[지역재생] 일본의 '공가법' 시행 후 빈집 현황~빈집 총수는 증가하고 있는 반면 '노후·파손 빈집'은 감소

[John Cho]

19년 11월 29일

전국의 빈집 수는 지난 30년 동안 394만 채에서 846만 채로 2배 이상 증가했다.
빈집률(빈집 수가 총 주택가구 수에서 차지하는 비율)도 계속 상승하고 있어 2018년의 빈집률은 13.6%에 달했다.
도시부, 지방부를 막론하고 빈집의 증가는 대책을 강구해야 하는 중요한 문제가 되고 있다.

이러한 가운데 2015년 5월에 '공가 등 대책 추진에 관한 특별조치법'(이하 '공가법')이 시행되었다.
'공가법'에서는 빈집 대책에 임하는 주체를 '시구정촌'으로 정해 각 자치체가 '공가 등 대책 계획'을 책정하는 것을 요구하고 있다.

본고에서는 빈집 문제를 생각하면서 2019년 9월 30일에 공표된 총무성 '헤세이 30년(2018) 주택·토지 통계 조사'를 이용하여 시구정촌별로 본 빈집의 상황을 확인하려 한다.

목차
1. 처음으로
2. 빈집 증가요인
1)사회요인: 세대수 증가를 상회하는 주택 신규공급
2)제도 요인: 주택용지는 고정자산세 등이 감면됨
3)경제 요인: 해체 비용의 부담 문제
3. 빈집 현황
1)'단독주택'과 '공동주택 등'의 빈집 현황
2)시구정촌별로 본 빈집 현황
4. 빈집대책과 빈집 증감의 관계
1)빈집 대책의 현황
2)'부후·파손이 있는 빈집'의 현상:'단독주택', '공동주택 등' 모두 감소세로 돌아섰다
5. 맺음말
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1. 처음으로

총무성의 '주택·토지 통계조사'에 따르면, 전국의 빈집 수는 과거 30년(1988년~2018년) 동안 394만호에서 846만호로 2배 이상 증가했다.
빈집율(빈집 호수가 총 주택 호수에서 차지하는 비율)도 계속 상승하고 있어 2018년의 빈집율은 13.6%에 이르렀다(도표 1).

적정하게 관리되지 않는 빈집의 증가는 공중위생 및 치안의 악화, 경관 저해 등 지역의 생활환경에 악영향을 미친다.
생활환경의 악화는 부동산 가격의 하락과 지역 커뮤니티의 기능 저하 등을 초래할 수 있으며, 지역경제에 미치는 영향도 크다.
또 대도시 교외부에서는 고도 경제성장기에 개발된 대규모 단지 등에서 빈집 문제가 표면화되고 있어, 도시지역, 지방부를 불문하고 빈집의 증가는 대책을 강구해야 하는 중요한 문제가 되고 있다.

이런 가운데 2015년 5월 '공가 등 대책 추진에 관한 특별조치법'(이하 '공가법')이 시행되었다.
'공가법'에서는 빈집 대책에 임하는 주체를 '시구정촌'으로 정해 각 자치체가 '공가 등 대책 계획'을 책정하는 것을 요구하고 있다.

본고에서는 빈 집 문제를 생각하면서 2019년 9월 30일에 공표된 총무성'헤세이 30년 주택·토지 통계 조사'를 이용하여 시구정촌별로 본 빈집의 상황을 확인하려 한다.

<도표1. 빈집수 및 빈집률 추이(전국)>

2. 빈집 증가요인

본 장에서는 빈집의 증가 요인을 1)사회 요인, 2)제도 요인, 3)경제 요인의 3가지 관점에서 정리한다.

1) 사회요인: 세대수 증가를 상회하는 주택의 신규공급
총무성 '주민기본대장을 토대로 한 인구, 인구동태 및 세대수'에 따르면 세대수는 2014년도부터 2018년도의 5년간 약 211만 세대 증가했다.
이에 반해 주택 신설 착공 가구 수는 2014년도부터 2018년도 5년간 약 467만 호, 주택 멸실 가구 수는 약 56만 호로, 결과 5년간 약 200만 호의 잉여 물량이 생겼다.
즉, 일본의 주택시장은 공급과잉인 상황이 계속되고 있어 빈집 증가의 한 요인이 되고 있다.
이러한 상황에서 '주택 총량의 기준' 및 '주택 공급의 목표'를 설정하고 빈집 발생을 억제해야 한다는 논의*도 나타나고 있지만 실현에는 이르지 못하고 있다.

