2장 지역사회복지의 역사 : 영국

1. 영국의 지역사회복지 역사 영국에서의 지역사회복지는 주로 지역사회보호가 발전된 흐름을 중심으로 살펴볼 수 있으나 지역사회복지의 맹아는 자선조직협회와 인보관운동에서 찾을 수 있다. 이에 이 절에서는 영국의 지역사회복지 역사를 근대 지역사회복지가 시작된 1800년대 후반부터 시작된 것으로 보고 근대 지역사회복지의 기원, 지역사회복지의 태동기, 지역사회복지의 형성기, 지역사회복지의 발전기로 나누어 살펴보고자 한다. 1) 지역사회복지의 기원: 1800년대 후반~1940년대 영국은 1601년 이후 구빈법 체제하에서 시설수용과 구제 중심의 지역사회복지를 시행하였다. 그 후 1800년대 말 사회적 격동기에 자선조직협회와 인보관운동이 등장하여 새로운 활동이 이루어지게 되었다. 특히 영국에서는 시설보호에 반하는 지역사회보호(community care)가 지역사회복지의 기본 틀로 자리 잡았다. 문제3. 영국의 지역사회복지 역사 중 자선조직협회와 인보관 운동에 대해서 기술하시오. (1) 자선조직협회 자선조직협회(Charity Organization Society: COS)는 19세기 말 성행하였던 자선조직의 무분별한 활동과 비효율의 문제가 지속되자 이들을 지역단위로 조직화하고 체계적 자선을 시행하고자 하는 노력으로 시작되었다. 1869년 런던에 최초로 설립되었고 자선단체 활동을 하는 중산층 이상의 사람들이 주도하였다. 적자생존의 논리에 기반을 둔 사회진화론의 영향을 받았고 빈곤을 개인의 도덕적 결함이나 나태와 같은 행태에서 기인한 것으로 보았다. 또한 자선의 오용과 남용을 막고 빈민들의 의존문화를 근절하려고 하였다. 이는 우애방문원들을 역할모델로 활용하여 빈민들의 삶을 변화시키겠다는 의도를 가진 것이었다. 특히 구호를 받을 만한 자격이 있는 빈민인가의 여부를 조사하고 가난한 사람들을 가치 있는 사람과 가치 없는 사람으로 구분하여 자격이 있는 빈자에 대해서만 전문적 사회복지서비스를 제공하였다(감정기 · 백종만 · 김찬우, 2011). 빈곤의 원인에 대해 개인에게만 그 책임을 물었다는 점에서 한계를 가진다. (2) 인보관운동 인보관운동(Settlement House Movement)은 1884년 바네트(Barnett) 목사가 최초의 인보관인토인비홀(Toynbee Hall)을 설립하면서 시작하였다. 빈곤을 개인적 문제가 아닌, 산업화·도시화로 인해 나타나는 ·사회문제의 결과물로 인식하여 대학생, 성직자, 지식인들이 빈곤주민의 거주지역에 직접 인보관을 세우고 함께 생활하였다. 주민들에게 빈곤 등 사회문제에 대한의식화 교육활동을 진행하여 사회적 원인과 빈곤의 메커니즘을 깨닫게 하는 데 주력하였고(감정기 외, 2011), 아동위생, 보건, 기술, 문맹퇴치 등 다양한 교육활동 및 문화활동을 진행하여 주민들의 잠재력을 이끌어 내고자 하였다. 또한 빈곤문제, 주택문제, 노동착취문제, 공공위생문제 등 각종 사회문제에 관심을 두고 이를 해결하기 위한 사회개혁활동 및 입법활동을 펼쳤다. 2) 지역사회복지의 태동기: 1950년대~1960년대 전반 구빈법 체계에 따라 고아, 장애인, 부랑자, 빈민 등 요보호계층을 지방정부의 책임하에 시설에 수용하여 보호하던 것이 한계에 봉착하게 되었다. 시설의 폐쇄성에 따른 인권문제가 제기되었고, 지방정부의 재정적 부담이 문제가 되면서 시설이 아닌 지역사회가 새로운 보호의 장으로대두되었다. 1954년 정신병과 정신장애에 관한 왕립위원회(The Royal Commission on MentalIllness and Mental Deficiency)가 설치되고 시설보호의 실정을 조사하여 이에 대한 근거를 제시하였다. 