■'지역재생'의 흐름
미국 및 유럽, 일본 등 다수의 선진국에서는 이전부터 대도시로의 확대, 편향된 성장에 따른 여러 문제로 인해, 구도심 중심지(중심 시가지)에서의 인구 감소, 범죄 증가 등에 따른 시설 기능의 공동화 및 커뮤니티 붕괴 등 슬럼화 현상이 나타나고 있었다.
이는 각 지역의 부동산 가치 하락, 세수감소 등 지역경제 및 사회 전반에 대한 심각한 문제로 확대되어 갔으며, 이러한 문제인식의 해결방법으로 1960~70년대에 '슬럼 클리어런스(slum clearance)형'* 대응이 이루어졌지만, 70년대 후반 이후부터는 성장관리정책 및 커뮤니티 재생을 주제로 한 각종 시책* 전개가 이루어졌다.
당연히 지역주민 차원에서도 70년대 후반부터 안고 있는 도시문제에 대응하는 본격적 움직임이 시작되게 된다.
이는 지역이 가진 에너지(컨텐츠)를 극대화시켜 활용하려는 '자립형 지역재생 매니지먼트' 방법이 시작되게 된 시초일 것이다.
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*slum clearance
환경이 열악하고 지역이 노후화 되어 낙후된 건축물이 밀집된 지역을 강제적으로 수용하여 재개발 하는 방법(대한건축학회 건축용어사전)
*다양한 시책의 전개
대표적 대응사례로 미국의 내셔널 트러스트가 1980년에 설립한 NMSC (National Main Street Center)가 주관하는 NMSP(National Main Street Program)의 전개, 특별지구제도를 활용한 BID(Business Improvement District)의 도입 등이 있다.
이와 함께, 각 주요 지자체가 설립한 도시개발공사 (Urban Redevelopment Agency)에 의한 도시개발사업 전개도 적극적으로 추진되면서, 유럽 각국에서도 미국의 움직임을 바탕으로한 영국식 TCM(Town City Management ), 독일식 CM (City Management) , SM(Stadt Marketing)등의 중심시가지 재생 분야에서 매니지먼트 전개 양상이 시작되게 된다.
이에 더해, 도시개발사업에서도 지구한정형 매니지먼트 전개정비 기법으로 영국 및 독일 주요 도시에서의 도시개발공사, 프랑스의 SEM(혼합경제회사)의 활동도 활발해졌다.
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이러한 지역재생 분야에서의 매니지먼트 필요성에 대한 전개는 90년대에 들어 냉전 후 세계화하는 세계경제질서를 토대로 각 국의 독자적인 전개책으로 재구축되어 가게 된다.
미국 및 유럽 선진국들의 지역재생 매니지먼트 전개는 도시문제에 대한 대응과 관련된 행정 시책과의 관계 속에서 '지역개발형 매니지먼트 전개'와 '지역촉진형 매니지먼트 전개'의 두 가지 유형으로 구분되어 추진된다.
이들은 지역 자립, 특히 지자체, 지역 커뮤니티와의 안정적인 지역 재생을 위한 조직 체제 확립과 재원 확보 방안으로 그 목적을 명확히 하고 있다.
이는 '도시재생사업 조직'과 '타운 매니지먼트 조직'에서 볼 수 있듯이 민관의 역할을 명확히 구분한 지역재생 매니지먼트의 전개가 이루어지고 있음을 알 수 있다.
BID* 등 사례에서는, 보다 효과적인 체계구축을 위해, 행정관청은 조직체계와 재원확보를 위한 제도적 장치로 과세조치 도입은 물론, 관련 법제도의 개혁, 신설 등을 통해 종합적인 시책을 정비하면서 실효성 있는 전개를 하고 있다.
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BID (Business Improvement District)*
지역 스스로가 납세를 통해 해당지역의 활성화를 위해 필요한 자금을 조달하기 위한 추가 세금 (또는 부과금) 을 징수할 수 있도록 정의된 영역 및 그 제도
미국에서는 주법을 통해 BID의 도입을 꾀하고 있으며, 그 외 '캐나다, 남아프리카공화국, 이탈리아, 뉴질랜드, 영국, 독일 등'에서 BID제도가 도입되어 있다.
