바우처(voucher)
1. 바우처(voucher) 란 ?
1) 의의 : 국가가 민간부문(이용자)에 직접 재정을 지원하는 방식으로 시민들이 공급기관들이 제공하는 특정 서비스의 구입부담 완화와 재화를 선택할 수 있는 권한을 주고 또한 재화와 서비스를 제공하는 기관들은 더 많은 소비자를 확보하기 위하여 경쟁하는 선택과 경쟁이라 는 시장원리 메카니즘을 도입한 것으로. 외국의 경우는 교육(미국/저소득층 자녀 사립학교 진학 지원), 의료(한국/의료급여‧차상위계층 환자 진료쿠폰) 식품(미국/식품교환권), 주거(미국/주택임대비 보조) 등 사회 전반에 바우처 제도가 활용되고 있으나 우리나라는 아직 교육 및 보육분야 등 활용 영역이 제한 된 일부 영역에 그치고 있다.
바우처는 국가가 제공하고자 하는 특정서비스에 대한 지불인증권(Bendirck, 1989)으로, 국가가 시민들에게 서비스 구입부담을 완화시키기 위해 소비자에게 구매할 수 있도록 재정 직간접 지원(금전적 가치가 있는 쿠폰(COUPON)이나 카드를 제공)하고 서비스 전달(공급)은 민간시장에 맡기는 원리다. 실례로 식료품구매권, 노인 등 무료승차권, 산모도우미이용권, 노인돌봄서비스, 장애인 활동보조서비스, 가사, 간병서비스, 보육정책 등 2007년부터 보건복 지부에서 금융기관의 신용카드 결재시스템과 연계 전자바우처를 실시 중에 있다. 즉 바우 처는 현금보조가 아닌 현물보조(in-kind transfer)이다. 바우처는 쿠폰, 상품권, 할인권 등 을 의미
2) 개념 : 정부가 일정한 조건의 수혜자에게 교육, 주택, 의료, 여행, 문화 등의 사회서비스 에 대해 직간접 비용을 보조해주는 복지서비스의 하나, 즉 특정한 금전적 가치가 있고 특 정한 이유나 특정한 재화에 대해서만(제한 된 구매력, Limited purchasing) 소비(구매)할 수 있는 교환 거래 채권의 하나로 교육. 주택, 의료, 여행, 음식 바우처 등이 있다.
* 사회서비스: 개인 또는 사회전체의 복지증진 및 삶의 질 향상을 위해 제공되는 서비스로 일반행정, 환경, 안전, 사회복지, 보건의료, 교육문화를 포관하는 개념이다.
* 전자바우처: 바우처는 이용가능한 서비스의 금액이나 수량이 기재 된 증표(이용권). 전자 바우처는 서비스 신청, 이용, 비용 지불/정산 등 전 과정을 전산시스템으로 처리하는 전달 수단. 2007년부터 보건복지부 시행
3) 지급대상에 따른 분류
가. 명시적(explicit, 수요자, 직접) 바우처 : 이용자(소비자)에게 구매를 위한 쿠폰, 복지카드, 전산카드 등을 직접 지급하는 방식
- 종이 바우처 : 종이 쿠폰형태의 구매권 지급 방식 예) 식료품이용권(푸드 스탬프)
- 전자 바우처 : 바우처를 신용카드나 휴대폰 등 전자적 수단을 이용 및 지불수단으로 사용 하는 방식, 투명성과 효율성 제고에 기여. 예) 교육 바우처, 노인승차권, 직원훈련교육카드
나. 묵시적(implicit, 공급자, 간접) 바우처: 바우처를 개인에게 직접 지급하지 않고 이용자 (소비자가)가 공급기관을 자유롭게 이용할 수 있는 선택권을 보장하면서 국가가 사후에 공 급자(제공자)에게 지원 실적 등에 따라 일정한 규모의 비용 지급하는 방식. 예) 보건복지부 보육바우처, 교육인적자원부 유아, 장애아 교육 지원사업, 미국 medicaid(공동부담) 등
다. 환급형 바우처: 수혜자가 서비스를 구매한 이후에 영수증과 신고서 등을 제출 해 지원 금을 수령받는 방식. 예) 생사료 사용으로 야기되는 연안어장의 환경악화를 막기 위해 환경친화형 배합사료를 사용하는 어가에 사료비의 일정액을 지원해 주는 해안수산부 환경친화형 배합사료생산사업, 에너지바우처, 뉴질랜드 주거보조비제도, 미국 농업용 면세유 지원사업
2. 도입배경
바우처 제도는 보편적 복지 차원에서 교육과 보육분야에 도입 되었고 미국에서는 1960년대부터 교육 바우처, 푸드 스탬프(식품교환권) 등에서 활용 되었으며 최근 사회서비스 전달체계에 여러 가지 문제점이 노출, 즉 공적전달체계의 비효율성을 극복하기 위해 민간시장을 활성화 시켜 시장 경쟁을 통한 서비스 제공이 바우처 방식의 목적이다.
