‘발상의 전환’ 주거복지 정책 ③임대주택의 역사2

[강산]

“돈 걱정 말고 공급하시오”

 주거복지 실현 위한 노력

 

국정브리핑이 주택도시연구원·국토연구원·금융연구원과 공동 기획한 <실록 부동산정책 40년>은 지금까지 연재된 1~3부에서 지난 40년 간의 부동산정책 역사를 되짚어보면서 항구적인 부동산시장 안정을 위한 교훈과 정책적 시사점을 얻고자 했습니다.
마지막 4부 ’발상의 전환, 주거복지정책’에서는 역대 정부가 재정 부족 등을 이유로 전향적으로 추진하지 못했던 임대주택정책 등 주거복지정책의 어제와 오늘, 그리고 향후 과제를 살펴 볼 것입니다. <편집자>

총론
제1부 왜 올랐나
제2부 어떤 정책 폈고, 왜 못잡았나
1.<투명성과 형평성 제고 정책>
2.<안정적 주택공급 정책>
3.<가수요억제와 실수요 전환 정책>
제3부 이제 어떻게 될 것인가
<첨부 : 참여정부 부동산 정책 평가 전문가 설문조사>
제4부 ‘발상의 전환’ 주거복지 정책
① 전·월세보호대책의 과거와 현재
② 임대주택의 역사1 - 예산부족과 임대주택
③ 임대주택의 역사2 - 주거복지 실현을 향한 노력 (시리즈 끝)

“공무원들이 사후에 발생할 수 있는 문제를 충분히 고려하지 못했습니다. 피해자가 양산되지 않도록 대책을 세우십시오.”
2005년 5월 20일 예정에 없던 수석·보좌관회의에 참석한 노무현 대통령은 굳은 표정이었다. 매주 금요일 열리는 수보회의(수석비서관·보좌관 회의)는 통상 비서실장이 주재해오던 것으로, 대통령이 참석한 것은 이례적인 일이었다.

갑자기 이 회의에 노 대통령이 참석한 것은 이틀 전 방송된 KBS ‘추적 60분’을 보고 대노했기 때문이었다. 건설업체 부도로 인한 입주자 피해를 줄이는 대책을 만들겠다는 ‘임대주택 정책 개편방안’을 발표한 지 한달도 지나지 않은 상황이었다.

2005년 3월 23일 충북 청주시의 한 임대아파트 한쪽 면에 건설사의 부도로 경매가 시작된 것에 항의하는 플래카드가 내걸려있다.

임대아파트에서 쫓겨난 할머니

‘추적60분’은 민간 건설업자의 편법, 행정당국의 무사안일, 은행의 무책임으로 수 만가구에 달하는 임대아파트 세입자들이 보증금 한 푼 받지 못하고 쫓겨나고 있다는 내용을 담고 있었다. 방송에 소개된 한 할머니는 살고 있던 임대아파트 부도로 보증금을 몽땅 날리고 말았다. 20년 넘게 유리공장에서 일해 번 알토란같은 돈이었다. 보금자리에서 쫓겨난 할머니는 월세방에서 어려운 생계를 이어가고 있는데, 할머니의 통장에 남은 돈은 고작 10원뿐이었다.

노 대통령은 이런 내용을 담은 녹화테이프를 참석자들과 20분 간 함께 시청한 뒤 대책마련을 지시했다. 회의 참석자들은 대통령의 지적에 고개를 들지 못했다. 이날 이후 건교부는 대책마련에 착수, 2006년 12월 ‘부도공공임대주택 임차인 보호 특별법’이 탄생했다.

"돈 걱정 말고 임대주택 늘려라"

노 대통령은 취임 전부터 임대주택 정책에 강한 의지를 갖고 있었다.
김수현 청와대 사회정책비서관은 “노무현 대통령을 처음 만난 것이 2002년 6월이었는데, 이때 이미 임대주택을 늘려야 한다는 인식이 머리에 각인돼 있었다”고 말했다.

2006년 4월 25일 오후 수원 국민임대주택 홍보관에서 열린 주거복지정책 토론회에 참석한 노무현 대통령은 주공에 ‘공급확대’를 주문했다.

노 대통령의 의지는 2006년 4월 25일 열린 주거복지토론회에서도 잘 드러났다. 이날 토론회에 참석한 노 대통령은 한행수 당시 주공사장에게 “돈 빌려다 쓰십시오. 정부가 뒷감당해주겠습니다. 재정능력에 따른 공급정책이 아니라 수요에 맞춘 공급정책으로 전환합시다”라고 말했다.

