사회복지 정책론-농촌지역 복지환경과 전문 인력양성의 한계

[은초롱]

농촌지역 복지환경과 전문 인력양성의 한계

김영란

1. 들어가며

『당 신은 어떤 세계에 살고 있는가?』, 최근에 나의 마음을 끌었던 책의 제목이다. 이 책에서 세계적으로 내노라 하는 사회과학자 12인은 우리가 살고 있는 사회를 설명하고, 새로운 현실들을 서술하며, 현재의 당면한 요구와 문제를 드러냄으로써 사회에 관한 자신들의 통찰을 다른 이들과 나누는데 주력하고 있다. 예를 들어 우리가 익히 이름을 들어 본 아미타이 에치오니는 지금의 사회를 ‘책임 사회’로 , 앤소니 기든스는 ‘근대사회’로, 그리고 울리히 벡은 ‘위험사회’로 규정하고 있다. 이 외에도 ‘독신자 사회’, ‘투명사회’, ‘정보사회’, ‘지식사회’ 등등 사회를 보는 시각은 다양하다. 이와 유사한 형식을 취한다면, 나는 이런 질문을 던지고 싶다. ‘우리는 어떤 지역에 살고 있는가?’ 우리 지역을 설명하고 우리 지역의 현실과 문제를 제대로 드러낼 수 있는 키워드는 무엇인가?

언 제인가 지방도에서 운전을 하다가 길을 잘못 들어서 이름도 모르는 마을로 들어간 적이 있었다. 대낮이었으나 인적도 없는 좁은 길에 경운기를 타고 가시는 초로와 마주쳤다. 순간적으로 오싹한 느낌을 받았다. 느리게 지나가는 경운기 위에 앉아있는 그 노인이 살아있는 사람 같지 않았다. 뼈만 앙상한데 아무 표정 없이 앞만 보고 있는 그의 모습이 마치 귀신같아 보였다. 아마도 주변의 폐가와 어우러져 더욱 괴기스러운 분위기를 북돋은 듯하다. 나는 그 날의 경험이후로 농촌을 ‘유령도시’(ghost city)라고 이름지었다.

이 러한 표현에는 앞서 말한 사회과학자들처럼 연구와 경험을 거듭한 끝에 도달한 농촌사회에 대한 인식과 시각이 들어 있는 것이 아니다. 나 역시도 농촌이라는 지역을 규정하는 일에 게을렀고, 또한 다른 연구자들도 크게 다르지 않았다고 생각한다. 여기에는 두 가지의 문제가 존재한다. 하나는 우리 사회 전반에 적용될 수 있는 현상으로, 연구 영역에서도 농촌과 어촌, 탄광촌과 같은 주변지역에 대한 연구가 도시와 같은 중심지역에 대한 연구보다 상대적으로 소홀하게 취급되어 왔다는 것이다. 다른 하나는 거시적이거나 미시적인 연구에 충실해 왔지만 중범위 수준에 대한 연구는 미흡했던 사회복지학계의 편향된 연구태도를 들 수 있다. 우리는 실제로 클라이언트의 욕구와 문제에 민감하고 그것을 해결할 수 있는 개인적 접근과 정책적 접근에는 심혈을 기울여왔지만, 정작 그가 살고 있는 지역과 그로 인한 삶의 영향, 나아가 개인의 문제를 지역적 접근으로 해결하려는 노력은 소홀하였다. 한마디로 우리 사회에 널리 펴져 있는 중심부 지향적인 사고와 태도는 연구의 영역에서도 쉽게 발견되는 사회현상이 되었고, 따라서 축적된 연구를 토대로 실천의 방식을 모색하는 연구-실천활동의 상호의존은 찾아보기 어려운 현실이 되어버렸다.

이 글은 이러한 반성에서부터 출발하여 지금부터라도 농촌지역의 연구를 활발히 진행하고 농촌에 대한 담론을 조성하며 농촌과 농민의 힘을 북돋자는 의미에서 구상되었다. 사회복지계 내에서도 주변부라고 할 수 있는 농촌과 농촌주민에 대한 조사와 연구, 공론과 대안 제시 없이 농촌지역의 특성에 맞는 사회복지를 실천하라고 주문하는 것은 착오적 발상이라고 생각되기 때문에 우리는 이 시점에서 농촌복지에 대한 주제를 가지고 매우 다양한 고민과 소통을 해야 할 필요를 느낀다. 이에 먼저 농촌의 복지환경을 고찰하고, 환경의 변화자로서 기능할 농촌지역의 사회복지 전문인력의 양성에 대한 논의를 제시하고자 한다.

2. 농촌의 복지환경

농 촌의 복지환경을 논의함에 있어, 나는 두 가지의 문제를 해결해야 했다. 첫째는 농촌에 대한 개념정의와 관련된다. 이에 대한 논의는 전체 논의 수순으로 보아도 선행되어야 헐 것이다. 우리가 다루고자 하는 복지환경의 지역적 한계를 명확하게 할 필요성이 있기 때문이다.

과 연 농촌이란 어떻게 정의되어야 하는가? 이것은 ‘북적거리는’ 도시와 대척점에 놓인 ‘한가로운’ 지방을 의미하는가? 아니면 순수하게 ‘농업’을 주 생산수단으로 하는 지역만을 의미하는가? 이희승 감수(1996)의 『민중에센스 국어사전』에 의하면, 농촌은 “주민의 대부분이 농업을 생업으로 삼는 지역이나 마을”(p. 555)이라고 풀이되고, 도시와 반대되는 단어라는 표시가 되어 있다. Dunham(1970)은 지역사회를 유형화하는 기준으로 인구의 크기, 경제적 기반, 정부의 행정구역, 인구구성의 사회적 특수성을 들었고, 이에 따르면 농촌은 주민의 경제적 기반이 농업인 지역사회를 의미하게된다. 한편, Lindeman(1921)은 11개의 지역사회 종류를 제시하면서 농업중심(agricultural) 지역을 포함하였고, 이를 “농산품이 거래되고 농촌주민의 사교가 이루어지는 지역”(최일섭․류진석, 1996, p. 17 재인용)이라고 설명하였다. 농촌에 대한 개념정의와 관련된 고민은 Davenport와 Davenport Ⅲ의 경우도 마찬가지였던 것 같다. NASW에서 제작한 『Encyclopedia of Social Work』에서 이들이 농촌사회사업 개관(Rural Social Work Overview)에 대해 설명할 때 가장 먼저 논의했던 것이 농촌에 대한 정의였다. 미국 인구통계청은 인구조사 시에 농촌을 2,500명 이하의 인구가 거주하는 곳으로 보았다. 그러나 1991년 미국 통계청에서는 이분법적으로 도시와 농촌을 구분하기보다는 기능적으로 고도로 도시화된 경제적 복합도시와 함께 인접 지역의 행정구역을 포함하는 곳은 도시로, 그 외곽에 위치에 있는 지역을 농촌으로 구분하였다. 이들은 이 외에도 더 많은 설명을 제시하였지만, 결론을 내리자면, 농촌을 규정하는 가장 합의된 의견은 인구밀도가 적은 곳이라는 점이다. 더불어 이들은 농촌을 구성하는 요소로 산업을 포함시키는 것에는 회의를 피력하였다. 실제로 농업을 주요 산업으로 하는 농촌사회는 점점 줄어들고 제조업이나 서비스업이 농촌에 등장하면서부터 오히려 농업의존형 농촌, 제조업의존형 농촌, 서비스업의존형 농촌 등등으로 구분하는 것이 현실적으로 타당하다고 보는 것이다.

이 처럼 중심이 되는 사고의 틀과 사회의 변화, 특히 산업구조의 변화에 따라 농촌이 상이하게 규정될 수 있다는 점에서 우리도 이에 대한 보다 전문적이고 정교하며 특성을 고려한 논의를 전개하여야 할 필요가 있다고 본다. 다만 이 글에서는 복지환경을 설명하기 위해 사용되는 통계자료에 대한 접근성에 근거하여 행정구분 상 군(郡部) 단위 수준에서 농촌지역을 대신할 것이며,¹⁾ 구체적인 논의 대상지역은 가능한 전남의 17개 군으로 한정할 것이다.

두 번째 문제는 복지환경이 무엇을 뜻하는지 분명히 해 두는 일이다. 우선 복지환경을 복지를 실천하는데 영향을 주는 주변 환경이라고 규정할 수 있다. 예를 들어 정치 및 경제구조, 복지의식 등은 복지 외적인 요인으로 복지에 영향을 주지만 복지 분야에서는 통제하기 어려운 요소들이라고 볼 수 있다. 이는 복지를 중심으로 놓았을 때 논의되는 부분이다. 한편, 사회의 기타 다른 영역을 중심으로 놓고 판단하면, 복지환경은 복지를 구성하는 다양한 내용에 대한 총체적 표현으로 받아들일 수 있다. 예를 들어 복지 제공자, 복지 제공시설, 복지 제공기술, 복지 대상자 등 복지라는 활동을 실천할 때 필요한 모든 것을 의미한다고 할 수 있다. 나는 이 둘을 복지 외적환경과 복지 내적환경으로 구분해도 무방하다고 본다.

본 론으로 들어가서, 이제부터 과연 전남지역 농촌의 복지환경은 어떠한지 복지 내․외적인 상황을 몇 가지로 요약하여 다루어 보겠다. 실제로 이러한 상황 분석은 객관적이고 정확한 자료에 근거하여 이루어져야 마땅하지만 이 글의 성격이 엄격성을 요하는 연구 논문이기보다는 자유로운 의견의 진술에 가깝기 때문에 형식에 구애 없이 전개하면서 평소 내가 갖았던 생각을 구체화 시켜 보도록 하겠다.

1) 부양공동화(扶養空同化) 현상

2000 년 전라남도 사회복지사업의 정책방향을 모색할 목적으로 씌여진 나의 논문에서는 1998년 전라남도의 인구가 약 2,174,000명으로 전국 인구의 4.6%를 차지하고 있다고 밝힌 바 있다(김영란, 2000). 그러나 4년이 지난 현재 2000년의 통계청 자료를 보면, 전남의 인구는 1,994,287명(전라남도 사회복지협의회, 2004)으로 2년 동안에 179,713명이 줄어들었다. 이러한 현상은 해남 평화자원학교 배충진원장이 그의 원고에서 농촌과 도시의 인구구성 비율이 21.5% 대 78.5%라고 제시한 것과 맥을 같이 한다. 시도별 추계인구(1988)에 의하면, 전국 인구증가율은 2020년에 6.0% 증가할 전망하고 있고, 전남의 경우는 지속적으로 감소하여 같은 해에 -5.2%가 될 것으로 예측한다. 다음은 9개군의 인구증감율에 대한 통계자료이다.

