 사육농장에서 구제역이 재발하였으며, 2015년 4월 28일까지 7개 시·도의 33개 시·군에서 총 185건(돼지 180, 소 5)의 구제역이 발생하였고, 예방적 살처분을 포함한 195개 농장에서 172,798마리가 살처분되었다.
세 번째 구제역은 2016년 1월 11일 전북 김제의 돼지 사육농장에서 발생하였으며, 3월 29일까지 김제, 고창, 공주, 천안, 논산, 홍성 등 총 6개 시‧군 21개 농장에서 발생되었다. 이로 인해 총 3만 3,073마리의 돼지가 살처분되었다. 2014년에 발생한 두 번의 구제역의 원인으로는 중국이나 러시아, 북한 등으로부터 인적·물적 교류 과정을 통한 유입 가능성이 가장 높을 것으로 추정되며, 2016년의 구제역은 국내 잔존 바이러스에 의한 발병으로 추정된다.
2014년 12월∼2015년 4월에 발생한 구제역의 특성을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 과거와 달리 주로 돼지농장에서 발생(돼지 180개소(97.3%), 소 5개소(2.7%))하였다. 둘째, 주로 계열화업체 소속 농장(돼지 발생농장 중 43.3%)에서 발생하였다. 셋째, 정부가 살처분 정책을 예방적 살처분에서 부분 살처분으로 변경함으로써 부분 살처분 농장에서 임상증상 발현축과 항원이 지속적으로 검출되면서, 구제역 발생 기간이 늘어났다. 넷째, 이번 구제역은 주로 차량(146건, 78.9%)에 의해서 전파되었으며, 감염원으로는 도축장(74건, 40.0%)과 기존 발생농장(73건, 39.5%)이 높은 비중을 나타냈다.
2014년 12월∼2015년 4월의 구제역이 오랫동안 지속해서 발생한 이유는 첫째로 구제역 백신 예방접종에도 백신 항체형성률이 낮게 나타난 것이 주요 원인으로 지적되고 있다. 이와 함께 부분 살처분 농장에서 지속적으로 바이러스가 배출되었으며, 농가의 신고기피와 지연으로 농장 내·외부 환경에 바이러스가 만연했기 때문으로 지적되었다.
2014년 7∼8월, 2014년 12월∼2015년 5월, 2016년 1∼3월 세 차례 구제역이 발생하자 정부는 적극적인 방역을 추진하였다. 우선 구제역 발생농가와 인근 지역에 이동제한조치를 내렸으며, 특히 2016년에는 그동안 발생하지 않은 전라북도 김제에 구제역이 발생함에 따라 1월 13∼14일 양일에 걸쳐 전국에 일시이동중지(Standstill) 명령을 발동하였다. 또한 충청남도에 집중적으로 발생함에 따라 충청남도의 돼지에 대해 타 시‧도로의 반출금지 조치를 취했다.
구제역이 지속적으로 발생하자 구제역 백신 접종에 대한 관리를 강화하였으며, 3가 백신에 대한 효능 문제로 인해 새로운 3가 백신과 단가백신을 수입하여 공급하는조치를 취하였다. 살처분 정책은 기존의 예방적 살처분에서 부분 살처분 정책으로 변경하면서 2014∼2015년의 경우 17만 2,798마리만을 살처분함으로써 경제적 피해를 줄일 수 있었다. 그러나 증상이 발현되지 않는 돼지들로부터 지속적으로 바이러스가 배출되면서 구제역의 전파 범위와 발생 기간을 늘리는 결과를 초래하였다. 또한 살처분 방법은 2010∼2011년 구제역 발생 시 대규모 매몰처분으로 인한 침출수 유출의 문제가 있었다. 이 때문에 2차 환경오염을 막기 위해 2014년부터 FRP탱크를 이용한 매몰과 호기호열성 미생물 공법 등의 다양한 살처분 방식을 이용함으로써 환경오염을 최소화하도록 노력하였다.
