행정사가 경찰관서에 제출할 고소장이나 고발장의 작성 업무를 수행할 수 있는지 여부

행정사가 경찰관서에 제출할 고소장이나 고발장의 작성 업무를 수행할 수 있는지 여부  질의[질의요지] 법무사 자격이 없는 행정사(그 밖에 변호사 등 다른 법률에 따라 고소장이나 고발장 작성이 가능한 자격증을 소지하지 않은 경우를 전제하며, 이하 같음)는 경찰관서에 제출할 고소장이나 고발장의 작성(고소장이나 고발장을 다른 사람의 위임에 따라 작성하는 것을 전제하며, 이하 같음)을 '행정사법' 제2조제1항제1호에 따른 “행정기관에 제출하는 서류의 작성” 업무로서 수행할 수 있는지? [질의배경] 행정안전부는 검경 수사권 조정을 위한 '형사소송법' 등의 개정에 따라 ‘검찰의 수사 개시가 제한되고 경찰이 수사를 개시하는 범죄’와 관련한 고소장이나 고발장의 작성인 경우 법무사 자격이 없는 행정사라도 업무로 수행할 수 있다고 볼 수 있는지에 대하여 내부 의견대립이 있어 법제처에 법령해석을 의뢰함. [회답] 법무사 자격이 없는 행정사는 경찰관서에 제출할 고소장이나 고발장의 작성을 '행정사법' 제2조제1항제1호에 따른 “행정기관에 제출하는 서류의 작성” 업무로서 수행할 수 없습니다. [이유] '행정사법' 제2조제1항제1호에서는 행정기관에 제출하는 서류의 작성을 행정사의 업무로 규정하고 있는데, 그 세부 업무 내용을 규정한 같은 법 시행령 제2조제1호에서는 진정·건의·질의·청원 및 이의신청에 관한 서류와 출생·혼인·사망 등 가족관계의 발생 및 변동 사항에 관한 신고 등의 각종 서류의 작성을 규정하고 있을 뿐, 고소장이나 고발장의 작성을 명시하고 있지 않습니다. 또한 '행정사법' 제2조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 행정사의 업무라 하더라도 다른 법률에 따라 제한된 업무는 할 수 없다고 규정하고 있어 같은 항 각 호에 따른 행정사의 업무에 해당해도 다른 법률에서 특별히 정하는 자격을 가진 자만이 할 수 있도록 명시된 경우에는 이를 행정사의 업무로 볼 수 없다고(법제처 2020. 5. 28. 회신 20-0223 해석례 및 법제처 2020. 11. 19. 회신 20-0533 해석례 참조) 할 것인바, '법무사법' 제2조제1항제2호에서는 “법원과 검찰청의 업무에 관련된 서류의 작성”을 법무사의 사무로 규정하고 있고, 같은 법 제3조에서는 법무사가 아닌 자는 법무사의 사무를 업(業)으로 할 수 없다고 규정하면서, 이를 위반한 경우에는 같은 법 제74조에 따라 처벌하도록 규정하고 있으므로 법원과 검찰청의 업무에 관련된 서류의 작성을 행정사가 그 업무로서 수행할 수 없다는 점은 문언상 분명(대법원 1981. 2. 10. 선고 80도3118 판결례 참조)합니다. 그런데 고소장 및 고발장은 ‘고소’와 ‘고발’이라는 형사사법절차에 관한 의사표시를 하는 서면으로서, 고소와 고발은 '형법' 및 '형사소송법' 등 형사 관계 법령에 따라 수사의 단서로서 수사 단계에서만 기능하는 것이 아니라 피해자 등의 피의자·피고인에 대한 처벌요구 의사표시로서 양형요소로 기능하기도 하고, 친고죄와 반의사불벌죄의 경우에는 소추요건으로서 공소와 재판의 전제가 되는 등 검사가 담당하는 공소의 제기와 그 유지 업무 및 법원이 담당하는 형사재판 업무와 밀접히 관련되어 있다(헌법재판소 2000. 7. 20. 선고 98헌마52 결정례 참조)고 보아야 합니다. 이에 더하여 검사는 '형사소송법' 제197조의2부터 제197조의4까지의 규정에 따라 직접 수사를 개시할 수 없는 형사사건에 해당하더라도 경찰이 수사하는 사건에 대하여 송치 요구나 보완 수사 요구 등을 할 수 있고, 같은 법 제238조에 따르면 사법경찰관이 고소 또는 고발을 받은 경우에는 신속히 관계서류와 증거물을 검사에게 송부하도록 하고 있으므로, 검사의 직접 수사 개시가 제한되는 형사사건이라고 해서 검찰청의 업무에서 완전히 배제된다고 볼 수 없는바, 행정기관인 경찰관서에 제출하는 서류의 작성이라고 하더라도 일반 경찰행정 업무에 관련된 서류 작성의 범위를 넘어 사법 경찰 작용과 관련되는 고소장이나 고발장을 작성하는 것은 '법무사법' 제2조제1항제2호에 따른 법원과 검찰청의 업무에 관련된 서류의 작성에 해당한다고 보아야 합니다. 또한 '행정사법' 제2조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 다른 법률에서 금지된 경우에는 같은 항 각 호의 업무를 수행할 수 없도록 하는 예외를 규정하고, '법무사법' 제2조제1항제2호 및 제3조제1항에서 법원과 검찰청의 업무에 관련된 서류의 작성을 법무사의 업무로 규정하여 고소장이나 고발장의 작성을 행정사가 아닌 법무사가 수행하도록 한 것은, 해당 업무에 상당한 법률적 전문지식이 필요하므로 그 분야에 법률소양이 있는 법무사에게만 이를 허용하여 고소·고발의 남용을 억제하는 역할을 함으로써, 고소·고발에 따른 검찰 또는 법원의 업무 경감을 도모하고 합리적인 사건처리로 인한 국민의 법률생활의 편익과 사법제도의 건전한 발전이라는 공익의 실현에 기여하여 사법과정에서의 국민의 신뢰도를 높이려는 데 그 목적이 있다(헌법재판소 2000. 7. 20. 선고 98헌마52 결정례 참조)는 점, 행정사의 자격시험에 합격한 자나 경력직 공무원 등으로 일정기간 일정직급 이상 근무한 자로서 행정사 시험의 전부 또는 일부를 면제받아 행정사가 된 자의 경우에는 법무사에게 요구되는 법률소양을 갖추었다고 보기 어려운 점(헌법재판소 2000. 7. 20. 선고 98헌마52 결정례 참조)에 비추어 볼 때, 비록 경찰관서에 제출하는 서류라고 하더라도 고소장이나 고발장의 작성은 법무사와 같이 법률사무를 수행할 수 있는 전문자격을 갖춘 자만이 가능하다고 보는 것이 타당합니다. 따라서 법무사 자격이 없는 행정사는 경찰관서에 제출할 고소장이나 고발장의 작성을 '행정사법' 제2조제1항제1호에 따른 “행정기관에 제출하는 서류의 작성” 업무로서 수행할 수 없다고 보아야 합니다.