심층취재-국가균형발전정책의 허와
실
국가 균형발전은 참여정부를 이전의 정부들과 구별 짓는 주요 국정목표 가운데 하나다. 이를 위해 노무현 정부는
제3차 수도권 정비계획 수립, 행정중심복합도시 건설, 공공기관의 지방이전, 지역 혁신체제 구축, 혁신도시 건설, 지역 전략산업을 육성하는
기업도시 건설 등 여러 가지 정책을 추진하고 있다. 이들 정책을 통해 ‘성장과 균형을 병행’하겠다는 것이다. 정부는 지역 간 불균형을 해소한다는
차원에서 이러한 정책들을 수립, 추진하고 있다. 정부의 정책 추진에 따라 부동산 시장에도 커다란 변화를 예고하고 있다. 개발이 있는 것에 투자가
있다는 의미에서 새로운 개발지로 부상되는 곳에 뭉칫돈이 몰리게 마련이다. 이에 국가균형발전정책 차원에서 추진되고 있는 3차 수도권정비계획안
세부내용과 과제, 행정중심복합도시(행복도시), 혁신도시, 기업도시들의 지정이후 추진 현황 등을 구체적으로 살펴본다.
■수도권 '다핵형'개발
수도권 공간구조가 서울 중심의 ‘일극(一極)집중형’에서 10개 안팎의 자립적 도시권을 기반으로 하는 ‘다핵(多核)연계형’으로
재편된다.
수도권의 공간구조는 서울 중심의 일극 구조에서 통근권과 생활권, 역사성 등을 고려해 ▲인천·부천·김포권 ▲수원·화성권 ▲성남·용인권
▲안양·군포·의왕권 ▲구리·남양주권 ▲평택·안성권 ▲의정부·양주·동두천권 ▲안산·시흥권 ▲파주·고양권 ▲이천·여주·광주권 등 10개 자립형
다핵구조로 전환된다.
정부가 지난 6월30일 마련한 제3차 수도권 정비계획안은 ▲수도권의 질적(質的)발전 ▲국제경쟁력 강화 ▲지방과의 상생(相生)에 초점이
맞춰져 있다.
정부가 당초 2011년까지 추진키로 했던 제2차 수도권정비계획을 조기에 종료하고 제3차 수도권정비계획안을 마련한 것은 행정도시 건설과
공공기관 지방이전 등 국내 여건 변화에 따른 것으로 풀이된다. 또 중국의 급성장과 경제개방에 따른 국가경쟁력 강화로 수도권 구조 재편이
절실하다는 지적도 수도권 정비계획을 조기에 수정하게 된 원인으로 꼽힌다.
건설교통부는 지난 6월30일 세종로 정부청사에서 한명숙 국무총리 주재로 열린 수도권정비위원회에 이같은 내용을 골자로 한 제3차
수도권정비계획안(2006~2020년)을 상정, 심의·의결했다. 건교부는 7월초 국무회의 의결, 대통령 재가를 거쳐 계획안이 최종 확정되면 연내
수도권정비계획법 개정, 시·도별 관리계획 수립 등 후속조치에 착수할 방침이다. 계획안에 따르면 규제 위주의 수도권 관리체계를 성장관리체계로
전환, 인구 안정화를 전제로 한 ‘질적 발전’을 추구하고 국제경쟁력을 높이기로 했다.
하지만 내용자체가 앞서 발표했던 것을 재탕한 수준인데다 당초 정부가 밝힌 행정도시, 공공기관 이전에 따른 수도권 규제의 합리적 개선에
미흡, 수도권 지자체의 반발이 예상된다.
◆ 수도권 인구관리= 이번 계획안에서 주목할 점은 인구를 현재 수준으로 동결하고 그에 맞게 관리하면서
수도권의 질적 발전을 꾀하겠다는 것이다. 수도권 인구의 확대를 막기 위해 시·군별로 목표인구를 할당해 인구상한제(ceiling)가
도입된다.
목표인구는 2020년까지 전국 47.5%인 2천375만2천명으로 설정했다. 현재 수도권 인구가 2천305만4천명(2004년 기준, 전국의
47.9%)인 점을 감안하면 겨우 75만 명 많은 것이다. 광역자치단체별 인구지표는 목표인구보다 15% 가량 많은 서울 980만 명(2004년
기준 1천30만 명), 인천 310만 명(265만 명), 경기 1천450만 명(1천100만 명)이다.
인구상한제의 개념은 과도한 목표인구 설정에 따른 과잉개발을 방지하기 위한 것으로, 강제성은 없어 거주이전의 자유와는 무관하다. 광역시나
도가 각 시·군·구와 의견을 조율한 뒤 지자체별 인구 상한을 설정하고 인구규모에 맞게 관리계획을 세워 상하수도, 도로 등 도시기반설치계획과
택지, 상업용지 등 개발가능지의 범위를 정한다. 그럼에도 생활여건이 좋은 특정지역에 인구가 몰리면 이를 모니터링, 목표인구를 수정하거나
토지이용계획 등을 변경할 수 있다.