2.2. 과거 구제역 발생 및 대책과의 비교 분석
2014∼2015년의 구제역 발생건수는 185건으로 과거와 비교하여 가장 많았지만, 2010∼2011년의 153건이 신고 건수임을 감안하면 실제 발생건수는 2010∼2011년에 비해 크게 감소하였다. 발생 기간은 2014∼2015년이 147일로 2010∼2011년 발생 기간인 145일과 비슷하였다.
지금까지 우리나라에 발생한 구제역은 대부분이 해외에서 유입된 것으로 추정되고 있으며, 2016년만이 국내 잔존 바이러스에 의해 발생했을 것으로 추정되고 있다. 2014∼2015년의 살처분 마릿수는 예방적 살처분을 실시한 2010∼2011년의 348만 마리에 비해 크게 감소한 17만 2,798마리였다. 재정소요액도 2010∼2011년에는 살처분 보상금 등으로 2조 1,759억 원이 소요된 데 비해, 2014∼2015년에는 638억 원이 소요되었으며, 3건에 불과했던 2014년 7∼8월에는 17억 원이 소요되었다.
2014∼2015년 구제역 발생농가의 특성을 분석한 결과, 구제역은 주로 충남(39.4%), 경기(30.6%), 충북(19.4%)에서 많이 발생하였으며, 일관 사육농가보다는 비육 농가의 발생 비율이 상대적으로 높았다. 이는 비육 농가의 방역관리가 상대적으로 소홀한 것이라 생각된다. 또 구제역 발생농가의 46.5%가 과거에도 구제역이 발생한 전력이 있어 과거에 구제역이 발생했던 농가에서 구제역이 재발할 확률이 높다고 판단할 수 있다. 따라서 기존에 구제역이 발생했던 농가들에 대해서는 중점적 관리가 필요하다. 구제역 발생농장의 경우 가축분뇨를 위탁 처리하는 비율도 상대적으로 높게 나타났다. 이는 가축분뇨를 위탁 처리하는 과정에서 차량에 의해 구제역이 전파되었을 가능성이 높음을 말해 준다.
구제역 방역대책의 변화를 살펴보면 다음과 같다. 농림축산식품부는 2014년 12월 구제역이 다시 발생하자 임상증상이 발현된 개체 중심으로 살처분하되, 농가의 발생 상황(백신 접종 실시 여부, 항체형성률) 등을 고려하여 오염이 심한 경우에는 해당 동 또는 농장 전체로 살처분 범위를 확대하기로 결정하는 방향으로 살처분 정책을 수정하였다. 또 구제역 예방접종을 실시하지 않아 다른 농가에 피해를 주는 농가에게는 기존의 과태료 처분과 함께 살처분 보상금을 감액 지급하고, 각종 자금지원대상에서 제외되는 불이익을 받도록 관련 제도를 개선하였다. 또한 일선 현장에서 제기되고 있는 농가의 구제역 발생 신고의 지연·기피 현상을 방지하기 위해 도축장 출하 돼지에 대한 NSP 항체 혈청검사를 강화하기로 하였다.
한편 정부는 2015년 7월 25일 “구제역 방역대책 개선 방안”을 새롭게 발표했다. 그 주된 내용은 첫째로 상시방역을 위한 관리체계 정비를 위해 권역별 위험 관리, 방역기관 간 역할 분담 명확화, 농가 자율성·책임성 강화 등이다. 둘째로 질병 발생 단계별 방역 효율화를 위해 질병 발생 전 사전예찰 강화, 발생 시 신속대응, 사후관리 강화 등이다. 셋째로 근본적인 축산업 체질개선을 위해 백신대응 개선, 국민친화적 축산업 육성 등이다.