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■ 일본의 지역재생
초기에 법적, 정책적 정비가 미비했던 일본에서는 지역 재생을 추진하기 위해 '마을만들기 (마치즈쿠리) 회사'가 독자적으로 도시 재생 시스템을 만들어 지역 재생·중심 시가지 활성화를 추진해 왔다.
일본에서는 다른 선진국들의 행정 주도적 제도 장치 등을 통한 흐름과는 다르게, 다수의 '마을만들기 회사'를 통해 정책적으로 미비한 부분을 이들이 중심이 되어 Bottom up방식으로 '중심시가지 활성화'사업이 추진된다.
일본은 다른 선진국과는 달리, 건축물(자산)에 대한 사적 소유권이 강하지만 유럽 등 다른 선진국에서는 사적 소유권이 제한*되어 있다. 또한, 해당 지역 소유자의 합의 하에 강제적으로 부담금을 징수하여, 이 자금을 바탕으로 '마을만들기 회사'가 지역의 도시재생사업을 실시하는 제도가 존재할 수 있었다.
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* 사적 소유권의 제한
일본의 경우, 중심시가지 활성화법에 따라 '마을만들기 회사'가 설립되어도 그 회사는 해당 지역의 개발 권리를 신탁받지 못한다.
이 때문에, 지역(지구) 경영의 결정권은 결국 각 토지권리자의 자유 의지에 맡겨져 있다.
유럽과 같이 '마을만들기 회사'는 해당 지역의 부동산을 일괄적으로 유효 활용(에셋 매니지먼트/에리어 매니지먼트)하는 주체가 될 수 없기에 이런 재생 계획은 실행되지 않고 끝나는 경우가 많다.
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일본에서도 쇠퇴하는 중심시가지를 활성화시키기 위한 법적 정비(구 마을만들기3법)를 검토할 때 이러한 사적 소유권을 초월한 지역 관리를 가능하게 하는 구조로 미국의 BIM(Business Improvement District)와 같은Town Management회사의 설립 및 개정된 '마을만들기 3법'에서의 실제 사업을 하는 '마을만들기 회사'의 설립을 요건으로 하는 중심시가지 활성화 협의회 설립을 추진하고 있다.
그러나 일본의 '마을만들기 회사'의 경우, 다른나라와 같이 구역 내 원활한 자금조달을 할 수 있는 지역(District)내 조세징수권이 없으며, 해당 지역을 이용할 권리도 '마을만들기 회사'에 신탁되어 있지 않아, 그들과 같은 지역재생이 제도적 장치의 도움없이 한정적으로 운용되고 있는 현실이다.
이러한 한계 속에서, 대부분의 지역은 중앙정부의 정책적 제도에 대한 맹목적 과신과 보조금 취득을 위한 필요성으로 '마을만들기 회사'가 설립되었고, 표면상으로는 미주유럽의 TMO와 같은 조직이 만들어져 이 '마을만들기 회사'가 중심이 된 지역재생사업을 추진해 가는 것처럼 보여도, 결국 자립, 지속가능을 위한 토대가 없는 상태에서 그렇다 할 성과가 나타나지 않는 지역이 대부분이다
(한국의 로컬 크리에이터 제도를 바탕으로 만들어진 다수의 '사회적기업'이 그 영속성의 한계를 보이는 이유와 매우 흡사하다 할 수 있다.)
이런 지역경제의 제도적 기본 시책이 바탕이 되지 못하여, 단순히 중앙정부가 권하는 제도(단순 자금지원, 거시적 목표 달성 등)의 틀에 맞춰 가는 것만으로는 스스로 지역재생의 지속가능성을 만들어 갈 수 없다는 점이 극명히 보이는 대목이다.
결국, 이러한 한계점을 채우고 지속적으로 그 지역 내에서 발생-->환원되는 카테고리와 사이클은 해당 지역에서 이루어야 할 목표가 되어야 한다.
우선, 한국과 유사한 흐름을 보였던 일본의 사례 중에서, 현재까지 지속적으로 운영되고 있는 몇가지 사례를 살펴보고 그 시사점을 찾아본다.
