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주제 : 공 교육의 모순점을 이해하고 학교를 바로 세우기 위한 대안이 무엇인지를 논하시오
훌륭한 국민을 육성한다는 공공적인 목적을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립 ․운영하는 학교교육 또는 이에 준하는 학교교육.보통의 의미로는 국가나 지방자치단체가 설립 ․운영 ․관리하는 국 ․공립학교의 교육만을 공교육이라고 한다. 그러나 최근의 넓은 의미로는 공교육에 준하는 사립학교의 교육도 공교육에 포함시키고, 공교육은 과외와 같은 사교육과 구별하는 뜻으로 쓰인다.
광복 후 보편화된 한국의 공교육은 사학의존도가 높으며, 최근 학생의 취학률은 100 %에 가까울 정도로 높으나, 학급당 학생수가 많고, 주입식 강의가 행하여지는 등 질적인 면에서 개선의 여지가 많다. 미래의 정보화사회에 필요한 높은 사고력(思考力)과 가치관의 함양, 교육시설의 확대, 공교육의 충실화에 의한 과열과외의 방지, 사학의 자율성과 공공성 향상 등이 한국 교육의 과제로 지적되고 있다.
공교육의 공공성이란 무엇인가?
최근 교육을 민영화하고자 하는 신자유주의 교육정책이 더욱 기승을 부리고 있다. 이는 공교육의 효율성이 떨어지자 기회균등과 복지의 이념보다 경쟁을 통해 교육을 개편하고자 하는 재구조화 전략에서 비롯된 것이다. 그러나 모든 사람에게 교육기회를 보장하는 복지적 과제를 구현하는 근대적 공교육의 이념을 망각한 채 신자유주의적 탈근대의 공교육 이념으로 도약하는 것은 아직까지 우리 사회에서는 시대착오적 전략이다. 공교육의 이념이 무엇인지를 좀더 자세히 살펴보자.
공교육(public education)의 '공'(公, public)은 첫째, '무상성(無償性)'의 이념을 구현해야 한다(free education). 공비로 운영된다는 것은 모든 국민에게 일정기간 '무상'으로 교육을 실시한다는 것이다. 공교육의 이념은 교육의 국가관리를 통해 사회통합을 달성하고 교육기회의 확대에 실질적으로 기여하는데 그 목적이 있다. 즉, 공교육 체제의 핵심적 기능은 '무상교육'의 보장에 있는 것이다. 따라서 무상의무교육의 실질적 보장 없이는 공교육의 공공성을 구현한다고 말할 수 없다. 이러한 무상성의 이념에 따를 때, 우리의 현행 교육은 참된 공교육의 이념을 구현하고 있다고 볼 수 없다. 초등학교의 경우에는 등록금이 면제되지만, 사교육비에 의존하고 있는 구조이며, 중등교육에 있어서도, 읍․면에 속해 있는 중학교는 등록금을 납부하지 않지만, 그 외의 학교는 모두 유상교육체제이기 때문에, 공교육의 이념을 구현하고 있다고 말하기 어렵다. 이런 조건에서 최근 과외 활동을 합법화하는 헌법재판소의 판결은 공교육의 이념과는 배치되는 반국민적 판결이라고 할 수 있다. 둘째, 공교육의 이념은 모든 사람이 누려야 할 '보편성'(universal education)을 구현해야 한다. 온정적 강제의 의미를 갖는 '의무교육제도'(compulsory education)는 모든 사람을 위한 교육기회의 대중화 혹은 확대를 위한 보편성의 이념을 구현한 제도이다. 최근 정부가 도입하려고 하는 신자유주의 이념에 바탕을 둔 '자립형 자립학교' 제도는 모든 사람을 위한 '보편교육'의 구현을 가로막는다. 자립형 사립학교는 모든 사람을 위한 교육이 아니라, 특별한 계층에 있는 사람들만을 위한 귀족학교를 지향하고 있기 때문이다. 이 제도의 실행은 봉건사회의 지배층을 위한 교육인 사교육에서 모든 국민을 위한 대중교육(교육의 세속화)으로 전환시킨 공교육의 의미와 역사성을 허무는 반동성을 띠고 있으며, 교육의 부익부 빈익빈의 계층고착을 불러일으킬 위험이 있다.
셋째, 공교육의 이념은 공공재(public good)로서 공익을 위한 '공공성'(publicity)을 구현해야 한다. 공교육은 개개인의 사익(私益)을 위한 것이 아니라 모두를 위한 사회적 공익(公益=公義)을 위한 것이어야 한다. 그렇지 않을 때 공공선 내지 공익의 구현체로서 국가의 공적 기능은 급격히 소멸되기가 쉽고, 잘못하다가는 공교육의 해체를 초래할 가능성도 있다. 교육은 모든 국민이 마셔야 하는 수돗물이어야 함에도 불구하고, 신자유주의적 교육개혁은 공교육을 일부 계층이 마시는 특별한 약수처럼 이용하려는 것이다.
넷째, 공교육의 이념은 공인을 양성하는 가치 및 문화의 '공통성'을 구현해야 한다(common education). 공교육은 개별 국가의 문화적 공통성을 공유하도록 하는 공통교육이어야 한다. 공통교육을 실시하지 않고서 민족국가의 정체성은 확립될 수 없다. 때문에 공교육은 성과 계층, 인종 등에 따른 분리교육을 위험스럽게 본다. 공교육을 통한 시민적 자질의 함양, 사회통합과 평등의 이념을 실현하는 것이다. 이러한 이념에 바탕을 둔 보통교육운동은 모든 사람이 함께 어울려 학습 받는 공통학교(common school)나 종합학교(comprehensive school) 이념을 지향한다.