2.3. 해외 구제역 방역체계의 시사점
영국의 구제역 방역체계의 장점은 사전에 철저한 준비가 이루어져 있다는 점이다. 사전에 구제역 관련자들에 대한 체계적인 교육과 정기적인 훈련을 실시하고 있으며, 구제역 방제에 필요한 물품과 장비의 조달체계도 잘 이루어져 있다. 또한 영국은 기본적으로 살처분 정책을 실시하되 수의학적 위험평가를 통해 부가적으로 백신 접종을 실시한다. 따라서 상황에 맞게 백신정책을 융통성 있게 운영하고 있다. 2007년 구제역 발생 시 역학조사 결과 ‘제한지역’을 벗어나 전파될 가능성이 매우 낮다는 결론에 따라 백신 접종을 실시하지 않았다. 또한 영국은 안정적인 백신 공급체계와 접종체계를 구축하고 있다. 영국은 9계통의 항원을 2,000만 회분 이상을 보유하고 있으며, EU 백신은행은 다양한 긴급 백신을 보유하여 필요시 신속하게 공급할 수 있는 체계를 갖추고 있다. 이를 위해 Genus사와 계약을 맺고 있으며, 3개의 이동 가능한 백신센터를 운영하고 있다. 또한 구제역 발생 5일 이내에 접종준비를 완료할 수 있다. Genus사의 수의사들이 직접 구제역 발생 지역에 투입되어 접종하는 것도 특징이다.
네덜란드는 2001년 발생한 대규모 구제역을 계기로 대규모 살처분에 대한 국민의 거부감과 이로 인한 경제적 피해 등으로 방역정책을 살처분 중심에서 예방접종으로 전환하였다. 우리나라도 2010년 대규모 구제역 발생 이후 살처분 정책에서 예방접종 정책으로 전환된 것과 맥을 같이 한다. 네덜란드의 살처분 정책의 또 하나 변화는 기존의 매몰처분에서 렌더링 처리로 전환한 것이다. 이는 대규모 살처분에 대한 부정적 여론을 피하고, 감염가축을 인도적으로 안전하게 처리할 수 있다는 장점이 있을 수 있다. 네덜란드는 가축전염병의 초기 발생단계에서 즉각적인 예방접종을 실시하도록 하고 있으며, 백신의 원활한 수급을 위해 Merial사와 연계하여 백신은행에 9개 계통 1,600만 회분을 비축하여 운영하고 있다.
대만은 전국적으로 백신 접종을 실시하고 있으며, 백신을 접종한 동물은 백신 접종 증명서를 발급해 관리하고 있다. 백신을 접종하지 않는 농가에 대해서는 중화시험을 통해 확인하며, 혈청중화항체 역가가 4배 이하의 경우 과태료조치를 한다.
일본은 사후 대응이 아닌 사전 대비를 구제역 방역정책의 기본으로 삼고 있으며, 이를 위해 농림수산성은 축종별 사양 위생 관리 기준을 마련하였다. 축산농가는 사양 위생 관리 기준을 준수하면서 구제역뿐 아니라 기타 가축전염병을 예방하고 안정적으로 축산업 전개를 해 나가고 있다. 이를 위해 축종별 사양 위생 관리 기준, 구제역에 관한 전국 일제 방역실태조사, 구제역에 관한 방역연습은 사전 대비를 기본으로 하는 구제역 방역대책을 강화하고 있다.
미국은 구제역 발생과 이에 따른 구제역 백신의 수요에 대비하여 국가적으로 국립항원백신은행을 운영하고 있다. 이는 미국뿐만 아니라 경제적으로나 지역적으로 연계되어 있는 캐나다, 멕시코와 공동으로 운영되고 있는 것이 특징이다. 우리나라도 일본, 중국, 대만과의 공동백신은행을 고려해 볼 필요가 있다.