이 사례를 통해, 한국형 '사회적기업'들이 어려워하는 지역재생사업의 과제를 비교하고, 일본의 '마을만들기'를 통해 어떤 거버넌스 체제와 지속가능한 목표수립 및 그 근간의 방법을 모색한다.
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일본의 사례
1) 사가현 나가하마시 '쿠로카베' 중심시가지 활성화
(滋賀県長浜市 '黒壁')
- '구 마을만들기 3법'의 TMO 모델
2) 카가와현 다카마츠시 '마루가메 상점가' 재개발
(香川県高松市 '丸亀町商店街')
- '개정 마을만들기 3법'의 성공모델
3) 쿠마모토현 쿠마모토시 '쿠마모토 죠토마치'의 지구형 운영관리 (熊本県熊本市 '熊本城東')
- 일본식 BID 재개발 사례
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■중심시가지 활성화
기존의 중심시가지가 쇠퇴되는 원인 중 하나로 부동산의 소유권을 들어본다.
기존 중심시가지의 토지 이용은, 토지(건물) 소유권자의 재량에 맡겨져 있어, 만일 해당 지역을 재생시킬 힘을 가진 인물이나 기관, 양질의 테넌트가 나타나더라도 토지 소유권자가 중심시가지 재생과 연계되지 않는 구조적 문제가 우선시된다.
에셋 매니지먼트(자산 관리)와 에리어 매니지먼트(지역 운영 관리)가 서로의 이해관계 사이에서 전혀 기능하고 있지 않은 상황이기에, 기존 중심부가 쇠퇴되는 당연한 결과를 보일 수 밖에 없다.
'마을만들기 회사'에 의한 지역재생이란, 토지(건물) 소유자가 가진 권리를 소유권과 이용권으로 나누고, 그 이용권을 '마을만들기 회사(운영체)'가 일괄 관리함으로써 효율적인 지역운영을 통해 지역재생의 역동성을 창출하는 것이다.
그 프로세스를 정리한 것이 아래와 같다.
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■ 일본식 에셋 매니지먼트/에리어 매니지먼트의 선순환 사이클
① 지금까지 토지(건물) 소유자의 자유재량에 맡겼던 부동산 이용을 토지의 소유권과 이용권으로 분리하여 파악.
② 소유자는 '소유자'가 되고, 이용권은 '마을만들기 회사(운영사)'에 위탁.
③ '소유자'는 '마을만들기 회사'로부터 소유권에 대한 이용세(수익)를 보장.
④ '마을만들기 회사'가 이용권을 일괄 관리하면서 지역(District) 전체경영(에리어 매니지먼트)이 가능.
⑤ 신용을 바탕으로 위탁된 권한으로, '마을만들기 회사'의 경영력에 의해 해당 지역은 '가치'를 낳는 지역으로 재생.
⑥ 산출된 이익의 일부는 '소유자'의 이용세로, 나머지는 '운영사' 이익이 되어 해당 지역에 재투자
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미국 및 유럽 선진국의 BID 및 TCM에서는 이런 과정을 법적, 정책적 체계에 의해 담보받을 수 있는 구조가 갖추어져 있지만, 일본 및 한국과 같이 법적 정비가 늦어지고 있는 국가에서는 지역의 자체적 '사회적기업(마을만들기 회사)'의 재량으로 스스로 진행시킬 수 밖에 없는 한계를 갖는다.
이런 현실적 한계 속에서, 나가하마, 다카마츠의 지역 재생 사례, 즉 '마을만들기 회사'에 의한 에셋 매니지먼트, 에리어 매니지먼트의 성립 과정과, 기존과는 다른 어떤 새로운 거버넌스(구조)를 가지고 지금까지 운영되고 있는지 살펴본다.
■지역재생의 기본 요건
①조직 간, 개인 간 복합적으로 형성되는 네트워크 ②자원봉사단, NPO 등 작은 자원봉사 조직을 자립화시키기 위한 중간 지원조직
③자원봉사단이 재정적 자립을 달성하기 위한 에셋 매니지먼트
④시민섹터 성장을 정책적으로 지원하는 지역 정책
초기 나가하마 및 다카마츠에서는, 마찬가지로 중심시가지의 경영이 토지권자의 개인재량에 맡겨져 있어, 적절한 투자를 하지 못하고 중심 시가지의 매력은 줄어들어 쇠퇴를 경험하고 있던 상황이었다.