◆ 인구 억제책= 정부는 수도권의 인구 억제를 위해 인구집중 유발시설 및 사업은 현행대로 규제한다는
원칙이다. 우선 서울에 한정해 부과하는 과밀부담금제를 성남, 수원, 부천, 안양, 구리, 과천 등 과밀억제권역에 확대하는 방안이 검토된다.
과밀부담금부과대상은 신·증축 연면적이 1만5천㎡이상인 판매용 건축물, 건축연면적이 2만5천㎡이상인 업무용 및 복합용 건축물, 건축연면적이
1천㎡이상인 공공청사 등 대형건축물이다. 인구유발 억제 차원에선 대형건축물 신·증축 시 표준건축비의 5~10%를 부담금으로 물리는 과밀부담금을
과밀억제권역으로 확대하는 방안이 추진되고, 택지 등 수도권 주변은 소규모 개발을 지양하되 연담화를 막으면서 고속교통시설 설치와 연계해 외곽지역에
자족성(自足性)을 갖춘 대규모 개발을 유도키로 했다. 4년제 대학신설, 공공기관 청사의 신규입지 금지 등 현행 규제도 유지된다.
권역(圈域)제도는 과밀억제 및 성장관리권역의 경우 100만㎡이상의 택지, 30만㎡이상 공업용지 및 관광지 개발은 수도권 심의를 현재의
실시설계단계가 아닌 개발계획단계에서 수도권 심의를 받도록 해 난개발 가능성을 사전에 차단할 방침이다.
현재 규제 위주의 권역제도는
계획적 방안이 만들어지면 사라질 전망이다.
◆ 공장규제 일부 완화= 공장총량제는 현행 규제기조를 유지하면서 환경기초 시설을 갖춘 계획입지 위주의
공장용지 공급, 개별공장의 집단화 유도, 노후공업지역의 재정비에 한해 일부 완화하기로 했다.
공장총량은 수도권 제조업에 과도하게 집중되지 않도록 개별입지 공장의 비율을 단계적으로 축소하면서 산업단지 공급물량은 전국의 20%를 넘지
않게 한다. 개별입지 공장의 집단화로 조성되는 산업단지는 기반시설 설치 등을 감안해 공급물량의 30% 범위 내에서 추가 공급하고 주한미군 기지
이전에 따른 평택시 지원사업, 반월특수지역 개발사업 등 국가적 필요가 있으면 물량을 더할 수 있도록 했다. 또 정비발전지구제도를 활용, 노후화된
과밀억제권역의 공업지역이 물류시설이나 인구유발 효과가 적은 업종으로 전환할 경우 용도전환, 행위제한 완화 등 혜택을 부여, 체계적 개발을
추진키로 했다.
◆지표관리 및 향후 과제= 정부는 수도권 주택보급률을 광역개발, 수도권 외곽의 대규모 택지개발 등으로
2020년까지 115%로 끌어올리고 대기환경은 2014년까지 OECD 선진국 수준인 미세면지 ㎥당 40㎍(2003년 69㎍), 이산화질소
22ppb(2003년 38ppb)로 맞추기로 했다.
팔당상수원 수질도 2007년까지 2등급에서 1등급으로 개선된다.
하지만 이번 수도권 정비계획안은 행정도시 건설, 공공기관 지방이전 등으로 상심이 큰 수도권 민심을 달래기엔 한계가 있다. 내용이
전체적으로 2004년 8월의 신수도권 발전방안, 지난해 6월의 수도권종합발전대책과 중복되는데다 경기도 등이 요구해온 대기업 공장 신·증설 허용,
공장총량제 폐지 등 실질적 내용이 빠졌기 때문이다.
오히려 지난해 12월 용역결과에서 정비발전지구 대상에 경기북부 등 낙후지역이 빠지고 자연보전권역 내 대규모 여가시설 허용방안도 제외됐다.
정부가 당초 약속한 수도권 발전 추가대책도 ‘계획적 관리방안’에 넣겠다고 발을 뺀 점도 수도권 주민의 반발이 예상된다.
■행정도시, 어떻게 되어 가나
충남 연기·공주일대 7300만㎡(2212만평)에 조성되는 행정중심복합도시(이하 행정도시)의 밑그림이 완성됐다.
행정도시건설추진위원회(공동위원장 한명숙 총리·서의택 부산외대 총장)은 지난 7월26일 행정도시건설청에서 회의를 열고 ‘행정도시 건설기본계획안’을
심의·의결했다. 이어 정부는 7월27일부터 행정도시 공식명칭에 대한 공모를 하고 8월에는 정부청사 11만평을 포함한 중심행정타운 90만평에 대한
국제공모에 들어갔다.
◆ 도시 중앙에 100만평 공원 조성
행정도시의 중앙인 장남평야 일대 100만여 평은
공원으로 조성돼 시민들이 공유하고 휴식하는 공간이 된다. 시민에게 개방되는 공원(오픈 스페이스) 내부와 주변 지역은 문화·체육·레저시설 등이
배치된다.
이에 대한 구체적인 조성방안은 국제공모와 전문가 의견 등을 수렴해 수립할 계획이다.