1957년에 제출된 이 위원회의 보고서에 따라 1959년 정신보건법(Mental Health Act)」이제정되어(김치영, 1999) 지역사회보호라는 새로운 지역사회실천이 시도되기 시작하였다. 지역사회는 지역사회 '내'에서라는 장소적 의미와 함께 지역사회에 의해' 라는 케어의 수단적 의미를 내포한다. 3) 지역사회복지의 형성기: 1960년대 후반~1980년대 전반 이 시기에는 지역사회보호와 관련된 여러 보고서가 제출되었다. 특히 시봄 보고서(SeebohmReport)는 지역사회보호로의 실질적인 전환이 일어난 계기가 되었다. 이 시기에는 지역주민들의 다양한 욕구충족을 위한 비공식 보호서비스가 강조되었다.  문제4. 영국의 지역사회복지 관련 보고서에 대해서 기술하시오. 시봄 보고서는 1968년에 제출된 보고서로 지역사회를 기반으로 한 사회서비스 제공에 초점을 둔 행정개편의 필요성(김치영, 1999)을 언급하였다. 즉, 여러 부서에 산재되어 있는 서비스의통합과 지역의 전담 부서 설치가 피력되었다. 또한 시봄 보고서는 공공과 민간의 다양한 조직에 의한 공식 서비스(formal service)뿐만 아니라, 가족, 이웃 등에 의한 비공식 서비스(informalservice) 및 지역사회주민의 참여(오정수 · 류진석, 2014)를 통한 지역사회보호의 실현을 강조하였다는 점에 그 의의가 있다. 한편, 1979년에 집권한 신보수주의 대처 정부는 사회보장비 삭감과지역사회보호를 강조하는 정책방향에도 불구하고 민간시설 입소비용 지원을 통한 국가에 의한사회보장 지출의 증가와 시설보호에 편중하는 정책(석재은, 2000)을 펴서 지역사회보호에서 시설보호로 회귀하는 양상을 보였다는 비판을 받았다. 하버트 보고서(Harbert Report)는 1971년 '지역사회에 기초한 사회적 보호(Community-BasedSocial Care)'라는 제목으로 출간되었는데 공공서비스와 민간서비스 외에 가족체계와 지역사회의 근린에 초점을 둔 비공식 서비스의 중요성을 강조한 것이 특징이다. 즉, 공공과 민간 서비스의 주요한 과업은 이웃과 친척이 제공하는 비공식 보호를 지원함으로써 클라이언트의 긴급한욕구를 충족시켜 주는 것이라고 보았다(오정수 • 류진석, 2014). 바클레이 보고서(Barclay Report)는 1982년에 바클레이 위원회(Barclay Committee)가 제출한 보고서로, 대부분의 지역사회보호가 공공 또는 민간의 공식 서비스에 의하여 제공되는 것이 아니라 지역주민들의 인간관계에서 비롯된 비공식 돌봄망에 의해 제공됨을 인식하였다.또한 비공식 보호서비스와 공식 보호서비스 간의 파트너십 개발을 강조하였다(Rhodes &Broad, 2011). /tip/ 영국의 지역사회복지 관련 보고서 시봄 보고서 시봄 보고서(Seebohm Report)는 1968년에 발간된 영국 사회복지제도의 개혁을 지향한'지방자치단체 및 관련 대인사회서비스' 위원회의 보고서이며, 이 위원회의 위원장인 시봄(Seebohm)의 이름을 따서 명명하게 되었다. 제2차 세계대전 이후 시위원회는 잉글랜드와웨일스 지역 지방행정당국 대인사회서비스의 조직과 책임을 검토하고 효과적인 가족서비스에 대해 조사(서상목 외, 1988)하였다. 이 당시 사회사업 업무들은 여러 지방행정부서와 중앙정부부서에 산재해 있었는데, 시봄위원회는 지역사회에 근거를 두고 가족 중심 서비스를 제공할 수 있는 지방자치단체의 새로운 부서 설치를 제안하였다. 