도시 재생을 위해서는, 번영기와 같이 중심 시가지에 적절한 투자를 하기 위한 새로운 구조 만들기가 요청되고 있었다.
그래서 지금까지 토지 소유자가 독점하고 있던 토지 이용을 소유권과 이용권으로 분리시켜 토지 소유자는 토지 소유자로서 지대 수입을 얻는 입장으로 한정시키고, 토지 이용 권리는 그 토지를 유효하게 이용해 이익을 낳을 수 있는 '마을만들기 회사'에 신탁함으로써 적절한 투자가 중심시가지에서 이루어지면서 지역 재생이 다시 발생하기 시작했다.
우선 처음으로, 중심시가지에 새로운 매력을 불어넣을 '핵'시설을 만들어내고, 지역의 중심성을 부활시키는 방법으로 '스톡형 지역재생'을 활용하였다.
전국적으로는 지역(지방)쇠퇴를 보이는 상황에서도, 이들 지역은 유입 인구를 증대시키면서 재생을 통한 확대형 사회의 재생 모델을 보여줬다.
반면, 쿠마모토는 나가하마나 다카마츠와 달리 심각하게 쇠퇴된 경험은 없었으며, 지역에 꾸준히 투자가 이루어지고 있다.
오히려 이 때문에, 기존 점포가 일상적으로 지출하고 있는 관리비에 주목하고, 이 관리비를 '마을만들기회사'가 일괄 관리함으로써 필요 이상의 비용에대한 절감을 추진하고, 해당 지역에 필요한 마을만들기 기금을 만들어, 작지만 지역 내에서의 자금 순환 창출을 통해 지역 재생의 기반을 만들고 있다.
말하자면, 일상적인 경영을 개선하는 '플로우형 지역 재생'이라고 할 수 있을 것이다.
단순히 현 지역의 거주자를 늘리는 것이 아니라, 현재의 캐쉬 플로우(운영효율)에서 경영 개선을 통해 자기 자금을 창출하고, 자금 유출을 방지하며, 이를 재투자라는 형태로 지역 내에서 순환시켜, 지역 재생을 추진하는 것을 의미한다.
이는 나가하마·다카마츠와 같은 심각한 도시 쇠퇴를 경험하지 않기 위한 예방적인 '마을만들기 활동' 이라고도 할 수 있으며, 정상적으로 인구가 감소하는 사회에서의 마을만들기 모델이라 할 수 있다.
이와 같이 지역 경영을 마을만들기 회사에 일괄시킴으로써 지역 재생의 역동성을 창출하는 방법에는 '스톡형'과 '플로우형'의 두 가지 방법으로 크게 구분되어질 수 있다.
지역재생을 담당하는 '마을만들기 회사'는 해당 지역이 어느 상황에 놓여 있는지를 판별하여, 지역에 맞는 적절한 재생 방법을 만들어낼 필요가 있다.
■나가하마시의 제3섹터 주식회사 '쿠로카베'에 의한 중심시가지 재생 사례
나가하마시는 이전부터 전통적인 상업지역 이었으나, 1980년대 후반부터 교외의 대형점 진출에 의해 중심 시가지는 공동화되기 시작하였다.
중심시가지의 쇠퇴를 상징하던 위해 '쿠로카베은행'의 역사적 건축물에 대한 보존 문제가 대두되었을 때, 이를 보존하기 위한 제3섹터인 '(주)쿠로카베'에 출자한 곳은, 기존의 지역 상업주가 아닌 교외에서 사업을 영위하고 있던 비상업주(공업계)를 중심으로 하는 사람들이었다.
당시 , 기존의 중심시가지 상업주는 교외화의 시대로 파악하고 있어 중심 시가지에서는 무엇을 해도 득이 되지 않는다고 생각해 출자에는 참가하지 않았다.
1989년, 기존의 상업주가 아닌 새로운 도시조성의 주체인 비상업주의 자본을 중심으로 하는 제3섹터주식회사 '(주)쿠로카베'가 탄생되었다.
