기타공공기관의 입찰참가자격제한결정은 왜 행정처분이 아닌가?

[질문] 매직행정법 질문채널 <a href="http://pf.kakao.com/_Myzxmb" target="_blank" class="ke-link">http://pf.kakao.com/_Myzxmb</a> 입찰참가자격제한 관련해 질의드립니다! 헷갈리는 부분이 몇가지 있는것 같습니다..! 1. 기타공공기관이 한 입찰참가자격제한의 경우 처분성이 인정되지 않는 이유가 무엇일까요?! 처분성관련 판례법리 중에 법령상근거가 없는지는 본안에서 판단할 사유라고 하여 헷갈립니다! 2. 2012두28704 판결에서의 참여제한처분의 경우 처분으로 보았는데, 입찰참가자격제한과는 전혀 관련이 없는 것인지 궁금합니다. 나아가 그렇다면 양자의 구별은 어떻게 해야하는 것인지, 참여제한처분의 경우 처분성이 인정됨에도 왜 기타공공기관의 입찰참가자격제한은 처분성이 인정되지 않는 것인지 궁금합니다. (법령상 근거는 처분성판단과 무관하다고 하니 어떤 차이로 처분성에 대한 판단을 달리하는지 모르겠습니다 ㅠㅠ) 감사합니다!!! [답변] 1. 판례는 "행정소송의 대상이 되는 행정처분은, 행정청 또는 그 소속기관이나 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 공공기관이 국민의 권리의무에 관계되는 사항에 관하여 공권력을 발동하여 행하는 공법상의 행위를 말하며, 그것이 상대방의 권리를 제한하는 행위라 하더라도 행정청 또는 그 소속기관이나 권한을 위임받은 공공기관의 행위가 아닌 한 이를 행정처분이라고 할 수 없다."고 판시하였습니다(대결 2010.11.26, 2010무137).  그리고 해당 판례는 수도권매립지관리공사가 행한 입찰참가자격제한처분은 자신이 시행하는 입찰에 참가사키지 않겠다는 뜻의 사법상의 효력을 가지는 통지에 불과하다고 보았습니다. 이는 2007.01.19. 공공기관운영법이 제정된 이후의 사건으로, (공기업 및 준정부기관의 경우와 달리) 기타공공기관에 해당하는 수도권매립지관리공사가 행하는 입찰참가자격제한처분은 (공공기관운영법 제정 이전은 물론) 현 시점에서도 공공기관운영법에 의해 행정권한을 부여받은 행정청이 행한 행위가 되지 못한다는 의미입니다(행정청의 행위가 아니면, 행정처분이 아님).  공공기관운영법(공공기관의 운영에 관한 법률) 제39조 제2항은 "공기업ㆍ준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람ㆍ법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다."고 규정하여, 공기업과 준정부기관의 입찰참가자격제한처분의 권한만을 인정하고 있을 뿐입니다. 판례가 "법령상 근거가 없는지는 본안에서 판단할 사유"라고 했다고 한 부분은, 어떤 상황에서 그와 같이 판시하였는지는 따져보아야 하므로, 당장 뭐라고 단정짓기는 힘듭니다. 다만, 추정컨대 기타공공기관의 경우에 공공기관운영법을 근거로 입찰참가자격의 권한을 부여받지 못하여 그가 행하는 입찰참가자격제한처분이 행정소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 보는 것과 비교하여 의문점이 든 것이라고 생각이 듭니다. 이 역시 법령상 근거가 없는 것을 문제삼는 것으로 보이는데, 행정처분인지 여부는 소송요건으로서 대상적격의 문제에 해당함에도, 어찌하여 법령상 근거가 있는지의 문제를 소송재판의 문제가 아니라 본안재판의 문제로 보는 것인지 궁금했지 않나 싶습니다. 우선 법령상 근거가 있는지 여부는 행정소송의 본안재판의 사항에 해당하는 것이 맞습니다. 그리고 이는 행정소송의 대상이 된 행정처분이 법령상 근거가 없는 경우에 문제됩니다. 행정처분이 위법한지는 주로 주체, 절차, 형식 그리고 내용상 적법요건을 구비하였는지 여부에 의해 판단되며, 그 내용상 적법요건에는 법률유보원칙(법률에 근거를 두고 있는지)과 법률우위원칙(법률에 위반이 되는 것인지)이 포함됩니다.  행정소송의 대상이 되는 행정처분이 법령상 근거을 제대로 구비하고 있는지는 그 중 법률유보원칙 위반여부의 문제에 해당하므로, 이는 처분의 위법여부를 따지는 본안재판의 사항입니다. 하지만 말씀하신 판례가 어떤 사건이었는지를 알지 못하여 더 이상 논하기에는 부적절합니다.  다시 공공기관의 입찰참가자격제한처분의 문제로 돌아가 보면, 행정소송법 제2조 제2항은 "행정청에는 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인이 포함된다."고 규정하고 있습니다.  그리고 공공기관은 '협의의 공공단체', 즉 국가나 지방자치단체가 아닌 공법상 법인에 해당합니다(광의의 공공단체에는 이러한 기타 공법상 법인으로서 협의의 공공단체와 함께 지방자치단체가 포함됨).  따라서 공공기관이 입찰참가자격제한처분을 함에 있어서 그것이 행정청의 지위에서 한 것이라고 보려면, '법령에 의하여 행정권한을 위임받은 공공단체'에 해당해야 합니다. 위의 수도권매립지관리공사의 경우에는 공공기관운영법에 의해 행정권한을 위임받은 공공단체에 해당하지 않는 이유로, 행정청의 지위가 인정되지 못하고, 따라서 동 공사가 행하는 입찰참가자격제한처분은 행정청이 행한 행정처분이 아니라는 것입니다.  2. 대판 2014.12.11, 2012두28704 판례는 재단법인 한국연구재단이 두뇌한국(BK)21 사업과 관련하여 연구개발비를 부당집행한 특정 대학의 연구팀장에 대해 국가연구개발사업의 3년간 참여제한처분을 한 사건으로, 해당 연구팀장의 원고적격이 인정되는지가 문제된 사건입니다.  