2.4. 구제역 방역 추진상의 문제점
□ 살처분 정책의 변화 2010∼2011년 구제역 이후 살처분 정책의 변화로 백신 접종으로 감염된 가축만 살처분하였다. 이 때문에 그 후 나타난 구제역은 증상이 발견되지 않은 감염가축이나 환경 내 남아 있던 바이러스에 의해 농장 내 순환감염이 있었던 것으로 추정되었다. 임상증상이 나타난 가축만 선별적으로 살처분함에 따라 발생 기간이 늘어난 단점은 있으나, 대규모 살처분을 지양함으로써 보상금 등 재정 지출 면에서는 절감 효과가 나타났다. 반면 부분 살처분과 해당 농장의 관리소홀로 인해 지속적인 바이러스 배출문제도 지적되었다. □ 사후 대응 중심의 방역체계 2014∼2015년 구제역 발생의 경우 방역체계가 질병발생 후 사후 대응 중심으로 이루어지면서 효율적인 방역에 한계를 보였다. 이는 방역인력의 운영에서 가장 큰 문제로 지적되었다. 이로 인해 질병 발생 전 상시예찰이 미흡하였으며, 백신 접종에 따른 구제역 발생 가능성에 대한 대비도 부족하였다. 2015년 7월 25일 “구제역 방역대책 개선 방안”은 그동안의 사후 대응 중심의 방역체계를 상시방역체계로 전환한 것으로 평가되고 있다.
□ 계열업체와 농가의 방역책임 소홀 중앙정부 주도의 방역추진으로 지자체·농가 및 계열화사업자 등은 상대적으로 방역의 책임에서 제외되었다는 지적이 있다. 구제역 발생 이후 이동통제 등 긴급방역조치만으로는 구제역의 확산을 차단하는 등 효율적인 대처가 어렵다. 구제역 발생농가에 대한 보상(살처분 보상금, 매몰비) 등으로 농가의 책임 있는 방역 노력이 미진하였으며, 특히 계열화사업자가 위탁(비육)농가에 대한 방역관리를 소홀히 하는 경향이 나타났다.
□ 정부의 방역체계 및 방역기관 간 역할 미흡 방역기관 간 역할분담 체계가 미흡하고, 지자체 방역인력이 부족하여 현장 방역관리 기능이 저하되고 있는 것도 문제점으로 지적되었다. 농림축산식품부 주도의 방역정책으로 수의전문기관인 검역본부의 역할에 한계가 있었다. 농림축산식품부는 질병발생 시 긴급방역에만 역량이 집중되어 산업 육성이 위축되는 부작용을 초래하였으며, 농림축산검역본부의 방역기능은 법적 권한과 역할 제한으로 기술지원 수준에 국한되었다.
□ 방역인력 부족 재난형 가축질병 발생에 따른 현장 방역 업무와 평시 사전 신규 방역 업무는 지속적으로 증가되나, 지자체 현장 방역인력은 부족한 실정이다. 중앙정부의 경우 우리나라 농림축산식품부 축산정책국에 근무 중인 축산 및 방역직 공무원 숫자는 20명 이내에 불과한 반면, 일본의 소비안전국 방역직 공무원 숫자는 약 90명에 달한다. 방역 집행기구인 우리나라 농림축산검역본부에 근무하는 수의사 숫자는 300여 명인 반면 일본의 동물검역소 등 3개 기관에는 820여 명이 근무하고 있다. 가축사육규모가 비슷한 상황에서 일본의 방역조직과 인력구조가 주는 시사점은 크다.
지자체를 살펴보아도 방역관이 없는 시‧군이 전국 62곳이며, 힘든 방역업무로 인해 방역관의 잦은 이직 및 경험 부족으로 전문성이 부족해 신속 대응에 한계가 있다. 우리나라 지방자치단체 소속인 가축위생연구소 직원은 480명 수준인 반면 일본의 가축위생시험소 직원 수는 2,100여 명에 달한다. 지방 방역조직 근무인력은 광역지자체(시‧도)가 평균 4.2명, 기초지자체(시‧군‧구)는 평균 1.2명이며, 시험소의 경우 일본에 비해 6분의 1 수준이다.
□ 방역인력 부족과 초동 방역조치 미흡 국내 방역 조직 인력의 부족으로 인해 구제역 발생 초기에 발생농장, 축산차량, 도축장 등 소독관리가 미흡하여 초동 방역조치에 한계점을 드러냈다. 충북 진천에서 최초 구제역 발생 시 발생농장만 이동제한하고, 임상증상 가축만 살처분하는 등 강력한 초동대응이 미흡했다. 가축·사료 등 축산차량의 소독조치 미흡해 축산차량이 주요 전파요인으로 작용하였으며, 동절기 소독의 한계 및 지정 도축장 운영 등으로 도축장 방역관리에 미비점이 존재하였다.