1) 바우처제도 도입이유
가. 공공서비스 전달과정에서 참여를 통한 시민의 선택권 확대에 있다. 과거 공공서비스 전 달체계는 공급자 중심이었으나 수요자 중심 운영구조의 바우처 제도를 도입, 소비자에게 서 비스에 대한 선택권을 보장한데 있다.
나. 서비스 전달 과정에서 시민들의 만족감 제고에 있다. 과거 공공서비스에 대한 지원은 공급자 중심이었으나. 바우처제도는 소비자에게 직접 전달체계로 서비스에 대한 만족감이 향상 된다.
다. 정부나 공급자 사이에 비공식적 관계나 친분 등 유착관계로 인한 부정부패 등 비효율성 문제를 억제할 수 있다. 바우처제도는 수요자에게 직접 지원을 통해 그동안의 정부와 공급 자간의 부정부패 등을 억제할 수 있다.
라. 수혜자의 다양한 욕구에 효과적으로 대응할 수 있다. 바우처제도는 소득(빈곤층)이나 연 령, 장애여부(장애자) 등 특성에 맞는 서비스 컨텐츠 설계 및 지역이나 서비스 종류 등 제공 범위 특정한 전달체계 등 설계가 가능하여 빈곤층, 장애자, 결손가정, 국가유공자 등 사회적 지원 필요성과 정당성에 있는 집단에 맞는 다양한 맞춤형 서비스를 제공할 수 있다.
2) 각국의 바우처 제도 도입이유
가. 미국 : 시장 전환보다는 복지를 증진하기 위함이다. 예) 교육과 보육분야에 도입
나. 스웨덴 : 복지개혁 – 1992년 교육분야 도입
다. 칠레 : 민영화 – 공립학교의 25% 민영화
3) 성공사례
가. 콜롬비아 : 학업성취도 증가 – 저소득층 학생들의 중고등학교 입학률을 증가시켜 교육 시장의 효율성 향상 기함.
나. 미국과 영국 : 보육 서비스 확대 – 1946년 임산부와 6세미만 아동에 대한 서비스, 1948년 중증장애인과 무의탁 노인에 복지책임 지방정부에 부여, 1996년 4세 아동 대상 보 육 바우처 시범사업 진행(영국)/1991년 저소득층 보육에 51억 달러, 1997년 107억 달러 지원(미국)
다. 일본 : 노인 복지향상과 지역경제 활성화
4) 실패사례
가. 미국 : 성과 없거나 바우처 발급이 적다
나. 칠레 : 교육예산 삭감으로 공교육 붕괴
다. 콜롬비아 : 물가상승에 뒤쳐진 바우처 비용 인상
라. 영국 : 수용에 부족한 보육 공급
3. 바우처의 특징(보건복지부 전자바우처 포털)
가. 재화을 구매(이용)할 수 있는 구매력을 제공한다.
나. 정책 목적이나 취지에 따라 선택권을 조정 및 통제가 가능하다. 즉 구매하는 상품의 종 류, 양, 범위 등 제한이 가능하고 이용의 합리성 제고를 위한 본인부담금 제도를 도입
다. 수요자와 공급자에게 별도의 자격기준 설정이 가능하다.