[표 1] 전남 9개군 인구증감율

단위 : 명, (%)

지역	인구	남자	여자	성비
담양군	-10.70	-11.50	-10.00	-1.60
곡성군	-7.40	-7.90	-7.00	-1.00
구례군	-16.30	-17.90	-14.80	-3.50
고흥군	-13.10	-13.40	-12.70	-0.80
보성군	-14.80	-15.90	-13.80	-2.50
화순군	12.90	11.90	13.90	-1.70
장흥군	-7.60	-7.10	-8.00	1.00
강진군	-10.40	-10.20	-10.70	0.50
해남군	-6.90	-7.20	-6.50	-0.80
영암군	8.80	10.90	6.90	3.70
무안군	-8.10	-7.00	-9.20	2.40
함평군	-14.70	-15.20	-14.30	-1.10
영광군	-4.60	-3.40	-5.80	2.50
장성군	-5.00	-3.70	-6.20	2.70
완도군	-5.10	-5.10	-5.00	0.10
진도군	-9.30	-8.80	-9.60	0.90
신안군	-25.90	-27.30	-24.40	-3.90

출처 : 통계청(2000), 『총조사 인구총관』,「행정구역․성․연령별」

자료 : 전남사회복지협의회(2004), 『2003 전라남도 사회복지 지표』, p. 2.

주   : 1999년도에 대한 증감비.

이 통계수치는 얼마나 전남지역의 인구이동이 심각한 상태에 이르고 있는지를 보여준다. 각 군은 대체로 5% 이상의 인구 감소율을 보이고 있고, 특히 신안군의 경우는 25.9%로 이 지역 인구의 4분의 1, 즉 4명 중 1명은 지역을 떠나고 있다는 엄청난 사실을 알려주고 있다.

한 편, 65세 이상의 노령인구에 대한 통계자료를 보면, 전남의 노인 인구는 14.1%로 이미 고령사회에 진입하였고, 곡성군(23.3%)을 포함한 9개군은 20% 이상이 노인으로 이미 초고령사회에 진입해 있다(이용교 외, 2004). 아울러, 시도별 부양비율도 2000년에 유년에 대한 부양이 30%, 노년에 대한 부양이 20.1%(전남사회복지협의회, 2004)로 나타나고 있으나 2020년에는 각각 23.3%, 28.2%로 변화할 것으로 예측하고 있다(시도별 추계인구, 1998). 결국 총 인구는 감소하면서 노인 인구는 급격히 상승한다는 것은 비경제활동인구와 피부양인구가 증가하고 있음을 보여주는 단적인 예라고 할 수 있다. 이러한 경제활동인구와 비경제활동인구 간의 불균형적인 분포는 농촌지역의 경제적 생산활동의 무력화(혹은 경제공동화현상)의 주요 요인이 되기도 하면서 일상생활에 있어서는 부양공동화현상에 이르는 심각성을 내포하고 있다. 따라서 사회복지측면에서 보자면, 가족 부양자를 대신할 사회적 부양 시스템이 절실히 요구되는 상황이라는 점을 인지할 필요가 있다.

[표 2] 전국 부양비 및 노령화지수

구분	총부양비	유년부양비	노년부양비	노령화지수
전국	39.5	29.4	10.1	34.3
서울특별시	31.4	24.4	7	28.8
부산광역시	33.2	25.1	8.1	32.2
대구광역시	36.5	28.5	8	28
인천광역시	40.5	32.9	7.7	23.3
광주광역시	39.9	32.2	7.7	23.8
대전광역시	38.4	30.9	7.5	24.1
울산광역시	41	35.4	5.6	15.8
경기도	42.5	34.4	8.1	23.7
강원도	42.5	28.6	13.9	48.7
충청북도	43.9	30.2	13.8	45.6
충청남도	47.1	29.6	17.5	59.1
전라북도	45.9	29.7	16.1	54.2
전라남도	50.1	30	20.1	67
경상북도	45.1	28.5	16.5	58
경상남도	44.3	31.5	12.8	40.6
제주도	45.1	33.1	12	36.1

출처 : 통계청 홈페이지>홈>KOSIS>주로찾는통계>인구, 가구 시도별 인구증가율, 인구구조, 부양비, 노령화지수 인구구성비 및 부양비(2000)

자료 : 전남사회복지협의회(2004), 『2003 전라남도 사회복지 지표』, p. 2.

주 : * 기준시점 : 7월 1일 기준 인구

   ** 유년부양비+노년부양비로 생산가능인구(15～64세)가 부양해야 할 유년인구(0～14세), 노년인구(65세 이상)의 비율

   *** 유년부양비=(0～14세 인구)/(15～64세 인구)*100, ****노년부양비=(65세 이상 인구)/(15～64세 인구)*100

   ***** (65세 이상인구)/(0～14세 인구)*100로 유년인구(0～14세)의 비율에 대한 노년인구(65세 이상 인구)의 비율

2) 높은 비율의 사회복지 대상자

농 촌의 경제활동인구가 지속적으로 도시로 이동하는 가운데 지역에 남아 있는 사람들 중에서도 실업자가 계속 증가하고 있다는 사실은 농촌의 심각성을 더한다. 1997년 전남 지역의 실업자 수는 만 5천 명이었던 것이 1998년에는 4만 6천명으로 급격히 상승하였다. 또한 취업자 1,010천명 중에서도 중졸이하의 학력수준을 가진 사람이 726천명이고, 따라서 서비스 근로자 및 상점과 시장 판매 근로자(17.6%), 농업 및 어업 숙련 근로자(41.4%), 단순 노무직 근로자(9.4%)등 미숙련이나 저임금의 경제활동에 종사하는 비율이 68.4%로 높을 수밖에 없는 실정이다(전라남도, 1999). 그러다 보니 전남 총 인구 중 국민기초생활보장 수급자의 비율이 8.6%로 전국 평균 비율 2.4%를 훨씬 상회하고 있다. 또한 장애인 인구(1.6%)나 소년․소녀가장(0.07%)의 경우 전국 평균(각각 1.1%, 0.02%)을 약간만을 상회하는 수준이나 역시 전국 평균과 비교해서 높은 비율을 보이고 있다.   

[표 3] 사회복지 대상자별 인구 현황

(단위: 명,%)

구분	총인구 (천명)	국기법 대상자	65세 이상 노인*	장애인 인구	소년소녀가장
전남	2,174 (4.6)	187,156 (8.6)	234,848 (10.8)	35,731 (1.6)	1,627 (0.07)
전국	47,173	1,175,187      (2.4)	3,204,000      (6.8)	527,250      (1.1)	13,627     (0.02)

출처: 1999년 전남통계연보(전라남도), 1999보건복지백서(보건복지부)

자료: 김영란(2000). ‘전라남도의 사회복지사업에 대한 새로운 정책방향 모색’,『복지사회연구』 3집, p35.

주: * 65세 이상 전국 노인인구 현황은 통계청 추계인구임

이 상에서 언급한 사회복지 대상자들 피력하는 욕구들을 1999년 통계청의 『1999 한국의 사회지표』의 자료에 근거하여 정리해 보았다([표 4 참고]). 물론 이 욕구들은 중앙 조직에서 폐쇄식 문항을 가지고 전국적으로 조사한 것이기 때문에 농촌지역 주민들만이 가지고 있는 독특한 욕구를 제대로 반영하였다고 보기는 어렵다. 그러나 미국의 남부지역 교육 위원회(Southern Regional Education Board) 소속 인력교육 및 훈련 프로젝트 농촌 전문위원은 농촌 사회복지에 대해 교육하기 위해 마련한 일종의 지침서 같은 것에서 농촌지역이 가지고 있는 문제 역시 다른 모든 지역에서 가지고 있는 문제와 다르지 않으며, 다만 그것을 해결할 만한 서비스 자원이 부족하다는 점이 다른 지역과 다른 점이라고 지적하고 있다(1998). 이런 지적으로 미루어 보건데, 비록 우리와는 지리상으로나 경제상태로나 혹은 문화적으로도 차이가 있는 미국의 상황이지만 자원부족이라는 농촌지역의 특징은 미국이나 우리나라나 다르지 않은 것처럼 보인다. 우리는 흔히 농촌의 사회복지를 고민하거나 논의할 때 노인의 문제, 빈곤의 문제에 너무 집중하여서 농촌에서도 빈번히 일어나고 있는 알콜중독, 성매매, 아동학대, 배우자 학대, 정신질환, 청소년 문제 등을 소홀하게 취급하는 경향을 가지고 있다. 걷잡을 수 없이 증가하는 노인인구에 비하면 이러한 문제를 가지고 있는 인구군의 규모는 작다. 그러나 마치 이런 문제는 일어나지도 않는 듯이 논의가 제기 되지 않는 점은 매우 경계할 만한 일이다. 

[표4] 전남지역 사회복지사업 수요자의 제 욕구(사회복지분야별)

사회복지사업분야	사회복지사업 수요자의 제 욕구
공적부조제도	․생계비 지원
노인복지	․건강(질병)에 관한 개입
장애인복지	․편의시설과 의료시설(재활병원 포함) 확충
실업자대책	․공공근로사업 확대   ․실업수당 증가
공공시설	․노인복지시설 확충   ․보건의료시설 확대   ․놀이터 증설

자료: 김영란(2000). ‘전라남도의 사회복지사업에 대한 새로운 정책방향 모색’,『복지사회연구』 3집,          p. 35.

3) 열악한 지방재정

사 회복지 정책 목표를 달성하기 위해 필요한 재원을 어떻게 얼마만큼 조달하느냐는 매우 중요한 관심거리이다. 지방정부의 사회복지사업의 활성화 정도는 지방정부의 재정능력 상태에 따라 상당히 달라진다. 즉 지방정부재정이 취약하면 지역주민에 대한 복지지출은 여타사업 등에 밀려 정책의 우선순위에서 배제될 가능성이 있고, 지방자치단체장은 차기 선거를 위해 지역 경제활성화를 해야 한다는 명목으로 지역개발에 편중된 예산 운영을 할 우려가 있기 때문이다.

김 교성과 이재완(2000)의 지방정부 사회복지비 지출수준의 결정요인 분석에 관한 연구에 의하면, 광역 지방자치단체의 사회복지 지출비율에 영향을 미치는 요인들은 경제개발비 비율, 지방정부의 재정자립도, 그리고 복지지출 증감률로 파악되었다. 구체적으로, 지방정부의 경제개발비의 확대는 사회복지 지출수준을 상대적으로 축소시키는 것으로 밝혀졌고, 지방정부의 재정자립도가 낮을수록 지방정부의 사회복지 지출은 확대되는 것으로 나타났다. 반대로 중앙정부에서 제공하는 국고보조금의 규모가 늘어날수록 지방정부의 사회복지 지출 규모도 늘어난다는 해석도 가능하다. 한편, 지방정부의 사회복지 지출비율은 전년도 대비 1인당 사회복지 지출액의 증가에 따라 함께 증가하는 것으로 밝혀졌다. 이는 지역주민의 복지욕구나 지역정부와 관련된 정치적 요인들은 사회복지 지출의 확대에는 아무런 역할을 하지 못하고 있음을 시사하고 있다.