역대 정부의 임대주택정책은 언제나 재원 부족을 이유로 흐지부지되곤 했다. 그러나 정작 중요한 것은 서민 주거안정에 대한 확고한 정책의지이다. 2007년 1·31대책에서 발표된 ’부동산펀드’ 아이디어처럼 ’돈 문제’는 궁(窮)하면 통(通)하게 마련이다.

주거복지 로드맵

임대주택정책은 기본적으로 서민의 주거안정을 최우선 목표로 하지만, 노 대통령은 공급확대를 통한 시장안정효과도 염두에 두고 있었다. 김 비서관의 말이다.

“대통령이 임대주택을 강조하는 이유 중 하나는 임대주택으로 시장 실패를 보완해야 한다고 생각하기 때문이다. 시장에 영향력을 끼칠 수 있는 수준으로 공급되어야 한다는 것이 대통령의 생각이었다. 그래서 2003년 참여정부 출범 초기에 2% 내외였던 임대주택 비중을 2012년까지 12%로 확대하기로 결정했다.”

참여정부 임대주택 정책의 근간은 2003년 5월 발표된 ‘주거복지 로드맵’이었다.

주거복지 로드맵은 소득수준에 따라 맞춤형 주택을 공급한다는 큰 틀에 따라 소득 7분위 이상 중산층은 시장기능에 맡기고, 소득 4분위 이하 저소득층에 대해서는 국민임대주택 공급을 확대한다는 내용을 담고 있다. 그러나 국민임대주택의 공급확대에는 커다란 난관이 기다리고 있었다.

지자체 "우리 동네는 안돼"

역대 정부는 임대주택 건설에 재정을 적극적으로 투입하지 않았지만 택지공급은 여유가 있었다. 참여정부 때는 반대였다. 재정은 확대할 수 있었지만 부족한 택지는 정부 마음대로 늘였다 줄였다 할 수 있는 것이 아니었다.

국민임대주택 100만호를 건설하기 위해선 약 1억4000만평의 택지가 필요했다. 그러나 서울 등 임대주택 수요가 많은 대도시 인근지역은 1980년대에 이미 대규모 택지개발이 끝난 상태였다.

국민의 정부 말 모자란 택지를 확보하기 위해 보존가치가 적은 그린벨트(개발제한구역)를 해제해 국민임대주택을 건설한다는 방침이 정해졌다. 그러나 사업승인권을 갖고 있던 지방자치단체가 임대주택 건설에 소극적이었기 때문에 사업은 지지부진했다.

대부분의 지자체는 자기 지역 안에 저소득층이 주로 거주하는 국민임대주택 단지가 건설되는 것을 반대했다. 대신 남는 땅을 조금이라도 지역경제에 보탬이 되는 쪽으로 활용하길 원했다. 또 국민임대주택단지가 들어서면 세수 확대에는 별 도움이 되지 않는 반면 복지비용 등 재정부담이 늘어날 가능성이 있었다. 지역주민들도 슬럼화, 집값 하락 등을 우려해 국민임대주택단지 조성을 반대했다.

2003년 5월 23일 오후 과천 종합청사 앞에서 수도권 그린벨트 내 지역주민 500여명이 그린벨트 내 임대주택사업 전면 철회 등을 요구하는 시위를 벌이고 있다.

그린벨트 해제도 반대?

그린벨트에서도 마찬가지였다. 수 십년 동안 재산권을 제약 받아온 지역주민들은 많은 보상을 요구하며 지구 지정을 반대했다.

2001년 11월 대한주택공사에 따르면 같은해 전국 지자체의 국민임대주택 승인비율은 신청분의 37.5%(1만3108가구)에 불과했다. 반면 같은 기간 분양주택과 5년짜리 공공임대주택의 승인비율은 각각 74.2%, 60.1%였다.

“저소득층의 주택문제에 대해 솔직히 지방자치단체가 관심을 더 가져야 합니다. 그런데 지자체가 자기지역 주민들의 열악한 주거환경 문제를 혐오시설같이 취급합니다. 저는 그 실정이 참 안타까운데, 영세민들에 대한 주거문제를 중앙정부는 걱정하고, 해당 지자체는 쓰레기매립장 보듯이 해서 들어오는 것을 반대하는데, 이 문제 때문에 임대주택사업이 잘 안 됩니다.”

2003년 11월 11일 국회 건설위원회에 출석한 최종찬 건설교통부 장관의 말에는 지자체의 소극적인 태도에 대한 서운함이 배어있다.

특별법으로 국민임대주택 건설

건교부는 2002년 말부터 대책 마련에 착수했다. 건교부 유두석 주택관리과장(현 장성군수)을 반장으로 구성된 실무작업반은 2003년 2월 말 국민임대주택 건설 특별법 초안을 마련, 같은해 12월 국회를 통과했다.