또 선행연구*에서 신축 및 자기집 중시 정책이 장기간에 걸쳐 추진된 영향으로 '집을 사는 것=신축 집을 산다'는 식의 도식이 정착되면서 중고 주택시장이 성숙하지 못한 것도 빈집 증가의 한 원인으로 지적되고 있다.

앞으로도 신축을 중심으로 한 주택 공급 및 주택 취득이 계속되면 빈집은 계속 증가하게 된다.
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*泉水健宏(2019). '빈집 대책의 현황과 과제-빈집 등 대책 특별조치법의 시행 상황을 중심으로 한 현황' 참의원 상임위원회 조사실 '입법과 조사' No.416
*鈴木賢一(2018). 빈집대책의 현황과 과제-빈집법 시행 후의 상황. 국립국회도서관 조사와 정보 No.997
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2) 제도 요인: 주택용지는 고정자산세 등이 감면
선행 연구*에서는 주택이 건설되고 있는 토지에 적용되는 '주택 용지 특례 처치'(고정 자산세 등의 감면)가 빈집 발생 요인 중 하나라고 지적되고 있다.

구체적으로 주택이 건설된 토지는 고정자산세가 최대 6분의 1, 도시계획세가 최대 3분의 1까지 감액된다(도표 2).
이 특례조치는 2015년 5월 공가법 시행까지 빈집을 포함한 모든 주택에 적용되고 있어 거주에 적합하지 않은 가옥을 해체하지 않고 방치하는 인센티브가 되었다.

<도표2. 주택용지 특례장치의 개요>

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*北村喜宣(2018). 빈집문제 해결을 위한 정책법무-법 시행 후 현황과 대책 제1법규
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3) 경제 요인: 해체 비용의 부담 문제
빈집 증가의 요인으로서 가옥 해체 등에 드는 비용 문제도 들 수 있다.
상속 등을 계기로 빈집을 취득한 소유자는, 비용 부담의 문제로 인해 빈집인 채로 있는 경우도 많다.
국토교통성 '2014년 빈집 실태조사'에 따르면 '빈집으로 두는 이유'로는 '창고로서 필요'(44.9%) 라는 응답이 가장 많고 그 다음으로 '해체비용을 들이고 싶지 않다'(39.9%)는 응답이 많다.
해체 비용은 건물의 입지와 규모, 구조에 따라 다르지만 목조의 경우 4만엔/월·평, 철골콘크리트조의 경우 7만/월·평 정도가 기준이라고 알려져 있다.*
해체장비가 들어갈 수 없는 좁은 도로변 주거 등에서는 해체비용이 더욱 늘어나 큰 부담이 된다.
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*NPO 빈집·공터 관리 센터 조사
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3. 빈집 현황

계속해서 총무성 「주택·토지 통계 조사」에 근거해 빈집의 현상을 확인한다.

이 조사는 일본 전국을 대상으로 주택 및 주택에 거주하는 세대 상황 등의 실태를 파악하기 위해 5년마다 실시하고 있다.
'빈집'에 관해
1)주택 종류별('단독주택'과 '공동주택·長屋建·기타'), 2)지역별(시구정촌별), 3) 빈집 상태(부후·파손 유무) 등 상세한 조사를 실시하고 있다.

본장에서는 '단독주택'과 '공동 주택· 연립 주택·그 외(이하, '공동 주택 등')'에 대해서 빈집의 현상을 확인한다.

1) '단독주택'과 '공동주택 등'의 빈집 현황
'단독주택'의 빈집 수는 과거 20년간(1998년부터 2018년) 183만 호에서 318만 호로 대폭 증가해 약 1.7배가 되었다.
'단독주택'의 빈집률*도 계속 상승하고 있어 2018년에는 10.0%에 이르렀다(도표 3좌 그림).

'공동주택 등'의 빈집 수도 과거 20년간 394만 호에서 530만 호로 약 1.3배로 증가했다.
'공동 주택 등'의 빈집율은 최근 18%전후로 추이되고 있어 상승은 하고 있지 않지만 이전부터 단독주택과 비교해 높은 수준에 있다(도표 3 오른쪽 그림).