위에서 언급한 내용을 기초로 하여 지방자치단체별 총 예산, 사회개발비 예산, 경제개발비 예산, 그리고 재정 자립도를 살펴보면 [표 5]와 같다.

[표 5] 지방정부 예산(사회개발비와 경제개발비 대비)

(단위: 백만원)

도	총예산 (1998)	사회개발비 (1998)	경제개발비 (1998)	재정자립도 (2000)
경    기	3,207,162	747,536	1,401,527	77.5
강    원	1,102,654	321,993	562,725	32.4
충    북	945,439	220,348	519,449	37.0
충    남	1,267,941	303,032	696,461	32.2
전    북	1,148,254	263,818	640,568	31.4
전    남	1,510,158	392,101	849,622	23.5
경    북	1,744,740	479,231	917,653	33.9
경    남	1,443,467	423,984	676,872	42.3
제    주	401,165	118,615	162,456	36.3

출처: 행정자치부 지방재정세제국(1999). 『지방재정연감』, 재구성한 것임.

자료: 김영란(2000). ‘전라남도의 사회복지사업에 대한 새로운 정책방향 모색’,『복지사회연구』 3집,          p. 35.

전 남지역은 전국 9개도 중 재정자립도가 가장 낮은 지방정부로서 사회개발보다는 경제개발에 더 중점을 두고 지방정부정책을 실시하고 있는 것으로 밝혀졌다. 지방재정의 근원은 주로 지방세 징수를 근거로 하여 확보된다고 볼 때, 전남지역의 산업구조는 지역의 부를 증대시킬 만큼 강력하지 않을 뿐 아니라, 빈곤자의 수는 많아서 세금징수는 줄어들고 생활보조금 지출은 늘어나는 현상을 보이고 있다. 이러한 현상은 지방정부의 운영에 필수적인 재정력을 확보하고 대중적 지지를 확실히 할 수 있는 경제발전정책을 최우선으로 두는 한편, 상대적으로 경제성장에 도움이 되지 않는 것으로 보이는 복지정책은 기피하는 경향으로 치닫게 한다. 이는 이미 [표 5]의 사회개발비와 경제개발의 차이에서 드러난 바다. 따라서 지역에서 다양하게 표출되고 있는 욕구에 대응해야 하는 사회복지사업은 지자체에서 해결해야 함에도 불구하고 거의 다루지 못하고 실정임을 알 수 있다.

4) 자원의 수평적 이동 현상

시 장경제의 특징을 생산물에 대한 1차적 분배로 설명한다면, 사회복지는 1차 분배에서 파생된 문제를 완화․보완하기 위한 2차 분배, 즉 재분배의 기능을 담당하는 것이다. 정책차원에서 사회복지의 궁극적인 목적은 소득재분배를 통한 국민의 기본적인 소비력의 확보라고도 할 수 있다. 우리는 가장 효과적인 소득재분배는 가진 자(the haves)에서 갖지 못한 자(the have-nots)에게로 소득이 수직적으로 이전됨으로써 달성될 수 있다는 사실을 알고 있다. 이와 관련하여서 농촌지역의 경우는 소득의 수직적인 분배보다는 수평적인 이동이 보다 많이 발생한다는 점이 특징적이다. 이를 설명하기 위해서 두 가지의 논의를 해 보겠다. 첫째는 비공식 부문의 상호원조와 둘째는 기업의 복지 불참에 관한 내용이다.

사 회복지사업 공급주체로서 비공식 부문, 예를 들어 가족, 친구, 이웃 등은 어느 사회나 존재하기 마련이지만 그 기능을 제대로 인식하기란 쉽지 않다. 그러나 최근 복지국가 위기와 함께 국가 복지축소에 힘입어 비공식부문의 역할에 대한 새로운 인식이 증대되고 있다(현외성, 2000). 특히 아직 혈연중심의 가족주의가 대도시에 비해 상대적으로 견고한 지방의 경우, 가족, 친구, 이웃의 도움은 사회복지사업의 대안으로 한 몫을 담당하게 된다. 예를 들어, 국기법 수급자들에게 생활비 충당 경로를 질문한 결과(복수응답), 전남의 경우 정부로부터 생계비를 보조받고 있다는 응답이 조사자의 49.1%를 차지하여, 대구시 다음으로 적었던 반면, 이웃과 친지에게서 생계비를 충당하는 경우는 30.5%로 전국 시․도 중 가장 놓게 나타났다(사회통계지표, 1999). 즉, 저소득층의 소득 지원은 비공식부문에 의한 기여가 크게 차지하고 있음이 드러났다. 그러나 이들의 가족, 이웃, 친지 등의 경제 형편 역시 매우 낮은 편이라서 이러한 소득이전은 ‘부의 재분배’라기 보다는 ‘빈의 나눔’밖에 될 수 없는 현실이다.

최 근 민간 사회복지의 한 축에서는 대기업의 사회봉사활동이 점차 활발해지고, 기업이 사회복지재단을 운영하는 등 새로운 복지사업의 제공자로 급부상하고 있다. 과거 장학사업 일변도이던 기업의 사회공헌활동이 이제는 사회복지와 환경운동으로 전환되고 있는 점을 주시할 필요가 있다. 특히 개별기업 또는 개별자본이 주체가 되어 그 종업원과 가족의 복지 증진을 위해 행하는 각종 서비스는 물론이거니와 기업의 생산활동을 통한 ‘지역의 생산적 복지 공동체’형성과 기업이 주도하는 사회적 책임의 분담은 지역의 삶의 질을 높이는데 지대한 역량을 발휘할 수 있는 사회복지의 공급주체로 간주되고 있다. 이러한 이유에서 전라남도 사회복지협의회는 1996년 이미 ‘기업의 지역사회친화와 사회복지’라는 논의를 공론화하여 지역 실정에 맞는 사회복지 정책의 개발과 시행에 있어 지역 기업의 역할을 강조한 바 있다.

그 러나 실질적으로 전남지역의 기업복지 기여활동은 그리 활발하지 못한 실정이다. 최옥채(1996)가 전남지역 기업의 특성을 설명하면서 제시했던 1994년 통계자료들과 1998년 통계자료를 비교해 보면, 이 지역의 기업구조가 별로 호전되지 않았다는 것을 알 수 있다. 광공업체의 수는 2,347개소(1994년 당시, 2,667개소)로 감소하였고, 따라서 월 평균 종사자 수도 76,519명에서 68,073명으로 줄었다. 더욱이 제조업체 2,269개소 중 거의 반에 해당되는 1,070개소가 음식료품 생산으로 기타 다른 종목에 비해 경쟁력이 떨어지고, 사업체의 규모도 5～9명 근무업체가 1,444개소로 영세사업체를 면하지 못하고 있는 실정이다(전라남도, 1999). 한편, 광공업체의 생산액이 14,811,409백 만원에서 27,373,946백 만원으로 증가하였다는 점(전라남도, 1999)에서 기업이 사회복지사업의 공급주체로서의 잠재력이 조금 나아진 것은 아닌가 하는 기대를 해 볼 수 있을 정도이다.

5) 부족한 복지의식

복 지의식은 농촌지역의 복지를 논의할 때 매우 중요한 요소라는 것을 명심할 필요가 있다. 복지의식이란 “사회문제의 원인을 분석하고 해결하고자 하는 노력에 대해서 사회성원들이 지니는 포괄적인 사고의 틀”(이봉화, 1991, 우아영, 2000, p. 6 재인용)이라고 할 수 있다. 이러한 “복지의식이라는 개념을 규정할 때는 복지에 대한 인식, 평가, 태도 혹은 행동의 반응성향, 감정과 인상, 신념 및 평가 등의 정신작용의 측면들을 종합적으로 포괄하여야 한다”고 하였다(박병헌․홍봉선, 1995, 우아영, 2000, p. 6 재인용). 의식은 인간의 행위와 연결되는 행동성향과도 통한다고 볼 때, 농촌 지역의 특성 상 지역의 리더그룹(의사결정권자나 의견제안자 모두)이 복지의식을 가지고 있는지, 또 그러한 의식으로 인해 복지를 실행하려고 노력하는지가 실제 지역의 복지활동에 지대한 영향을 준다. 특히 이들 리더그룹이 복지 외적환경인 지역의 정치․경제에도 깊숙이 관여하고 있기 때문에 이들의 복지의식은 매우 중요하다. 한편, 지역의 일반주민들이 복지에 대한 경험과 의식이 도시지역에 비해 상대적으로 부족하여서 주민 스스로 복지권을 주장하거나 지역의 복지활동에 대한 감시자의 역할을 수행하지 못한다는 특징도 리더그룹의 중요성을 부각시키는 이유가 된다.

실 제로 전남지역의 리더그룹과 주민들이 가지고 있는 복지의식에 대한 연구를 접해본 바는 없다. 내가 아는 한 이런 주제의 연구가 진행된 적은 없었을 것으로 판단된다. 이 글을 위하여 지역의 리더그룹이라고 할 수 있는 군의원들이 복지와 관련된 직업 갖았거나 활동을 하였는지에 대해 알아보았다. 또한 주민의 복지의식에 대해서는 작년에 신안군, 진도군, 완도군에서 행한 도서지역 연구 중 사회복지라는 용어를 주민들이 어떻게 이해하고 있는지에 대해서 거리면접을 통해 알아 본 결과를 제시하였다.

먼 저 군의원의 경우, 전라남도 행정자치 소속 17개 군의 군의회 홈페이지에 접속하여 군의원 소개사항을 살펴보았다. 의원들은 전원 남성이었고, 주로 1940년에서 1950년대에 출생하였고, 고등학교나 대학교 중퇴거나 일부 의원은 중학교의 학력을 가지고 있는 수준이었다. 또한 전․현직 직업이 지자체 공무원이거나 지역 사업가인 것으로 나타났다. 주요경력에는 체육회나 축구회 이사, 청년회 회장, 농협이사, 민주평통일자문회의 위원 등이 주류를 이루고 있었다. 1958년에 태어나 나주대 호텔관광경영학과에 다녔던 유재승 완도군 의원만이 완도군장애인협회 감사를 맡고 있어서 유일하게 사회복지계와 관계를 맺고 있었다고 볼 수 있다. 17개 군의 군의원에 대한 프로필을 모두 살펴본 결과 모두 유사한 배경과 지위를 가지고 있다고 판단하여 이 글에서는 4개 군의 의원들에 대한 소개만을 제시하였다. 사회복지학을 공부하였거나 사회복지계에서 활동한 사람들은 복지의식이 높고, 그렇지 않은 사람들은 복지의식이 낫다고 단정할 수 없다. 그러나 복지관련 배경이 복지의식과 관련이 있을 개연성은 크다. 군 의원들이 그래도 농촌 지역의 리더그룹이라는데 동의한다면, 그리고 나서 다음의 표를 일견한다면, 농촌 지역 리더그룹이 가지고 있는 복지의식의 한계를 느끼게 될 것이다.