그런데 신자유주의 교육개혁의 시장화와 민영화 전략은 한 사회의 다양한 집단들을 사회적으로 통합시키고, 상호작용과 상호이해를 고양시키는 모든 사람을 위한 공통교육이나 종합교육의 존립을 어렵게 하는 '분리화 현상'을 강화한다. 또한 가난한 사람들은 최악의 학교교육환경으로 떨어지게 하고, 동시에 공통된 이념을 공유할 수 있는 '공적 시민'의 형성, 즉 공교육의 공적 역할을 어렵게 하는 문화적 해체를 부추기고 있다.
다른 한편, 종래의 근대적 공교육의 이념이 이성의 개발과 빈곤탈피, 그리고 민족국가의 건설을 위한 산업주의, 국가주의, 기술주의, 행동주의, 과학적 관리주의 등에 바탕을 둔 돌진적 개발주의적 교육이념에 압도돼 온 것이 사실이다. 이성의 개발에 경도된 나머지 감성을 상실한 협소한 계산적 이성만을 개발하는데 머물어 보다 성숙한 교양을 가진 시민양성에 실패한 것이다. 이러한 상황에서 부가가치와 도구적 가치를 중시하는 신자유주의적 교육개혁의 실시는 사회적 실천과 덕이라는 공유된 가치를 배제시키고, 기억과 과거를 잃어버리게 하여 역사의식을 망각시키고 있으며, 나아가 학생과 학부모를 '상품화'하는 경향이 있어 도덕적 황폐화를 더욱 부추길 가능성이 있다.
그래서 오늘날 공교육의 공공성 확보는 국가(state)도 시장(market)도 아닌 '시민(citizen)'의 영역에서 대두되고 있다. 자율영역인 시민사회의 공론의 장이 활성화되어 파시즘과 기득권을 유지하려는 이데올로기에 대항하도록 하는 것이다. 오늘날의 공교육은 민주적 시민이 함께 구성하는 참여 민주주의를 통해 교육의 공적 담론을 구성하도록 요구하고 있다. 공교육이 공공의 장으로 자리잡게 하려면 '위에서 아래로의' 교육개혁 뿐 아니라, '아래로부터 위로의' 교육개혁을 동시에 시도해야 한다. 즉, 공공성의 이념은 국민의 동의와 합의를 바탕으로 하지 않는 억압성을 갖기 마련이므로 시민의 자발적 참여가 활성화되도록 해야 하는 것이다. 그러나 우리 나라의 경우, 그 동안 교육에 대한 철저한 국가관리 체제였음에도 불구하고 교육의 공공성은 약화되고 있으며 오히려 공교육의 위기를 초래하고 있다. 이것은 학교의 시민사회화가 이루어지지 못하고 시민의식이 미숙하다는 것을 반증한다. 국가의 교육권 행사가 과거에는 관료들의 권한이었던 상황에서 시민사회의 발달과 함께 학부모의 학교 참여가 가능해졌지만, 정작 교양 있는 시민으로서의 학부모의 학교참여는 이루어지지 못하고 있는 것이다. 학부모의 학교참여는 공적 책무성을 전제한 참여가 되어야 함에도 불구하고, 아직 속물성을 보이는 개별 학부모가 많으며, 의견의 제시도 기업의 요구를 반영하는 소비자 주권의 행사에 머물고 있는 것이 현실이다. 시민의 상식과 집단적 의지가 학부모의 학교참여, 공적 책임을 가진 시민권(citizenship)의 행사여야 함에도 올바른 권한행사를 하지 못하고 있는 것이다. 이를 극복하기 위해 자문기구 수준에 머물러 있는 학교운영위원회의 의결기구화, 학부모회의 법제화가 요구되며, 학교운영위원의 시민화를 위한 시민교육이 시급하다고 할 수 있다.
지금 우리는 한국공교육의 공공성의 확립을 위해 공리주의, 국가주의, 복지주의, 산업주의, 관료주의 등이 결합한 민족국가 형성을 위한 20세기의 근대적 공교육의 이념을 완성하면서도, 동시에 21세기 전지구적 도전 앞에서 전체주의적 획일적 경향을 극복하면서 동시에 다원주의 이념을 수용하는 진보주의 교육이나 대안교육의 이념이 들어설 수 있는 탈근대의 여백을 열어주는 다원적 공교육체제의 구축이 시급하다. 최근 정부에서 공교육의 개편방안으로 제창하고 있는 미시적 차원의 자립형 사립학교나 수준별 교육과정의 실시, 일부 교육시민단체에서 제창하고 있는 탈학교운동과 아름다운 학교운동 등은 공교육의 거대한 구조개편과 함께 보다 민주적이고 자율적이며 생태적이고 공동체적인 교육이념을 구현한 우리에게 맞는 새로운 21 세기 학교모형을 설계하여야 한다. 그리고 이 설계도를 마련하기 위해서는 학교구성원들의 자발적인 교육참여를 유도할 수 있는 특단의 방안이 마련되어야 한다.
- 심성보(부산교육대학교 교수)
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공교육과 사교육의 역할 기능 재정립 양승실 (연구위원, 한국교육개발원, 교육정책학박사)
1. 교육 에너지 승화를 위한 공 사교육의 관계설정을 위하여
작년 한해 이 땅의 학부모가 지출한 사교육비가 7조란다. 지식, 예절, 창의성 등 어느 것 하나 제대로 못 가르치는 이 땅의 학교를 떠나 조기유학을 간다고 아우성이다. 애들 고생은 고생대로 시키면서 어마 어마하게 부담해야 하는 사교육비가 버거워 소위 교육 이민을 떠난다는 것이 쟁점으로 부각되었다. 이러한 사교육시장의 팽창은 정상적인 학교교육을 위협할 정도가 되었다는 인식이 팽배해있다. 심지어 지식습득은 학교 밖에서 이루어지고 학교는 겨우 평가기능만을 수행하고 있을 따름이라는 지적도 있다.
