이행강제금(집행벌) (구필승 행정법)

[jenny lee]

https://youtu.be/wLt0XljaduM

1. 의의

• 이행강제금이란 행정법상의 비대체적 작위의무 또는 부작위의무를 이행하지 않은 경우에 일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래를 향하여 의무의 이행을 확보하려는 간접적인 행정상 강제집행 수단이다. 행정처분의 집행을 강제한다는 측면에서 집행벌이라 함. 【2014 서울시 9급】 (예, 불법건축물의 건축자에 대한 철거명령 및 미이행시 이행강제금 계고 및 부과)

2. 유사개념과 구분

1) 행정벌과 구별

• 행정벌은 과거의 법위반에 대한 제제를 목적으로 함. 이행강제금(집행벌)은 과거의 법 위반에 대한 제재를 목적으로 하지 않고, 현재 행정청에서 부과된 의무의 이행목적으로 함. 이행강제금의 부과는 처벌이 아님. 【2010 지방직 9급】 【2010 국가직 9급】 행정벌은 행정형벌과 과태료로 구성되며 신체와 재산에 대한 제재를 하나, 이행강제금은 오직 의무이행을 강제하기 위한 금전적 수단만을 사용함

• 행정벌과 이행강제금(집행벌)은 그 목적이 다르므로 이중처벌에 해당하지 아니한다. 위법 건축행위에 대한 형사처벌과 이행강제금의 부과는 그 보호법익과 목적에 차이가 있어 이중처벌이 아님(헌재, 2001헌바80). 병과 가능. 【2015 국가직 9급】

행정벌	이행강제금(집행벌)
과거의 법위반에 대한 제재(처벌)	현재의 행정청에서 부과된 의무이행 강제
형법상 형벌, 범칙금, 과태료 등 신체와 재산에 대한 제재	금전적 부담만을 강제

2) 대집행, 직접강제와 구별

•대집행과 직접강제는 직접적인 의무이행 확보수단인데 반하여, 이행강제금(집행벌)은 의무자에게 일정한 기간 내에 의무 불이행시 이행강제금을 부과한다는 것을 계고함으로써 심리적인 압박을 주어 이행시키려는 간접적인 의무이행수단이다. 【2019 국가직 9급】

대집행과 직접강제	이행강제금(집행벌)
직접적인 의무이행 확보수단	간접적인 의무이행 확보수단

3. 법적 성질

1) 장래에 의무 이행 확보를 위한 강제수단(행정벌과 병과 가능) 【2014 서울시 9급】

• 이행강제금은 행정벌인 과태료, 벌금형과는 다르다. 행정벌은 과거의 불법행위에 대한 속죄를 위한 처분이지만, 이행강제금은 장래에 의무행위의 이행을 확보하기 위한 행정상 간접강제수단이다. 따라서 행정명령에 따른 의무의 불이행시 반복하여 이행강제금을 부과되더라도 헌법상 이중처벌금지의 원칙이 적용될 여지가 없다. 【2016 지방직 9급】

• 이와 같이 이행강제금은 행정벌과 보호법익과 목적이 다르므로 건축법상 무허가건축행위에 대해 이행강제금과 행정벌의 병과는 헌법상 이중처벌금지의 원칙에 위반되지 않는다. (헌재 2001헌바80등). 【2013 지방직 9급】

《헌법재판소 판례》
◈ 건축법 제78조에 의한 무허가 건축행위에 대한 형사처벌과 건축법 제83조 제1항에 의한 시정명령 위반에 대한 이행강제금의 부과는 그 처벌 내지 제재대상이 되는 기본적 사실관계로서의 행위를 달리하며, 또한 그 보호법익과 목적에서도 차이가 있으므로 헌법 제13조 제1항이 금지하는 이중처벌에 해당한다고 할 수 없다(헌재 2001헌바80). 【2014 서울시 9급】 【2014 지방직 9급】

2) 이행강제금과 대집행의 관계

• 대집행은 대체적 작위의무의 불이행에 대하여만 부과되고 있다. 그런데 이행강제금도 대체적 작위의무의 불이행시 부과가 가능한 지가 문제된다. 다수설과 판례는 이를 인정한다(헌재 2001헌바80). 즉 이행강제금은 비대체적 작위의무 뿐만 아니라 대체적 작위의무에도 부과된다. 【2021 국가직 9급】 【2019 지방직 9급】 【2015 국가직 9급】 【2014 지방직 9급】 【2014 사회복지 9급】 【2013 지방직 9급】 【2011 지방직 9급】 【2010 국가직 9급】

《헌법재판소 판례》
◈ 전통적으로 행정대집행은 대체적 작위의무에 대한 강제집행수단으로, 이행강제금은 부작위의무나 비대체적 작위의무에 대한 강제집행수단으로 이해되어 왔으나, 이는 이행강제금제도의 본질에서 오는 제약은 아니며, 이행강제금은 대체적 작위의무의 위반에 대하여도 부과될 수 있다(헌재 2001헌바80).