[표 6] 현역 군 의원의 프로필

소속군	의원명	성별	출생년	최종학력	직업	주요경력
담양군	정금연	남	1946	조선대 공과대학	담양읍 부읍장	담양군 군정기획단장
	신현석	남	1938	동북고등학교	-	담양청소년지도위원장
	최용기	남	1952	조선이공대 중퇴	-	고서면 청년회장
	양삼기	남	1942	호남대 경영대학원수료	남면단위조합 이사	아태재단후원회 위원
	김우용	남	1941	창평중학교	-	창평 청년회장
	김동주	남	1957	창평중학교	-	대덕면 새마을지도자
	정진	남	1956	조선대학교 재학	비봉산업 대표이사	대나무 연구회회장 담양라이온스클럽회장
	최화삼	남	1954	전남대학교 행정대학원 수료	담양새마을금고 이사장	금성면 청년회장
	양대수	남	1958	광주대학교 경영학과	추성고을 대표	한국전통식품명인 협회 이사
	박춘식	남	1949	담양공업고등학교	-	담양군바르게살기운동협의회 위원
	문종석	남	1949	한재중학교	담양군청 근무	-
	이근식	남	1945	조선대학교 부족고등학교	대전면 부면장	한재중학교 운영위원장
곡성군	김낙규	남	-	전남대학교 공과대학	-	곡성 농민회 옥과지회 자문위원
	유영호	남	-	순천실업고등학교	-	JC 특우회장
	박사차	남	-	옥과고등학교	경찰공무원	삼기농업협동조합 이사
	박성규	남	-	순천대학교 최고경영자과정 수료	성훈농장 경영	곡성경찰서 보안지도위원
	정환대	남	-	광주상업고등학교	-	오산면 청년회장
	김정곤	남	-	전남과학대학	-	곡성청년회의소 회장
	조진주	남	-	전남대학교 행정대학원 수료	국회의원 비서	-
	최문수	남	-	순천농림고등학교 중퇴	-	-
	조길훈	남	-	전남과학대 전산정보처리학과	가람농장 경영	곡성농협 이사
	이영진	남	-	전남대학교 행정대학원 수료	곡성군청 근무	제15대 김대중대통령후보 연설원
	심희권	남	-	순천대학교 최고행정경영자 과정 수료	-	곡성경찰서 행정발전위원

[표 6 계속]

소속군	의원명	성별	출생년	최종학력	직업	주요경력
구례군	김기호	남	1956	구례농업고등학교	구례문화원 이사	구례군 축구협회장
	서정용	남	1956	구례중학교	광남건설 이사	한재장학회장
	정옥성	남	1938	구례농업고등학교	문척면장(전)	구례농고 총동문 부회장
	김용준	남	1944	대구고등학교 3년 중퇴	구례군청 기획감사실정(전)	구례군 궁도협회 이사
	박홍철	남	1940	목포 문태고등학교	구례문화원 사무국장	전라남도 궁도협회 이사
	최성욱	남	1940	광의고등학교	광의면사무소 산업계장(전)	구례농협 이사
	한정현	남	1951	구례중학교 3년 중퇴	새천년민주당 지구당 총무부장	용방면 체육회 이사
	홍판주	남	1941	-	-	산동농협이사
	정진	남	1956	조선대학교 재학	비봉산업 대표이사	대나무 연구회회장 담양라이온스클럽회장
장흥군	백광준	남	1950	-	장흥산업개발 주 회장	국제로타리 동광명클럽 회장
	김학태	남	1957	-	부산 우체국 근무	장흥군 씨름협회장
	김태빈	남	1947	-	-	장평면 청년회장
	김광원	남	1936	-	-	장동면 번영회장
	박종화	남	1938	-	-	장흥읍 번영회장
	김경주	남	1945	-	-	사단법위 한국상록회 회원
	김광준	남	1953	-	새천년민주당 지방행정 부위원장	장흥군 씨름협회장
	장유환	남	1952	-	-	장흥군체육회 이사
	문평열	남	1952	-	장흥군 산림조합 근무	유치농협 조합장

주: - 해당 내용이 없음

다 음은 주민들의 복지의식에 관한 내용이다. 도서지역 연구의 한 부분으로 노화도와 흑산도 거리에서 연령대를 달리하여 총 63명에게 복지가 무엇이라고 생각하느냐는 질문을 한 결과, 사회복지에 대해 모른다고 한 응답자와 사회복지에 대한 자신의 이해 정도를 피력한 응답자로 구분할 수 있었다. 여기서 흥미롭게 발견된 점은 응답자의 반은 복지라는 용어를 들어본 적도 없거나 들어보았어도 잘 모르겠다고 답했다는 것이고, 이러한 응답이 연령과 무관하게 전반적으로 고르게 나타났다는 사실이다. 특히 학생이나 젊은층에서도 복지에 대해 모른다고 한 점은 도서지역의 실제 복지활동의 공백 뿐 아니라 주민의 복지의식 부재라는 문제를 제기시킨다. 한편, 복지라는 용어를 이해한데로 설명 한 응답자들의 경우 복지의 공급주체에 대한 언급 없이 주로 복지의 내용에 대해 표현하는 것으로 보아 복지란 사회의 일부 조직(그것이 공식적인 것이든 비공식적인 것이든)이 주민들의 삶의 질을 높이기 위해 제공하는 일련의 체계적인 과정을 필요로 한다는 인식을 갖고 있지 않은 것으로 해석된다. 또한 ‘노인들이 가만히 노는 것’, ‘봉사하는 것’, ‘좋은 일 많이 하는 것’과 같은 응답으로 미루어 보건대 사회복지의 내용도 제한되게 이해하고 있음을 알 수 있다.

[표 7] 사회복지 용어 이해 정도에 대한 대표적인 언급

용어를 모르는 경우(33명)	용어를 이해한 경우(32명)
“복지? 몰라.” (여, 79세, 노점상) “복지요? 들어본 적 없는데” (여, 31세, 무직) “잘 모르겠는데요” (여, 14세, 학생) “들어 본 거 같기는 한데.... 복지 뜻은 잘 모르는데” (남, 25세, 양식업)	“나이들어가면서 생활이 개선된다고 말할까” (여, 55세, 미용업) “없는 사람들 혜택을 주고 도와주는 것” (여, 61세, 한복가게 운영) “잘 사는게 복지아니요” (여, 44세, 식당 일) “우리가 살아가면서 누릴 수 있는 것, 예를 들어 의료혜택이라든가, 또 입는 것, 그리고 또 문화적인 혜택...” (여, 32세, 화장품 가게 운영) “노인들 가만히 노는 것” (여, 40세, 전복양식) “우리 일상생활에서 필요한 것을 많이 배려해 하는 것”(여, 44세, 가게) “못 사는 사람도요 이렇게 잘, 보통이 될 수 있도록  노력하는 거” (여, 16세, 학생) “존 [좋은]일 많이  하는 거” (남, 71세, 무직) “봉사한다 그런 뜻으로 그냥 그렇게” (남, 22세, 군인)

출처: 김영란 외(2002). 『도서지역 여성의 삶의 질에 관한 연구』. 2002 학술진흥재단 기초학문 인문사회분야 지원사업 중간 연구 보고집(미간행물). 목포대학교 사회과학연구원 여성연구소. p. 222..

    결론적으로 주민들의 대부분은 현대적 의미의 복지와 시민의 권리로서의 복지권에 대한 인식이 매우 부족하며, 도서지역은 주민의 삶과 관련된 복지의 실체(기관이나 시설 및 서비스)뿐 아니라 그 의미도 존재하지 않는 ‘복지 공백지역’이라고 해도 과언이 아니라고 판단된다.

6) 사회복지서비스 공동화 현상

농촌지역이 보유하고 있는 사회복지자원은 대도시나 중소도시에 비해 열악하다. 이는 양적인 면에서도 그렇고 질적인 면에서도 그렇다. 우선 여기에서는 사회복지의 양과 관련하여 각 영역별 사회복지시설 현황을 알아보았다.

[표 8] 전남 시․군별 사회복지시설 현황

구분	계	지역사회 복지관	아동 시설	장애인 시설	장애인 복지관	노인 시설	노인복지 회관	여성 시설	여성 회관	부랑인 시설
목포시	21	3	6	5	1	2	1	1	-	2
여수시	13	5	1	2	-	2	1	1	-	1
순천시	10	2	2	1	-	2	1	-	1	1
나주시	8	2	3	2	1	-	-	-	-	-
광양시	1	-	-	-	-	-	-	-	1	-
담양군	2	-	-	-	1	-	-	-	-	1
곡성군	1	-	-	1	-	-	-	-	-	-
구례군	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
고흥군	1	-	-	-	-	-	-	-	1	-
보성군	1	1	-	-	-	-	-	-	-	-
화순군	2	-	1	-	-	1	-	-	-	-
장흥군	2	1	-	-	-	-	1	-	-	-
강진군	2	-	1	-	-	-	-	-	-	1
해남군	7	1	1	-	1	1	1	-	1	1
영암군	1	-	1	-	-	-	-	-	-	-
무안군	3	1	1	-	-	-	1	-	-	-
함평군	4	-	2	-	-	1	-	1	-	-
영광군	3	-	1	-	-	2	-	-	-	-
장성군	4	-	1	-	-	2	-	-	1	-
완도군	1	-	-	-	-	-	-	-	1	-
진도군	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
신안군	1	-	1	-	-	-	-	-	-	-
총계	85	13	22	11	4	13	5	3	6	7

출처: 광주․전남발전연구원(2000) 제3차 전라남도 종합계획(2000～2020년)

전라남도 사회복지협의회(2004), 『2003전라남도 사회복지지표』, p. 16.