이렇게 언론에 의해 부각된 학교교육의 위기 논쟁이 정치적 경제적 이유로 과장되었다는 반론과 학력지상주의 사회 풍토와 구조가 국민들에게 주는 과도한 스트레스가 학교교육의 문제보다 더 심각하다는 시각도 만만치 않다. 그러나 학교위기는 비단 우리 교육의 문제만은 아니다. 미국과 유럽에서는 이를 "공교육의 실패" 혹은 "학교 실패"라 하고, 일본에서는 "교실붕괴" 혹은 "학교황폐화"라 지칭하고 있다. 그 현상을 무어라 부르던 간에 이는 공통적으로 학교가 '교육하는 장소'로서의 역할을 제대로 하지 못하고 있음을 지적하고 있다. 다만, 다른 나라에서는 이것이 공교육의 위기이지만, 사립학교의 비중이 커 사립학교를 공교육의 범주에 포함하고 있는 한국의 경우에는 학교교육 전체의 위기로 다가오고 있는 것이다.
우리의 경우 단순 학교열이 문제라고들 하나 아무튼 교육적 에너지가 넘치는 사회다. 아무리 과도한 학교열이 문제라고 해도 교육에 대한 관심이 덜하여 교육이 공공 정책의 아젠다로 조차 부상하지 못하는 교육에너지가 적은 나라보다는 훨씬 희망적이다. 문제는 이렇게 넘치는 교육에너지를 어떻게 승화시키는가 이다. 지난 호 학교시스템 위기의 극복을 위한 논거에서 밝혔듯이 교육계 내․외부의 환경과 학습자들의 요구가 급변하는 지식 정보화사회에서 우리사회 특유의 교육에너지가 왜곡되지 않고 시너지를 창출할 수 있도록 학교 작동 시스템을 변혁하여야 할 것이다. 이를 위하여 공교육과 사교육의 역할과 기능의 정립을 위한 논의가 필요하다. 왜 20세기말에 공교육의 위기가 전세계적으로 나타나는 것일까? 그것은 공교육의 특성 자체에 정보화와 세계화로 특징 지워지는 새로운 사회적 변화와 근본적으로 합치되지 않는 요소가 있는 것은 아닐까? 이러한 공교육 자체의 패러다임 변화의 필요성에 덧붙여 우리의 경우는 온 국민의 학교열과 만성적인 공교육비 부족 그리고 교육기회 확충과정의 부산물로 중등교육단계에서의 사립학교의 비중이 높아져 공교육의 개념을 지나치게 넓게 적용하게 되어 사립학교 교육의 자율성을 허용하지 않으면서 획일적으로 교육을 운영해온 특수 상황이 것 등이 고려되어야 한다.
학교교육독점의 문제와 이로 인한 학교교육독점 시대 종말의 공개적 천명은 어디서 배웠는가 보다 무엇을 배웠는가가 중요하고 무엇을 배웠는가 보다 그것을 배워서 무엇을 할 수 있는가가 중요한 시대가 도래하였음을 교육공동체가 공유하는데서 출발하여야 한다. 이러한 인식의 공유를 기점으로 학교는 학교나름대로 공교육기관으로서 마땅히 수행해야할 역할과 기능을 충실히 수행할 수 있도록 탈바꿈하여야 하고, 사교육은 사교육 나름대로 과거 패러다임하에서 형식적 비주류로서의 탈불법의 틀을 탈피하고 공교육의 보완에 주력하면서 건전한 경쟁상대로서의 역할도 수행하도록 상호 의사소통과 연계통로를 다각화하여 우리 교육발전의 시너지를 불러일으키도록 하여야 한다.
문제가 되고 있는 과외, 사교육의 본질은 무엇인가? 문제의 핵심은 더 좋은 교육과 더 필요한 교육을 원하는 국민의 욕구와 열망을 공교육이 충족시키지 못하는 데 있다. 좋은 교육과 필요한 교육이 어떤 교육인가에 대한 논의는 일단 접자. 최근 증대된 국민들의 좋은 물에 대한 요구는 수돗물을 아무리 개선해 나가도 충족시키기 어려울 것이라는 인정하에, 이러한 특수한 요구는 정수기와 식수 판매를 허용하므로써 충족시키고 있다. 물과 교육이 인간과 사회에 미치는 영향이 다르다고 하더라도 공교육이 충족시켜주기 어렵거나, 충족시키려고 하는 것이 비효율적이거나 할 경우 국민들의 좋은 교육에 대한 요구는 사교육을 통하여 채울 수밖에 없다. 그러나 현재와 같이 공 사교육의 역할과 기능에 대한 우리 모두의 인식이 표리부동한 상황에서는 공교육도 사교육도 제대로 발전할 수 없으며 온갖 기형적인 왜곡된 방식의 공․사교육이 난무하게 됨을 그간의 역사가 말해주고 있다.
2. 공 사교육의 역할 재정립에 대한 요구
위에서 언급한바와 같이 공교육제도의 위기적 징후와 공교육의 체질적 변화에 대한 요구는 세계적인 현상이다. 그러나 공 사교육의 역할 재정립에 대한 요구는 우리 교육의 특수 상황에서 불거진 내부적인 문제의 성격이 강하다. 우선 세계적으로는 OECD가 1994년 '학교실패(school failure)'라는 개념을 공개적으로 채택하고 이를 극복하기 위한 여러가지 대안을 모색하고 있다. 국내에서는 급격히 쟁점화된 학교교육력의 약화와 교실붕괴의 현상, 그리고 사교육활동의 번창으로 학교와 교사의 교육적 권위와 이들에 대한 신뢰도가 추락하면서 공교육제도 자체의 존속을 정당화하는 전통적 내적 논리에 대한 의문이 각계 각층에서 제기되고 있다. 이제는 공교육을 지배하는 전통적 논리의 모순을 짚어내어 공교육과 사교육의 역할 조화를 통하여 교육 발전의 계기로 삼아야 할 때이다. 이러한 공 사교육의 역할 정립에 대한 요구는 다음과 같다.