• 따라서 행정청은 개별 사건에서 위반내용, 위반자 등을 고려하여 대집행을 행할지 이행강제금을 부과할지 재량적으로 선택할 수 있다. 【2020 국가직 9급】

《헌법재판소 판례》
◈ 현행 건축법상 위법건축물에 대한 이행강제수단으로 대집행과 이행강제금이 인정되고 있는데, 양 제도는 각각의 장·단점이 있으므로 행정청은 개별사건에 있어서 위반내용, 위반자의 시정의지 등을 감안하여 대집행과 이행강제금을 선택적으로 활용할 수 있으며, 이처럼 그 합리적인 재량에 의해 선택하여 활용하는 이상 중첩적인 제재에 해당한다고 볼 수 없다(헌재 2001헌바80).

• 이행강제금 제도는 통상 대집행이 곤란한 경우에 의미를 가지게 된다. (초고층건물이 위법하게 건축된 경우를 생각해 보자)

3) 이행강제금은 일신 전속적 속성을 가진다

• 이행강제금은 일신전속적 속성을 가진다. 따라서 이행강제금의 납무의무는 상속인에게 승계되지 않는다. 아버지에 대한 이행강제금이 아버지가 사망해도 아들에게 상속되지 않음 【2021 국가직 9급】 【2017 서울시 9급(제1회)】 【2014 사회복지 9급】 【2010 국가직 9급】

《판례》
◈ 이행강제금은 구 건축법의 위반행위에 대하여 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 당해 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여 부과되는 간접강제의 일종으로서 그 이행강제금 납부의무는 상속인 기타의 사람에게 승계될 수 없는 일신전속적인 성질의 것이므로 이미 사망한 사람에게 이행강제금을 부과하는 내용의 처분이나 결정은 당연무효이고, 이행강제금을 부과받은 사람의 이의에 의하여 비송사건절차법에 의한 재판절차가 개시된 후에 그 이의한 사람이 사망한 때에는 사건 자체가 목적을 잃고 절차가 종료한다(대판 2006마470). 【2015 국가직 9급】

4) 이행강제금은 부과는 행정행위이다

• 이행강제금의 부과처분은 행정행위로서의 성질을 가진다. 【2010 지방직 9급】

4. 법적 근거

• 이행강제금(집행벌)에 대한 일반법은 없고, 개별 법률에서 인정된다.

개별 법률 규정	이행강제금(집행벌) 내용
건축법 제89조	허가권자는 건축법 제79조제1항에 따른 위반 건축물에 대하여 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다
농지법 제62조 【2014 사회복지 9급】	시장ㆍ군수 또는 구청장은 농업경영에 이용하지 않는 토지의 처분명령을 받은 후 한국농어촌공사 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니한 자에게 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과한다
독점규제 및 공정거래에 관한 법률제17조의3	공정거래위원회는 기업결합의 제한을 위반하여 시정조치를 받은 후 그 정한 기간 내에 이행을 하지 아니하는 자에 대하여 매 1일당 다음 각호의 금액에 1만분의 3을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위안에서 이행강제금을 부과할 수 있다
주차장법제32조	시장ㆍ군수 또는 구청장은 부설주차장을 다른 용도로 사용하는 자가 원상회복명령을 받은 후 그 시정기간 이내에 그 원상회복명령을 이행하지 아니한 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자에게 다음 각 호의 한도에서 이행강제금을 부과할 수 있다. ⇢ 부설주차장을 주차장 외의 용도로 사용하는 경우: 위반 주차구획의 설치비용의 20퍼센트

5. 이행강제금의 부과대상자

• 이행강제금의 부과대상자는 시정의무를 이행할 수 있는 법적 의무자이어야 한다. 건축법 위반 건축물에 대해 건축주 명의를 갖는 자가 실제 건축주가 아니라고 하더라도 시정명령의 상대방이 되며 건축주 명의자에 대한 이행강제금 부과는 적법하다(대판2010두13340). 건물의 무단 용도변경을 한 자가 임차인인 경우에 건물의 소유자에게 이행강제금이 부과되어도 위법한 것은 아니다

6. 이행강제금(집행벌)의 부과요건(건축법의 경우)

• 대표적으로 건축법에서 시행되는 이행강제금을 살펴본다. 【2021 국가직 9급】

1) 시정명령의 불이행이 있을 것

• 이행강제금을 부과하기 위해서는 먼저 건축법상 불법행위에 대한 행정청의 시정명령이 있어야 한다(건축법제79조제1항). 그리고 의무자가 그 시정명령을 이행하지 않고 있어야 한다.