◆ 도시의 절반을 녹지로 조성
도시 면적의 50%인 3650만㎡(1100만평)가 공원과
녹지·친수공간으로 조성된다. 행정도시 전체 면적에서 주택은 22%, 상업·업무지역은 3%, 중앙행정은 1%, 첨단산업은 1% 내외를 차지한다.
주거지역의 인구밀도는 ㏊당 300명 내외다. 분당의 녹지 비율은 27.4%, 인구밀도(㏊당)는 614명이며 일본의 다마 뉴타운은
녹지비율 32%와 인구밀도는 357명. 말레이시아의 푸트라자이는 녹지비율 37.6%와 인구밀도 273명이다.
◆ 초중고교 학급당 학생 수 20명
행정도시의 교육시설은 유치원과 초등학교가 각각 40개,
중·고교가 20개, 대학이 2개 들어선다. 초·중·고교 학급당 학생 수는 20명으로, 경제협력개발기구(OECD) 회원국 학급당 평균 학생
수(21.6~23.9명)보다 적은 수준이다.
현행 국내외 학급당 학생 수(2003년 기준)는 초등학교 34.7명, 중학교
35.2명이다.
◆ 대중교통 전용지구 신설
행정도시에는 버스 택시 경전철 등 대중교통 수단만 통행이 가능한
대중교통 전용지구가 설치된다. 이 지역에는 승용차와 트럭 통행은 금지된다. 또 보도 폭을 넓히고 가로수에는 벤치 가로등 등을 설치해 쾌적한 보행
환경이 꾸며진다.
행정도시 안에선 간선급행버스(BRT)등 신(新)대중교통 수단을 이용해 어디든지 20분 이내에 이동할 수 있도록 한다는
구상이다.
■ 혁신도시 인근 분양아파트 미분양 우려
노무현 정부의 국토균형발전 전략 중 핵심으로 꼽히는 혁신도시 건설을 둘러싸고 ‘과도한 도시 규모’ ‘촉박한 추진일정’ 등을 이유로 무리한
추진계획이라는 비판이 쏟아지고 있다.
혁신도시는 지방으로 이전하는 175개 공공기관이 위치할 곳으로 정부는 지난해 말에 혁신도시를 건설할 지역 10곳을 선정했는데 부산,
대구, 울산, 전남 나주, 충북 진천·음성, 전북 전주·완주, 경북 김천, 경남 진주, 강원 원주와 제주 서귀포 등이다.
올해부터 본격적인 개발계획 수립 등에 들어가 내년께 착공할 계획이지만 벌써부터 ‘혁신도시’가 부실 개발되는 것이 아니냐는 지적이 나오고
있다. 게다가 정부가 10개 혁신도시 규모를 당초 1759만평에서 453만평을 줄여 1306만평으로 확정함으로서 일부에선 인근 분양아파트에
악영향을 주지 않을까 우려하고 있다.
스피드뱅크에 따르면 올 하반기 전국 혁신도시 인근에 공급되는 물량은 20여 곳 2만 가구에 달한다. 혁신도시에는 국가 공공기관이 입주하는
등 대형 개발이 이뤄지기 때문에 건설사들은 큰 기대감을 갖고 준비해왔다. 그러나 지난해 하반기부터 지방 분양시장에 냉기가 감돌면서 혁신도시
인근에도 미분양이 빠르게 늘고 있다. 건교부의 최근 집계에 따르면 전국 혁신도시 예정지 10곳의 미분양 아파트는 지난해 말 3200여 가구에서
4월말 현재 5000여 가구로 1800여 가구나 늘었다. 이처럼 열악한 상황에서 혁신도시 규모가 25%나 대폭 축소됐기 때문에 건설사들은
좌불안석이다.
명확한 경계는 오는 10월 지구지정이 끝나봐야 알 수 있지만 벌써부터 사업 연기를 심각하게 고려하는 곳들이 나오고 있다. 혁신도시
예정지인 부산 강서구에 대규모 단지를 준비 중인 영조주택은 일부 사업일정을 잡지 못하고 있는 실정이다.
◆ 혁신도시 과대개발 논란
혁신도시 건설과 관련해 가장 논란이 되고 있는 것은 ‘규모’다.
2004년까지만 해도 정부는 혁신도시를 50만여 평 규모로 조성하겠다는 청사진을 발표했다.
하지만 대부분 지방자치단체가 공공기관 이전에 따른 혁신도시 건설을 지역발전의 호기(好機)로 여겨 100만평 이상 규모로 신청했고 정부는
이를 받아들였다. 전문가들은 기존 도시의 인구 규모나 이전기관의 직원 수에 비해 혁신도시가 지나치게 큰 점을 문제로 지적한다.
경북 김천의 경우 기존 인구는 14만여 명이지만 새로 조성될 혁신도시 규모는 면적 170만평, 수용인구 2만5000여 명 정도다. 김천
혁신도시에는 한국도로공사, 국립수의과학검역원, 대한법률구조공단 등 13개 공공기관이 이전할 계획이지만 이들 기관의 직원을 다 합쳐야 3648명
수준이다. 기존 인구가 11만9000여명에 그친 경남 진주에는 4만여 명을 수용할 수 있는 대규모 혁신도시가 조성될 예정이다.