이 권고에 따라 지방행정당국에 아동, 가족 및 성인을 위한 서비스를 통합하는 사회서비스부(Social Service Department)가설치되었다(석재은, 2000),시봄 보고서는 다음과 같은 사항을 제안하였다(Glasby, 2005: 지은구 · 조성숙, 2010 재인용). 첫째, 아동 및 성인 복지를 통합적으로 담당하는 부서의 설치를 권고하였다. 둘째, 주택, 보건의료, 교육 등과 같이 다른 서비스와의 긴밀한 협력을 제안하였다. 셋째, 사회적 빈곤의 위험을 경감시키고, 변화의 시기에 있는 가족을 지원하며, 위험에 처한 특정 지역에 집중하는 등 예방적 접근의 필요성을 강조하였다. 이 보고서는 이러한 조치를 취할 때, 보다 포괄적이고 통합된 서비스가 제공되고, 보다 많은 자원이 동원될 수 있으며, 한 지역의 사회적 욕구를 보다 효과적으로 파악하여 미리 계획할 수 있게 된다고 주장하였다. 이러한 논의의 맥락에서 시봄 보고서는 지역사회의 위험상황을 보다 구체적으로 파악할 수 있는 연구와 지역사회개발의 중요성을 강조하였다. 이에 따라 지방행정당국의 사회서비스부들은 특별한 욕구가 있는 지역에 자원을 집중하며, 서비스 기획 · 조직 · 제공과정에서 시민참여와 자발적 활동을 장려하고, 비공식적 이웃관계를 촉진하여 지역팀을 중심으로 서비스를 조직하는 등 지역사회개발을 시도하였다(Glasby, 2005: 지은 구 · 조성숙, 2010 재인용). 하버트 보고서 하버트 보고서 (Harbert Report)는 하버트(Harbert)가 1971년 지방정부에서의 사회서비스 행정경험에 기초하여 작성한 보고서로 '지역사회 기반의 사회적 보호(Community Based Social Care)' 라는 제목으로 발표되었다. 이 보고서는, 공공서비스가 지역사회주민의 복잡하고 다양한 욕구를 모두 충족시킬 수 없으며, 자조집단의 서비스에도 한계가 있어 재정적인 원조와 지원이 필요하다고 언급하였다. 이 보고서에서는 공공서비스와 민간 서비스 외에도, 가족체계와 지역사회의 가까운 이웃에 초점을 둔 비공식 서비스의 중요성이 크다고 하였다. 달리 말하면, 공공과 민간 서비스는 가족, 친구, 친척에 의하여 주어지는 비공식 보호를 지원함으로써 클라이언트의 시급한 욕구를 충족시켜 주는 역할을 하여야 한다고 보았다. 이 보고서에서 지역사회보호란 “지역사회에서 요보호 대상 인구를 지원하기 위하여 다양한 형태로 제공되는 공공서비스, 민간 서비스 및 비공식 서비스" 라고 정의되고 있다. 이 보고서는 다양한 방법으로 제공되는 서비스가 상호 보완적이어야 하며, 각각의 서비스는 적절한 재정적 지원을 받을 필요성이 있다고 언급하였다. 특히 자원봉사서비스가 공공의 법정서비스에 대한 대체 서비스가 아닐 뿐만 아니라, 지방행정당국의 사회서비스 예산을 감소시키기 위한 수단도 아님 (오정수 · 류진석, 2014)을 피력하였다. 바클레이 보고서 바클레이 보고서 (Barclay Report)는 1982년 시봄 보고서 이후 지속적으로 논의되어 온 사회사업가의 직무와 역할에 대하여 포괄적인 제안을 하였다(오정수 · 류진석, 2014). 이 보고서는, 사회사업가가 지역사회의 끝없는 욕구와 그 욕구를 충족시키기에는 불충분한 자원 사이에서 힘들어하고 있다(Glasby, 2005: 지은구 · 조성숙, 2010 재인용)고 지적하였다. 이 보고서에 따르면 사회사업가들은 다음과 같은 기능을 수행해야 한다(Glasby, 2005: 지은구 · 조성숙, 2010 재인용). 우선, 사람들 및 그들의 욕구를 전체로 보고, 서비스가 필요하다면 어떤 서비스가 제공되어야 할지에 대한 그들의 의사를 확인해야 한다. 