- 수요측면 : 소득기준, 장애인, 외국인, 연령 등
- 공급측면 : 자격, 면허, 품질인증 등
* 지원방식 비교
구 분 | 공급기관 지원방식 | 수요자 지원방식 |
대 상 | 수급자 등 저소득층 | 서민, 중산층까지 확대 |
서비스 비용 | 전액 국가지원 | 일부 본인부담 |
서비스 시간 | 공급기관 재량 | 대상자 욕구별 표준화 |
공급기관 | 단일기관 독점 | 다수기관 경쟁 |
특 징 | 획일적,정형화된 서비스 제공 | 공급자간 경쟁을 통한 다양한 서비스 제공 |
* 자료/보건복지부 사회서비스 전자바우처 전자포털
4. 국내 바우쳐제도 추진 연혁
- 2007년 : 장애인활동 보조, 지역사회서비스 투자사업
- 2008년 : 산모. 신생아 건강관리, 가사간병 방문 지원, 임신출산진료비지원 사업
- 2009년 : 발달재활서비스
- 2010년 : 언어발달지원사업
- 2011년 : 사회서비스 이용 및 이용권에 관한 법률 제정(2011년 8월 4일)
- 2012년 : 차세대 전자바우처 운영체계로 전환(2012년 7월), 4개 사업 지정제에서 등록제로 전환(2012년 8월)
- 2014년 : 노인돌봄(단기가사), 발달장애인부모심리상담서비스
- 2015년 : 국가바우처 운영체계도입(국민행복카드 출시)
5. 국내 바우처 제도 도입 현황
가. 보건복지부 사회서비스 바우처
노인돌봄서비스, 산모신생아도우미지원, 장애인활동지원사업, 지역사회서비스투자사업, 산모 신생아도우미 가사간병방문, 장애아동재활치료, 언어발달지원사업, 임신출산진료비 8개 사업
나. 보육 및 교육 바우처
- 보육 바우처(보건복지부) : 영유아보육료 지원사업 – 차등보육료 지원, 만 5세 아동 무상 보육료 지원, 장애아동 무상보육료 지원, 두자녀 이상 보육료 지원 등 4개 사업
- 교육 바우처(교육인적자원부) :유아교육지원 바우처는 저소득층 만3.4세 아동 교육비 지 원, 두 자녀 이상 교육비 지원, 만5세 아동 무상 교육비 지원, 장애유아 무상교육비 지원
다. 문화여행, 스포츠 바우처
- 문화 바우처(2005년 도입) : 저소득층 문화향유 기회 확대를 통한 문화 소외를 방지, 1인 당 5만원 지급
- 여행 바우처(문화체육관광부, 한국관광공사) : 취약계층의 복지 향상 및 국내 광광 수요 확 대를 위해 취약계층의 국내여행 지원 사업.
- 스포츠 바우처 : 저소득층 청소년 스포츠 활돌 참여기회 확대와 체력향상, 건강증진, 건전 한 여가활동을 통해 삶의 질 향상과 사회통합에 기여 목적(박광동, 2011)
라. 기타
- 직업훈련 바우처(고용노동부) : 연간 일백만원 씩 5년간 300만원 내에서 수강료 지원
- 주택 바우처(국토교통부 실시 예정) : 저소득층 임대료 쿠폰형태 지원
- 의료 바우처 : 치료,수술비/병.의원, 약국, 한의원 진료 및 물품구매 쿠폰 지원
6. 바우처 제도의 성공적 운영을 위한 전제조건
가. 시민들의 선택권 확대를 위한 충분한 다수의 공급자가 있어야 한다. 공급기관을 소비자 들이 선택할 수 있어야 하기 때문에 공급업체의 선택권과 서비스 내용의 구매기 가능한 공급자가 충분해야 하고 수요에 비해 공급기관이 부족할 때는 역선택의 위험성이 있다.
나. 서비스 공급가격이 시장 가격으로 형성되어 시장에 공급자가 충분하고 또한 그들간의 경 쟁 체계를 유인할 수 있는 적정규모의 시장이 형성되어 비용 절감 효과가 있어야 한다.
다. 공급자가 경쟁에서 토태되지 않기 위해서 서비스 경쟁을 하게 되며 서비스 경쟁은 서 비스 비용의 인하와 질을 향상시킬 수 있다.
라. 서비스 시민들의(이용자) 선택을 위한 공급기관, 공급재화 서비스에 대한 충분한 정보가 제공 되어야 한다.
마. 고용창출효과를 위해서는 바우처 가격과 서비스 시장가격 일치되어야 한다. 그 러나 바우처 가격이 낮게 책정되거나 노동조건 관리가 부실하게 되면 공급기관은 종사 자의 저임금과 근무조건의 악화를 초래하게 된다.
7. 바우처제도의 장단점
바우처제도는 국가의 공급자 지원방식에서 시민(이용자) 지원 방식으로 전환한 것으로 시민(이용자)들이 서비스의 내용을 선택(구매력)은 물론 일방적으로 수혜를 받던 시민들이 공급기관을 선택할 수 있게 되었다. 이에 따라 공공기관 사이의 서비스 경쟁에서 밀려나지 않기 위해 경쟁(마케팅 등)을 하게 되었고 이같은 경쟁은 시장가격의 인하와 서비스의 질을 향상시켰으며.(현행 바우처 제도의 문제점과 개선방안, 곽정숙 의원, 2009), 공급기관간 시장을 형성하도록 유도하여 일자리을 창출하겠다는 등을 의미한다.