첫째, 지식변화의 주기가 빠른 지식 폭발 시대에 국민의 교육량도 폭발적으로 증가할 수밖에 없다. 과거 학생들이 그들의 지적 성장과정에서 필요한 정보와 지식의 80%이상을 학교에서 습득하였다면 이제는 그 비율이 역전되었다. 그리고 교육을 받아야 하는 시기도 점점 연장되어 일생이 교육연한이 되는 상황에서 모든 교육을 공교육이 담당할 수는 없는 상황이다. 즉 더 이상 공교육이 교육의 대명사가 되고 교육을 독점하기는 불가능하다는 것이다.
둘째, 국민들의 양질의 교육에 대한 요구와 현재 '좋은 교육'에 대한 국민들의 요구를 모두 국가가 충족시켜줄 수 없는 상황임을 인정하고, 민간의 역할과 균형을 이루어 시너지 효과를 낼 수 있도록 하여야 할 것이다. 여건이야 어떻든 학교교육의 기회만 주어지면 별 불만이 없던 시대가 지나가고, 무엇을 어떤 수준으로 가르치고 그러한 학습의 결과가 무엇인가 보다 학교가 갖는 선발과 배치기능 즉 졸업장의 효과가 확실하여 계층 이동의 기능이 명확한 시대도 지나갔다. 개개인의 교육적 요구가 보다 다변화되고, 요구의 강도가 거세어지고 있으므로 이에 적극 대응할 수 있는 교육체제의 정립이 필요하다.
세째, 현행 학교교육 자체의 문제가 심각하여 공교육 혼자서 이를 극복하기가 어려운 실태이다. 현행 학교제도의 문제는 우선 경직적이어서 영재아나 학습 부진아에 대한 고려가 없어 개인의 능력차를 고려하지 못하고, 기본학제와 특별학제의 기능적 연계성이 부족하고, 학교, 학년제의 고정화로 농촌의 과소학교나 도시의 과대학교에 효율적으로 대처하지 못하고 학제내에서 학교간 전학과 학교내 계열간 이동의 제약 등 횡적 이동도 자유롭지 못하다. 또한, 학제운영의 획일성으로 능력과 적성에 따른 학습기회가 보장되지 못한다. 다음으로 비효율성으로 학습자의 교육 요구에 대응하지 못하여 사교육비 부담이 늘어나고 있다. 사회교육체제나 다른 학교급간 연계성이 부족할 뿐 아니라 학교교육의 성격이 불분명하다. 특히 중등교육의 경우 상급학교를 위한 철저한 국민 보통교육 즉 기초교육을 시키는 것도 아니고 직업교육도 아니라 중등학교 졸업생이 사회에 잘 흡수되지 못한다. 아울러 경직되고 획일적인 입시제도와 학교제도의 폐쇄적 운영으로 성인들의 학교교육에의 재진입이 어렵다.
이처럼 공교육제도는 기능적 위기에 직면해 있다. 지식 자체의 폭발과 지식관의 변화에 따라 학교 교과와 교육내용의 타당성에 대한 의문이 증대되고, 정보 공학의 발달로 학교와 교사의 기능을 대신할 수 있는 대체재와 프로그램이 생산되고 있다. 대체로 국가 수준에서 관리 운영된 대규모의 공교육은 관료주의의 원리에 따라 효율성, 공정성, 합리성을 추구하고자하는 가운데 획일성, 경직성, 비효율성 등을 양산하게 되었고 정치적 도구화나 학력주의와 같은 여러가지 역기능을 초래하게 되었다. 전통적 공교육체제는 운영체제, 내용, 방법 등을 새로운 교육계 내외부의 환경에 부응하기 위한 기능과 역할 재정립 즉 재구조화에 대한 요구를 거스리기 어려운 상황이다.
3. 공교육과 사교육의 개념 재정의
공교육제도하에서 '교육이 공적으로 이루어진다'고 할 때 여기에는 네가지 측면이 있다. 교육의 운영 주체, 교육의 대상, 교육비의 부담, 교육과정의 특성이 공적이라는 것이다. 우선, 교육의 운영주체가 국가나 국가에 준하는 공공단체인 경우에 공교육이라 한다. 그리고 그 교육은 특정 계층의 소수가 아니라 공공 대중을 대상으로 한다. 또한 교육에 소요되는 비용은 공적으로 조달되며, 그 교육의 내용과 목표는 공공의 이익에 부합되어야 한다. 엄밀한 의미에서 공교육은 이 네 가지 측면을 다 만족시켜야 한다. 우리 나라의 경우 예로부터 관학을 세워 국가 부담으로 교육을 하였지만 그것은 공공 대중을 대상으로 한 것이 아니었기 때문에 오늘날의 "공교육"과는 다르다. 그렇지만 우리의 전통교육은 서구의 봉건교육과는 달리 많은 공교육적 요소를 가지고 있다는 점을 알 수 있다. 국가가 교육을 관리, 감독한다는 생각이 쉽게 받아들여질 수 있는 문화적 바탕이 있다는 것이다. 이는 한국교육의 문제를 살펴보는 데에 중요한 고려점이 된다.