'주택 토지 통계 조사'에서는, '빈집'을 성질 차이에 따라 4종류로 나누어 집계하고 있다.
구체적으로는 '매각용'(매각을 위해서 빈집으로 되어 있는 주택), '임대용'(임대를 위해서 빈집으로 되어 있는 주택), '2차적 주택'(별장 등), '기타'(매각용, 임대용, 2차적 주택에 포함되지 않는 빈집)이다.

빈집의 내역을 보면 '단독주택'의 빈집에서는 '그 외'가 약 8할을 차지하고 있다(도표 4).
한편 '공동주택 등'의 빈집에서는 '임대용'이 약 80%를 차지하고 있다.
따라서, '공동 주택 등'에서는, 임대 맨션 등에 입주자의 퇴거시에 발생하는 일시적인 공실이, 빈집율을 끌어 올린 요인이라고 생각할 수 있다.

다만 선행 연구*에 의하면, 주택 시장에서의 거래를 원활히 하기 위해, 일정량의 빈집이 필요하고, 그 적정한 비율은 5%에서 7%정도로 되어 있다.
이에 비추어 보면 '공동주택 등'의 빈집률(2018년 17.6%)은 이 적정 수준을 큰 폭으로 웃돌고 있다고 할 수 있다.

<도표4. 단독주택과 공동주택의 빈집 내역>

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*빈집률='빈집수'÷(「거주 세대가 있는 주택수」+'빈집수')
*由井義道・久保倫子・西山弘泰(2016) 「도시의 빈집 문제 왜?어떻게 할까?-지역에 맞은 문제 해결을 위해」古今書院
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2) 시구정촌별로 본 빈집 현황
2-1) '단독주택'의 빈집: 약 60%의 지자체에서 증가
'단독주택'의 빈집 상황을 시구정촌별로 보면, 빈집율이 '5%~10%'인 자치체가 가장 많아, 전체의 약 4할을 차지한다.
빈집율이 '20%이상'의 자치체는 8%에 머무르지만 '시코쿠 지방'에서는 26%, '츄고쿠 지방'에서는 20%과 높은 수준에 있다(도표 5 왼쪽 그림).

최근 5년간의 빈집률 증감에 주목하면 약 60%의 지자체에서 빈집율이 상승하고 있다.
지방별로 보면 '시코쿠 지방'과 '츄고쿠 지방'에서는 약 8할의 자치체에서 공가율이 상승했다
(도표 5 오른쪽 그림).

'시코쿠 지방'과 '츄고쿠 지방'의 인구 감소율* 및 고령화율*은 전국 평균을 웃돌고 있어, 이러한 인구 동태도 빈집 증가에 영향을 미치고 있을 가능성이 있다.

다만, 빈집 증가는 지방부만의 문제는 아니다.
인구가 증가하고 있는 '수도권'에서도, 약 4할의 자치체에서 빈집율이 상승했다.
전국에서 빈집의 증가는 진행되고 있다.

<도표5. 시구정촌별 단독주택 빈집률분포>

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*과거5년간의 인구감소율;전국평균:▲0.7%, 시코쿠지방:▲1.9%, 츄고쿠지방:▲3.8%
*고령화율(65세 이상 인구 비율);전국 평균:28.1%, 시코쿠 지방:32.8%, 주고쿠 지방:30.9%
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2-2) '공동주택 등'의 빈집: 약 40%의 지자체에서 증가
'공동주택 등'의 빈집 상황을 시구정촌으로 보면 빈집률이 '25% 이상'인 자치단체가 가장 많아 약 3분의 1을 차지했다.
특히 '키타칸토 지방'과 '시코쿠 지방'에서는 '25%이상'의 자치체가 약 3분의 2를 차지하고 있다(도표 6좌).

최근 5년간 빈집률 증가를 보면 약 40%의 지자체에서 빈집율이 상승했다.
특히 '홋카이도·토호쿠 지방'과 '킨키 지방' '큐슈·오키나와 지방'에서는 반수 이상의 자치체에서 빈집률이 상승했다
(도표 6 오른쪽 그림).

<도표6. 시구정촌별 공동주택 빈집률분포>

4. 빈집대책과 빈집 증감의 관계

1) 빈집 대책의 현황
1-1) 공가법 시행
현재의 빈집 대책에 대해 정리한다.

