이의신청과 처분신청의 관계

[【행정법마법】심민]

[질문] 

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안녕하세요 선생님! 행정쟁송법 관련해서 질문이 있어 카톡 드립니다.

"거부처분이 있은 후 당사자가 다시 신청을 한 경우에는 신청의 제목 여하에 불구하고 그 내용이 새로운 신청을 하는 취지라면 관할 행정청이 이를 다시 거절하는 것은 새로운 거부처분이라고 보아야 한다." 판례의 경우에,

사인의 행위가 성질상 '진정'의 이의신청인 경우에도 위 판례를 적용이 가능한 걸까요?
이의신청이면서 재신청일 수가 있는건지, 아니면 둘은 양립 불가능한 관계인지 궁금합니다

[답변]

"이의신청은 처분신청과 다른 것이다. 따라서 전자는 그 결과통지가 처분이 아니며, 후자는 그 결과통지가 처분이 된다."

우선 이것이 결론입니다. 

이의신청은 (처분의 신청이 아니라) 처분에 대한 '불복' 절차에 해당합니다. 즉, 이는 넓은 의미의 행정심판에 포함됩니다. 

아래의 내용을 확인해 보시기 바랍니다. 

1. 행정기본법 제36조

먼저 확인해야 할 것은, 바로 (아직 시행 전이기는 하나) 아래의 행정기본법 제36조입니다. 이에 따르면, 이의신청과 관계없이 행정심판과 행정소송을 제기할 수 있다고 규정하고 있으며, 이는 이의신청이 (처분의 신청이 아니라) 처분에 대한 불복절차임을 의미합니다. 만약 그렇지 않다면 당연히 가능한 행정쟁송 제기 가능성을 별도로 규정하지 않았을 것입니다. 

□ 행정기본법

제36조 (처분에 대한 이의신청)
① 행정청의 처분(「행정심판법」 제3조에 따라 같은 법에 따른 행정심판의 대상이 되는 처분을 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 이의가 있는 당사자는 처분을 받은 날부터 30일 이내에 해당 행정청에 이의신청을 할 수 있다.
② 행정청은 제1항에 따른 이의신청을 받으면 그 신청을 받은 날부터 14일 이내에 그 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 14일 이내에 통지할 수 없는 경우에는 그 기간을 만료일 다음 날부터 기산하여 10일의 범위에서 한 차례 연장할 수 있으며, 연장 사유를 신청인에게 통지하여야 한다.
③ 제1항에 따라 이의신청을 한 경우에도 그 이의신청과 관계없이 「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다.
④ 이의신청에 대한 결과를 통지받은 후 행정심판 또는 행정소송을 제기하려는 자는 그 결과를 통지받은 날(제2항에 따른 통지기간 내에 결과를 통지받지 못한 경우에는 같은 항에 따른 통지기간이 만료되는 날의 다음 날을 말한다)부터 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다.
⑤ 다른 법률에서 이의신청과 이에 준하는 절차에 대하여 정하고 있는 경우에도 그 법률에서 규정하지 아니한 사항에 관하여는 이 조에서 정하는 바에 따른다.
⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 이의신청의 방법 및 절차 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
⑦ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항에 관하여는 이 조를 적용하지 아니한다.
1. 공무원 인사 관계 법령에 따른 징계 등 처분에 관한 사항
2. 「국가인권위원회법」 제30조에 따른 진정에 대한 국가인권위원회의 결정
3. 「노동위원회법」 제2조의2에 따라 노동위원회의 의결을 거쳐 행하는 사항
4. 형사, 행형 및 보안처분 관계 법령에 따라 행하는 사항
5. 외국인의 출입국ㆍ난민인정ㆍ귀화ㆍ국적회복에 관한 사항
6. 과태료 부과 및 징수에 관한 사항
[시행일 2023.3.24]

2. 이의신청의 결과통지

다음으로 'Magic 통합 실전연습 행정쟁송법(심민)'의 '이의신청제도' 테마에 관한 내용을 확인해 보시기 바랍니다. "Ⅱ. 이의신청의 결과통지"의 내용을 보면, 그것이 소극적 처분을 대상으로 하든, 적극적 처분으로 하든 이의신청의 결과통지는 모두 처분이 아님을 확인할 수 있습니다. 