건축법 제79조

(위반 건축물 등에 대한 조치) ①시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건축법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ⇢ 건축법상 행정청의 시정명령의 근거

•시정명령을 이행하지 않게 된 사유가 의무자에게 있어야 한다. 시정명령을 받은 의무자가 그 시정명령의 취지에 부합하는 의무를 이행하기 위한 정당한 방법으로 행정청에 신청 또는 신고를 하였으나 행정청이 위법하게 이를 거부 또는 반려함으로써 결국 그 처분이 취소되기에 이르렀다면, 특별한 사정이 없는 한 그 시정명령의 불이행을 이유로 이행강제금을 부과할 수는 없다(대판 2015두35116).

2) 시정명령의 상당한 이행기간을 통지할 것

• 행정청은 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 의무이행을 명하여야 한다. 그리고 그 기한까지 건축주가 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다(건축법 제80조제1항)

• 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기간이 행정청에 의해 부여되지 않고 있다가 나중에 이행기회를 제공한 경우에 과거의 기간에 대한 이행강제금까지 한꺼번에 부과할 수 없다. 【2019 지방직 9급(추가)】 【2017 국가직 9급】

《판례》
◈ 비록 건축주가 장기간 시정명령을 이행하지 아니하였더라도, 그 기간 중에는 시정명령의 이행 기회가 제공되지 아니하였다가 뒤늦게 시정명령의 이행 기회가 제공된 경우라면, 시정명령의 이행 기회 제공을 전제로 한 1회분의 이행강제금만을 부과할 수 있고, 시정명령의 이행 기회가 제공되지 아니한 과거의 기간에 대한 이행강제금까지 한꺼번에 부과할 수는 없다. 그리고 이를 위반하여 이루어진 이행강제금 부과처분은 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라 행정상의 간접강제 수단이라는 이행강제금의 본질에 반하여 건축법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서, 그러한 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로도 명백하다(무효임)(대판 2015두46598, 이행강제금부과처분무효확인)..
󰋼 동작구청장이 2006. 10. 12. 원고에게 서울 동작구 토지 지상 건물에 관하여 건축허가를 받지 않았다는 이유로 그 철거를 명하는 시정명령을 하고, ①2006. 11. 22. 그 이행을 다시 명한 후 2007. 11. 9. 원고에게 이행강제금 284,255,000원을 부과하였으나, ② 그 후 원고에 대하여 이 사건 시정명령의 이행을 요구하지 않다가 2011. 3. 8. 이행기한을 2011. 6. 30.까지로, 2011. 6. 30. 이행기한을 2011. 8. 30.까지로, 2011. 11. 9. 이행기한을 2011. 12. 10.까지로 각 정하여 이 사건 시정명령을 이행하라고 각 통지하였으며, ③ 2011. 12. 22. 원고에 대하여 2011년 기준 이행강제금 327,692,500원 이외에 2008년, 2009년, 2010년분 이행강제금 합계 887,515,000원까지 포함한 합계 1,215,207,500원의 이행강제금을 부과한 처분을 하였다. 이 사건 처분 중 2011년 기준 이행강제금 이외에 2008~2010년분 이행강제금에 해당하는 부분은 그 하자가 중대·명백하여 무효이다

• 이행강제금의 본질상 시정명령을 받은 의무자가 이행강제금을 부과하기 전에 그 의무를 이행한 경우에는, 비록 건축주가 시정기간이 지나서 의무를 이행한 경우에도 이행강제금을 부과할 수 없다. 【2020 국가직 9급】 【2019 지방직 9급】

⇢ 장래에 의무의 이행을 강제하기 위한 간접적 수단인데 그 목적이 달성되었으므로 부과할 필요성이 없어졌기 때문임. 의무이행을 하면 되지 시정기간의 위반은 중요하지 않다는 것이 판례의 입장. 이행강제금이 부과된 후에 의무를 이행한 경우에는 이행강제금을 납부하여야 함.

《판례》
◈ 건축법상의 이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 의무자에게 시정명령을 받은 의무의 이행을 명하고 그 이행기간 안에 의무를 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당한다. 이러한 이행강제금의 본질상 시정명령을 받은 의무자가 이행강제금이 부과되기 전에 그 의무를 이행한 경우에는 비록 시정명령에서 정한 기간을 지나서 이행한 경우라도 이행강제금을 부과할 수 없다(대판 2015두35116).

• 2차 시정명령은 1차 시정명령에서 정한 시정기간이 경과한 후에 다시 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 행하여야 하는데, 이를 위반하면 위법하다(대판 2010두3978).