전북에선 혁신도시의 면적 축소와 중심지구 선정 등을 둘러싸고 전북도 등과 주민들의 불만이 커지고 있다. 전주와 완주 2개 시·군에 걸쳐
건설될 예정인 전북 혁신도시는 488만평에서 280만평으로 축소됐다. 농업시험에 필요한 부지를 예상면적보다 대폭 줄였기 때문이다.
◆ 혁신도시 무엇으로 채우나
전북 전주·완주에는 2만여 명 규모의 혁신도시가 건설될 계획인데
한국토지공사 등 이곳에 입주할 공공기관의 직원 수는 총 2천939명에 그친다.
최근 대한국토·도시계획학회가 전주·완주 혁신도시로 이전할 공공기관 직원을 상대로 혁신도시로 이사할 지 여부를 묻는 설문조사를 실시한
결과, ‘가족과 함께 이사 하겠다’는 응답은 25.4%에 그쳤다. ‘혼자 이사 하겠다’는 25.8%, ‘혼자 이사 후 가족동반’ 21.8%,
‘이사하지 않겠다’ 27.1% 등이었다.
이 설문조사를 바탕으로 하면 공공기관 이전에 따라 이사하는 직원과 가족 수는 5000~6000천명에 그칠 것으로 예상된다. 직원들의
이주에 따라 음식점, 세탁소 등 생활 편의시설이 들어서면서 입주인구는 더 늘어날 수 있다. 하지만 상당부분은 지자체가 기업, 학교, 연구시설
등을 유치해 채워야 할 것으로 보인다.
사정이 이러하지만 지자체들은 아직 구체적인 유인책을 세우지 못하고 있다. 혁신도시 개발을 담당하는 공사 관계자는 “혁신도시를 너무
거대하게 지정해놓아 개발하는데 막대한 자금이 들어갈 것으로 보이는 데 비해 지자체들이 이 땅에 어떤 기업을 어떻게 유치할 지에 대해선 충분한
계획을 세우지 못하고 있어 걱정”이라고 말했다.
◆ 급등하는 땅값에 ‘사업비’조달 난관
혁신도시 선정 지역들의 땅값이 지속적인 상승세를 보이고
있다. 이 때문에 사업비가 크게 늘어날 것이라는 전망이 나오고 있다.
얼마 전 건교부에서 발표한 ‘5월 지가동향’에 따르면 전국 땅값은 전달에 비해 감소한 0.48%의 상승세를 보였지만 혁신도시 지역들은
이들 평균보다 훨씬 높은 0.56%의 상승세를 나타내고 있다. 특히 충북지역 혁신도시로 선정된 진천군과 전남지역 혁신도시인 나주시는 각각
1.73%와 1.16%의 상승률을 보여 전국에서 지가 상승률 1, 2위를 차지했다.
충북 음성의 한 부동산중개업자는 “혁신도시로 선정된 지역들을 토지거래허가구역으로 지정하기는 했지만 개발 기대감으로 꾸준히 땅값이 오르고
있는 상황”이라며 “혁신도시 해당지역은 물론 인근지역까지 땅값이 올라 보통 15만~20만 원 정도이며 시원찮은 땅도 10만원 이하는 찾아 볼
수 없다”고 말했다.
이로 인해 혁신도시를 조성하는 공사에서도 어려움이 생겼다. 즉 땅값 상승은 토지보상 비용도 증가시킴으로써 혁신도시 조성에 투입돼야 할
다른 비용이 줄어들 수 있다는 우려 때문이다. 공사 관계자는 “구체적인 개발계획이 정해지지도 않은 상황에서 예상보다 땅값이 지나치게 오른다는
판단을 하고 있다”며 “땅값이 혁신도시 조성에서 첫 번째 걸림돌이 될 수도 있다는 우려도 제기되고 있다”고 말했다.
◆ 공공기관 대규모 땅은 공영개발 활용
정부의 공공기관이전 계획에 따라 지방으로 이전하는
법무연수원·경찰대학(용인)·국방대학교(고양) 등 대규모 부지는 용도 변경을 거쳐 공영 개발된다. 서울 강남구, 영등포구, 서초구에 위치해 있는
대형 공공기관들은 해당지역 부동산 가격 급락을 막기 위해 순차적으로 매각될 전망이다.
국토연구원이 건설교통부의 의뢰를 받아 작성한 ‘공공기관 종전부지 활용방안에 관한 연구’ 중간 보고서에 따르면 이전 대상 175개 공공기관
중 98개 공공기관이 296만평의 토지를 갖고 있다.
이 중 택지개발사업이 가능한 3만평 이상 부지는 30곳, 도시개발사업이 가능한 3000평 이상 부지는 49곳. 이 가운데
주공·토공·가스공사·한전기공(성남) 부지는 민간에 매각되지만 주상복합 아파트 재건축 등은 일부 제한될 전망이다. 공공기관 전체 공사가격은
5조5931억 원이지만 실제 시장가격은 이보다 서너 배가 넘을 것으로 보인다.