'(주)쿠로카베'는 우선 보존의 문제가 있던 역사적 건축물을 취득 후 개보수하여, '유리'라는 콘텐츠를 키로 제품을 파는 점포를 경영하여, 지역 내 많은 방문객을 끌어 들였다.
이 성공을 발판으로 근접한 빈 점포였던 역사적 건축물을 소유자로부터 임대 확대하여 점적으로 유리라는 콘텐츠를 컨셉으로 한 '쿠로카베'의 다점포 전개를 실시했다.
또한, 자기 부담으로한 직영 점포 경영과 함께, '쿠로카베'와 유사한 이념을 갖는 사업자를 그룹 점포로 중심시가지의 빈 점포에 배치해, 현재 24개 점포가 '쿠로카베'의 간판을 내걸고 운영되고 있다.
1989년 '쿠로카베'의 탄생 이래, 이러한 유리문화 창조사업을 기폭제로 중심 시가지에서 약 100점포 이상이 연쇄적으로 개보수되어, 공동화되었던 거리에 연간 교류 인구 100만명 이상의 지역으로 재생되기에 이르렀다.
마을만들기 회사인 제3섹터 주식회사 "쿠로카베"에 의한 마을만들기 운동 통치의 특징으로 우선 그 권한관계의 차이를 볼 수있다.
기존의 제3섹터는 주식의 51%를 행정이 소유함으로써 행정 주도의 활동을 하는 반면, '(주)쿠로카베'는 주식의 51%이상을 지역 민간 기업이 소유하여, 지역 민간기업 경영자의 책임 하에 다양한 마을만들기 운동이 전개되고 있는 것이다.
또한, 이러한 출자자의 대부분은, 직접적인 수익자인 중심시가지의 기존 상업주가 아닌, 직접적 이해 관계를 가지지 않는, 교외에서 사업을 영위하던 비상업주가 중심이 되었다는 점이다.
또한, 이들의 사업 내용 역시, 기존의 산업을 부흥시킨다는 목표에서 벗어나, 지금까지 나가하마와는 인연도 없었던 '유리 문화'의 사업화를 목표로 하고 있어 새로운 담당자에 의한, 기존의 경제사회 구조의 변혁을 목표로 하고 있는 점에 특징이 있다.
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<제3섹터>
국가나 지방공공단체(제1섹터)와 민간기업 (제2섹터)의 공동출자에 의해 설립된 법인.
지역 개발 등 본래는 국가 및 지방공공단체가 실시해야 할 사업을 민간의 자금·운영 능력을 도입하여 민관이 공동으로 실시하는 형태.
주로 NPO·시민단체 등 비영리단체. 국가 및 지방 공공단체와 민간이 합동으로 출자·경영하는 기업을 의미.
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<1954년 교회로 활용 당시>
<1987년 폐관 당시>
<현재>
쿠로카베 유리관 건물은 1900년에 완공
시가현 나가하마시의 마을 만들기 제3섹터, 쿠로카베가 설립된지 30년이 넘었다.
민간주체로 유리공예품의 전시 및 강좌를 시작해 적막한 구시가지를 연간 200만명이 방문하는 관광지로 재생했다.
이러한 번영을 이끈 것은 도요토미 히데요시 시대부터 길러진 마을사람들의 DNA다.
방문자수의 성장세가 주춤한 지금, 앞으로 30년의 미래도를 그리려 하고 있다.
기타코쿠 가도와 오테몬도리가 만나는 장소에 서 있는 쿠로카베 유리관.
1900년 완공돼 '쿠로카베은행'으로 불린 나가하마의 상징이다.
이곳을 중심으로 성시였던 낡은 거리 풍경이 펼쳐져, 쿠로카베의 직영점과 그룹점 합계 24점이 점재되어 있다.
최근에는 신종 코로나 바이러스 감염 확산 방지를 위해 직영 10곳이 임시 휴업 중이지만 2019년도까지는 213만 명이 다녀갔다.
구시가지 재생의 기점도 이 건물이었다.
1987년에 건물의 매각과 철거가 정해졌다.
'1시간동안 지나다니는 것이라고는 사람 4명과 개 1마리뿐'이라고 보고될 정도로, 외곽 대형점에 흥취를 빼앗기고 있었다.