□ 구제역 백신 접종 소홀 구제역 백신 접종이 의무화되었지만 현장의 농가들이 백신 접종을 소홀히 하고 있어 방역추진에 커다란 맹점으로 작용하고 있다는 비판이 지속적으로 지적되었다. 이러한 논란은 도축장 모니터링 과정에서 항체형성률이 20% 미만으로 나온 농가의 비율이 매우 높게 나타났다.
양축농가의 구제역 백신 접종이 소홀히 이루어져 왔다는 또 다른 증거는 구제역이 발생할 경우 구제역 백신의 수요가 갑자기 증가하는 사례에서 살펴볼 수 있다. 2014년 7월과 12월 구제역이 재발하였을 때와 2016년 1월 13일 전북 김제에서 구제역이 재발하였을 때에도 백신의 주문량이 크게 증가하였다. 2015년 12월 도축장 모니터링 결과 비육돈 평균 항체형성률은 64.8%, 번식돈은 89.8%로 나타났음에도 23개 농장의 항체형성률이 ‘0’으로 나타났다.
□ 구제역 백신의 선정 및 효능 문제 우리나라는 과거 구제역 발생현황과 주변국의 구제역 발생 상황을 고려하여, 여러 유형이 혼합되어 있는 3가 백신(O1 manisa+A Malaysia+Asia1 Shamir)을 공급하고 있다. 그러나 농가는 우리나라에서 발생하는 구제역이 O형이고, 또한 백신의 가격 등을 고려할 경우 3가 백신보다는 O형 단가백신이 경제적이며, 방역에도 효과적이라는 의견이다. 이러한 의견에 따라 농림축산식품부는 전문가 협의 등을 거쳐 2016년 1월부터 단가백신을 상시 백신으로 선정하여 보급하고 있다. 농림축산식품부 감사결과 구제역 백신의 선정, 검정기준, 공급체계 및 수입선 다변화, 구제역 예찰, 과태료 부과 등의 업무와 관련하여 미흡하거나 부적절한 사례가 다수 지적되었다. □ 농가의 방역의식 소홀 및 도덕적 해이 현장에서 개별 농장들은 구제역 발생신고를 할 경우 주위농가들의 비난에 직면하게 되고, 살처분과 재입식 지연으로 경제적인 피해가 예상되기 때문에 발생신고를 꺼리고 있다는 지적이 많았다. 이와 맞물려 구제역 발생 사실을 숨기고 돼지를 도축장에 출하한다든지 자돈을 타 지역으로 출하하는 행위도 발생했다. 또한 구제역 백신 접종으로 인한 비용 증가와 백신 접종 후 접종 부위의 이상육 발생으로 상품가치가 하락하여 정산과정에서 경제적 불이익을 받는 경우가 발생하여 농가는 접종을 기피하는 사례가 발생하였다. □ 축산차량 관리 미비 구제역 전파의 주원인으로 지목되고 있는 축산차량 관리를 위해 2012년 9월부터 가축‧사료‧동물약품‧분뇨 등의 운반차량에 대해 「축산차량등록제」를 시행하고 있다. 그럼에도 2013년 이후 3년 동안 20건이 농림축산검역본부에 적발되어 벌금 13건, 과태료 7건 등의 처분이 내려졌다. 2.5. 2016년 구제역 방역정책 평가 2014∼15년 구제역이 재발하면서 정부는 2015년 7월 “구제역 방역체계 개선 방안”을 발표하였으며, 개선된 방역대책이 2016년 1∼3월 발생한 구제역을 효과적으로 차단한 것으로 평가되고 있다. □ 신속한 초동대응으로 선제적 차단방역조치 2015년 7월 방역체계가 개선되고, 2016년 1월 김제에서 구제역이 재발한 이후, 농가에서 구제역 신고 시 방역절차에 따라 당일검사와 함께 통제조치를 취하여 신속한 살처분이 이루어져 확산 방지에 크게 기여하였다. 역학관련농가와 축산관계시설 등에 대한 항원검사 모니터링, 도축출하가축 항체검사 강화를 통해 선제적인 차단방역조치가 이루어졌다. 도축장 출하가축에 대한 임상·정밀검사 강화를 통해 임상증상 가축을 색출하여 폐기 처분하는 등 사전조치하여 도축장을 매개로 전파될 수 있었던 상황을 미연에 방지하였으며, 해당 농장에 대하여는 살처분 보상금 감액, 고발조치 등 강력한 행정조치를 취함으로써 방역의 효율성을 높였다.
