중국의 지방정부 부채와 Peak China 이치훈 소속/직책 : 국제금융센터 팀장 2023-09-22

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중국의 지방정부 부채와 Peak China

이치훈 소속/직책 : 국제금융센터 팀장 2023-09-22

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팬데믹 이후 중국 지방정부의 재정 건전성이 악화되면서 사회불안 우려까지 제기

2022년말 중국의 GDP 대비 정부부채는 78%로 코로나 발생 이전인 2019년말 대비 16.9%p 급증하면서 기업, 가계 등 여타 부문 증가폭(6~8%)을 크게 상회하였다<그림1>. 특히 지방정부의 경우 작년 역대 최대 적자(11.6조위안)를 기록한 가운데<그림2>, 최근 구이저우省의 지방정부자금조달기구(LGFV, Local Government Financing Vehicle)가 사상 최초로 은행대출(156억위안) 만기를 연장하는 등 부채문제가 국유부문으로 전이되고 있다. 참고로 LGFV는 지방정부가 인프라 투자 등을 목적으로 자금을 우회조달하기 위해 설립한 기구이다. 

더욱이 지방정부의 재정여력 약화는 서민들에 대한 보조금 삭감 등으로 이어지면서 사회불만으로 전이되고 있다. 작년 말 허베이성, 헤이룽장성이 난방 보조금을 삭감한데 이어 여러 지방정부들이 부족한 재정수입을 보충하기 위해 운전자들에게 과다한 벌금을 부과한 바 있다. 

금년 2월에는 코로나의 발원지로 의심받고 있는 우한시에서 당국이 의료급여 혜택을 절반 이하로 줄이자 수백명의 노인들이 거리로 나서면서 작년 말 코로나 봉쇄정책에 반발한 백지시위와 유사한 항의사태가 발생하였다. 

여타 국가에 비해 빠른 증가 속도와 간접 부채가 더 큰 문제 

중국의 정부부채 절대 수준은 아직 위험한 수준은 아니나 증가세가 너무 가파르다는 점에 주목해야 한다. 코로나19 기간 정부부채의 증가속도(17%p)가 2008년 글로벌 금융위기, 2015년 중국 자본유출 위기 기간 증가폭(8%p)의 두 배 이상이다. 이는 최근 주요국의 정부부채 증가폭(미국 13%p, 영국 15%p, 독일 8%p 등)을 상회하는 수준이다. 특히 신용이 상대적으로 취약한 지방정부 및 간접부채(LGFV 채권, 특수채) 증가폭이 각각 코로나 이전보다 10%p, 19%p씩 늘어나 중앙정부(+6%p)를 대폭 상회하였다. 또한 지방정부가 경기 부양의 재원을 조달하기 위해 채권 발행을 늘린 결과 연간 이자부담 2022년 1.3조달러에서 2023년에는 1.55조달러내외로 약 22% 급증하여 재정압박이 가중되고 있다<그림3>.

두번째로 지방정부 부채의 위험요인은 막대한 간접부채의 규모를 들 수 있다. 특히 지방정부자금조달기구(LGFV) 부채를  중심으로 채무압력이 커지면서 예기치 못한 리스크에 노출될 가능성이 높다.LGFV 부채는 GDP 대비 53%로 공식부채(78%)에 육박하는 수준이며 채권, 특별채 등 간접 부채까지 포함한 포괄적 정부부채의 GDP 대비 비중은 121%로 공식 발표치(78%)를 크게 상회한다<그림4>. 특히 높은 조달비용과 낮은 수익성 등 다양한 취약점을 내포하고 있다. 먼저 LGFV 채권의 발행금리는 약 4.3%로 동일 만기 국채 대비 금리가 2.5%p 가량 더 높고 역외 달러채의 경우 발행금리가 7%를 상회하고 있다. 특히 간쑤, 칭하이성 등 토지판매 수입 감소폭이 큰 내륙 및 북부 취약 지역의 LGFV 조달비용이 최대 10%p 급증하면서 디폴트 우려가 고조되고 있다. 

반면 조달된 자금의 투자 수익률은 인프라 성숙기 진입 등에 따른 효율성 저하 등으로  0.4%에 불과하여 비용-수익 불일치 문제에 직면해 있다. 한편 LGFV의 단기외채 의존도는 2016년 18%에서 2022년 26%로 늘어났으며 자본대비 부채 비율도 67%에서 100%로 상승하는 등 재무 취약성이 확대되었다. 또한 전체 LGFV 채권 중 향후 3년간 만기가 도래하는 비중이 30%에 달하는 등 상환압력이 상당하다<그림5>. 

지방정부 부채 확대는 부동산시장 침체와 확장적 재정정책 장기화의 후유증

지방정부의 재정 악화 원인은 부동산시장 침체로 인해 토지매각 수입이 크게 감소한 상황에서 경기부양을 위한 확장적 정책기조 유지를 위한 지출이 급증한데 주로 기인한다. 상세 내용은 아래와 같다.