거리 붕괴의 위기감이 높아져, 30~40대 현지 경영자 등이 주도해, 나가하마시로부터 자금을 끌어내 쿠로카베를 설립했다.
"어쨌든 매입했다.활용 방법이 과제가 되어, 초대 사장이 되는 하세 사다오씨가 '유리가 붐이군'이라고 제안했다"
당시를 아는 쿠로카베의 타카하시 마사유키 사장(타카하시 금속회장)은 되돌아 본다.
JR신쾌속의 나가하마 노부노부나 나가하마 바이오 대학 유치에 임하는 '나가하마 21 시민회의'의 결성 등으로, 일체감이 높아지고 있던 시기였다.
'89년에 유리공예품을 전시 판매하는 유리관 등 3점을 열었다.
단순한 매장이 아닌 관련된 문화강좌를 열었다.
나가하마의 낡은 거리 풍경에, 문화나 국제성, 역사를 느끼게 하는 유리가 빛났다.
마을 조성에 찬성하는 가게도 인정해, 점으로부터 면으로 퍼져 갔다
민간 주체로 집객
방문자는 계속 증가해 13년째인 2001년에 200만명을 처음으로 넘었다.
'05년에는 해양당 피겨 뮤지엄을 유치.
여성과 젊은이가 중심이었던 고객층은 가족 단위로 넓어졌다.경제효과는 연간 100억엔이 넘는 것으로 추산됐다.
도시 만들기의 성공 이유는 무엇인가.
행정 주도의 건물 보존은 박물관 또는 미술관으로의 전용이 되기 쉽다.
민간 주체의 쿠로카베는 사람을 모으는 구조를 만들 수 있었다.
히코네성과 같은 거점은 없지만, 거리 전체에 타임 슬립 한 것 같은 풍경이 퍼진다.
나가하마시 학예 전문감 오오타 코지씨는 "히키야마 축제로 상징되는, 역사적으로 형성된 마을 사람들의 아이덴티티가 배경에 있다"라고 지적한다.
에도시대에 나가하마성이 폐해되어 나가하마는 히코네 번령이 되었다.
경제도시로서 자치를 인정받았지만, 정치 도시의 히코네에의 대항 의식이 강해졌다.
예년 4월에 있었던 예산축제는 올해 10월로 연기됐다.
무대를 달아 어린이 가부키를 성대하게 연기하는 히키야마는 전국에서도 드물다.
■매력 브랜드화
도시조성의 성공사례에도 전기가 마련되고 있다.
방문객이 200만명을 밑도는 일도 증가해 정체감이 감돈다.
새로운 전략을 찾기 위해, 博報堂 출신으로 마케팅에 정통한 신 하루히코 전무를 '18년에 채용했다.
신 전무는 온라인 숍의 강화를 밝혔다.
유리 공예품과 생활 잡화, 지역 특산품의 3개의 브랜드 전개도 결정했다.
"나가하마의 매력은 문화를 느낄 수 있는 기분 좋은 공기.수도권에서는 일반적으로 침투되어 있지 않고, 온라인 숍은 PR의 강력한 툴이 된다.브랜드의 정리로 매력을 알기 쉽게 발신할 수 있다"라고 이야기한다.
설립 때와 두 차례의 증자로 민간에서 모두 3억5000만엔을 끌어 모은 쿠로카베는 지금까지 한 번도 배당을 내놓지 않았다.
'배당은 마을의 번화함'(타카하시 사장)이다.
연면히 이어져 내려온 도시인들의 자부심은 다음 시대의 도약을 지향한다.
■다카마츠
■쿠마모토
참조
http://www.japanpa.jp/cms/wp-content/uploads/10_yabe.pdf
https://www.nikkei.com/article/DGXMZO58355310S0A420C2960E00/
https://www.kurokabe.co.jp/about_kurokabe/
https://www.furusato-zaidan.or.jp/machinaka/project/casestudies/shiga01.html
https://www.jstage.jst.go.jp/article/jares1985/19/1/19_1_57/_pdf
Development of Area Regeneration Management in EU&USA and Trend in UK
―System ,Organization,Manager,and Revenue Source
南 部 繁 樹*