따라서 이는 해당 연구팀장에 대해 국가연구개발사업의 3년간 참여제한처분이 행정소송의 대상이 되는 행정처분임을 전제로 하고 있다고  볼 수 있습니다. 이는 과학기술기본법의 위임에 따라 국가연구개발사업 시행의 세부 사항을 규율하는 '국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정'에서 일정한 경우에 관련자에 대한 국가연구개발사업 참여제한 조치를 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이를 근거로 해당 참여제한조치의 행정처분성을 인정한 것입니다.  이 사건 한국연구재단은 중앙행정기관의 장으로서 교육과학기술부장관으로부터 업무위탁을 받은 전문기관으로서, 해당 행정처분을 행할 수 있는 행정청의 지위가 인정됩니다.  이는 국가계약법, 지방계약법 그리고 공공기관운영법에 따라 행해지는 입찰참가자격제한처분과는 다른 것입니다. 아래의 입찰참가자격제한처분의 근거법령 및 간단설명을 참고해 주시기 바랍니다.  □ 근거법령 ※ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률  제27조 (부정당업자의 입찰 참가자격 제한 등) ① 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. ※ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률  제31조 (부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제31조의2제1항 및 제5항에서 같다)은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자나 제6조의2에 따른 청렴서약서의 내용을 위반한 자, 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. ※ 공공기관의 운영에 관한 법률 -「2007.01.19. 제정」 제5조 (공공기관의 구분) ① 기획재정부장관은 공공기관을 공기업ㆍ준정부기관과 기타공공기관으로 구분하여 지정하되, 공기업과 준정부기관은 직원 정원이 50인 이상인 공공기관 중에서 지정한다. ② 기획재정부장관은 제1항의 규정에 따라 공기업과 준정부기관을 지정하는 경우 공기업은 자체수입액이 총수입액의 2분의 1 이상인 기관 중에서 지정하고, 준정부기관은 공기업이 아닌 공공기관 중에서 지정한다. ③ 기획재정부장관은 제1항 및 제2항의 규정에 따른 공기업과 준정부기관을 다음 각 호의 구분에 따라 세분하여 지정한다. 1. 공기업 가. 시장형 공기업 : 자산규모가 2조원 이상이고, 총수입액 중 자체수입액이 대통령령이 정하는 기준 이상인 공기업 나. 준시장형 공기업 : 시장형 공기업이 아닌 공기업 2. 준정부기관 가. 기금관리형 준정부기관 : 「국가재정법」 에 따라 기금을 관리하거나 기금의 관리를 위탁받은 준정부기관 나. 위탁집행형 준정부기관 : 기금관리형 준정부기관이 아닌 준정부기관 ④ 기획재정부장관은 공공기관 중 제2항의 규정에 따른 공기업과 준정부기관을 제외한 기관을 기타공공기관으로 지정한다. 이 경우 기획재정부장관은 기관의 성격 및 업무 특성 등을 고려하여 기타공공기관 중 일부를 연구개발을 목적으로 하는 기관 등으로 세분하여 지정할 수 있다. 제39조 (회계원칙 등) ② 공기업ㆍ준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람ㆍ법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다. □ 간단설명 특히 ‘공공기관’이 부정당업자 등에 대해 행하는 입찰참가자격제한결정이 행정처분인지 문제되며, 이것은 그것을 행정청이 행하는 행위로 볼 수 있는지가 관건이다. 1995.01.05. 제정된 국가계약법(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률)에 따라 중앙관서의 장이 행하는 입찰참가자격제한결정 및 2005.08.04. 제정된 지방계약법(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률)에 따라 지방자치단체장이 행하는 입찰참가자격제한결정은 본래부터 행정처분에 해당한다고 보아왔다. 종래 判例는 국가계약법 및 지방계약법에 따라 행해지는 입찰참가자격제한처분 외에 다른 공공기관이 행하는 입찰참가자격제한결정은 행정처분이 아니라고 보았으나, 2007.01.19. 공공기관운영법(공공기관의 운영에 관한 법률)이 제정됨에 따라 입법상황이 달라져 일정한 범위 내에서 이 법에 따른 입찰참가자격제한결정 역시 그 법적 성질을 행정처분이라고 볼 수 있는 근거가 마련되었다. 공공기관운영법은 공공기관을 ① 공기업(시장형 공기업ㆍ준시장형 공기업) ② 준정부기관(기금관리형 준정부기관ㆍ위탁집행형 준정부기관) ③ 기타공공기관으로 구분하고, 이 중 공기업 및 준정부기관의 입찰참가자격제한결정의 법적 근거를 마련하고 있는바, 같은 범위 내에서의 입찰참가자격제한결정은 해당 공공기관이 행정청의 지위에서 행하는 행정처분의 성질을 가진다고 볼 수 있다.  따라서 공공기관 중에서 공기업 또는 준정부기관이 행하는 입찰참가자격제한결정은 행정처분에 해당하고, 기타 공공기관이 행하는 입찰참가자격제한결정은 여전히 행정처분이 아니다. 입찰참가자격제한결정은 그 처분에 따른 법률효과로서 상대방에게 입찰에 참가하지 못하는 것을 내용으로 하는 자격제한의 의무부담 효과를 발생시키게 되는바, 이러한 공법상 의무는 일종의 ‘수인의무’로 파악된다(강학상 수인하명).