□ 효과적인 선제대응으로 방역피해 최소화
2016년 1월 구제역이 전라북도 김제에서 재발하자 정부는 2016년 1월과 2월 전라북도와 충청남도에 일시이동중지(Standstill)을 발령하였으며, 또한 발생 지역의 가축이 타 시‧도로 반출되는 것을 금지시켰다. 또한 발생 시‧도 돼지에 대해 일제조사와 함께 출하 전 「사전검사제」를 운영하였다. KAHIS의 GPS 정보를 활용하여 가축이동을 추적·감시하고 신속하게 방역조치하여 과거에 비해 짧은 기간에 적은 피해로 마무리 지을 수 있었다.
□ 지자체의 타 지역 돼지 반입 금지조치 2016년 1월 구제역 재발과 함께 1월 16일(2주), 2월 19일(2주), 3월 7일(1주)에 발생 시·도에서 타 지역으로의 돼지 반출이 금지되었다. 이에 대해 일부에서는 법률적 근거가 없는 지자체의 조치라는 항의가 있었으며, 이러한 조치가 중앙정부의 방역대책에 대한 불신에서 내려진 지자체의 결정이라는 비판이 일었다. 하지만 한편으로는 발생시‧도의 돼지를 타 지역으로 반출하지 못하게 되자 자기 지역 농가의 피해가 커짐으로써 해당 지자체가 보다 더 적극적으로 방역활동을 추진하는 계기가 되었다. 이와 같이 중앙정부가 아닌 지자체의 이해관계에 의해 방역정책이 결정되면서 지자체의 방역책임이 강화되는 효과가 나타난 것으로 평가할 수 있다.
2.6. 구제역 방역체계 개선 방안
2014/15년 구제역 발생과 방역과정에서 드러난 문제점들을 보완하기 위해 농림축산식품부는 2015년 7월 25일 “구제역 방역대책 개선 방안”을 새롭게 발표했다. “구제역 방역대책 개선 방안”은 정부의 구제역 방역대책을 포괄적으로 포함하고 있으며, 현재 우리나라가 안고 있는 가축방역의 문제점들을 잘 정리하고 있다. 그럼에도 추가로 보완되어야 할 과제들이 여럿 지적되었다.
□ 방역조직 및 방역인력 효율화
방역조직 및 방역인력의 효율화와 관련하여 다음과 같은 개선이 필요하다. 첫째, 방역조직의 권한과 역할을 확대·강화할 필요가 있다. 상시방역관리체계로의 전환에 따라 중앙방역조직의 확대·강화와 함께 현장에서 직접 방역관리를 주도하는 농림축산검역본부와 지자체의 권한과 기능도 강화할 필요가 있다. 또한 권한 위임과 사업 이관에 대응하기 위해서는 농림축산검역본부와 지자체의 방역조직 강화와 인력의 확충이 반드시 필요하다.