위 의 표의 제시 내용을 살펴보면, 전남지역의 사회복지시설은 시에 집중 배치되어 있고, 군 단위 수준에서는 매우 부족하다는 것을 알 수 있다. 예를 들어, 구례군과 진도군은 사회복지시설이 전무한 상태이고, 광양시를 비롯한 곡성군, 고흥군, 보성군, 영암군, 완도군, 신안군 등은 1개소에 불과하다. 특히 완도나 신안 같은 도서지역에 대한 사회복지서비스는 상대적으로 등한시되고 있는 실정이다. 반면, 목포시, 순천시, 여수시에는 다양한 사회복지관련 시설이 집중되어 있다. 이러한 통계는 전라남도의 사회복지 서비스자원이 불균형적으로 분포되어 있음을 보여주며, 또한  농촌지역 주민의 서비스 접근성 문제를 제기하게 한다. 수적으로 얼마 되지도 않는 복지기관이나 시설인데, 그나마 대부분의 이용기관은 군의 중심지역에, 그리고 대부분의 생활시설은 혐오시설이라는 낙인으로 인해 지역의 외곽에 자리잡고 있어 주민들의 이용에 많은 불편을 초래하고 있다는 사실은 모두 인정할 것이다.

    다음은 실제 공식적 사회복지서비스 기관이 부족 혹은 부재한 지역에서 어떻게 사회복지가 이루어지고 있는지에 대해 도서지역의 사례로 구체적인 설명을 대신하고자 한다. 도서지역의 특성은 농촌과 다른 면이 있지만 사회복지서비스가 부족하다는 측면에서는 공통된 특징을 보이고 있다. 도서지역에서 대표적으로 이루어지는 공식적이며 상시적인 사회복지는 정부의 사회복지전달체계의 최일선에서 활동하는 사회복지전담공무원과 보건소 요원들이 주도하고 있었다. 도서지역의 사회복지전담공무원과의 면담에서 자신의 활동 중 60～70%는 국민기초생활보장법에 기초한 저소득 가구에 대한 현금지원관련 업무와 그와 관련된 민원업무를 담당하고, 나머지는 자치단체장의 지시에 의한 복지 외 업무 등을 수행한다고 하였다. 사회복지전담공무원이 이와 같이 현금지원 외의 서비스를 개발․실천 할 수 없는 여건은 전국적으로 지적되고 있는 문제이다(강혜규, 2001; 김성한, 2002). 그러나 육지와 달리 도서지역은 이러한 서비스의 불충분성을 보완해 줄 사회복지기관, 예를 들어 종합복지관이나 장애인복지관과 같은 이용시설이 전혀 없기 때문에 결국 법으로 정한 일정 수준의 소득이 없는 주민을 제외하고는 거의 사회복지서비스를 제공받는 통로가 막혀있는 셈이다. 이러한 현상은 앞에서 언급한 농촌지역과 매우 유사하다. 특히 A도의 경우에는 전체 주민 582세대에 2명의 사회복지사(1명은 최근 배치됨)만이 활동을 하고 있어 수급권자를 선정․관리하는 업무만으로도 “8시나 9시까지” 근무하여야 하는 실정이다.

   한편, 이들의 과중한 업무 때문에 실천하지 못하고 있는 서비스의 대부분을 부녀회에서 주도하고 있는 점은 매우 흥미롭다. 이 부녀회는 26개 마을에서 마을 단위로 조직되어 각 마을마다 회장을 두고 이들을 통솔하는 전체 회장이 있다. 부녀회의 대표적인 사업과 실적을 정리하면 다음과 같다.

[표 9]  A섬 부녀회의 대표적인 사업과 실적

사업명	사업 대상	사업 기간	사업 실적	비고
이․미용협회 자원봉사활동	독거노인, 장애인, 소년소녀 가장	연중	6회 225명	2001년 완도군 자원봉사활동 장려상 수상
불우이웃 김장 담아주기	관내 불우이웃, 노인정	12월	불우이웃 32세대 노인정 22개소	2002년 완도군 우수자원 봉사상 수상
결식아동돕기 운동	중․고등학교 결식아동	1년	모금액 650만원 중학생 10명 고등학생 6명	-

출처: 김영란 외(2002). 『도서지역 여성의 삶의 질에 관한 연구』. 2002 학술진흥재단 기초학문 인문사회분야 지원사업 중간 연구 보고집(미간행물). 목포대학교 사회과학연구원 여성연구소. p. 220

    이 외에도 전체 부녀회장은 사회복지전담공무원의 중요한 자원으로서 각종 사회복지수혜대상자를 추천하고 교사들로부터 가정형편이 어려운 학생들을 추천받아 장학금을 수혜할 수 있도록 상급행정기관에 연계해 주고 있었다. 또한 수산계로부터 바다청소사업을 맡아 수행함으로써 활동비를 보충하고 거리 꽃심기, 제초작업 등 지방자치단체와 긴밀하게 활동하고 있었다. 나아가 부녀회장 개인은 20년 동안 이 섬에서 거주하고 10년간 회장직을 맡고 있어 지역 주민 개개인의 생활은 물론 지역의 전반적인 상황에도 해박하였다. 특히 사회복지계가 작성한 국민기초생활보장 수급자 명단, 장애인과 모자세대 명단 등을 확보하고 그들에게 정부지원 외의 원조를 하며, 문제가정에 대한 상담은 물론 주야를 막론하고 위독한 독거노인들의 응급상황 발생 시 적절한 조치를 취하는 등 부녀회장의 집은 마치 ‘24시간 개관하는 사회복지관’으로서의 역할을 수행하고 있었다.  다음은 현장조사를 통해 얻게 된 도서지역의 사회복지체계에 대한 대략적인 그림이다.

【그림 1】 대규모 도서지역의 사회복지체계

출처: 김영란 외(2002). 『도서지역 여성의 삶의 질에 관한 연구』. 2002 학술진흥재단 기초학문 인문사회분야 지원사업 중간 연구 보고집(미간행물). 목포대학교 사회과학연구원 여성연구소. p. 219.

   규 모가 작은 B섬의 경우는 A섬과 달리 사회복지전담공무원이 지역에 상근하지 않고 다만 정기적인 방문을 통해 저소득 생계보장사업만을 관리하였다. 따라서 이 섬에 존재하는 주요한 공식적 사회복지조직은 오로지 보건진료소 밖에 없다. 여기에는 소장 1명이 보건업무를 담당하고, 운영협의회라고 하여 마을 어르신들이 보건진료소 운영에 협조하고 있었다. 이 외에 마을건강원이라고 하여 각 마을마다 주민 중 여성 한 명을 교육시켜 보건 업무를 보조하는 역할을 담당하게 하였다(현재 총 3명이 있다). 이들은 주민과 소장사이에서 의사전달자의 역할을 담당하면서 자신들의 가정에 비상약(감기약, 지사제, 소화제 등)을 비치하여 소장 부재 시에도 지속적인 의료업무가 가능하도록 도왔다. 이들의 활동은 전적으로 자원봉사로 이루어지며, 소장이 개인적으로 이들의 생일이나 명절에 선물을 한다든지 이들 자신이 아플 때 먼저 진료를 제공하는 혜택을 주는 것으로 보답하고 있다. 소장은 의료인력이 부족한 현재의 도서 상황 하에서는 이렇게 주민을 활용한 진료소 시스템이 바람직하다고 평가하였다.

    한편, 진료소는 군 수준에서 분기별 모임을 갖고 전남권에서는 일 년에 일 회 정기총회를 갖는다. 이러한 모임을 통해 타 지역과 정보를 교환하고 상부조직의 지침을 전달받는다. 나아가 소장은 자신에게 부여된 임무 외에 사회복지 공백상태인 지역의 특성을 감안하여 “사회복지사는 아니더라도” 주민들에게 필요한 것이 무엇인지 발견하고 그것들을 충족시켜주기 위해 노력하고 있다고 밝혔다.

【그림 2】 소규모 도서지역의 사회복지체계

출처: 김영란 외(2002). 『도서지역 여성의 삶의 질에 관한 연구』. 2002 학술진흥재단 기초학문 인문사회분야 지원사업 중간 연구 보고집(미간행물). 목포대학교 사회과학연구원 여성연구소. p. 219.

결 론적으로 볼 때 도서지역의 사회복지는 최소한의 국가적 개입과 최대한의 주민 참여를 통해 실천되고 있었다. 즉 주민들 스스로 복지 서비스를 개발하고 실행하지 않는다면 도서지역의 복지는 거의 존재할 수 없다고 해도 과언이 아닐 정도였다. 앞서 제시한 것처럼 부녀회장이나 보건진료소 소장의 활동으로 인해 지역 주민의 욕구나 문제가 최일선에서 해결되어 온 셈이다. 그러나 이는 다분히 특정 개인들의 열성 혹은 희생에 의존한 일시적인 대응책이라는 점을 주시할 필요가 있다.²⁾ 즉 지역의 복지의 존재 여부가 한 개인의 성향이나 상황에 의해 결정된다는 점에서 이 지역의 복지는 완전하지 못하고 또 안정되지도 않다. 우리는 또다시 열성적인 제 2의 부녀회장이나 보건소장의 출현을 기대할 수 없고, 또한 이들이 지역의 사회복지공급자나 매개자로서의 역할을 수행할 때 지역주민들에 대해 상당한 권력자로 행세할 수 있다는 여지를 간과해서는 안될 것이다. 

7) 사회복지서비스 내용의 한계

사 회복지서비스는 양도 중요하지만 이 보다 더 중요한 것은 서비스의 질이라고 생각한다. 서비스의 질은 개입의 효과에 가장 영향을 미치는 요인이라고 해도 과언이 아니다. 서비스의 질을 측정하는 일은 쉽지 않지만 서비스의 내용을 고찰해 봄으로써 이에 갈음해 보고자 한다. 이를 위해서 도시의 사회복지관과 농촌의 사회복지관 각각 1개소를 선정하여서 이 두 기관의 서비스 내용을 비교해 보았다.