□ Magic 통합 실전연습 행정쟁송법 中 '이의신청제도'

Ⅰ. 행정심판과 이의신청
1. 실질적 의미의 행정심판
「실질적 의미의 행정심판(광의의 행정심판)」이란 (행정기관에 의해 행해지는 모든 심판절차로서) 형식적 의미의 행정심판(협의의 행정심판)과 그 밖의 행정심판을 말하며, 여기서 ①「형식적 의미의 행정심판」은 행정심판법(‘행정심판 절차’에 관한 일반법)상 일반 행정심판과 개별법(‘행정심판 절차’에 관한 특별법)상 특별 행정심판을 말하고 ②「그 밖의 행정심판」은 (진정) 이의신청 절차가 된다. 

즉, (이의신청 절차 역시 ‘처분에 대한 불복절차’의 일종으로) 넓은 의미의 행정심판에는 이의신청 절차가 포함된다. 일반적으로 일컫는 ‘행정심판’은 (협의의 행정심판으로서) ‘형식적 의미의 행정심판’을 말한다.

2. 행정심판
「일반 행정심판」이란 일반 행정분야의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판법에서 정한 일반절차에 따라 행하는 행정심판을 말하고, 「특별 행정심판」이란 특정 분야의 처분 또는 부작위에 대하여 (사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여, 일반 행정심판에 갈음하여) 개별법에서 정한 특별절차에 따라 행하는 행정심판을 말한다. 

3. 이의신청
「광의의 이의신청」이란 (‘이의신청’이라는 명칭을 사용하는 모든 불복절차로서) 진정 이의신청(협의의 이의신청)과 부진정 이의신청을 말하며, 여기서 ①「진정 이의신청」은 ‘행정심판이 아닌 이의신청’을 말하고 ②「부진정 이의신청」은 ‘(특별)행정심판에 해당하는 이의신청’이 된다. 

일반적으로 일컫는 ‘이의신청’은 (협의의 이의신청으로서) ‘진정 이의신청’을 말한다.「진정 이의신청」이란 (행정심판이 아닌 이의신청으로서) 처분청에 대하여 재심사를 구하는 내부적 시정절차를 의미한다. 

4. 비 교
「행정심판」은 ① 행정심판위원회에 제기하는 불복절차로서 ② 자기통제 및 행정감독 기능을 수행하기 위하여 인정되고 ③ 준사법적 절차로서 행해지며 ④ 행정심판법을 근거로 모든 처분에 대해 일반적으로 인정되는 데에 반해, 「이의신청」은 ① 처분청등에 제기하는 불복절차로서 ② 자기통제 기능을 수행하기 위하여 인정되고 ③ 처분청의 2차적 판단절차로서 행해지며 ④ (‘이의신청 절차’에 관한 일반법이 없으므로) 개별법을 근거로 일정한 처분에 대해서만 인정된다. 

다만 민원처리에 관한 법률 제35조는 ‘거부처분에 대한 이의신청’ 규정을 마련하고 있으며(① 법정민원에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 불복하는 민원인은 그 거부처분을 받은 날부터 60일 이내에 그 행정기관의 장에게 문서로 이의신청을 할 수 있다.), 행정기본법 제36조에서 ‘처분에 대한 이의신청’ 규정을 마련하고 있으므로(① 행정청의 처분에 이의가 있는 당사자는 처분을 받은 날부터 30일 이내에 해당 행정청에 이의신청을 할 수 있다.) 2023.03.24. 시행 이후에는 이것이 ‘이의신청 절차’의 일반법적 근거로서 기능할 것으로 보인다. 