법안의 주된 내용은 △과거 3~4년 걸리던 택지 확보 절차를 간소화해 기간을 2년 가량으로 줄이고 △대도시 인근 그린벨트 중 보전가치가 낮은 지역을 대상으로 국민임대주택 단지 예정지구를 지정할 수 있도록 근거를 마련하는 한편 △건교부 장관이 사업승인권을 갖도록 한다는 것이었다.

특별법이 제정된 뒤 국민임대주택 건설량(사업승인 기준)은 대폭 늘어났다. 2002년 5만2500호에 불과했던 건설량은 이듬해 7만1791호, 2006년 9만6812호로 대폭 늘었다.

’저소득층용’이란 이미지

그러나 기존 임대주택이 가진 부정적 이미지 때문에 일부 지자체와 지역주민의 반대는 그치질 않았다. 6공화국 때 건설된 영구임대주택의 영향이 컸다. 당시 정책목표가 단기간 대량공급이었던 탓에 영구임대주택은 대규모 택지사업이 가능했던 서울 외곽에 1000~2000가구씩 건설됐다. 그리고 이곳에 저소득층이 집중되면서 임대주택에 대한 부정적인 인식이 확산됐다.

영구임대주택의 입주대상자는 원래 생활보호대상자 등 최저소득계층이었지만, 미분양되면서 일반 청약저축가입자로 확대됐다. 그래서 처음에는 그나마 어느 정도 경제력을 가진 이들도 입주할 수 있었다. 그러나 이들 중 대부분은 1~2년 뒤 다른 곳으로 떠나버렸다. 이들의 빈 자리를 기초생활수급자, 장애인 가구 등 형편이 어려운 사람들이 채우면서 점점 더 ‘저소득층 단지’라는 이미지가 강해졌다.

박신영 주택도시연구원 선임연구위원은 “우리나라의 임대주택이 ‘저소득층용’이라는 이미지 대신 유럽처럼 ‘근로자용 임대주택’이라는 광범위하고 대중적인 이미지를 가졌더라면 상황은 달라졌을지도 모른다”며 아쉬워했다.

임대주택도 ’명품’으로

건교부는 임대주택에 대한 인식을 바꾸는데 초점을 맞췄다. 2004년 12월 건교부가 내놓은 ‘명품단지’ 계획이 시작이었다. 경기 의왕시 청계지구, 안양시 관양지구 등 총 3곳을 각각 테마공원과 완충녹지, 생태학습장 등이 들어선 환경친화단지, 문화공간과 다양한 공원시설이 들어서는 문화주택단지 등 명품단지로 만든다는 내용이었다.

당시 계획을 내놨던 강팔문 전 기획단장은 “명품단지 계획은 지자체를 설득하기 위한 논거였다"며 "국민임대주택을 형편없는 것으로 오해하는 경향이 있어서 부정적인 이미지를 바꿀 필요가 있다고 보고, 광고효과가 있는 곳을 선정해서 명품단지로 홍보하기 시작했다”고 말했다.

이밖에 경기 수원과 서울 용산구에 국민임대주택 홍보관을 만들었다.
일반 시민들이 국민임대주택을 직접 본다면 부정적인 이미지를 불식시킬 수 있을 것이라는 취지였다. 건교부 국민임대주택건설기획단 관계자는 “지자체의 반대를 뚫으려면 국민임대주택을 적극적으로 홍보하는 방법밖에 없다”며 “2007년 7월 의왕 청계지구를 시작으로 입주가 시작되면 인식이 조금씩 나아질 것으로 기대한다”고 말했다.

구별짓기에서 섞어짓기로

또 2004년 말 계층간 이질감을 없애기 위해 국민임대아파트와 분양아파트를 같은 단지 안에 섞어짓는 , 이른바 ’소셜 믹스(Social Mix)’ 방침이 정해진다. 관리의 편이성 등을 이유로 임대주택과 분양주택을 각각 격리시켰던 기존 방침을 바꾼 것이다.

강팔문 당시 국민임대주택건설 기획단장의 이야기다.
“당시 국민임대주택에 대한 비판 중 하나가 저소득층만 모여 살기 때문에 ‘섬’이 될 수 있다는 것이었다. 단지 뿐 아니라 동 안에서도 층별로 섞어서 짓자는 이야기도 있었는데, 반대의견도 만만치 않았다. 바로 옆에 사는 사람과 자신의 생활 차이가 확연히 드러나기 때문에 더 적대적 관계가 될 수 있다는 이유에서였다.”