[표 10] 도시와 농촌의 사회복지관 서비스 내용 비교

목포종합사회복지 (2001. 9. 1 개관)	무안종합사회복지관 (1999. 10. 11 개관)
① 사회교육프로그램 지역주민을 위한 교양 및 교육프로그램 ② 지역보건사업 가정보건강습회(간병인)양성과정, 지역주민 자원봉사자 중심교육, 향후 복지관 봉사자로 활용 ③ 고용촉진훈련 도배보조원, 조리보조원 양성과정, 산업인력공단의 지원으로 훈련, 수료후 취업되도록 지속관리 ④ 무료목욕탕 운영   장애인, 노인, 수급권자 무료 목욕 ⑤ 무료예식장 운영   저소득층 부부의 무료결혼식(주례, 폐백, 피아노, 드레스 무료대여)  ⑥ 원스톱서비스지원(내과, 침뜸, 이미용, 물리치료) ⑦ 지역사회 조사사업 이용자 만족도 조사와 병행 욕구파악, 만족도조사 수시/지역사회조사 년1회 ⑧ 후원자개발 관리사업 지역복지사업 추진을 위한 후원자개발, 결연후원 수혜자연결 후원금품지원, 후원자대회 후원자의밤 개회 격려	① 무료예식장 운영 영세 군민의 혼례비용 절감과 가정의례 기풍 조성 ② 독서실 운영 청소년 및 중고교생의 면학시설 제공 및 분위기 조성 (36석) ③ 건강관리실 운영 주민의 건강 및 체력증진을 위한 체력단련기 제공(스텝머신, 롤러마사지기, 체중계, 벨트마사지기, 싸이클, 수동런닝, 트휘스트머신) ⑤ 상담실 운영 신상, 이성, 가정, 진로, 정보제공 등 ④ 무료경로식당 복지관 인근 읍면장의 추천으로 70세 이상 독거노인에게 복지관 식당에서 일로 5일장에 맞춰 제공

목 포종합사회복지관의 경우는 자체 홈페이지에 제시된 내용을 참고하였고, 무안종합사회복지관의 경우는 자체 홈페이지가 접속되지 않아서 무안군 군청에 소개된 내용을 참고하였다. 전자는 목포시에, 그리고 후자는 무안군에 위치하여 복지관 소재 지역의 특성이 다름에도 불구하고 서비스의 내용에서 차별적인 것 혹은 무안의 경우 농촌지역의 특징을 반영한 프로그램을 발견할 수 없었다. 또한 무안종합사회복지관이 목포종합사회복지관보다 다양한 프로그램을 확보하지 못하였고 우리나라 복지관 프로그램 중 공통적으로 제공되는 사회교육 프로그램에 대한 내용이 포함되지  않았다는 점이 흥미롭다.

3. 농촌복지 인력 양성의 한계: 연구와 대학교육을 중심으로

과 연 농촌복지를 실천할 인력을 양성하는데 있어서의 문제점은 무엇인가? 나는 이 논의에 앞서 우리나라 학계에서 농촌복지라는 영역의 위치를 알고 싶었다. 인력을 양성하는 일에는 교육과 훈련이 수단으로 사용되며, 교육과 훈련을 위해서는 그에 대한 연구가 선행․병행되어야 하기 때문이다. 모두가 동의하듯이 농촌복지는 흔히 알려진 사회복지의 영역은 아니다. 또한 농촌복지라는 용어를 사용한다해도 그 용어에 대해 널리 인정된 정의가 존재하는 것도 아니다. 이러한 현실은 지금까지 농촌의 복지에 대한 학계의 논의가 활발하지 않았음을 반영한다.

1) 연구문헌의 부족

나 는 우선 우리가 현재 사용하고 있는 교과서 중 ‘농촌복지론’이라는 서명의 책이 있는지 알아보았다. 1권도 발견되지 않았다. 다음은 ‘사회복지개론’과 ‘사회복지와 사회문제’를 다룬 교과서에서 농촌복지나 농촌지역을 내용으로 다룬 책이 있는지 알아보았다. 국내에서는 유일하게 김대원․남미애․노병일․신건희․윤경아가 2004년에 출판한 『사회문제와 사회복지』에서 농촌의 문제를 다룬 바 있다. 이 책은 사회문제를 불평등문제, 사회구조와 일탈문제, 제도적 문제로 나누고, 농촌의 문제는 아동, 노인, 장애인, 빈곤문제와 더불어 불평등문제영역에서 다루고 있었다. 이 외에 김인숙 등이 2000년에 엮은 『여성복지론』에서 농촌여성에 대한 내용을 포함하였다. 이에 반해서 미국의 최대 도서 판매 인터넷 사이트인 Amazon.com의 검색결과, 총 65권의 도서가 농촌(rural) 혹은 농촌복지실천이라는 제목으로 출판되었다는 점은 흥미로운 대조라고 할 수 있다.

다 음은 국회도서관의 소장자료 중 1990년부터 2004년 사이에 나온 석사논문을 ‘농촌복지’라는 검색어를 사용하여 알아보았다. 검색결과 총 119편의 논문이 나왔고, 대체로 두 가지의 내용이 주류를 이루었다. 하나는 농촌교회의 사회복지역할과 활동에 대한 것이고, 다른 하나는 농촌의 노인의 문제와 서비스에 대한 것이었다. 실제로 농촌의 복지에 대한 내용을 다룬 경우는 없었다. 따라서 농촌 지역에서 이루어지는 활동이나 살고 있는 대상을 포함한 내용을 다루었으면 농촌복지라고 보는 수준에서는 참고할 만한 학위논문이 존재하고 있는 셈이지만 농촌의 특징적 상황과 문제가 주가 되어 복지를 논의한 논문은 거의 찾아보기 어렵다. 또한 같은 시기에 나온 박사학위 논문은 4편으로, ‘일부농촌의 공공보건기관과 지역농협의 보건복지서비스 연계에 관한 연구’(한양대), ‘지방정부의 농촌지역 복지증대를 위한 지역경제활성화 방안 연구: 무주군 사례를 중심으로’(강원대), ‘농촌주민의 사회적 욕구수준과 지역복지의 과제’(한국정신문화원 한국학대학), ‘농촌개발 접근모형에 관한 연구: 이농원인분석을 중심으로’(전주대)가 있었다. 우리나라에 10년 간 제출된 논문 농촌복지를 주제로 한 논문이 총 4편에 없다는 것은 얼마나 농촌에 대한 연구가 희귀한지를 단적으로 보여주는 결과라고 할 수 있겠다.

학 위논문 외에 농촌복지를 관련 논문은 1980년부터 지금까지 153편이 나왔으며, 대부분 농촌관련 연구소의 학술지에 게재되었다. 사회복지학계에서는 최근 서울대 조흥식교수가 2003년 춘계사회복지학회에서 발표한 논문이 대표적이라고 할 만하다. 조흥식교수는 이 논문에서 참여정부의 농어촌복지정책의 방향을 제시해 주었다. 또한 그의 다른 논문인 “국내 농어촌․농어민복지문제, 보험이냐 보장이냐”(2000)에서는 농어민의 생활보장을 위해서 농업정책보다는 사회보험 중심의 사회보장이 시급하다는 것을 주장하고 있다. 이 외의 연구자들은 농촌의 노인이나 청소년 등 농촌이라는 지역을 주요 배경으로 논의를 전개한 경우이지 농촌의 복지 자체를 다룬 것은 찾아보기 힘들었다.

2) 교육시스템의 부족

이 러한 학계의 현실을 미루어 볼 때 대학에서 농촌의 복지에 대한 교육이 부재한 것은 납득 갈 만한 사실이라고 할 수 있다. 교육과 관련하여 기본적인 지식과 기술을 익히는 대표적 기관이라고 할 수 있는 대학을 중심으로 논의를 전개해 보도록 하자. 광주․전남지역에서 사회복지학관련 교육기관은 4년제 대학 12개와 2년제 대학 14개가 있고, 대학원은 5개가 있다.³⁾ 전국적으로 사회복지학과가 있는 대학은 2002년도 기준으로 주․야․일반대학원․산업대학원 모두 개별적으로 포함하여 총 184개 전공학과가 있고(교육인적자원부, 교육통계시스템), 그 중 광주와 전남에 17개, 광주에 11개 개설학과가 있다. 이는 개설단위에 무관하게 사회복지학을 가르치고 있는 대학의 수만을 제시한 나의 수치와는 다르다.

[표 11] 광주․전남지역 사회복지관련 교육기관(학부중심)

학교명	소재지	전공	개설 연도	교수 수 및 전공영역	입학 정원	비고
목포대	무안군	사회복지	1996	(3)  사회학, 행정학, 사회복지학
조선대	광주시	행정복지학부	2002	(7) 법학, 행정학	-	재택수업
광주대	광주시	사회복지 평생교육 가정복지	1990	(20) 교육학, 사회학, 경제학, 가정학, 이학, 교육학, 아동학, 가정경제학, 생활환경학, 사회복지학	-
광주여대	광주시	사회복지 영유아보육 아동복지	1997	(4) 사회복지	-
대불대	영암군	사회복지	2000	(3)	80	목회자특별분반
호남대	광주시	사회복지	-	(6) 사회학, 정치학, 심리학, 교육학, 역사학, 사회복지학	73
동신대	나주시	사회복지	1995	(5) 국제사회학, 사회심리, 교육심리, 상담심리, 사회복지	-
광신대	광주시	사회복지 기독아동학	-	(4) 교육철학, 유아교육, 아동교육, 사회복지	70(30/40)
남부대	광주시	노인복지 특수장애인복지	2002	(2) 사회사업학	35
영산원불교	영광군	사회복지	-	(1)	-
초당대	무안군	사회복지 아동복지	1997 1999	(5) (2)	20(15/5)
한려대	광양시	사회복지	1996	(1)	-	종교복지론
명신대	순천시	사회복지	2001	(2) 박사과정 중	40
광주보건대	광주시	사회복지	1990	(4)	80
나주대	나주시	사회복지 선교복지 아동․노인복지	-	(3)행정학, 교육학, 경제학 (2) (4)	-	원격강의
동강대	광주시	사회복지행정 아동복지	-	(8)	130 90
동아인재	영암군	사회복지 선교복지 아동복지 청소년교육상담	-	(7)	460
목포과학대	목포시	사회복지	-	(5) 법학, 행정학, 정치학, 경제학	200

주: - 해당 내용이 없음

[표 11 계속]

학교명	소재지	전공	개설 연도	교수 수 및 전공영역	입학정원	비고
서강정보대	광주시	아동복지학 사회복지행정학부	-	(11) (11)	90
목포 가톨릭대	목포시	사회복지	1999	(2)	20	종교와 사회복지
전남과학대	곡성군	사회복지	-	(3)	90
성화대	강진군	선교, 아동, 사회복지	1997	*	145
조선이공대	광주시	사회복지경영	-	경영학, 일반사회, 교육학	150
순천제일대	순천시	사회복지	1999	(6)	90
송원대	광주시	사회복지	-	(5) 사회복지학 행정학	160

주: - 해당 내용이 없음

   * 자료에 접근하지 못했음

교 육과 관련하여 볼 때 우선 눈에 띄는 점은 광주․전남지역의 사회복지학과는1990년에 사회복지전공을 개설한 광주대학과 광주보건대를 제외하고는 거의 모두 1995년부터 2002년까지, 약 5～7년 사이에 개설되어 매우 역사가 짧다는 공통점을 가지고 있다([표 11] 참조). 다시 말해 전남지역에서 사회복지 대학교육을 받은 사회복지사가 배출되기 시작한 것은 최근 5년 정도에 일어난 일이다. 나는 우리 지역의 사회복지에 대해 논의할 때 이와 같은 일천한 교육배경을 반드시 고려하여야한다고 주장한다. 우리나라에서 최초로 사회복지학과가 운영된 때는 1953년도였다(양옥경 외, 2000). 그로부터 거의 반세기 가까이 이 지역에는 사회복지학을 가르치는 대학이 없었다. 만약 누가 전남이 사회복지낙후지역이라고 단언한다면, 바로 그 이유의 절반은 사회복지 교육의 부재를 들 수 있을 것이고, 교육의 부재는 전문성, 자원, 의식의 결여로 연결된다는 점을 설명하여야 할 것이다.