지금까지도 각 지자체에서는 자체적으로 빈집 관리조례를 제정해 빈집 대책을 강구해 왔다.
하지만 지자체의 조례에 기반한 대응으로는 빈집 소유자를 특정하는데에 고정자산세 정보를 이용할 수 없고 조례에 기반한 '대집행'을 할 수 없는 등의 문제도 발생하고 있었다.
이러한 상황을 바탕으로 2014년 11월 '공가법'이 통과되어 2015년 5월 전면 시행되었다.

'공가법'은, 소유자 등을 특정하는 목적의 빈집에의 출입 조사 및, 고정 자산세 정보의 이용을 가능하게 했다.
빈집 중에서도 특히 주변에 악영향을 미치는 상태에 있는 빈집은 '특정 빈집'으로 인정해 '조언·지도' 및 '권고'를 실시한다.
그런데도, 개선이 보이지 않는 경우에는, 가옥의 해체 등의 '행정대집행'을 실시할 수 있는 강한 권한을 자치체에 부여했다(도표 7).

또, '공가법'에서는, 원칙적으로 빈집의 관리 책임은, 빈집 소유자 등에 있다고 했다.
소유자가 빈집 제거 및 수리 등의 권고를 받으면 빈집 증가 요인이 되었던 '주택용지 특례조치'를 받을 수 없다.
또 법을 위반할 경우 최대 50만엔의 과태료를 물게 된다.
또 지자체가 행정대집행을 했을 경우 그 비용을 징수받는다.

'공가법'에서는, 각시구읍면이 '공가 등 대책 계획'을 책정하도록 요구하고 있다.
국토교통성 '공가 등 대책 추진에 관한 특별조치법 시행 상황 등에 대해'에 의하면 2019년 3월 31일 시점에 1,051개 자치단체(전 시구정촌의 60%)에서 '공가 등 대책 계획'이 책정되고 있다.

<도표7.빈집에 대한 장치의 흐름>

1-2) 중고 주택 유통 활성화
중고 주택 유통을 활성화시켜, 빈집의 유효 활용 촉진을 목표로 하는 대처도 진행되고 있다.
그 대표적인 대처로서 '빈집 뱅크'를 들 수 있다.
'빈집 뱅크'란 빈집 물건 정보를 지방자치단체의 홈페이지 상에 제공하는 구조로 이미 약 60%의 지자체가 설치하고 있다*.
나아가 국토교통성은 공개 정보의 표준화를 꾀해 '전국판 빈집·빈집 뱅크'를 창설하고 2018년 4월부터 본격적으로 운용을 개시했다.
이용자는 전국의 빈집 정보를 한번에 얻을 수 있게 되었다.

또, 양질의 중고 주택을 안심하고 매매할 수 있는 환경을 정비해, 유통 활성화를 재촉하는 대처도 시작되었다.
중고 주택의 매매시에 '건물 상황 조사(inspection)' 의 실시를 추진하는 움직임도 그 중 하나이다.

구입한 중고주택에서 하자가 발견된 경우 보수비용을 보전해 주는 기존주택 매매하자보험이 2010년 4월 창설됐다.
'기존 주택 매매 하자 보험'은, 전문 건축사가 '인스펙션'을 실시한 후에, 전문 보험 회사(주택 하자 담보 책임 보험법인)가 인수하는 구조로 되어 있어 '인스펙션'의 실시가 확대되는 계기가 되었다.
나아가 2016년 5월에 통과된 '택지건물거래업법 일부를 개정하는 법률'(개정 택건업법)에 따라 2018년 4월부터 중개업자의 '건물상황조사' 알선이 의무화되었다.
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*주식회사 가치종합연구소 '2017년도 빈집뱅크에 관한 조사연구보고서'(2018년 2월)
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2) '노후·파손이 있는 빈집'의 현상:'단독주택', '공동주택 등' 모두 감소세로 돌아섰다
빈집 중에서도 노후파손이 있는 단독주택 빈집은 세입자(혹은 구입처) 찾기가 특히 어렵다.
관리되지 않는 상황에서 방치되어 치안 및 경관 등에 악영향을 미칠 우려가 있으며, '특정 빈집'으로 인정될 가능성이 높다.

노후파손 단독주택은 1998년부터 2013년 15년간 48만 채에서 99만 채로 약 2배로 증가했지만 2018년에는 94만 채(2013년 대비 5.0%)로 감소했다.
또 '노후·파손이 있는 공동주택 등 빈집'은 1998년부터 2013년 15년간 62만 호에서 114만 호로 2배 가까이 증가했지만 2018년에는 96만 호로 감소(2013년 대비▲16.1%)했다(도표 8).