우리 학계에서는 공교육의 개념을 규정할 때 보통 광의의 공교육이라 하여, "국가 혹은 준국가적 자치조직의 통제와 관리와 지원에 의하여 국민전체를 대상으로 하여 운영되는 교육"을 공교육이라 한다. 이러한 개념 규정은 공교육을 규정하는 핵심적인 요소인 교육비 부분을 언급하지 않고 운영의 주체를 확대 해석함으로써, 한편으로는 공립학교 교육비를 국가가 전적으로 부담하지 않고 있으면서도 다른 한편으로는 사립학교를 통제, 관리하고 있는 우리 나라의 특수한 상황을 반영하고 있다. 또한 "공교육비"의 개념 역시 "공공 회계 절차를 거쳐 교육에 투입되는 경비"라 규정되어왔다. 이러한 규정에 따르면, 공․사립을 막론하고 학생이 부담하는 교육비와 법인부담 교육비도 공교육비에 포함된다.
서구의 경우 교육은 전통적으로 개인의 일로서 자녀 교육은 부모의 관심사였다. 스파르타의 예외가 있고 로마시대에 어느 정도의 공공성을 띤 학교제도가 있기는 했지만, 2천여년의 사교육의 전통 속에서 공교육제도가 출현한 것은 불과 200여년 전의 일이다. 그래서 학교교육을 규정짓는 말 중에 "in loco parentis"라는 말이 있다. 국가나 공공단체가 부모의 교육권을 위임받아 "부모를 대신하여" 교육한다는 의미이다. 이처럼 교육이 개인적인 일임을 인정하는 바탕 위에서 "공공성"을 추구하는 것이다.
따라서 이러한 전통 속에서 공교육이란 공비로 이루어지는 공립학교 교육을 의미하며, 사교육은 공립학교 밖에서의 교육을 의미한다. YMCA 등과 같은 사회단체나 대학에서 운영하는 음악교육을 위한 컨서버토리와 다양한 확장프로그램(extention program)을 통한 특별활동을 위시하여 사적인 교육활동도 있지만 사교육(private education)은 대체로 사립학교 교육을 의미한다. 그 경우 사립학교의 설립을 자유롭게 허용하여, 교육의 공공성을 위해 일정한 교과의 지도를 요구하고, 일부 교육비를 지원하는 경우에도 교육의 다양성을 위해 간섭과 통제는 최소화하는 방식으로 이루어지고 있다. 이렇게 볼 때, 공교육의 전형적인 의미는 국가․지자체가 설립 운영하며 공비로 이루어지는 교육으로서 공립학교 교육이며, 확대된 의미에서는 국가․지자체에 의해 관리, 감독되는 교육으로서 사립학교 교육이 포함된다. 공교육을 어떻게 규정하든 공립학교 교육은 공비에 의해 이루어져야 한다는 점은 분명하다.
이제 한국교육은 공교육에 대해 전면적으로 재검토해야 할 시점에 와 있다. 우리의 경우 사교육이라 하면 제도권 밖에서 이루어지는 각종 과외교육만을 지칭하고 있으나, 사교육의 책무성 제고 차원에서도 사립학교 정책에 대한 획기적 변화를 고려하여야 할 시점이다. 공립학교의 교육을 공비로 충당하지 못하는 상황에서 사립학교도 공교육의 영역 안에 끌어안고 함께 부실화되고 있는 상황의 극복을 위해서도 쟁점으로 부각하여 각계각층과 전략적 의사소통을 해야할 필요가 있다. 현시점에서 공교육비의 획기적 확대가 여의치 않다면, 대안은 공교육 영역의 축소와 급속히 다원화되는 국민의 교육적 요구를 수렴하는 방안이 필요하다. 즉 과감하게 사립학교를 자립화하고 이를 사교육으로서 인정하는 것이다. 그럼으로써 오히려 공교육을 내실화하고 저소득층의 교육받을 권리를 보장하는 길이 열릴 수 있을 것이다. 공교육비의 부족으로 '사부담 공교육비'가 만만치 않은 상황에서 특수한 교육적 수요가 있는 집단들까지 그들의 요구에 대응하지 못하여 교육적 기대치는 방과후 사교육을 통하여 충족시키려하면서 긴 일과 시간에는 학습동기가 유발되지 않거나 방과후 사교육으로 인한 피로가 몰려 잠을 자거나, 딴 짓을 한다면 이는 개인적으로나 사회적으로나, 교육의 효과성 측면으로나 교육재정의 효율성 측면으로나 막대한 손실이다. 사교육비의 투자 효율성을 제고하고, 사교육을 공교육내로 흡수하기 위하여 도입된 방과후 특기적성 교육은 학교내로 사교육 프로그램을 유입하여 다소 저렴한 비용으로 사설 기관 프로그램을 경험하도록 한 긍정적 측면은 있으나, 사설 기관측에서 싼 비용을 이유로 교구나 시설을 제대로 활용하지 않은채 부실하게 운영하거나, 학교에서도 방과후 프로그램만 개설했을 뿐 관심을 갖고 제대로 관리하지 않아 학부모와 학생들의 실망을 사는 경우가 비일비재한 실정이다. 또한 사교육비의 투자 효율성 제고는 사부담 방과후 특기적성 교육의 개설 정도로는 이뤄낼 수 없는 사안이다.