두 번째, 개인의가치를 존중하고 자기결정에 대한 그들의 권리를 지각하여야 한다. 세 번째, 지역사회 연계망을 촉진시키고 지역사회보호계획에 참여하여야 한다. 즉, 지역주민의 욕구에 부응하여 계획하고, 다른 기관과 협력하며, 자원봉사단체들(voluntary organizations)을 강화시킴으로써 현재와 미래의 사회문제를 감소시키기 위해 노력한다. 네 번째, 지역사회자원에 대한 지식을 가지고 중재자(broker)와 협상자(negotiator)의 역할을 하여야 한다. 다섯 번째, 클라이언트를대신하여 협상하고 옹호하면서 다른 서비스들과 협력하여야 한다. 여섯 번째, 부족한 자원을배분하고, 배분된 자원에 대해 모니터링하는 역할을 한다. 그 밖에 바클레이 보고서'는 공식 서비스가 가족의 역할을 대신할 수 없음을 인식하면서비공식 보호가 중요함을 피력하였다. 또한 개인, 가족, 지역사회, 포괄적인 서비스 등 주요 이해 관련자 연계망과 협조적 관계를 발전시키면서, 사회서비스가 다른 서비스들과 긴밀히 협력할 필요성을 강조하였다. 무엇보다도 바클레이 보고서는 지역사회 기반의 사회서비스를강조하는 동시에, 지역사회공동체의 역량을 개발하고 지역사회공동체가 보호과정에 참여(Glasby, 2005: 지은구 · 조성숙, 2010 재인용)할 수 있도록 해야 한다고 하였다. 4) 지역사회복지의 발전기: 1980년대 후반~현재 1980년대 복지재정의 압박으로 지역사회보호에 소요되는 공공재정에 대한 재검토가 이루어졌다. 집권 중이던 보수당 정부에 의해 그리피스 보고서(Griffiths Report)가 작성되어 지역사회보호와 서비스분야에 대한 복지국가 개혁에 대한 내용이 마련되었다. 이는 신보수주의 정권에맞춰 사회복지서비스에 경쟁원리를 도입하여 복지의 혼합경제(mixed economy of care) 혹은 복지다원주의(welfare pluralism) 논리를 따랐으며, 이후 1990년 국민보건서비스 및 지역사회보호법(National Health Services and Community Care Act)」으로 제정, 공포되었다. 그리피스 보고서에 대해 조금 더 자세히 살펴보면 다음과 같다. 1988년에 제출된 보고서로정부나 지방당국 외에 민간부문, 자원부문(voluntary sector)의 역할을 강조하였고 서비스 소비자의 선택권을 증진시켜야 한다고 주장하였다. 또한 돌봄계획을 수립하고 욕구를 판단하며 민간서비스 간의 경쟁을 유도하고 서비스에 대한 감독을 강화하는 등의 사례관리방식을 도입해야 함을 피력하였다(석재은, 2000). 이에 정부는 서비스의 공급자가 아닌, 서비스의 구매 · 조정자로서 그 역할에 변화가 일어났다는 특징을 가진다(김치영, 1999).. 최근 영국 지역사회보호의 흐름은 서비스 이용자 중심의 욕구주도(needs-led) 서비스를 추구하고 돌봄 서비스의 질을 향상시키기 위해 민간부문이 관리 · 감독에 참여할 수 있도록 '지역참여 네트워크(Local Involvement Network: LINk)' 법적 근거를 마련(오정수 · 류진석, 2014)하였다.또한 돌봄 서비스 제공기관의 개인과 자원조직에 의한 모니터링을 확대하였다. /tip/ 그리피스 보고서(Griffiths Report) '그리피스 보고서' 는 복지다원주의 또는 복지 주체의 다원화에 그 핵심이 있다. 복지다원주의(welfare pluralism)는 복지 제공의 책임을 정부는 물론이고 비정부 부문, 즉 비공식 부문,민간 부문으로 확대시킨다는 개념이다. 