정부는 2010년까지 주공, 토공, 도공을 지방으로 이전시키고 2012년까지 나머지 공공기관의 지방이전을 완료할 계획이다.
◆ 촉박한 일정 등으로 부작용 우려
혁신도시 건설의 촉박한 일정에 대해 문제를 제기하는
전문가들이 많다. 이전대상 공공기관과 지역을 선정하고 혁신도시 입지를 정하는데 당초 계획보다 1년이 늦어졌지만 착공시점은 계획대로 2007년으로
고정돼 있다.
이로 인해 개발계획 수립, 토지수용 등에 들어가는 시간이 부족해 부작용이 발생할 수도 있다는 염려와 함께 무리하게 착공시점을
2007년으로 맞춘 것에 대해 ‘대선용(大選用)’이 아니냐는 추측도 나오고 있다.
2004년 공공기관 이전이 추진될 당시 정부는 이전 기관·지역 선정을 2004년8월, 혁신도시 선정은 2004년 말께 완료하겠다는 일정을
만들어 놓았다. 이 일정에 맞춰 혁신도시 착공시점은 2007년, 완공은 2012년으로 잡혔다.
하지만 실제 추진과정에서 지자체·공공기관과 갈등이 빚어지면서 이전 기관·지역 선정은 2005년6월, 혁신도시 선정은 2005년 12월에야
완료됐다. 이전기관 선정, 혁신도시 선정 등이 당초 일정보다 1년 정도 늦어진 셈인데 정부는 착공·완공 일정을 당초 계획대로 추진하겠다는
방침이다.
현재까지 남은 과정은 ‘지구지정·개발계획 수립·토지수용’ 등이다. 보통 택지지구·신도시를 개발할 때 이 과정에 소요되는 시간은 약 2년인
데 비해 정부는 이 기간을 1년 정도로 잡고 있다. 택지개발 등을 담당하는 공사관계자는 “지구지정·개발계획 수립·토지수용을 1년 만에 정상적으로
끝낸다는 것은 사실상 불가능하다”며 “이렇게 서두르다 보면 개발계획을 수립할 때 충분히 검토하지 못하는 부분이 생길 수 있고 토지수용 과정에서
주민과 마찰도 마무리하기엔 어려울 수 있다”고 밝혔다.
이에 대해 건교부 관계자는 “지금은 착공·완공을 예정대로 맞추겠다는 방침 밖에 정해진 게 없다”고 설명했다.
◆ 전문가 진단 및 대책
“10곳을 동시에 서둘러 추진하다가는 모두를 잃을 수 있다. 수요에
맞게 규모를 재조정해 정밀한 계획을 세운 후 모범사례 몇 곳을 정해 먼저 추진하고, 나머지는 추후에 진행하는 순환개발 방식이
바람직하다.”
혁신도시 성공을 위해 전문가들이 주는 조언이다. 전문가들은 혁신도시 성공을 위해선 과도한 개발을 자제하고 지역 수요에 맞는 규모로
조정하는 것이 중요하다고 지적한다.
행정도시와 함께 균형발전의 핵심 과제로 꼽히는 혁신도시 건설이 조급하게 진행돼 부작용이 우려된다며 시간을 두고 체계적으로 이뤄져야 한다는
조언도 나오고 있다. 해외 혁신도시 성공의 대표 사례로 꼽히는 프랑스 소피아앙티 폴리스도 정착하는데 30년 가까이 걸렸던 사실을 간과해선 안
된다는 지적이다.
전문가들은 또 정부가 전국 각지에 혁신도시를 선정해 한꺼번에 개발을 추진함으로써 벌써부터 땅값 상승 등 부작용이 나고 있다는 쓴 소리를
던진다.
김현수 단국대 도시계획부동산학부 교수는 “혁신도시 건설에는 비용과 시간이 많이 걸리는 것은 물론 정치적 문제가 개입돼 있어 체계적이고
신중하게 추진해야 한다”며 “혁신도시는 지역 내 혁신기관과 공공기관을 옮기는 것으로 주거중심의 신도시 개발 메커니즘과는 근본적으로 다르다는 것을
인식하는 것이 중요하다”고 밝혔다.
혁신도시는 거주 위주의 신도시 개발이 아니기 때문에 주민, 이전대상 기관, 관련 기업 등을 끌어들이기 위해 우선 ‘땅값이 싸야 한다’는
지적이 많다. 이를 위해선 올라 있는 땅값을 낮추거나 추가 상승을 억제할 수 있도록 자자체나 정부 지원이 필요하다는 견해도 있다.
전문가들은 10개 혁신도시를 한꺼번에 진행하기보다 2~3개씩 묶어 사업시기를 조정하는 순환개발 방식도 고려해 볼만하다고 조언한다. 또
특정 혁신도시 용지(用地)를 한 번에 다 개발하기 보다는 2~3개 단계로 나눠 공사하는 단계적 개발이 필요하다는 의견도 제시한다. 단계적 개발은
1단계 용지 공사가 진행되는 동안 다음 단계 땅의 가격이 오를 수 있는 만큼 해당 용지 전체를 지자체나 사업시행자가 취득해 땅값을 묶어놓는
방식이 바람직하다.