2007년 현재 주공은 경기 군포시 당동2지구에 시범사업을 추진하고 있다. 5개 단지 중 2개 단지에서 시범적으로 ’소셜 믹스단지’를 조성할 계획이다.

우선 1개 단지는 한 동 내에 임대주택 89세대, 분양 196세대를 섞어서 짓고 다른 1개 단지는 동별로 구분해 임대 320세대, 분양 539세대를 짓는다. 주공은 단지 입주자의 반응을 살펴본 뒤 문제점을 보완해 사업을 확대할 방침이다.

"서울시 정책 좋은 것 같다"

임대주택이 도시 변두리에 몰려 있어 도심 내 직장과 너무 멀다는 문제점을 해결하기 위해 다세대·다가구 매입임대사업도 추진된다.

이 사업은 원래 서울시의 아이디어였다. 2002년부터 2년간 서울시는 다세대·다가구 매입임대사업을 폈지만 곧 포기하고 말았다. 모두 800억원을 들여 1251호(175채)를 사들였지만 저소득층이 외면해 667호가 빈집으로 남았다. 대부분의 매입주택이 낡은데다 임대료도 비쌌기 때문이다.

노무현대통령이 2004년 10월 19일 오후 서울 화곡본동에 위치한 다가구 매입임대주택 현장을 방문, 주택내부를 둘러보고 있다.

참여정부는 이 사업을 받아들였다. 이 정책이 처음 등장한 것은 2003년 5월 확정된 주거복지 로드맵에서였다. 이는 노 대통령의 생각이었다고 한다. 김수현 비서관의 이야기다.

“노 대통령이 후보 시절 서울시의 정책을 들어보고 ‘좋은 것 같다. 낡은 걸 사들여서 공공이 지원하면 되지 않겠느냐’고 해서 채택한 정책이었다. 도심지에 노후한 것을 사 모아서 임대하고 낡으면 그곳을 공영 재개발해 임대주택을 지으라는 것이었다.”

실패를 거울 삼아 성공적 출발

2004년 503가구로 시작한 이 사업은 2005년 4539가구, 2006년 6639가구로 확대됐다. 임대료는 영구임대주택과 국민임대주택의 중간 수준인 보증금 250만~350만원, 월임대료 8만~9만원 정도였다. 주택도시연구원의 조사에 따르면 주거환경도 좋고 임대료도 저렴해 입주자들의 만족도는 80%에 달했다.

성공에 힘입어 건교부는 2005년 4월 도시서민의 생업여건과 교통, 주거편익을 감안해 기존의 다세대·다가구 매입임대주택 외에 전세임대와 신축 임대제도를 도입하기로 했다. 전세임대는 정부가 주택을 전세로 임대해 다시 세입자에게 임대하는 방식이다. 신축 임대는 노후불량 주택을 매입한 뒤 이를 철거하고 다시 지어 임대하는 방식을 말한다.

2006년까지 정부는 전세임대 5931호, 신축임대 17호(사업비 과다로 2006년 보류)를 공급했다. 2007~12년까지 다세대·다가구 매입임대, 전세임대 등 도심 내 임대주택 12만여호가 공급될 예정이다.

부도 임대아파트 보증금 보장

참여정부의 주거복지 정책은 국민임대주택 뿐 아니라 민간이 건설한 기존 공공임대아파트에도 적용됐다. 대표적인 것이 부도 임대아파트 세입자를 위한 대책이었다. 2005년 5월 KBS ‘추적 60분’을 본 노 대통령의 지시에 따라 건교부는 부랴부랴 대책마련에 착수했다.

건교부가 마련한 안은 이해찬 당시 국무총리가 주재한 자리에서 한번 퇴짜를 맞는 등 우여곡절을 겪은 뒤 2006년 12월 ‘부도공공임대주택 임차인 보호 특별법’으로 결실을 맺었다.

이전까지는 공공임대주택이 부도가 나면 경매를 통해 1순위인 국민주택기금이 대출금을 회수해갔다. 세입자가 보증금을 100% 돌려받지 못하는 경우도 있었다.

특별법은 부도 임대아파트 세입자의 보증금을 최우선적으로 보장해준다. 또 주공이 부도 임대아파트를 사들여 국민임대주택으로 다시 공급할 때, 기존 임차인이 우선적으로 입주할 수 있도록 했다.

2006년 8월 말 현재 부도 임대아파트는 395단지 9만4582호. 주공은 이중 1474세대를 매입했다. 2007년 상반기 관련 시행령과 시행규칙이 만들어지면 보다 본격적인 매입작업이 가능할 것으로 전망된다.