5. 구별기준
⑴ 문제점
개별법상 이의신청이 진정 이의신청인지, 부진정 이의신청인지 여부를 판단하는 구별기준에 관해 견해의 대립이 있다. 이것은 결국 이의신청과 행정심판의 구별기준의 문제에 해당한다. 

⑵ 개별법상 근거
(행정기본법상 ‘처분에 대한 이의신청’ 조항의 시행 전인 현재) 이의신청 절차는 행정심판에 해당하지 않는 단순한 이의신청인지(진정 이의신청)과 행정심판인 이의신청인지(부진정 이의신청) 모두 개별법상 근거가 있는 경우에 허용된다. 왜냐하면 부진정 이의신청의 경우에 그것이 행정심판의 일종이기는 하나, 행정심판법상 ‘일반 행정심판’은 이의신청이라는 명칭을 사용하지 않기 때문이다. 즉, 행정심판인 이의신청은 개별법에서 인정하는 ‘특별 행정심판’ 절차에 해당한다. 

⑶ 학설 및 判例
① 심판기관기준설은 심판기관을 기준으로 구별하면 된다고 본다. 이에 따르면 진정 이의신청은 처분청 자체에 제기하는 것인 데에 반해, 부진정 이의신청은 원칙적으로 처분청의 직근상급행정기관에 설치되는 행정심판위원회에 제기하게 된다고 본다.
② 쟁송절차기준설은 쟁송절차를 기준으로 구별해야 한다고 본다. 이에 따르면 진정 이의신청은 사법심판절차가 보장되지 않는 데에 반해, 부진정 이의신청은 준사법적 절차로서 사법심판절차가 보장된다고 본다. 

判例는 (개별공시지가결정에 대한 이의신청에 관하여) 이의신청과 행정심판은 그 절차 및 담당기관에 차이가 있다고 보았고, (대법원이 이의신청제도에 관한 법리오해 등의 위법이 없다고 인정한) 원심판결에서 위 이의신청제도는 행정심판법상의 행정심판제도에 비하여 청구기간, 당사자의 절차참여권 등의 면에서 국민에게 불리하게 되어 있는 점 등을 들어 그것이 행정심판절차가 아니라고 보았다(명확하지는 않지만, 쟁송절차기준설을 취하고 있는 것으로 보임).

⑷ 검 토(쟁송절차기준설)
생각건대, ① (공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제83조 제1항은 부진정 이의신청으로서 ‘행정심판인 이의신청’에 해당함에도, 중앙토지수용위원회의 수용재결에 대한 이의가 있는 자는 같은 위원회에 이의를 신청할 수 있도록 규정하고 있는 등) 개별법상 특별 행정심판의 심판기관을 처분청으로 하여 제기하도록 규정한 경우가 존재한다는 점 ② 우리 헌법 제107조 제3항은 행정심판제도의 헌법상 근거로서 행정심판에는 사법절차가 준용되어야 한다고 규정하고 있다는 점에서, 쟁송절차기준설이 타당하다. 

⑸ 소 결
진정 이의신청과 부진정 이의신청은 ‘사법심판절차’가 보장되는지 여부에 따라 구별된다. 따라서 개별법상 이의신청 중 사법심판절차로서 행해지는 이의신청 절차는 ‘부진정 이의신청’에 해당하고, 이것은 이의신청이 아니라 (행정소송법 및 행정심판법상의 ‘행정심판’으로 인정되는) (특별)행정심판 절차로 보아야 한다.

만약 개별법상 이의신청이 (특별)행정심판인 ‘부진정 이의신청’인 경우라면 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다(행정심판법 제51조. 재심판청구금지원칙). 따라서 개별법에서 처분에 대한 불복절차로 이의신청 절차를 규정하면서, 별도로 행정심판의 청구를 예정(허용)하고 있다면, 그것은 처분청에 재심사를 구하는 단순한 내부적 시정절차로서 ‘진정 이의신청’이라고 보아야 한다. 