이와 함께 혁신도시를 지역 수요에 맞는 규모로 조정한 뒤 선도 사업으로 한두 곳 정도를 정해 추진해 보는 것도 추후 사업진행을 위해
도움이 될 수 있다는 의견이 많다. 즉 선택과 집중을 통해 명품도시를 만들면 다른 지역 사업에도 긍정적 영향을 미칠 수 있다는 것이다.
■ 기업도시, 기업이 사라지고 있다
‘기업도시에 기업이 사라지고 있다’, ‘부동산 개발업 대상으로 전략할 우려가 있다’
정부가 충북 충주(지식기반형), 충남 태안(관광레저형), 전남 무안(산업교역형), 전남 해남·영암(관광레저형), 전북 무주(관광레저형),
강원 원주(지식기반형) 등 6곳을 ‘기업도시(company city)’로 선정(지난해 7월)한 지 1년이 지났다. 하지만 현재 총 43개였던
참여 기업 숫자가 늘어나기는커녕 1년 사이 34개로 감소한 것으로 나타났다. 대기업 참여도 크게 부진한 것으로 나타났다.
전문가들 사이에선 “기업도시가 자칫 땅값만 올리고 참여 기업 수익성을 악화시킬 수 있다”는 우려가 커지고 있다. 기업이 낙후지역 땅을
사들여 개발하는 6개 기업도시를 통틀어 총 3217만평의 땅에 사업비만 17조원이 들어가는 대형 사업이다.
노무현 정부가 의욕적으로 추진 중인 기업도시 개발 사업이 삼중고(三重苦)를 겪고 있다. 6개 시범사업지역을 선정한 뒤 1년이 흘렀지만
▲각종 규제 ▲불확실한 수익성 ▲비관론 확산에 따른 기업이탈 등이 기업도시 프로젝트의 발목을 잡고 있다.
이에 대해 현대산업경제연구원 홍순직 수석연구위원은 “기업도시가 성공하려면 기업수요가 받쳐주어야 한다”며 “이런 상태가 방치된다면 ‘기업
없는 도시’가 될 수도 있다”고 말했다.
기업도시란 기업이 땅을 사들여 직접 개발하는 자족(自足)형 도시다. 개발된 땅을 기업이 분양받는 산업단지와 다르다. 2003년
전국경제인연합회(전경련)가 기업도시 개발을 제안, 정부가 다음해에 특별법을 만들었다. 이후 기업도시 유치를 위해 지자체들이 나섰고, 정부는
지난해 시범 사업지 6곳을 선정했다.
외국의 경우 대표적 기업도시로는 미국의 실리콘벨리, 프랑스의 니스, 일본의 도요타(豊田) 등을 들 수 있다. 현재 한국에서 추진되고 있는
대표적 기업도시는 삼성전자(주) 탕정기업도시와 LG필립스LCD(주)의 파주기업도시가 있다. 삼성전자가 추진하고 있는 탕정(湯井)기업도시는 충남
아산시 탕정면 일대 98만6533평으로, 개발기간은 2004년부터 2009년까지다.
◆ 개발 과정에‘규제 지뢰밭’
기업도시 프로젝트에 관여하고 있는 한 전문가는 “지금 규제의
지뢰밭을 통과하고 있다”며 “지역마다 사정이 다른 만큼 각개격파 식으로 규제완화를 요구하고 있다”고 말했다. 산업교역형 기업도시 개발을 추진
중인 전남 무안군은 전체 면적의 42.6%가 농지로, 농지에 대한 농업진흥지역 지정 비율이 높아 전국 평균(11.5%)의 3배가 넘는
38.4%에 달한다.
그러나 농지법시행령개정안에 따르면 농업진흥지역 밖에서만 50%의 농지조성비 감면혜택을 받을 수 있다. 농지와 농업진흥지역 비중이 높은
무안군으로선 속 터지는 노릇이다. 무안군은 농업진흥지역 안에서도 50% 감면율을 적용해 달라고 요구해 놓은 상태다.
지식기반형 기업도시를 추진 중인 원주시에선 빡빡한 대학설립 운용규정(대통령령)이 현안이다. 이 규정에 따르면 수익용 기본자산 40억 원
이상, 학생정원 200명, 학생 1인당 교사(校舍)면적 20㎡ 등의 요건을 갖춰야 대학원대학을 설립할 수 있다. 원주시는 “기업도시 내
대학원대학은 기업, 연구소, 인근대학 연구인력 등을 함께 사용할 수 있으므로 설립조건을 풀어줄 필요가 있다”고 주장하고 있다.
◆ 불투명한 수익성에 기업들 외면
기업투자를 이끌어내야 하는 기업도시 개발 사업에서 수익성
전망이 불확실하다는 점은 치명적 약점이다. 전경련 기업도시팀 관계자는 “제도개선 등 정부의 추가지원이 없다면 투자유치에 필요한 적정 수익률은
장담하기 힘든 상황”이라고 말했다.