4. 공․사교육의 역할과 기능 재정립 방향
'배고픈 것은 참아도 배 아픈 것은 못 참는다'는 오래된 농담이 시사하듯이 똑같은 평등성을 추구하는 우리 국민의 정서를 감안하고 일정한 합의 도출을 위하여 논의를 위한 아젠다를 제기하고자 한다. 학교교육의 효과는 거의 대부분 수혜자에게 돌아가기 때문에 1차적인 교육수요자인 학생과 2차적인 교육수요자인 학부모들은 그들에게 적합하고 그들의 기대 수준을 충족시켜줄 수 있는 교육 프로그램을 선택하여 그들에게 적합할 뿐아니라 그들의 기대에 부응하는 수준의 교육을 받고자하는 강력한 동인을 갖고 있다. 그러나 학교유형이 다양하지 않을 뿐 아니라 그 운영방식조차 관 주도로 이루어져 설립이나 운영 주체가 다르다고 하더라도 교육행정청의 거의 유사한 통제와 관리하에서 교육프로그램의 경쟁이 이루어지지 않는다. 또한 뿌리 깊은 학력주의가 팽배하고, 여러 측면에서 비교적 동질성을 내포하고, 추구하는 사회에서 제도권 학교에서 받는 교육이 학생이나 학부모의 복합적인 교육수요에 미치지 못할 경우 개인적으로 사교육 시장에서 이를 충족하여 치열한 경쟁사회에 대비하고자 하는 것은 자연스러운 현상이다.
따라서 사교육비의 상승을 몰지각한 학부모들의 비합리적이고 비윤리적이며, 반사회적인 행동으로 몰고 갈 것이 아니라, 현재 우리의 학교시스템이 학부모들의 교육수요를 충족시키지 못하고 있으며, 현재 우리의 정치․경제․사회 구조와 관행이 맹목적인 일류 학교 지향을 부추기고 있다는 진단으로 받아들여야 한다. 그러므로 사교육에 관한 정책을 사교육억제에 초점을 두기보다는 사교육 유발의 원인과 구조에 천착하여 이러한 문제를 해결해가도록 하여야 할 것이다. 즉 학교교육이 다양한 교육수요를 더 잘 충족시킬 수 있도록 하면서, 공정 경쟁 원리가 적용되는 정치 경제 사회체제를 구축하는데 주력하여야 할 것이다. 더불어 학교교육시대에서 평생학습사회로, 지식 정보화사회로의 교육환경 변화에 조응할 수 있도록 공교육과 사교육의 관계를 재조명하여야 할 것이다.
우선 공립학교 교육이던 사립학교교육이던 학교교육은 과외교육과 대비해 볼 때 공히 공공성을 중시하여야 할 것이다. 이중 특히 공립학교교육은 첫째 교육 복지의 추구를 위하여 국민 보통 기초 교육을 충실히 수행하여 우리 사회 구성원으로서 요구되는 최소한의 지적 문화적 수준을 갖출 수 있도록 하여야 한다. 둘째, 소외계층이 교육에서 뒤지지 않도록 교육의 평등 실현 기능을 수행하여야 한다. 이를 위하여서는 공교육 재정의 확보노력과 아울러 공교육의 범위와 대상을 축소할 필요가 있다. 셋째 진로교육기능을 충실히 수행하여 교육의 사회적 효용도를 높히고, 이를 통하여 학생과 학부모로 하여금 공교육의 필요를 체감하도록 하여야 한다. 넷째로 학교와 지역사회 관계 구축에 좀더 관심을 기울여 교육공동체 형성 기능을 수행하도록 한다. 이러한 학교와 지역사회관계 구축은 공교육이 사교육과 구별될 수 있는 부문으로 특히 공립학교는 지역사회의 구심점 역할을 수행하여 교육활동에는 온 마을의 관심과 지원이 필요하다는 인식을 확산하고, 학교도 지역사회에 교육 문화센타로서 봉사하고 기능하여야 할 것이다.
사립학교는 프로그램 특화와 다원화를 통하여 다원주의사회가 다원화되면서 매우 다양화되는 교육수요자의 요구를 제도교육이 상당부분 수용할 수 있는 체제를 갖추도록 한다. 제도교육체제의 유연화가 절실한 부분이다. 차제에 학교의 유형과 이에 적용되는 법령을 명쾌하게 정비할 필요가 있다. 우선 설립주체에 따라 공립과 사립으로, 학교 운영방식 즉 재정부담, 교육과정 및 교육프로그램, 학교 운영의 자율성과 책무성의 한계 등에 따라 교육 행정청의 규율과 지침을 준수하는 규율학교와 최소한의 규율과 최대한의 자율로 운영하며 학생과 학부모의 선택을 중시하는 자율학교로의 구분을 제안해 본다. 현재 특수목적 고등학교, 특성화 학교, 자율학교, 대안학교 등으로 나뉘어 유사하면서도 다른 법령에 의하여 운영되고 있는 학교를 '공립 규범학교', '공립 자율학교', '사립자율학교', '사립규범학교'로 분명하게 구분하여 학교운영에서의 자율과 책무의 범위를 명확히하여, 학생과 학부모가 이를 숙지한 후 가능한 범위내에서 현명하게 학교선택을 하도록 하여야 할 것이다. 또한 공립 자율학교와 사립자율학교 선정내지는 설립 기준도 아울러 제시하도록 하여야 할 것이다.
제도권 밖의 과외 등 점점 다양화되어가는 사교육도 공교육과의 정립된 관계속에서 구별되고 대체되며, 때로는 경쟁하는 가운데 교육적 기능을 수행할 수 있도록 하여야 한다. 공교육은 규모면에서나 운영측면에서나 생래적으로 탄력적 대응에의 한계가 있으므로 공교육에서 시의 적절하게 대응하기 어려운 다양하고 특수한 교육 요구에 대응하도록 한다. 예를 들어 소수가 원하는 비용이 많이 드는 영역의 교육이거나, 학습자의 개별적 재능과 잠재력에 초점이 맞추어 지는 교육 상황에서 사교육이 공교육을 대체하거나 보충․보완․심화하는 기능을 수행하도록 한다. 이러한 역할과 기능의 정립을 통하여 공립학교 교육과 사립학교교육 그리고 학교제도 밖의 사교육 등이 각기 차별화되고 구별화된 기능을 수행하면서 교육적인 경쟁체제를 확립하여 상호 보완 발전하도록 한다.