또 한 이렇게 오랜 동안 지역 내에서 사회복지 교육을 받지 못하고 현장에 투입되었던 비전공 인력들이 최근 급격히 대학에 입학하여 뒤늦게 공부를 시작하는 현상도 전남의 특징 중 하나이다. 특히 사회복지사 자격증의 소지가 기관의 평가요소로 포함되고 지원금 제안에도 영향을 줌에 따라 자격증 미소지 직원들에게 가능하면 자격시험에 합격해 줄 것을 은근히 종용하는 기관이 많다. 따라서 이들은 업무와 학업을 동시에 진행해야 하는 어려움, 나이가 들어서 자신보다 어린 학생들과 함께 공부를 해야 한다는 부담감 등 여러 가지 갈등적 상황에 놓이게 된다. 또한 그로 인해 잦은 결석과 부실한 교과 과업 수행이라는 문제를 안게 된다. 이런 상황이 근간이 되어 일부의 학교에서는 수업을 가정학습으로 대체하거나 빈번한 휴강이 발생하는 등 교과과정을 파행적으로 운영하기도 한다.

3) 전문적 교육인력의 부족

교 육과 관련하여 두 번째로 언급할 수 있는 부분은 교육의 전문성에 대한 것이다. 최근 학계의 유행은 다학문적 접근을 중요시한다는 점이다. 특히 사회복지학은 응용학문 혹은 실천학문의 성격이 짙기 때문에 사회 전반에 걸쳐 연구되는 학문들을 두루 섭렵해야 해야 비로소 실천의 폭넓은 이해와 적용이 가능해 질 수 있다고 본다. 그러나 그것은 사회복지를 중심으로 하여 다른 학문을 접목하는 일이지 사회복지 자체를 다른 학문영역의 연구자가 교육하고 지도해도 좋다는 의미는 아니다. 전남지역 사회복지교육의 특징 중 하나는 사회복지학을 전공한 교수의 비율이 낮다는 점이다. [표 11]에서 제시된 것처럼 어떤 대학에서는 아예 사회복지학 전공교수가 한 명도 없는 경우가 있다. 이럴 할 때 교육의 내용과 질은 매우 위태롭게 된다. 사회복지학은 실천 상의 기법도 중요하지만 학문에 내재된 철학과 실천의 가치, 사회적 책무 등 매우 고유한 특성을 가지고 있다. 또한 학교는 사회복지현장과의 지속적으로 교류해야 한다는 측면에서 학교와 현장으로 이어지는 사회복지학맥은 매우 중요하다. 더러는 이러한 측면 때문에 사회복지 교육은 도제제도와 같다고 말하기도 한다. 더욱이 최근에 우려되는 점은 사회복지자격제도와 발맞추어 사회복지전공 교수가 주류 혹은 전체를 이루는 한국사회복지교육협의회 소속 대학이나 서울대학교를 중심으로 한 서울․경기지역의 대학의 교수들이 자격시험출제부터 시험 절차, 자격기준의 선정 등에 관여하고 있다는 점은 우리 지역이 가지고 있는 전공교수 부족의 실태가 자칫 사회복지전문가 배출의 불이익으로 번질 수 있다는 우려를 낳게 한다. 이는 지난 해 사회복지 1급자격 시험의 전국 합격률에서 전남지역의 합격률이 가장 낮게 나타난 것으로도 이미 드러난 바 있다.

더 불어 이와 같은 현상은 지역 내 사회복지 학문공동체를 형성하고 사회복지에 대한 지역 수준의 논의를 전개하는 활동에도 지장을 주고 있다. 사회복지전공교수와 비전공교수 간의 소통이 원활하지 못하고, 학문적 환류가 일어나지 못하고 있는 점은 매우 안타까운 일이다. 나아가 특히 전남지역의 경우는 전공학위 소지자의 신규임용이 용이하지 못하다. 지역 자체 내에서 교육을 할 만한 수준의 박사를 배출하는 역량이 부족하고(같은 지방이지만 경상도의 경우는 전통이 깊은 대구대학교라든지 규모가 큰 경남대학교와 부산대학교 출신 박사들이 사회복지 교육을 담당하고 있다), 타지역 박사들은 전라도로 오기를 꺼려한다. 아직도 우리 사회에 전라도는 다른 지역에 비해 지방색이 강하고 생활수준이 떨어진다는 선입견이 강한 것도 이유가 되겠지만 충청권이전에서 사회복지 교육자의 수급을 충족해 주기 때문이기도 하다. 주류 지향적 사고가 팽배한 우리사회의 단면으로, 충청권까지에서 교육직을 갖을 수 있다면 굳이 그 이남으로 내려와서 서울과 멀어질 필요가 있겠냐는 생각이 지배적인 것이다. 따라서 나는 이러한 추세가 전남지역의 사회복지 학문과 교육을 정체하게 하고 나아가 소외와 고립상태에 놓이게 만든다고 진단한다.

또 한 사회복지분야는 학계든 현장이든 여성이 다른 분야에 비해 많다. 특히 암묵적으로 정책영역은 주로 남성이, 실천영역은 주로 여성이 전공하는 성분화적 특성을 보이기도 한다. 이러한 현상은 더욱 교육인력의 전남 유입을 제한한다고 할 수 있다. 남성 중심적이고 가족 중심적인 사회적 가치로 인해 여성들이 가족을 떠나 지방에서 근무하는 일이 용이하지 않으며, 가족이 여성의 직장을 따라 이동하는 경우도 거의 없다. 결국 전남에 필요한 교육인력은 전남 내에서 보강할 수밖에 없는 상황에 놓이게 되는 것이다.

나 아가 학과를 신설하는 과정에서 대학의 실무와 경력이 인정되어 신설에 따르는 제반 행정적인 문제를 처리하도록 하기 위한 편의로 전공과 무관하게 인접학문전공교수(대부분 행정학)를 사회복지학과로 이동시키고, 그 이후의 신임교수를 그의 학맥으로 연결하는 구도가 발견되기도 한다. 또한 나아가서는 현재의 교육 추세 상 비인기학과로 구분되어 학생들의 지원이 급격히 떨어져 전공의 생존에 위협을 받는 학과의 교수들은 재빠르게 사회복지 석사나 박사과정에 입문하여 지원 학생이 지속적으로 늘고 있는 사회복지전공으로 이동하기도 한다. 이러한 실태는 행정처리에 대한 권한이 자유로운 사립학교에서 주로 발생하는 문제라고 할 수 있다. 이런 움직임들이 모두 부정적인 것은 아니지만 이렇게 움직인 교수들은 사회복지의 정통성과 학문적 흐름, 거기서부터 전개되는 최근의 추세 등, 다시 말해 큰 틀에서 사회복지를 이해하기 어려운 한계를 지닐 수 있다고 판단된다. 또한 이는 사회복지 교육의 질적인 수준에 직․간접적으로 영향을 미치고 있음을 부인할 수는 없을 것이다.

4)  교육 내용의 부재

교 육의 문제를 교수에서 이제 강의 내용으로 돌려보도록 하겠다. 특히 농촌복지와 관련하여 볼 때, 우리 지역의 교육이 과연 농촌의 상황에 부합되는 것인지에 대한 의문을 버릴 수 없다. 지루한 작업이었지만 나는 이 글을 위해서 광주․전남지역 사회복지학과 홈페이지를 모두 접속하여 25개 대학의 개설과목을 알아보았다. 개설된 과목 명만으로는 실제로 강의되는 내용을 판단할 수 없지만, 어느 대학에서도 농촌복지를 개설과목으로 한 곳은 없었다. 물론 강의 중에 농촌이라는 현장이 거론 될 수는 있겠지만, 농촌의 특징에 맞는 복지실천이나 복지정책에 대한 개별 강의가 한 건도 발견되지 않았다는 것은 농촌형 사회복지사를 양성해야 한다는 필요성을 감지하지 못했거나 감지하였다 하더라도 소홀히 다룬 결과로서 분명 반성의 여지가 있다고 본다.

개 설과목이 천편일률적이라는 점은 사회복지사 자격제도의 실행이후에 나타나는 사회복지교육계의 공통적인 현상이기도 하다. 자격시험에서 요구하는 시험과목에 집중하게 되면, 개설과목은 물론 과목의 내용도 사회복지교육협의회에서 제시한 모형을 따르게 된다. 이러한 이유에서 현재 출판되고 있는 교과서 역시 저자의 뚜렷한 관점을 드러내어 다른 색깔을 갖게 하기보다는 공통적으로 논의되는 주제들을 기본적인 수준에서 제시하는 천편일률적인 성격을 벗지 못한다. 이는 비단 전남지역만의 문제가 아니가 사회복지 자격제도를 가지고 현재 사회복지학계가 봉착한 진퇴양난이라고 볼 수 있다.

5) 사회복지전공 학생들의 성향

인 력양성과 관련하여 마지막으로 다루고 싶은 내용은 사회복지학전공 학생들에 관해서 이다. 이 논의는 지금까지 하였던 다른 논의들 보다 더 많이 나의 주관적인 생각과 직접적인 경험을 포함하고 있다. 앞에서는 교육 시스템이라든지 교수의 수준, 학계의 문제 등을 자료를 가지고 거론하였으나 학생과 관련하여서는 자료가 없어 제시하지 못한다는 점에서 반박을 받을 만한 내용인지도 모르겠다. 사회복지사가 되려고 사회복지전공을 선택한 학생들의 성향은 대체로 남을 도우려는 의지와 열망이 강하고, 일부 학생들은 빈곤이나 학대 등과 같이 자신이 경험하였던 어려움 들을 다른 사람은 경험하지 말기를 바라는 측은지심을 가지고 있다. 이와 맥을 같이 하여 많은 학생들이 기독교의 신앙심에 기초하여 자신의 미래를 이웃을 도와주는 삶으로 채우려는 동기도 가지고 있다. 이 모두는 사회복지사가 되려고 결심하고 사회복지학과에서 공부하려는 의지를 세우는데 매우 긍정적으로 작용할 것이다.