영국의 경우 19~20세기 초까지는 민간 부문이 사회복지의 주요 제공자였으나, 대규모 국가 사회복지제도 및 관료구조 그리고 복지국가가 대두됨으로써 민간 부문의 역할은 급격히 약화되거나 불필요하거나 국가복지의 장애물로 전락하였다(원석조, 2008). 이런 점에서 복지다원주의는 복지 영역에서 축소되었던 민간 부문의 역할을 강화시켰다. '그리피스 보고서'는 다음과 같이 권고하였다. 우선, 활용 가능한 충분한 자원과 지역사회보호에 대한 명확한 정책이 있어야 하며, 이 목표의 달성을 책임질 수 있는 장관을 지명해야한다. 두 번째, 효과적이고 포괄적인 서비스가 되기 위해서는 단편적인 방법보다는 통합적인방법의 서비스가 개발되어야 한다. 세 번째, 모든 보호체계가 개인의 욕구를 충족시킬 수 있도록 맞춤형으로 보호 패키지가 개발되어야 한다. 예를들면, 서비스 전달 시, 장애인이 스스로 서비스를 찾아내고 활용하는 것은 어려우므로 서비스를 패키지화하여야 한다는 것이다.네 번째, 지역사회보호 프로그램은 개인의 폭넓은 욕구를 충족시킬 수 있도록 수립되어야 한다. 다섯 번째, 개인 프로그램을 계획할 때에는 클라이언트의 견해가 우선적으로 고려되어야한다. 여섯 번째, 모든 서비스는 물리적 환경과 보호 측면 모두를 고려하여 설계된 최소기준에 따라야 한다(지은구 · 조성숙, 2010). 이 보고서에 따르면, 개인 서비스 이용자와 수자에 초점을 두어 욕구 충족, 선택향상 그리고 자기결정 촉진이라는 새로운 지역사회보호정책을 위한 세 가지 핵심 목표와 당시 팽배하였던 소비자 제일주의(consumerism)는 지역사회보호에 대한 다양한 논점을 제시하였다.달리 말하면, 개인이 자신의 가정에 머물 수 있도록 가정과 지역사회 환경에서 제공될 수 있는 탈시설 지원서비스를 강화시키고, 곤궁에 처한 대부분의 사람이 서비스를 받으며, 자원의비효율성과 낭비를 방지하기 위해서 자원을 효과적으로 표적화해야 한다(Powell, 2001: 지은구 · 조성숙, 2010 재인용)는 것이다. 이 보고서는 지방자치단체의 역할이 변화해야 한다고 피력하면서, 지자체의 지역사회보호에 대한 감독과 책임의 역할을 제시하였다. 달리 말하면, 지자체는 서비스를 직접 제공하는 역할 대신, 복지의 혼합경제에서 다른 대리인들에 의해 서비스가 제공될 수 있도록 서비스를 계획 및 감독하고, 서비스가 용이하게 제공되도록 촉진 및 조정하는 역할을 하여야 한다는 것이다(김치영, 1999). 공공서비스의 주요 기능은 개인의 욕구에 맞추어 보호와 지원의제공을 설계하고 조정하는 것이며, 보호와 지원은 다양한 제공자로부터 전달될 수 있음을 강조하였다. 이러한 그리피스 보고서의 권고에 따라 1990년에 제정된 지역사회보호법」은 '돌봄(care) 시장의 도입' 과 지자체 사회서비스 당국의 서비스 제공자에서 구매자 및 조정자로서의 역할 변화와 함께 '사례관리의 도입'을 담고 있다. 그러나 '그리피스 보고서'가 제안하였던 보건복지서비스의 재정통합을 위한 기존의 보건, 복지제도와 별개의 지역사회보호를위한 특별기금(지자체 재정 이양은 재무부의 반발로 지역사회보호법」에 반영되지 못하였다(석재은, 2000), 한편, 1979년부터 1997년 초까지 장기간의 보수당의 집권과 신자유주의 복지국가 개편이 끝나고 토니 블레어의 노동당 정부가 집권하면서 '제3의 길' 사회정책을 추진하고 있다. 그러나보수당 집권기에 시작된 복지혼합경제라는 공공과 민간, 자원영역(voluntary sector) 간의 파트너십 강화가 지속되고 있어 21세기 영국 지역사회복지의 주류를 형성할 것으로 전망된다(오정수, 2000).