Ⅱ. 이의신청의 결과통지
1. 이의신청
「(진정) 이의신청」이란 (행정심판이 아닌 이의신청으로서) 처분청에 대하여 재심사를 구하는 (처분에 대한 간이불복절차인) 내부적 시정절차를 말한다(처분의 하자를 다투기 위해, 처분청에 제기하는 불복절차로서 사법심판절차가 보장되지 않는 것). 이 또한 (행정심판 및 행정소송과 함께) '처분에 대한 불복절차'라는 점에서, 그 불복의 대상이 되는 처분에는 '소극적 처분'과 '적극적 처분'이 모두 포함된다.

2. 소극적 처분에 대한 이의신청
⑴ 기각결정
1차의 거부처분 이후에 (동일한 내용의 신청에 대해 다시 행한) 반복된 거부처분은 2차 거부처분에 해당한다(1차 신청에 대한 거부이든, 2차 신청에 대한 거부이든 신청인에게 절차적 권리로서 응답신청권이 인정되는 이상, 반복된 행정청의 거부는 그 권리에 영향을 미치는 것으로 처분에 해당하게 됨). 그러나 (간이불복절차로서 행하는) 이의신청은 동일한 처분에 대한 당사자의 새로운 신청을 하는 것이 아니므로, 이의신청에 대한 기각결정이 나왔다고 하더라도, 이를 두고 재차 2차 거부처분을 행해진 것이라 말 할 수 없다. 따라서 이의신청에 대한 기각결정은 종전의 거부처분을 단순히 확인하고 그대로 유지하는 의미에 불과하고 그 결과통지는 독립된 행정처분의 성질을 갖지 않는다(사실행위). 

⑵ 인용결정
이의신청을 받아들이는 경우에 처분청이 별도로 당해 이의신청의 대상이 된 거부처분을 취소하는 결정을 하는 것이 아니고, 곧바로 최초의 신청을 받아들이는 새로운 처분을 하게 될 뿐이다. 

判例 역시 민원 이의신청을 받아들이는 경우에는 이의신청 대상인 거부처분을 취소하지 않고 바로 최초의 신청을 받아들이는 새로운 처분을 하여야 하지만, 이의신청을 받아들이지 않는 경우에는 다시 거부처분을 하지 않고 그 결과를 통지함에 그칠 뿐이며, 기각결정은 종전의 거부처분을 유지함을 전제로 한 것에 불과하다고 판시하였다.

3. 적극적 처분에 대한 이의신청
⑴ 기각결정
(침해적 행정처분이 내려진 이후에 다시 행해진 동일한 내용의 반복된 침해적 처분은 2차 처분에 해당한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라) 적극적 처분에 대한 이의신청을 받아들이지 않는 경우에 행하는 기각결정은 재차 2차 처분을 하는 것이 아니고 종전의 처분을 그대로 유지하는 것에 불과하므로 기각결정 및 그 취지의 결과통지는 독립된 행정처분의 성질을 갖지 않는다(사실행위).

⑵ 인용결정
이의신청을 받아들이는 경우에는 행정청이 바로 이의신청의 대상이 된 침해적 처분을 직권으로 전부 또는 일부를 취소하게 될 뿐이다. 행정행위의 직권취소에는 당사자의 이의신청에 따른 것도 포함된다. 

Ⅲ. 이의신청을 거친 경우, 제소기간
1. 진정 이의신청
진정 이의신청에 대한 결과통지는 재결이 아니므로 특례규정의 적용을 받지 아니하고, 원칙적으로 ‘처분’을 기준으로 제소기간이 적용된다. 다만, 이의신청 절차의 근거를 마련하고 있는 개별법률에서 그 결과통지일로부터 행정심판 또는 행정소송의 불복기간을 기산한다는 별도규정이 있는 경우에는 그에 따른다. 