과도하고 낭비적이며 비교육적인 사교육비 해소 차원의 정책은 문제를 정확히 진단하여 해결하고자하는 문제를 겨냥한 정책 구안이 되도록 힘쓴다. 예를 들어 문제시되는 과외 해소를 위해서는 근절되어야 할 과외유형을 가려내고, 과외비 적정화를 유도하도록 한다. 개선의 여지가 있는 과외에 대하여서는 창의성 진작, 특기 개발 등을 지향하도록 계도하는 제도를 구축하고, 대학의 확장프로그램과 청소년 단체 등이 적극적으로 지도성을 발휘하면서 사교육 수요를 흡수할 수 있도록 독려하여야 할 것이다.
신경안정제류의 효과가 거의 없는 불필요한 과외 수요의 경감은 정치 경제 사회 및 노동 각 부문에서 익숙한 관행과 결별할 수 있도록 사회 각계 각층의 꾸준한 관심과 노력이 절대적으로 필요한 부문이다. 즉 성장세대의 몰개성화와 극단적인 스트레스를 유발하는 특정학교에의 입학을 겨냥한 과열 경쟁 관행을 완화내지는 해소하기 위하여 사회 전반에 팽배한 학력주의 불식을 위한 노력과 실천에 교육계 뿐아니라 사회 각계의 적극적인 동참이 필요한 시점이다. 노동시장의 고용관행을 바꾸는 것이 급선무일 것이며, 잘 구축된 산업체 연수 인프라를 이용하여 학부모 교육을 적극 실천하는 것도 매우 중요하다. 몇몇 대표 학부모를 대상으로 부정기적으로 특정 장소에 학부모를 불러모아 학부모연수를 하는 방식은 학부모를 교육활동의 파트너로 만드는데 역부족이라는 것이 이미 판명되었다. 이제는 양쪽 부모 모두가 교육 배우기를 통한 교육 살리기에 동참할 수 있도록 학부모교육의 틀을 전환하여야 한다. 학부모를 교육활동의 동반자로 인식하는 바탕위에서 공교육과 사교육의 역할 기능 정립도 그 효과를 발휘할 수 있을 것이기 때문이다.
'공교육의 약화' 현상은 지식기반사회로의 전환에 따라 대다수의 나라가 겪고 있는 공통 현상임이 지난 4월 개최된 경제개발 협력기구(OECD) 교육장관회의에서 확인되었다고 한다. 이번 회의는 '새로운 세기의 모든 사람들의 능력개발을 위한 투자'를 주제로 개최되었는데 세계 각국은 지식기반 사회를 맞아 경제 사회적 환경이 급격히 변화된 데 따른 교육과 인적자원 개발의 중요성에 대한 인식을 공유하였다. 또한 학교교육뿐 아니라 평생교육에서 교육 기회를 균등하게 부여하는 문제와 범교과적 능력 개발, 평생학습을 위한 정보통신 기술 활용 능력 신장, 새로운 교수-학습 방법의 창안, 사회적 결속력의 강화, 그리고 조기 아동교육과 초․중등교육의 중요성이 아젠다로 부각되었다. 아울러 노동과 교육사이의 경계가 희미해지고 있음에 주목하여 일과 학습의 연계, 학교밖에서 획득한 능력의 공식적 인정내지 인증 방안 마련을 위해 학교, 지역사회, 정부, 민간업체 사이의 수평적 파트너쉽과 초․중등교육, 고등교육, 성인교육간의 수직적 파트너쉽 구축의 필요성이 대두되었다.
이처럼 교육개혁과 인적자원의 개발이 세계 공통의 과제가 된 시점에서 우리 공교육 체제와 그 운영 시스템도 세계표준과 우리 전통이 만나는 접점에서 새로운 틀 구축 방안을 모색하여야 할 것이다. 더불어 공교육과 사교육도 팽팽히 평행선을 달릴 것이 아니라, 각 영역의 지평을 열고 두 영역의 교육이 우리의 교육발전과 인적자원 개발에 공헌할 수 있도록 공교육과 사교육이 만나는 접점에서 역할과 기능의 정립이 이루어져야 할 것이다.
결론적으로 공교육의 역할과 기능, 사교육의 역할과 기능을 동일선상에 두고 접근하여야 한다. 평생학습사회에 적합한 공교육체제를 구축하기 위하여서는 종래 학교교육에 스며 있는 가정, 사고, 접근방법 자체에 대한 총체적인 재검토와 아울러 학교교육의 구성요소의 재배열과 책임분배의 재조정 등 학교교육의 재구조화가 필요하다. 이러한 재구조화를 통하여 교육체제 전반에 수요구동적(Demand Driven) 성격을 강화하여야 효능성 있는 공교육과 사교육의 관계를 정립할 수 있을 것이기 때문이다. 더불어 실제 행하는 활동보다 자리에 의해 상하 귀천이 나뉘어지는 표리부동의 관행도 벗어버려야 할 것이다. 학교교사와 과외 교사에 대한 피상적 비교론에서 흔히 접할 수 있듯이 관에 가까운 자리에 전폭적인 권위가 주어지던 시대는 지나가고 있다. 이제 학교재구조화의 핵심 부문 중의 하나인 역할 재구조화 측면에서 교사의 직무를 재정의 하고, 미디어와 경쟁하는 교사여야 한다는 세계표준과 한국적 문화에 적합한 교직관이 만나는 잠에서 표리가 일치하는 교직론을 확립하는 것도 공교육의 역할 기능 정립의 주요한 배경변인이다.