소유에서 거주- 공공임대주택 20% 시대로

2007년 1·31대책에서는 2017년까지 중산층용 ’비축용 임대주택’ 50만호를 짓겠다는 계획을 발표함으로써 임대주택정책의 수혜자가 중산층으로까지 넓어졌다.

특히 비축용 임대주택은 10년간 임대한 뒤 공급부족 등 시장상황에 따라 매각할 수 있기 때문에 시장 안정기능까지 갖고 있다. 노 대통령이 강조해온 것처럼 ‘상평창’ 역할을 하는 임대주택인 셈이다.

이밖에 2017년까지 국민임대주택 50만가구, 10년 민간임대 및 전세임대 주택 30만가구를 늘리는 한편 기존 5년짜리 임대주택을 10년 임대주택으로 전환하는 방법으로 25만가구를 추가공급하게 된다. 이렇게 되면 임대주택수는 2017년 340만가구로 늘어나 전체 가구의 20%에 달하게 된다. 민간의 주택공급이 위축되더라도 공공부문이 충분히 지어 주택재고량을 넉넉히 확보하겠다는 포석인 것이다.

또 과거 주거불안을 덜어줄 공공 임대주택이 넉넉치 않아 필사적으로 주택을 소유하려는 경향이 강했던 만큼 앞으로 장기 공공임대주택을 충분히 늘리게 되면 거주중심의 주거문화가 뿌리내릴 것이라는 점도 고려됐다.

임대주택 확대에 필요한 재원은 보험, 연기금 등이 참여하는 수 조원대의 부동산펀드를 조성, 이를 주공, 토공 등 공공부문에 출자하는 식으로 마련한다. 사업 초기 발생할 수 있는 투자 손실은 정부 재정으로 보존하게 된다.

’부동산 펀드’ 라는 아이디어

1·31 대책은 노 대통령의 작품이라고 해도 과언이 아니다. 2006년 말 노 대통령은 ‘비축용 임대주택을 많이 짓고, 여기에 필요한 재원은 부동산펀드를 만들어 충당하면 되지 않겠느냐’는 아이디어를 냈다. 이를 서종대 현 건교부 주거복지본부장이 구체화해 1·31대책이 탄생한 것이다.

특히 부동산펀드는 고질적인 재원 부족 문제를 해결하는 돌파구였다. 주공이 임대주택 건설을 획기적으로 늘리기 어려웠던 것도 국민임대주택을 지으면 지을수록 부채가 늘어났기 때문이다. 아무리 강력한 의지를 갖고 있더라도 돈 문제를 해결하지 못하면 한계가 있는 만큼 부동산펀드라는 방식으로 자금을 마련하겠다는 것이다.

부동산펀드는 시중의 노는 돈(유휴자금)을 이용하기 때문에 재정 부담을 줄일 수 있다. 정부는 재정으로 투자손실분만 메꿔주면 되고, 투자원금은 임대기간이 끝난 뒤 비축용 주택을 판 돈으로 돌려주면 된다. 2007년 하반기쯤 시범사업으로 추진되는 비축용 임대주택 5000호 건설을 위한 부동산펀드가 첫 선을 보이게 된다.

"다음 정부가 덕 볼 것"

이처럼 참여정부는 2003년 출범 직후부터 임대주택 공급 확대에 주력했지만 실제 입주물량은 많지 않다. 사업승인, 택지확보에서부터 실제 입주까지 보통 3~4년 정도의 시간이 걸리기 때문이다.

강팔문 전 기획단장은 “국민임대주택 사업승인물량은 많은데 실질적인 입주는 아직 많지 않다"며 "하지만 일단 사업승인된 물량은 언제든 건설된다는 생각에 정권이 바뀌더라도 일정량이 쏟아지도록 (이번 정부가) 힘을 많이 실어줬다”고 말했다.

참여정부의 줄기찬 노력은 다음 정부 들어 입주가 본격화되면서 빛을 보게 될 것이다.
건교부 추정에 따르면 국민임대주택 입주물량은 2007년의 경우 전년도와 비슷한 3만4500가구 정도에 머물지만 △2008년 5만6600가구 △2009년 8만가구 △2010년 이후 매년 10만가구로 점차 늘어난다.

임서환 주택도시연구원 선임연구위원은 "주택정책에서 참여정부가 한 가장 큰 기여 중 하나는 주거빈곤층을 위한 실질적 주거대책을 강구하기 시작한 것"이라며 "다음 정부에서도 이를 더욱 발전시켜야 할 것"이라고 말했다.
 
<출처: 국정브리핑>