빈집 수는 계속 증가하고 있지만 주위에 악영향을 미칠 우려가 있는 '노후·파손이 있는 빈집*'은 감소세로 돌아섰다.

<도표8. 노후 파손이 있는 빈집>

도표 9는 '빈집 등 대책계획'책정의 유무로 그룹을 나누어 빈집율이 저하된 자치체의 비율을 나타낸 것이다.

단독주택의 빈집률이 저하된 자치단체의 비율은 '계획책정 없는 자치체'에서는 42%, '계획책정이 끝난 자치체'에서는 39%였다.
또 공동주택 등의 빈집률이 저하된 자치단체의 비율은 '계획 책정이 끝난 자치체', '계획 책정 없는 자치체' 모두 55%였다.
현재 '빈집 등 대책 계획'의 책정 유무와 빈집의 감소와 명확한 관계성은 인정되지 않는다.

한편 '노후·파손이 있는 단독주택의 빈집이 차지하는 비율'이 낮아진 지자체는 '계획책정 없는 지자체'에서는 54%였던 반면 '계획책정이 끝난 지자체'에서는 59%를 차지했다.
'공동 주택 등'에서도, '계획 책정 없음 자치체'에서는 62%인데 반해, '계획 책정이 끝난 자치체'에서는 66%를 차지했다.
'단독주택', '공동주택 등' 모두 '계획 책정이 끝난 지자체' 쪽이 '노후·파손이 있는 빈집'이 감소한 지자체가 많았다.

<도표 9. 빈집 등 대책 계획의 책정과 빈집률의 감소>

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*빈집 중 '노후·파손이 있는 빈집'이 차지하는 비율은 '단독주택'에서는 31%, '공동주택 등'에서는 18%.
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5. 마지막으로

빈집의 증감은 빈집 대책의 진척뿐 아니라 지역 인구의 변동 및 고령화 상황 등에 강한 영향을 받는다.
또 '공가법'은 2015년 5월에 시행되었으며 조사 시점(2018년 8월)까지의 시간이 짧기 때문에 본격적인 효과의 발현은 앞으로 기대된다.
반면 치안 경관 등에 악영향을 미칠 우려가 있는 노후파손 빈집이 감소세로 돌아선 것은 밝은 조짐이다.

다만 빈집 대책의 운용에는 과제도 지적되고 있다.
총무성 행정평가국 '빈집 대책에 관한 실태조사 결과 보고서'에서는 '조언·지도'를 실시해 개선이 보이지 않는 건수와 비교해 '권고'를 실시한 건수가 큰폭으로 적다고 지적했다.*
'권고'에 수반하는 '주택 용지 특례 처치'의 제외에 의해, 소유자와의 트러블이 일어나는 것을 자치체측이 염려*하고 있을 가능성이 있다.

본격적인 인구 감소와 고령화를 맞이함에 있어서 빈집 대책이 적절히 운용되어 빈집수가 삭감되는 것을 기대한다.
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*'특정 빈집' 등의 소유자를 대상으로 필요한 조치를 취하는 것의 '조언·지도'는 2018년도까지 전체 시구읍면의 약 30%(541개 시구읍면)에서 실시되었지만, '조언·지도'의 다음 단계에 있는 '권고'는 전체 시구읍면의 약 10%(197개 시구읍면)를 실시하는 데 그치고 있다.
*泉水健宏(2019). '빈집 대책의 현황과 과제-빈집 등 대책 특별조치법의 시행 상황을 중심으로 한 현황' 참의원 상임위원회 조사실 '입법과 조사' No.416
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<참고도표1. 단독주택의 빈집률/증감(13년~18년)>

<참고도표. 공동주택의 빈집률/증감(13년~18년)>

(주의)
여기에 기재된 데이터는 각종 정보원으로부터 입수·가공한 것이며, 그 정확성과 안전성을 보증하는 것은 아닙니다.
또한 본지는 정보제공이 목적이며, 기재 의견 및 예측은 어떠한 계약의 체결이나 해약을 권유하는 것도 아닙니다.

출처
https://www.nli-research.co.jp/report/detail/id=63109&mobile_preview=2&pno=1?site=nli

[최현하]

일본빈집관련 시사프로를 작년엔가 봣엇는데 우리도 이미 시작된 현실이라 유심히 봣엇네요.... 대도시권에 접하지 못하는 지역들은 점점더 심해지겠지요.