2. 부진정 이의신청
부진정 이의신청에 대한 결과통지는 (특별 행정심판의) 재결에 해당하므로, ① 원처분을 대상으로 취소소송을 제기하는 경우에는 행정소송법 제20조 제1항 단서의 ‘제소기간 특례규정’의 적용을 받게 되고, ‘재결서 정본을 송달받은 날’부터 제소기간이 기산되며 ② 부진정 이의신청의 재결을 대상으로 취소소송을 제기하는 경우에는 행정소송법 제20조 제1항 본문의 적용을 받게 되고, ‘재결이 있음을 안 날’부터 제소기간이 기산된다. 결국 ‘처분’과 ‘재결’ 중 무엇을 대상으로 소를 제기하든, ‘재결’을 기준으로 하여 제소기간이 적용된다. 

3. 민원처리에 관한 법률
⑴ 문제점
민원처리에 관한 법률(이하 민원처리법이라 한다) 제35조 제1항은 “법정민원에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 불복하는 민원인은 그 거부처분을 받은 날부터 60일 이내에 그 행정기관의 장에게 문서로 이의신청을 할 수 있다.”고 규정하고 있다. 그리고 같은 조 제3항은 민원인이 이의신청 여부와 관계없이「행정심판법」에 따른 행정심판 또는「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 동법상의 이의신청은 (‘행정심판인 이의신청’이 아니라) ‘진정 이의신청’에 해당한다고 볼 것이다. 

⑵ 判 例
判例는 민원사무처리법에서 정한 민원 이의신청의 대상인 거부처분에 대하여는 민원 이의신청과 상관없이 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있으며, 또한 민원 이의신청은 민원사무처리에 관하여 인정된 기본사항의 하나로 처분청으로 하여금 다시 거부처분에 대하여 심사하도록 한 절차로서 행정심판법에서 정한 행정심판과는 성질을 달리하고 또한 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특별한 필요에 따라 둔 행정심판에 대한 특별 또는 특례 절차라 할 수도 없어 행정소송법에서 정한 행정심판을 거친 경우의 제소기간의 특례가 적용된다고 할 수도 없으므로, 민원 이의신청에 대한 결과를 통지받은 날부터 취소소송의 제소기간이 기산된다고 할 수 없다. 그리고 이와 같이 민원 이의신청 절차와는 별도로 그 대상이 된 거부처분에 대하여 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있도록 보장하고 있는 이상, 민원 이의신청 절차에 의하여 국민의 권익 보호가 소홀하게 된다거나 헌법 제27조에서 정한 재판청구권이 침해된다고 볼 수도 없다고 판시하였다.

⑶ 소 결
① 민원처리법상 이의신청은 행정심판법상 일반행정심판 절차 및 개별법상 특별행정심판 절차가 아니므로 (이의신청을 거쳐서 원처분을 대상으로 취소소송을 제기하는 경우라도) 행정소송법 제20조 제1항 단서의 ‘제소기간 특례규정’이 적용되지 아니하며 ② 민원처리법은 (국세기본법, 산업재해보상보험법 등과 같이) 이의신청의 결과통지를 받은 날부터 불복기간을 기산한다는 별도의 규정을 두고 있지 않는바, 취소소송 제기의 기산일이 이의신청 결과통지가 나온 날부터 기산되는 것 역시 아니다.

따라서 민원처리법상 거부처분에 대한 이의신청을 거쳐 그 결과통지에 불복하여 취소소송을 제기하는 경우에는, (당초의 거부처분을 그 대상으로 하여) 당초의 거부처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 취소소송을 제기하여야 한다.

★ 결론적으로 양자는 양립 불가 합니다. 말씀하신 판례(대판 2022.03.17, 2021두53894)는 그 명칭이 이의신청임에도 (진정) 이의신청이 아니고, 처분의 신청으로 보아야 한다는 것입니다.