기업도시 프로젝트의 수익성 저해 요인은 ▲개발호재에 따른 땅값 상승 ▲높은 토지개발 비용 ▲낙후된 기반시설 등이다.
낙후된 기반시설은 골칫거리다. 특히 개발구역 바깥 진입도로와 오·폐수처리시설을 떠안게 되면 수익률에 상당한 악영향이 불가피하는 것이다.
교통 인프라스트럭처가 나은 원주시도 기업도시 진입로격인 제2영동고속도로 내 월송IC(총 사업비 400억 원) 설치비용을 놓고 정부와 신경전을
벌이고 있다. 한 개발회사 관계자는 “접근로 등 필수적 기반시설에 대해서도 정부가 적절한 설치계획을 내놓지 못하고 있다”며 “이를 두고 투자
희망자들이 정부의 개발의지를 의심하는 사례가 있다”고 말했다.
땅값 부담도 만만치 않다. 지난해 6개 기업도시 시범지역 땅값 상승률은 6.81%, 전국 평균 4.98%를 크게 웃도는 상승률이다.
무주와 무안군은 지난해 상승률이 14.76%와 8.29%에 달했다. 이같은 땅값 상승은 추후 분양가에 반영될 가능성이 높다.
그러나 일부 지역에선 땅값 자체보다 토지공사비 때문에 골머리를 앓고 있다. 관광레저형 기업도시 개발을 추진 중인
해남·영암(2492만평)의 76%(2226만평)는 간척지다. 기반시설비용 매립지는 보강공사를 하려면 많게는 7~8m를 파내려가야 할 것으로
예상된다. 평당 400만~500만원의 비용이 든다. 충주도 엇비슷한 사정이다. 경사도가 높아 토지공사 비용이 클 것으로 추정된다.
◆ 남은 업체도 건설사와 은행이 대부분
첨단의료 단지를 건설하기로 한 강원 원주의 경우 현재
건설사(롯데건설·경남기업)와 금융기관(국민은행·농협중앙회)만 참여 업체로 남았다.
충북 충주도 L화학 등 2개사가 지난해 말 신용등급이 투자적정 등급(BBB)아래로 떨어져 참여 업체에서 탈락하는 바람에 동화약품 한 곳을
빼고 모두 건설사(포스코건설 등)만 남았다. 이러다가는 기업도시도 ‘부동산 개발업’으로 변질되는 것이 아니냐는 지적도 나온다.
기업도시인 전북 무주의 땅값은 지난해 7월부터 올 6월까지 12% 올라 같은 기간 전국 평균상승률(5%)의 2배를 넘었다.
◆ 참여 기업의 수 왜 줄어드나
건교부 손병석 복합도시기획팀장은 “기업 참여 부족은 개발계획이
나오지 않은 데다 초기 자금 부담이 크기 때문”이라고 말했다.
하지만 홍 수석연구위원은 “기업들이 사업성에 의문을 갖고 있기 때문이며 여기엔 입지 탓이 크다”고 밝혔다. 기업들은 수도권 주변을
원했지만 수도권이 빠지면서 외면하고 있다는 것이다. 정부는 지난해 ‘균형 발전’ 논리를 내세워 수도권·광역시를 기업도시 대상에서
제외시켰다.
중앙대 허재완 교수는 “정부가 균형이란 모토에 사로잡혀 수요를 제대로 반영하지 못했다”고 말했다.
◆ ‘J프로젝트’는 무산위기
중복 투자의 우려도 나온다. 기업도시 6곳 중 전북 무주, 전남
해남·영암과 충남 태안 등 3곳이 관광레저형이고, 모두 골프장을 짓겠다는 계획이다. 홍 수석연구위원은 “인천 용유·무의도 관광단지와 시화지구에도
대규모 골프장을 지을 예정”이라며 “수요가 뒷받침될지 의문”이라고 말했다.
태안은 현대건설이 태안 천수만 B지구 일대 442만평에 2020년까지 인구 1만5천명 규모의 관광레저형 자족도시를 건설할 예정이다.
이곳에는 골프장 복합시설을 포함한 가족형 테마파크, 청소년 문화체육시설, 영상촬영단지, 실버타운 등이 들어서게 된다. 현대건설이 투자하는
1조3천억 원을 비롯, 모두 7조7천여억 원이 투입된다.
반면 서남권 초대형 개발사업인 ‘J프로젝트’ (서남해안 해양레저타운)가 사업대상자 인수 지연, 관련법 제정, 내국인 카지노 설치 등
복합적인 문제로 사업이 지연되면서 사업자체가 불투명해져 무산될 위기에 놓였다. 전남도에 따르면 해남과 영암 간척지 2942만평에 35조원의
국내외 자본을 유치, 2016년까지 골프장 호텔 카지노 자동차경기장 등이 들어서는 복합레저도시를 조성하는 J프로젝트를 추진 중이다.