둘째, 현장 방역 강화를 위한 지방방역조직 및 인력의 확충이 필요하다. 상시방역체계에 따라 상시예찰을 위한 방역인력 확충이 필요하다. 일선에서 농림축산검역본부의 업무를 지원하는 가축위생방역지원본부는 가축전염병 발생 시 초동대응팀을 운영하고 농가 DB 현행화 등을 추진하기로 되어 있으나, 인력 등의 부족으로 원활한 업무수행에 어려움이 있다. 지자체의 방역전담부서 신설(또는 확대) 및 방역인력 보강과 정밀검사 및 역학조사 기능 확보 등 전문성 강화를 추진하기 위해 「가축전염병예방법」을 개정(2015년 6월 22일)하여 업무량을 고려해 적정하게 방역관을 배치하도록 근거규정을 마련했다. 하지만 지자체에서는 방역전담부서 신설을 적극적으로 검토하고 있지 못하고 있는 실정이다. 따라서 지자체에서 방역전담부서를 신설할 수 있도록 행정자치부와 지자체의 적극적인 협조를 요청하고, 이에 대한 예산지원 노력도 필요하다. 또한 지자체의 방역인력의 확충과 처우개선을 위해 특별수당의 지급과 승진 기회 등 방역인력에 대한 추가적인 보상체계 도입이 필요하다.
□ 사전예찰 강화 및 상시방역체계 정착 첫째로 사전예찰을 강화하기 위해서는 계열화사업자와 농가의 방역관리 역량을 지속적으로 점검하고, 농가 의식개혁을 위한 효과적인 교육 및 홍보도 이루어져야 한다. 또한 전국적으로 밀집사육지역과 분뇨·사료·도축 관련시설 등에 대한 소독 및 정기적인 일체검사를 강화하여 상시적인 사전방역 태세를 갖추는 것이 필요하다.
둘째, 「축산차량등록제」를 강화할 필요가 있다. 정부는 2012년 8월부터 효율적인 방역체계 구축을 위해 축산시설 출입 차량에 대해 국가동물방역통합시스템(KAHIS)에 등록시키고, GPS 단말기를 부착하여 출입정보를 수집하는 「축산차량등록제」를 실시하고 있으나, 이를 통한 효율적인 방역체계는 이루어지지 않고 있다. KAHIS의 데이터를 기반으로 ICT를 이용한 질병위험 사전예측을 위한 빅데이터가 필요하다. 또 이를 기반으로 하는 질병예측 모델의 개발 및 적극적 활용을 통해 질병 발생 이전에 선제적 대응이 가능하도록 준비해야 한다.
셋째, 농가 및 계열업체의 방역체계 강화 및 보상금 제도 개선이 필요하다. 우리나라의 주요 가축전염병 방역체계는 대부분 질병 청정화를 기본 목표로 질병 발생 시 소독과 살처분·매몰 등의 긴급방역조치에 집중하는 형태이다. 이러한 방역 시스템은 질병 발생에 대한 농가의 성실한 자가 예찰과 관계 당국에의 빠른 신고를 기초로 한다. 그러나 농가의 성실하고 자발적인 가축전염병 발생 신고가 지켜지지 않을 경우에는 정부 당국이 가축전염병 발생 여부를 신속하게 초기에 파악하는 것이 매우 어렵다. 이러한 문제점 때문에 구제역을 포함한 가축전염병 예찰시스템 구성은 수동형과 능동형을 적절히 조합하거나 질병이 검출되었을 때 보고가 즉각적이고 정확하게 이루어질 수 있도록 엄격한 관리가 필요하다. 특히 구제역과 같이 농가의 자발적인 발생신고에 기초한 수동형 예찰시스템이 우선되는 경우에는 이해당사자(특히 농장주)의 적극적인 협조를 유도할 수 있는 방안으로서 지연신고 또는 미신고에 대한 페널티 부과와 함께 적절하고 신속한 신고에 대한 효과적인 보상 등의 인센티브를 어떻게 활용하는지에 대한 판단이 중요하다.