먼저 부동산시장 위축이 역대 최장기간 이어지면서 전체 정부수입의 약 25%를 차지하고 지방정부 재정으로 귀속되는 토지사용권 매각 수입이 2년 연속 감소하였다<그림6>. 중국의 주택가격(mom)은 연초 일시적 반등을 제외하고 21개월 연속 하락하여 누적 하락폭이 과거 대내외 위기 시에 비해 더 크게 나타났다<그림7>. 부동산시장 위축으로 주택 미분양이 확대되면서 지방정부의 주수입원인 토지 사용권을 매각할 수 있는 도시개발 사업에도 차질이 초래한 것이다. 

다음은 누적된 확장적 재정정책의 부작용이다. 중국정부가 코로나19에 따른 경기 위축을 극복하기 위해 인프라 투자를 활성화하고 감세·환급 규모를 역대 최대(2.6조위안)로 늘렸다. 특히 작년 지방정부가 경기부양을 위해 인프라 투자 목적의 특별채 발행을 코로나19 이전 대비 2배 이상 늘리면서 부채 부담이 더욱 확대되었다. 

마지막으로 지방정부 부채를 확대한 요인으로는 코로나 봉쇄 정책이 2년여간 장기화되면서 봉쇄 정책에 따른 의료비, 인건비 등의 비용 지출이 급증하였다. 전체 정부 예산의 10%를 차지하는 보건 지출이 봉쇄정책 유지 등으로 작년 18% 급증하여 여타 부문 증가율을 3배 상회하면서 재정압박이 가중되었다<그림8>.

중국경제의 장기 성장 둔화 불가피. 성장 피크는 이미 10여년전에 시작

최근 중국경제의 피크론이 크게 부각되었지만 사실 중국경제의 성장률 피크는 2007년 14.3%이며 그 뒤 등락을 보이다가 2010년 10.6%를 기록한 후 꾸준한 둔화 추세를 보였다. 특히 2016년 “13차 5개년 계획”의 시작과 함께 “중국제조 2025”가 본격 추진되면서 양보다 질적 성장을 강조하면서 5~6%대의 성장이 고착화되었다는 점에서 성장률 측면에서의 피크 차이나는 이미 10여년 전에 시작되었다는 평가가 정확할 것이다. 

금년 들어서는 중국경제의 리오프닝에도 불구하고 경기하방 압력이 지속되고 있으며 향후 성장률 둔화 추세의 지속은 불가피해 보인다. 일부에서는 부동산시장 및 민간부분의 위축이 심화되면서 피크 차이나를 넘어선 위기론까지 제기하고 있다. 중장기적으로는 인구감소 등 구조적 변화로 매년 성장률이 약 0.4%p씩 둔화되면서 2027년 3% 중반대를 전망하고 있으며 수출보다는 소비와 투자 등 내수가 부분적으로 성장을 뒷받침할 것으로 예상하고 있다<그림9>.

주요 국제기구들은 중국경제가 소비 위주로의 성장방식 전환, 국유기업 구조조정, 생산성 향상 등의 구조 개혁 성공 여부가 중장기 성장을 결정할 것으로 보고 있다. 경제구조 개혁 성공 시 2030년까지 5%에 육박하는 성장을 지속하나 개혁 실패 시 2~3% 수준으로 하락할 것으로 전망하였다<그림10>. 

지방정부부채, 부동산시장의 구조적 전환기와 맞물려 “피크 차이나” 촉매제로 작용하고 경제 시스템 불안도 야기할 우려

앞서 언급한 바와 같이 지방정부 재정건전성은 중국경제의 핵심 성장 동력인 부동산시장과 매우 밀접한 관련이 있다. 참고로 중국경제 성장에서 부동산시장이 차지하는 비중은 간접 영향을 포함할 경우 30%에 달한다. 특히 토지사용권 매각은 지방정부 재원으로 귀속되는 핵심 수입이며 부동산시장 상황에 직접적인 영향을 받을 수 밖에 없는 구조이다.

중국 부동산시장이 금년 말 경에는 정부의 시장활성화 조치 등에 힘입어 어느 정도 안정될 것으로 보인다. 7월 정치국 회의에서 주택은 투기목적이 아니라는 문구를 7년만에 삭제하는 등 부양책을 크게 강화하여 연말경에는 부동산 시장의 일부 반등 기대된다. 

그러나 수급 불안, 투자심리 위축 등 구조적 문제가 해소되지 않아 의미 있는 회복세로 전환되기는 어려울 전망이다. 중국 부동산시장은 주택공실 급증 등으로 공급과잉 현상과 높은 가격에 대한 경계감이 매우 높은 가운데 수요 역시 인구 고령화 등 구조적 요인도 가세하여 중장기적으로 의미 있는 회복세로 전환될 가능성은 낮아 보인다. 참고로 중국 주요 도시의 소득대비 주택가격비율(PIR, price to income ratio)은 지난 수년간 전세계 최상위를 유지하여 최근의 가격 하락에도 불구하고 가격 거품에 대한 경계감이 여전하다. 반면 중국의 공실면적은 수년째 늘어나고 있으며 7월에는 전년동월비 18% 급증하면서 주택 과잉공급 문제가 심화되는 양상을 보이고 있다.