그러나 전남도가 현재까지 J프로젝트의 향후 비전이나 경제성 분석을 제시하지 못해 J프로젝트에 관심을 보였던 국내외 투자자들이 사업 실현
가능성에 의문을 제기하고 있다. 게다가 사업 핵심인 간척지 양여와 내국인용 카지노 개설 등이 해결될 기미가 보이지 않자 투자자들이 투자를
포기했다는 소문도 나돌고 있는 실정이다. 실제 전남도는 5월까지 5000억원을 유치할 계획이었으나 실적이 전무(全無)해 기한을 9월말로 4개월
연장했다. 이에 따라 특수목적 법인 설립, 실시설계 승인신청 등의 향후 일정이 연기돼 내년 초 첫 삽을 뜨기로 한 전남도의 차질이
예상된다.
◆ ‘이유있는 비관론’확산과 대책
지난해 원주시가 지식기반형 기업도시를 제안했을 때 H사는
독일계 대학원대학 설립계획을 밝혀 눈길을 끌었다. 지분 10%를 사들여 원주시에 BT등 첨단 산·학·연 합동연구단지를 조성한다는 게 H사의
계획이었다.
그러나 H사는 지난해 11월 기업도시 개발프로젝트에서 공식적으로 ‘발’을 뺐다. 이유는 “사업목적과 적합하지 않고 산학연 시스템구축이
어려울 것으로 판단된다”는 것이었다.
한 부동산개발업체 관계자는 “기업도시 개발사업의 가장 큰 장애물은 ‘무조건 안 된다’는 비관론”이라며 “지난해 43개사에 달했던 기업도시
참여기업이 불과 1년 만에 34개사로 줄어든 결정적 원인”이라고 분석했다.
문제는 이러한 비관론이 나름대로 근거를 갖고 있다는 점이다. 우선 수도권·충남권이 기업도시 입지에서 제외됐다는 사실은 ‘원죄’에 가깝다.
재계의 한 관계자는 “기업도시의 원래 목적은 투지 활성화, 고용창출, 기업환경 개선이 아니냐”며 “여기에 정부가 균형발전이라는 정책목표를
추가함으로써 기업도시 성격이 크게 달라졌다”고 지적했다. 그는 또 “솔직히 수도권·충청권이 입지에서 제외됐을 때는 불만스런 부분이 있었던 게
사실”이라고 말했다.
점차 줄어드는 인구도 문제다. 전문가들은 기업도시 성공의 ‘열쇠’는 충분한 정주(定住)인구 확보로 보고 원주를 제외한 나머지 5개
시업지역 인구는 꾸준히 줄고 있다. 현대경제연구원에 따르면 2000~2005년 인구증가율은 무안 -11.1%, 3개 관광레저도시는 -9.4%를
기록했다. 결국 6개 기업도시 평균치는 -2.9% 수준이다.
정부는 부진한 건설투자를 보완해 투자·소비 부진을 방지하겠다는 것도 하반기 주요 경제운용 방향으로 정했다. 주택거래시장, 분양시장이
침체됨에 따라 건설경기가 내리막길을 걷고 있다는 점을 감안한 것이다. 건설경기 부양책은 규제완화나 민자사업 등을 통해 ‘토목’이나 ‘대형
개발사업’ 등을 활성화시키는 데 초점이 맞춰져 있다.
한덕수 전(前)경제부총리는 재임시기인 지난 7월6일 올 하반기 경제정책운용 방향을 밝히면서 “아파트 투기수요를 부추겨 건설경기를
부양하지는 않겠다”며 “임대형 민자사업(BTL)·수익형 민자사업(BTO) 등 민자사업을 확대하고 기업도시 추진을 활성화해 부진한 건설투자를
보완할 계획”이라고 밝혔다.
기업도시 추진을 돕기 위해서 업계에서 원하던 대로 규제완화가 추진된다. 전담추진기업(SPC)의 출자총액제한 완화, 신용등급 기준 완화
등이 대표적이다. 기존에는 SPC의 출자금 중 기반시설 설치비에 한하여 시설설치 완료 때 까지만 출총제를 적용받지 않았으나 이를 출자금 전액에
대해 SPC 존속 때까지 완화할 예정이다.
기업들이 지속적으로 요구해온 출총제 페지와 관련해 김석동 재경부 차관보는 “출총제의 대안을 가급적 이른 시일 안에 마련해 법령 개정을
추진하겠다”고 밝혀 이르면 올해 안에 출총제가 폐지될 가능성도 커 보인다. 아울러 기업도시에 대한 기존 규정에선 SPC에 출자 가능한 기업은
국내 신용평가기관에서 투자적정 등급(BBB)이상의 등급을 받아야 했으나 외국 신용평가기관의 평가도 인정하고 BBB미만 기업도 총출자액의 20%
범위에서 출자를 허용하기로 했다.
이처럼 국가균형발전 차원에서 전국토가 개발화(開發化)하고 있는 상황이지만 정부 정책의 일관성과 지속성이 미흡한 상태다. 개발에 따른
호재는 분명히 많이 있지만 투자자 입장에선 선택과 집중에 있어서 신중을 기해야 할 것으로 보인다.
문윤홍 전문기자(moonsj4758@hanmail.net">moonsj4758@hanmail.net)