넷째, 가축공제제도와 공수의사 등의 활용을 확대할 필요가 있다. 평상시 현장수의사가 농가의 전염병 상황을 항시적으로 예찰하는 시스템의 도입이 병행될 필요가 있다. 이를 위해서는 현재와 같은 농가의 섣부른 자가진료 방지가 선행되어야 한다. 가축 질병 발생 초기부터 수의사가 농장을 방문해서 질병 상황을 파악하고, 이를 바탕으로 당국에의 신속한 질병 발생 신고가 이루어지도록 할 필요가 있다. 현실적으로는 자가진료 억제를 위한 대안으로 일본 등에서 활용하고 있는 가축공제제도를 도입하고 공제가입 농가에게 진료 서비스를 제공하여 농가의 자가진료 관행을 줄여 나가는 방법을 검토할 수 있다. 네덜란드는 가축전염병에 의한 피해보상을 목적으로 동물건강기금(animal health fund)을 운영하고 있다.
□ 구제역 백신 관리체계 강화
구제역 백신 관리체계를 강화하기 위해서는 가장 우선적으로 구제역 백신 접종 관리를 보다 강화할 필요가 있다. 2010∼2011년 구제역 발생 이후 백신 접종을 의무화하고 있다. 그러나 양축 현장에서의 백신 접종 미흡으로 항체형성률은 지속적으로 낮게 나타나고 있다. 이러한 이유로 구제역이 지속적이며 산발적으로 발생하고 있는 것이 현실이다. 따라서 농가의 백신 접종 현황을 정기적으로 파악하고, 항체형성률이 낮은 경우에는 과태료를 부과함으로써 농가가 백신을 반드시 접종하도록 유도해야 한다. 또한 도축장 출하가축에 대한 백신항체 정기 검사를 지속적으로 실시하여야 하며, 항체형성률이 낮은 농가에 대해서는 집중적으로 관리하고 교육할 필요가 있다.
둘째, 구제역 백신 효능 제고 및 공급체계를 구축해야 한다. 백신 효능과 관련해 국내 사용백신의 효능에 대한 상시 모니터링 체계를 구축함으로써 백신의 효능에 대한 불신을 잠식시킬 필요가 있다. 또한 효율적인 구제역 백신 공급을 위해 국내 발생 가능한 구제역 혈청형 백신은행을 구축할 필요가 있다. 이를 위해 국내의 구제역 백신 수요에 맞추어 비상시 가격 인하나 안정적인 백신 수급을 위한 수입 다변화 등 백신 공급체계를 구축할 필요가 있다. 장기적으로는 농림축산검역본부의 구제역백신센터에서 백신 국산화를 위한 백신주 개발 및 대량생산체계 구축을 위한 연구개발이 지속적으로 추진될 필요가 있다.
□ 국경검역 강화와 국민친화적인 선진 축산업 육성 2010년 이후 발생한 구제역은 해외 유입된 것으로 추정된다. 최근 축산 관련자들의 해외여행이 빈번해지고, 이들이 구제역 발생국을 방문하고 입국할 경우 의무적으로 소독과정을 거쳐야 하지만 그렇지 않는 경우가 있을 것으로 추측된다. 따라서 축산관계자의 일부 신고되지 않은 상황을 방지하기 위해서 국경검역체계의 개선이 필요하다.
구제역 등 악성 가축전염병 발생으로 악화된 축산업에 대한 국민인식 개선과 친환경축산업으로의 전환을 유도하기 위해 친환경축산 및 동물복지축산에 대한 인증제도와 지원 내용의 현실화가 필요하다. 동물복지 인증제도의 경우 아직까지 인증 품목과 실적이 제한적이고, 소비자들에게 제대로 알려지지 않아 미정착 단계이다. 친환경축산 인증제도를 개선하고, 유기 및 동물복지축산을 확대하여 소비자들의 친환경축산에 대한 선택권을 확대할 수 있도록 제도 개선이 필요하다.
□ 축산 차량 방역 관리 및 축산업 허가제 관리 강화 2014∼2015년 구제역 발생 역학조사 결과, 구제역 바이러스 유입의 주된 경로가 차량(185건 중 146건, 78.9%)인 것으로 추정되었다. 이에 따라 축산 관련차량의 축산농장 내 진입을 최소화하기 위해 가축 출하대, 사료빔 등의 시설은 농장 외부에 설치하도록 신규 진입 농장에 대한 「「축산업허가제」 」 허가 기준을 강화할 필요가 있다.
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