한편 주택 수요측면에서도 2017년 이미 수요의 정점에 도달하였으며 향후에는 고령화, 높은 자가 보유율(중국 90%, 미국·일본 60%대), 정체된 도시화율 등으로 연간 3%p씩 감소할 전망이다. 더욱이 과거 일본과 유사하게 가계·기업 등이 향후 경제 위축을 우려하여 부채를 갚는 대차대조표형 경제심리 위축이 해소되지 않으면서 부동산경기 회복을 제약할 가능성이 높다<그림11>. 특히 중국의 임대 수익률은 2%에도 미치지 못해 주요국 중 최하위 수준이다. 특히 중국의 10년물 국채 수익률(2.7%)에도 못 미치면서 부동산 보유 유인이 축소될 뿐만 아니라 상업용 부동산시장의 불안을 야기하는 요인으로 작용할 가능성도 배제하기 어렵다<그림12>.

부동산시장 위축이 장기화될 경우, 정부의 재정 악화에 따른 정책 추진력 약화가 피크차이나 촉진시키는 핵심 요인으로 작용할 것으로 보인다. 중국의 경우, 금년 시진핑 3연임 확정 이후 정부가 성장을 주도하는 경제구조가 더욱 심화되고 있다. 이러한 상황에서 부동산시장 위축으로 인한 정부세입 감소는 정부주도의 성장을 크게 제약하여 성장 둔화 폭이 확대될 수 있다. 실제로 금년 들어 민간부분이 크게 위축됨에 따라 정부의 경기대응을 위한 확장적 재정정책이 더욱 강화되면서 재정 압박이 가중되고 있다. IMF도 금년 GDP 대비 6% 수준인 재정적자가 추가로 높아지고 GDP 대비 정부부채 비율도 작년말 78%에서 2027년 100% 내외로 상승할 것으로 전망하였다. 

또한 중국 정부가 경제성장과 부동산시장 개혁이라는 상반된 목표로 인한 딜레마에 직면하면서 정책 어려움이 가중되고 보유세 도입 확대 등 필수 개혁이 지연될 수 있다. 참고로 중국은 주요 선진국과 달리 상속세와 증여세가 없고 보유세 역시 충칭 등 소수 지역에 1% 가량 시범부과하는 데 그쳐 부익부-빈익빈 현상 심화의 주범으로 지목되고 있다<표1>. 경제성장 측면에서도 부동산시장 위축으로 관련 세제 개혁이 지연될 경우 단기적으로 경제심리 회복에 기여하나 장기적으로는 중국경제의 지속 성장을 저해하면서 성장 둔화를 넘어서 위기에 준하는 사태를 유발할 가능성도 배제하기 어렵다. 

다만 다른 한편으로 지방정부 부채가 시스템 붕괴로 전이되지 않으면서 중국경제 영향력이 축소되지 않을 가능성도 상존 

긍정적인 시각에서 볼 때 중국의 재정건전성은 아직 감내 가능한 수준이며 정부도 채무개선 노력을 지속하고 있어 단기 내에 지방정부 부채발 금융시스템 붕괴로까지 이어질 가능성은 제한적인 것으로 평가된다. GDP 대비 정부부채 비율은 78% 아직 세계평균(86%), 미국(113%), 영국(101%), 일본(228%)보다 낮은 수준을 유지하고 있다. 중국의 총저축률도 45%로 선진국 및 세계평균(27%) 대비 매우 높은 편이다<그림13>. 또한 중국 정부의 자구노력도 진행 중이다. 중국 정부는 2014년에는 정부채무부담 절감 및 재정건전성 제고 등을 위해 민간자본을 참여시키는 민관협력모델을 적극 추진하였다. 2015~2018년 중에는 12조위안 규모의 간접채무를 공식부채인 지방채로 전환하면서 부채 투명성이 과거에 비해서는 일정 수준 제고되었다. 

한편 중국 경제의 장기 성장률 둔화에도 불구하고 중국경제의 규모는 꾸준히 증가하면서 대외 영향력이 축소되지 않을 가능성에도 주목해야 한다. 실제로 중국경제는 최근 3년 성장률이 코로나 팬데믹 위기로 30년내 최저치를 기록하였음에도 불구하고, 동기간 중 연평균 GDP 증가분은 이전 5년 대비 34% 증가하였다. IMF의 통계를 미국과 비교해 보면 2024~2028년 중 중국의 연평균 GDP 증가분이 1.6조달러로 미국(1.1조$)의 1.5배에 달할 것으로 기대된다<그림14>.

종합해 볼 때 우리나라는 중국경제의 둔화 추세 장기화 등에 대비해 對중국 디리스킹을 포함한 다양한 경로의 중국發 충격 완화 전략을 추진해야 한다. 그러나 다른 한편으로는 중국경제의 성장과 대외 영향력 확대라는 상반된 상황에 대한 준비도 지속해야 할 것이다. 

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