그 러나 사회복지학은 이러한 정서를 ‘바탕’으로 가지고 있는 것이지 그 ‘자체’는 아니다. 사회복지학은 학문으로서 과학이며, 그래서 객관적이고 기술적인 영역이다. 우리는 흔히 사회복지를 소개하는 개론에서 ‘사회복지는 과학이자 예술’이라는 문장을 접하게 된다. 과학으로서의 사회복지는 객관성을, 예술으로서의 사회복지는 창의성과 민감성을 강조하려는 비유라고 할 수 있다. 사회복지전공 학생들은 이 두 부분에서 모두 출중하지 못하다. 특히 나는 학생들의 창의성에 대해 의문을 제기하게 된다. 농촌은 사회 변동이 심하지 않고 다양한 경험적 요소를 가지고 있는 지역이 아니다. 따라서 학생들은 제한 된 공간과 경험을 통해 상상력을 제약하거나 제약받고, 이로 인해 자신의 창의적 행위를 생산해 내는 데 어려움을 가지고 있다.

또 한 지방에 있는 대학에 다니고 있다는 강박관념에 사로잡혀 자신의 능력을 충분히 인정하지 않으며 매우 낮은 자존감을 가지고 공부하고 있다. 개인적으로 무엇이 되어야겠다는 꿈도 부족하고, 나아가 앞으로 사회복지를 어떻게 만들어가겠다는 의도도 분명하지 않다. 특히 지역 내 사회복지인력의 수급이 원활해지면서 자신의 생각은 어떠하던 간에 대학 졸업 후 취업이 보장된다는 점 때문에 부모로부터 전공 선택을 허락(혹은 강요) 받은 경우는 취업에 대한 열망이 클라이언트에 대한 애정보다 강하다. 특히 최근 들어 사회복지전담공무원에 대한 선망은 대단히 높고 이는 아직까지 공무원이 지역에서 혹은 여자로서 갖을 수 있는 최선의(혹은 최고의) 직업이라고 판단하는 부모의 의식이 크게 작용한 결과라고 할 수 있다. 물론 학생들 중에서도 그런 생각을 갖는 경우가 많다. 현재 농촌의 사회복지 시스템으로 보자면 전담공무원이야말로 농촌의 한복판에서 일을 하게 되는 인력이다. 농촌에서는 사회복지를 실천할 근거가 없을 정도로 기관과 시설이 전무하지만 각 군․면마다 사회복지전담공무원이 배치되기 때문에 이 분야야말로 농촌복지실천의 최정점에 놓이게 된다는 것이다. 그러나 이들은 국가가 정하는 공무원 시험에 합격해야 하고, 그렇기 때문에 재학 중에도 열심히 시험공부를 한다. 이러한 과정을 거치면서 부지불식간에 공무원에 대한 열망이 농촌복지에 대한 열망보다 커지게 되고, 경우에 따라서는 자신이 공무원이 된다는 생각에 사로잡혀 사회복지사라는 것을 망각하게 되기도 한다. 이는 매우 경계되어야 할 부분이다. 이 글의 처음부터 시종일관 공통적으로 언급하고 있는 것은 아직 농촌복지에 대한 정립이 되어 있지 않다는 점이었다. 이런 상황에서 농촌에서 일하게 되는 전담공무원들은 보다 적극적으로 농촌의 문제와 그것을 해결할 수 있는 실천적 기술을 발견해 내야하며, 발견된 내용들을 교류하여 어떤 전형을 만들어 가는데 일익을 담당해야 한다. 이러하기 때문에 잠재적인 농촌복지 인력들의 창의성과 민감성을 더욱 강조하게 되는 것이다.

4. 나가며

나 는 광주대학교에서 계획한 농촌복지 아카데미가 농촌복지에 대해서 지속적으로 고민하고 그 결과를 통해 농촌에 사회복지가 자리매김하도록 하는 토대를 마련하겠다는 의지를 담고 있다고 판단하였고, 이를 위해 나에게 제공된 역할에 대한 중대성을 감지하였다. 그러나 농촌의 복지환경과 그 환경의 일부라고 보는 복지인력에 관한 논의를 충분히 개진하였는지에 대해서는 지금도 의문이 든다. 그 이유는 내가 지금까지 그러한 주제를 진지하게 연구해 오지 못했고, 또 나 외에도 그러하였던 학자를 발견하지 못했기 때문이다. 따라서 이 글은 농촌이라는 지역보다는 이런 지역을 많이 포함하고 있는 전라남도의 전반적인 상황에 맞추어져있다. 이 글의 이러한 한계를 최소화하기 위해서 나는 군 단위의 통계와 최근의 연구주제인 도서지역에 대한 내용을 차용하였다.

이 글에서는 서로 상호 관련 있는 두 주제를 나누어서 살펴보았다. 이 글은 농촌지역의 복지환경에 대한 고찰과 인력양성에 대한 한계에 대한 설명으로 구성된다. 이 글을 구성함에 있어 전자의 경우는 수많은 환경적 요소 중에 복지와 관련된다고 판단되는 내외적 요소를 고르는 일이 쉽지 않았고, 후자의 경우는 이미 인력양성에 한계가 있다고 판단하고 글을 쓰는 일이 옳은지 또한 읽는 이들을 불편하게 하는 것은 아닌지에 대한 고민으로 쉽지 않았다.   

현 재 전라남도로 대변되는 농촌의 복지환경에 대해서는 먼저 주민의 이농현상으로 나타난 경제공동화와 더불어 부양공동화현상을 알아보았다. 특히 중년층이 빠져나간 후 홀로 남은 노인으로 인해 농촌의 노령화현상은 심각한 수준에 이르렀고 이에 대한 부양의 책임은 사회로 이전되고 있지만 농촌사회시스템은 이에 대해 둔감하다. 다음은 전남지역이 다른 지역에 비해 사회보장의 혜택이 없이는 생활하기 어려운 저소득층과 사회복지 대상자들이 많은 점도 지적되었다. 그러나 이에 반해서 지방의 재정자립도가 가장 낮고 복지의식도 부족한 것은 농촌의 미래를 어둡게 한다. 현재 농촌에서 서비스를 제공하는 사회복지기관이나 시설은 매우 적다. 사회복지서비스가 서비스 대상자들 뿐 아니라 일반 시민들의 생활에 깊숙이 자리잡고 있는 도시를 상기한다면, 과연 이렇게 서비스가 없는 지역에서 어떻게 살아갈 수 있는지 의아해 하는 사람도 있을 것이다. 이에 대한 농촌의 해법은 이웃 간의 비공식적 원조에 의존하는 것 아니면 문제를 그대로 방치해 두는 데 있다. 우리는 지금까지 중앙에서 만들어진 구조화된 사회복지시스템을 그대로 지방에 적용하였고, 지방의 특성을 고려하지 않은 사회복지사업법에 준하여 사회복지활동을 하여왔다. 따라서 모든 서비스는 전국적으로 동일한 내용을 담게 되고, 그것은 동일한 평가의 기준 속에서 순위 매겨졌다. 나는 농촌 복지환경을 논의할 때 상당히 많은 부분에서 우리 사회의 잘못된 관행과 사회복지의 부적절한 운영이 더 큰 문제라는 결론에 도달하였다.

이 는 농촌복지에 대한 연구가 부족하고 농촌을 알고, 농촌에서 교육하는 학자들이 부족한 현실의 원인이 되기도 한다. 지방을 고립하고 서울을 중심으로 사고하는 다수의 일부계층들로 인해서 농촌의 복지와 그 교육은 매우 참담한 상태에 빠지게 되었다고 본다. 차별의 결과를 차별 한 사람이 아니라 차별 받은 사람이 해결해야 한다는 점은 일종의 아이러니이다. 그래도 그렇게 해야 한다면 다음의 제언을 하고 싶다.

첫 째, 농촌을 살리는 길이 농업정책의 획기적인 변환(농업 종속국의 지위를 벗어나는 것을 포함하여)에만 있는 것이 아니라 그와 동등하게 도시와 차별적인 농촌의 복지시스템을 갖추는 것임을 인정케하고 그에 대한 방법을 제시하여야 한다. 사회복지사업법에서 농촌이나 어촌과 같은 특수지역에 대한 복지사업의 특례를 만들던지, 사회복지사업법과 상치되지 않거나 하위법이 아닌 개별법을 제정할 필요가 있다. 또한 이상의 특수지역에 맞는 사회보험법이 도입되어야함도 포함한다.

둘째, 학술진흥재단은 농촌에 대한 연구와 조사에 대해 할당제를 적용하여 적극 지원하여야 한다. 또한 박사후 과정이나 교환교수제도에서 도시에서 농촌으로 연구지역을 이동하려고 하는 경우 인텐시브가 주어져야 한다.

셋 째, 전남사회복지협의회, 사회복지사협회는 중앙과 차별적인 활동을 전개할 필요가 있다. 이들은 지역의 복지의 구심체가 되어서 사회복지사업 종사자들에 대한 연구․보수 교육을 의무화한다거나, 기관 및 시설 내 서비스 자문단을 설치하고 부실한 서비스 제공 기관 및 시설에 대해 징계 조치를 강화하는 ‘질 조절 시스템’(quality control system)을 마련하여야 한다.

넷 째, 대학교육의 문제를 해결하기 위해서는 대학 간 교환학점제, 도서 및 자료교환 시스템, 교수 간 팀티칭, 합동 특별강의 등의 방법을 개발하여 다학문적 요소들을 생산적으로 이용할 필요가 있다. 또한 농촌복지에 대한 교과과정을 개발하고 과목 개설 뿐 아니라 현장 실습을 할 수 있는 기회를 만들어야 한다. 

다섯째, 사회복지학전공 학생들은 사고와 경험의 폭을 넓히고 농촌의 사회복지에 대한 열정을 키울 필요가 있다. 농촌에서의 실천이 인생의 실패가 아니라 개척자로서의 영광이라는 자긍심을 가질 수 있는 ‘내적 강함’이 요구된다.

이 상의 제언은 매우 거칠고 포괄적이며, 내면적이기도 한 내용을 담고 있다. 이 글이 매우 시론적인 성격을 담고 있기 때문에 피할 수 없는 한계라고 보여진다. 이제부터 이 제언들이 구체적으로 어떻게 논의되고 실현될 수 있을지에 대한 지식과 정보, 지혜를 모을 때이며, 전라남도 사회복지학계가 깨어나 움직일 때이다. 이것이 바로 농촌복지 아카데미의 향후 과제이며 우리 모두에게 주어진 숙제이다.

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이 외에 전라남도의 17개 군과 25개 대학의 홈페이지, 인적자원부 홈페이지 교육통계자료, 국회도서관 홈페이지, 아마존 홈페이지, 예스24