학교조직은 바로 네트워크 형태로 움직이기에 가장 적합한 조직으로 생각된다. 특히 한국의 공교육과 사교육의 관계를 다시 정의하고 양자를 상보적이고 사회적 역기능이 극소화되도록 조정한다는 것을 정책목표로 한다면 일방적인 공교육논리나, 시장의 원리, 전문직 논리를 지양하고 학교와 사교육기관 산업체와 공공기관을 연결하는 공식 비공식 네트워크의 구축과 그 작동 메카니즘을 정교하게 구축하는 것이 바람직한 방향으로 생각된다.
5. 맺으며
한국의 현대 교육 정책사는 입시교육과 이로 인한 과외와의 전쟁사로 표현될 수도 있다. 해방 이후 초창기는 학교 수업의 보충학습 기능으로써 대학생들의 개인 지도 등을 중심으로 발달하기 시작하였으나, 1960년대 이후 기업형 과외교육으로 학원과외가 정착하기 시작하고 입시 준비를 위한 다양한 형태의 대학생에 의한 과외가 성행하게 되자 과열입시 경쟁과 가정경제의 함수관계가 노출되어 과외가 사회 계층간 불평등 교육으로 문제시되기 시작하였다. 그리하여 정부도 1960년대부터 과열과외에 대한 정책적 대책이 시작되었고, 그 대표적인 정책이 1969년 도입된 중학교 무시험 추첨배정이었다. 그러나 이러한 정책으로 다시 고등학교 입학을 위한 입시가 과열되어 중학생의 과외가 다시 성행하자 1974년에는 소위 고등학교평준화 정책을 도입하여 고등학교교육에 대한 보편화 정책을 추진하게 되었고 이러한 고교평준화 정책은 다시 대학입시 상에서의 병목현상을 야기하여 대입 경쟁을 가속화 시켰고, 이로 인한 과열과외가 사회문제를 넘어서 정치문제로까지 비화되자 1980년 당시 정부는 소위 7․30 교육개혁으로 불리는 과열과외 및 학교정상화 정책으로 과외를 법으로 금지하여 단속하기에 이른다.
결국 정부의 과외금지 정책은 곧바로 조금씩 완화정책으로 선회하여 1981년 7월 14일 예․체능계, 기술․기능계와 개인의 취미활동에 한해 과외교습을 허용하는 과외완화정책을 발표를 시작으로 하여 결국 과외수업은 대부분 허용되게 되었고 결국 현직교원에 의한 과외, 사회적으로 폐단이 예상되는 고액과외, 일반인에 의한 과외 등만 금지되어 온 상황 속에서 2000년 4월 27일 헌법재판소는 과외금지를 위헌으로 보고 과외를 원칙적으로 허용하되, 예외적 금지가 가능하다는 결정을 하기에 이른다. 헌재의 결정은 결국 고액과외에 대한 규제 필요성을 제기하고 현직 교원에 의한 과외 규제 는 계속 유효한 것으로 해석함으로써 원칙적 금지-예외적 허용의 과외를 원칙적 허용-예외적 금지로 과외정책을 전환하도록 작용하고 있다.
또한 이제는 과열 과외 유발의 주요 원인을 보는 시각도 바뀌어야 한다. 과열과외의 보다 더 근본적인 원인은 공교육 밖에 있음을 인식할 필요가 있다. 공교육이 아무리 내실화되고 질이 높아진다 해도 남들과는 좀더 다른 차별적이고 추가적인 경쟁 무기를 갖고 싶어하는 사람들이 있는 한 과외는 절대로 위축되지 않을 것이다. 결국 과외 문제는 공교육 부실보다도 대학입시 경쟁과 절대적인 관련이 있으며, 더 근본적으로는 대학을 졸업해야, 그것도 일류 대학을 나와야 인간 대접을 받을 수 있다는 사회 일반적인 가치관에 연유하고 있다는 점을 이제 우리는 솔직히 인정해야 할 때이다. 때문에 과외 문제는 정부 모든 당국의 공동 문제이며 사회 전체의 문제인 것이다. 과외 문제가 이슈로 등장할 때마다 교육계만이 매도되어서는 안 될 이유가 바로 여기에 있다. 과외문제를 해결하기 위해서는 먼저 국민 깊숙이 번져있는 학력병부터 치료해야 한다.
이제 정부의 정책적 대응도 주로 사회적 이슈가 된 특정의 교육문제가 야기하고 있는 문제시되는 현상을 가시적 형태로 해소하는 데만 머물러서도 정부 주도적이며 위로부터 아래로의 개혁 형태로만 추진되어서도, 표면적, 획일적 평등주의에 연연해 서도 안될 것이다. 이렇게하여 외형적인 문제해결이라는 성과를 거두면서도, 다른 한편으로는 획일화되고 억압적인 교육문화를 야기하는 역기능을 다시 초래하지 말아야 한다.
더불어 공교육과 사교육을 바라보는 시각이 바뀌어야 할 때이다. 과외금지조항에 대한 위헌결정을 계기로 쟁점이 되고 있는 과열 과외 문제에 대한 정책적 대응에 있어서 왜곡된 교육내․외적 구조를 동시에 조정하는 접근이 필요하며, 공교육과 사교육의 보완적 협력관계의 설정이 필요하다. 공교육이 너무 많은 영역과 대상을 껴안고 모두 함께 부실의 길로 가는 것보다 공교육의 영역과 대상을 축소하고 기능을 정립하면서 국민의 교육열을 적극적으로 수용하는 접근이 필요하다는 것이다.
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