가. 장점
- 이용자 측면 : ⓵ 이용자(시민)의 공급자 선택권 확대, ⓶ 경쟁으로 인한 시장가격 인하와 서비스 질 향상
- 공급자 측면 : ⓵ 공급자와 정치인, 정부 관료와 결탁에 의한 서비스 독점에서 탈피
- 국가적 측면 : ⓵ 서비스의 생산 및 관리감독 노력과 공급비용 감소, ⓶ 시민들의 정책 지 지도(만족도) 증가, ⓷ 구매력이 부족한 이용자들에게 정부가 보조를 함으로써 국가와 민간 의 역할 분담과정에서 효율성과 형평성 제고, ⓸ 공공복리 증진, ⓹ 특정 공공서비스 구 매액을 한정(수요와 공급 조정) 정부예산 통제
나. 단점
- 이용자 측면: ⓵ 공급자가 부족할 때(초과수요(additional demand) 공급가격 상승 및 역 선택(scream skimming), ⓶ 수혜자의 서비스 차별, 수치심 등 낙인효과(stigma effect), ⓷ 이용자 자격요건 심사시 새로운 규제 문제, ⓸ 빈곤층, 장애인 등 정보부족에 의한 서비 스 공급을 받을 수 없는 문제
- 공급자 측면: ⓵ 공급자자간 경쟁 왜곡시 이용자 유인을 위한 지나친 마케팅 경쟁유 발, ⓶ 공급기관 규제(공급자 확정, 서비스의 질(quality) 평가, 후불지급 실태 확인 절차 등), ⓷ 영세 공급기관의 대량 유발,⓸ 종사자의 임금삭감 및 빈곤화, ⓹ 국가와 공급자간
유착관계로 공급기관 보호문제, 시스템 순기능이 부적절하게 작동할 때 이용자를 서비스 대상자가 아닌 수익을 위한 대상자로 취급가능(Thomas&Strauser, 1995)
- 국가적 측면 : ⓵ 이용자 수에 근거한 지원으로 안정적, 지속적 공급기반 부재,
⓶ 시스템관리 비용(전자바우처의 경우 전자카드 발급비용, 국가의 금융권에 지불 관리비 용, 전자바우처 전산화를 위한 전산 및 관리비용과 인건비, 카드 발급에 있어 시간과 노 력비용 등), ⓷ 시민들과 공급기관 사이의 유착에 따른 비효율, ⓸ 타 공급방식에 대한 회피
8. 바우처제도에 대한 찬반론
1) 찬성
가. 이용자(소비자의)의 선택원 강화
나. 서비스 공급기고한간의 경쟁으로 서비스 비용 인하와 질 향상
다. 국가의 관리와 통제 수월
라. 이용자에게 직접 지불함으로써 예산의 투명성과 효율성
2) 반대
가. 저소득층, 장애인 등 이용자들에 대한 낙인효과
나. 이용자들의 선택권 확대는 바우처제도가 아닌 타 방식으로도 가능
다. 인간간 관계보다는 이용자와 공급자간의 거랴관계를 강조.
라. 공급기관을 적을 때 이용자들이 역선택, 역차별을 받을 수 있음(ream skimmlng 현상)
마. 저소득층, 장애인 등 정보접근 어려운 계층은 정보확보을 할 수 없어 형평성 문제 발생
바. 정보확보에 시간, 노력 등 거래비용 증가
사. 바우처 이용자들의 지속적인 관찰괴 관리 어려움(사례관리 불가능)
아. 이용자들이 공급기관이 제공하는 서비스 제공받아 필요없는 경우 유연하게 대응불가.
9. 바우처제도 도입 성과
가. 일자리 창출 : 고용취약계층 일자리 제공 – 서민생활 안정 및 경제활동 참여 기회 확대
나. 이용자 선택권 강화 : 소극적인 복지수급자에서 능동적인 복지 서비스 구매자로 전환, 수 요자의 선택권 강화 – 국민 정책만족도 증가
다. 품질 경쟁체계 구축 : 복지분야 독점상태를 해소시켜 경쟁을 유발, 서비스 품질 제고 환경 마련
- 민간, 대학 등 다영한 서비스 기관 확충
라. 투명성, 효율성 향상 : 바우처 사업의 전자화로 관리비용 감소 및 재정의 효율성과 투명 성 제고
- 지불.정산 업무 전산화 : 지자체 행정부담 경감 – 지불소요 시간 1,2개월(종이바우처)에서 10일 이내(전자바우처)로 단축
- 중앙정보집적체계로 사업실적 실시간 파악 및 행정비용 절감
10. 바우처 제도 도입과 활용방안
- 바우처 제도를 시행할 수 있는 적정 규모의 시장 형성여부 검토
공급자간 경쟁을 통해 양질의 서비스를 제공할 수 있는지에 대한 면밀한 검토
공급자의 선택과 경쟁에 따른 형평성 저해나 서비스 수혜과정에서 양극화 문제 고려