3) 이행강제금 부과하기 전에 문서로써 이행강제금 부과에 대해 계고할 것

• 이행강제금을 부과하기 위한 절차적인 요건으로 건축 허가권자는 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다(건축법제80조제3항). 【2019 지방직 9급】 【2014 사회복지 9급】

• 행정법상 의무의 내용을 초과하는 것을 ‘불이행 내용’으로 기재한 이행강제금 부과 예고서에 의하여 이행강제금을 부과하였다면 이는 위법하다. 【2019 지방직 9급(추가)】

《판례》
◈ 근로기준법상 사용자가 이행하여야 할 행정법상 의무의 내용을 초과하는 것을 ‘불이행 내용’으로 기재한 이행강제금 부과 예고서에 의하여 이행강제금 부과 예고를 한 다음 이를 이행하지 않았다는 이유로 이행강제금을 부과하였다면, 초과한 정도가 근소하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 이행강제금 부과 예고는 이행강제금 제도의 취지에 반하는 것으로서 위법하고, 이에 터 잡은 이행강제금 부과처분 역시 위법하다(대판 2011두2170, 이행강제금부과처분취소)).

4) 이행강제금 부과는 문서로 할 것

• 건축 허가권자는 이행강제금을 부과하는 경우에 그 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다(건축법제80조제4항).

5) 이행강제금은 징수 횟수(1년 2회 이내의 범위에서 반복 부과 가능)

• 건축 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다(건축법제80조제5항). 【2014 서울시 9급】 【2014 사회복지 9급】

6) 이행강제금의 부과 중지 및 강제징수

• 건축 허가권자는 위법건축물에 대한 시정명령을 받은 의무자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지한다. 그러나 의무를 이행해도 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다(건축법제80조제6항). 【2019 지방직 9급(추가)】

• 건축 허가권자는 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다(건축법제80조제7항).

• 최초 이행강제금의 납부독촉은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이다. 【2019 지방직 9급】 【2019 지방직 9급(추가)】

《판례》
◈ 구 건축법 각 규정에 의하면, 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 기한 내에 납부하지 아니한 때에는 그 납부를 독촉할 수 있으며, 납부독촉에도 불구하고 이행강제금을 납부하지 않으면 체납절차에 의하여 이행강제금을 징수할 수 있고, 이때 이행강제금 납부의 최초 독촉은 징수처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 될 수 있다(대판 2009두1450, 이행강제금부과처분취소).

7. 이행강제금에 대한 불복

• 이행강제금에 대한 불복은 법률규정에 따라 두 가지 유형으로 구분된다. 【2014 서울시 9급】 【2017 지방직 9급】

1) 개별 법률에서 불복방법을 비송사건절차법에 따르도록 한 경우

• 개별 법률에 이행강제금 부과에 대한 이의제기 규정을 두고 이에 대한 불복을 비송사건절차법을 따르도록 규정한 경우에 이에 따라야 함. 항고소송의 대상이 아님(대판 2018두42955) ⇢ 그 이유는 법률에 간편한 비송사건 불복절차를 규정했는데 더 복잡한 행정소송을 사용할 필요가 없기 때문임. 비송사건절차법은 일반소송과 다르며 비공개로 서면에 의해 심리하며 직권주의에 의해 간이·신속하게 종료됨. 비송사건은 법원이 다루는 사건 중에서 소송사건 이외의 민사에 관한 모든 사건. 재판은 기판력이 없고 결정으로 하며 실질적 행정작용. 불복은 상소가 아닌 항고로 함.

《판례》
◈ 농지법 제62조 제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 불복하는 경우에는 비송사건절차법에 따른 재판절차가 적용되어야 하고, 행정소송법상 항고소송의 대상은 될 수 없다. 농지법 제62조 제6항, 제7항이 위와 같이 이행강제금 부과처분에 대한 비송사건절차법에 따라 불복절차를 분명하게 규정하고 있으므로, 이와 다른 행정소송에 의한 불복절차를 허용할 수는 없다(대판 2018두42955)

•농지법의 경우 농지소유자가 농업경영에 사용하지 않는 처분의무를 위반할 경우에 이행강제금이 부과되며 이에 대한 불복은 비송사건절차법을 따르도록 함

농지법 제62조

⑥이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다. ⑦이행강제금 부과처분을 받은 자가 제6항에 따른 이의를 제기하면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 「비송사건절차법」에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 한다.

2) 개별 법률에 불복방법을 정하지 않은 경우

• 이행강제금의 부과처분에 대한 불복방법에 대하여 아무런 법적 근거를 두고 있지 않은 경우에는 이행강제금 부과처분은 행정행위임으로 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음. ⇢ 건축법이 대표적인 경우임. 건축법상 이행강제금 부과처분은 이에 대한 불복방법에 관하여 별도의 규정을 두지 않고 있으므로 이는 행정소송의 대상이 된다. 【2016 서울시 9급】