정당 [政黨 political party]

[가풀막]

정당 [政黨 political party]

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 요약

일정한 정치이상의 실현을 위하여 정견(政見)이 같은 사람끼리 정치권력에의 참여를 목적으로 하여 모인 정치단체. 정당에 대한 고전적 정의로 ＜자신들의 공동노력으로 뜻을 모은 어떤 특정한 원리 위에 서서 국민적 이익을 증진하기 위해 결합한 사람들의 조직체＞라고 한 E. 버크의 정의가 있으나 여기에는 정당의 기능에 대한 구체적 언급이 없는 면에서 불충분하다.

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 내용

일정한 정치이상의 실현을 위하여 정견(政見)이 같은 사람끼리 정치권력에의 참여를 목적으로 하여 모인 정치단체. 정당에 대한 고전적 정의로 ＜자신들의 공동노력으로 뜻을 모은 어떤 특정한 원리 위에 서서 국민적 이익을 증진하기 위해 결합한 사람들의 조직체＞라고 한 E. 버크의 정의가 있으나 여기에는 정당의 기능에 대한 구체적 언급이 없는 면에서 불충분하다. 한편 정의상의 정당은, 개별적·부분적 이익 표출을 내용으로 하여 스스로는 직접적으로 정권을 담당하지 않고 의회나 정부에 압력을 가함으로써 목적을 달성하고자 하는 ＜압력단체＞와는 기본적으로 다른 부류이다.


 1 정당의 발달사
일찍이 J. 브라이스가 《근대민주정치(1921)》에서 ＜무엇보다도 정당은 불가피하다. 지금까지 대규모 자유주의국가에서 정당을 갖지 않은 경우는 없었으며, 정당 없이 대의정치(代議政治)가 운영 가능함을 보여준 사람은 없다＞고 서술한 것은 잘 알려져 있다. 실제로 현대 정치는 일반적으로 정당정치로서 전개되고 있으며 오늘날 세계 각국에서 500여 개가 넘는 정당이 활동 중에 있다. 그러나 정당의 역할이 처음부터 긍정적으로 받아들여졌던 것은 아니다. H. 트리펠은 《헌법과 정당(1927)》에서 국가와 정당의 관계변화를 ① 국가가 정당을 적대시한 시대 ② 국가가 정당을 무시한 시대 ③ 법률상 정당이 용인되는 시대 ④ 정당이 헌법질서 내에 편입되는 시대 등 4단계로 나누고 있다. 또 영국 정치가 H.St.J. 볼링브로크가 《정당론(1734)》에서 정당을 정치기구의 일부로 받아들이는 제도를 ＜부패한＞ 것이라 하여 반대하였던 것이나, J.J. 루소가 《사회계약론(1796)》에서 일반의지(一般意志)가 충분히 기능을 발휘하는 데 도당이나 부분적인 단체의 존재는 바람직하지 않다고 하였던 사실, 그리고 미국 초대 대통령 J. 워싱턴이 ＜고별연설＞에서 당파정신이 국가 존속에 얼마나 유해한가를 강조했던 것 등의 예에서 볼 수 있듯이 18∼19세기 초까지 사상가·정치가의 대부분이 ＜반(反)정당주의＞ 태도를 취했다. 그러나 정당은 바로 이 시기에 발달하였고 정치적으로 점차 무시할 수 없는 세력을 형성하게 되었다.

(1) 영국

역사상 가장 먼저 정당이 만들어진 영국의 경우, 뒤에 보수당·자유당으로 발전해가는 토리당(왕권파)과 휘그당(민권파)의 대립은 17세기에 시작되었다. 그리고 18세기 말∼19세기 초 W. 피트의 활약으로 의회 내 다수파가 정권을 담당하는 의원내각제가 확립되며, 나아가 1830년 총선거에서 50년만에 휘그당이 정권에 복귀하고 32년 선거법 대개정이 있은 무렵부터 토리당·휘그당이 번갈아 정권을 담당하게 되면서 ＜의회주의의 황금시대＞가 도래하였다. 19세기 초·중반 이후 두 당이 각각 보수당(토리당)·자유당으로 불리게 되고, 20세기로 옮겨가면서부터는 노동자계급에 기반을 둔 정당이 급속히 대두하여 영국 정당제는 새로운 단계에 돌입하게 되었다. 즉 1900년 노동조합과 사회주의 단체에 의해 의회 밖에서 결성된 노동대표위원회가 1906년 ＜노동당＞이라 개칭하고 총선거에 참여한 이래 지속적으로 세력을 신장시켜온 것이다. 결국 20년대 중반부터는 자유당과 교체하여, 보수당과 함께 양당제를 채택하고 있다.

(2) 미국

미국의 첫 정당인 연방당과 민주공화당은 아이러니컬하게도 반(反)정당주의 입장이던 워싱턴 대통령의 주요 각료였던 A. 해밀턴·T. 제퍼슨에 의해 18세기 말 창설되었다. 당초 우위였던 연방당은 19세기에 들어 민주공화당에 연패, 소멸하고 민주공화당체제가 이어지는 가운데 ＜잭슨의 민주주의＞ 시대가 도래하였다. 이 무렵 민주당으로 불리게 된 민주공화당 내에서는 반(反)잭슨파와의 대립이 격화되어 1828년 결국 반잭슨파가 국민공화당(34년 휘그당으로 개칭)을 결성하고 40·48년 각각 대통령을 당선시켰다. 그러나 휘그당도 50년대에 들어와서는 노예문제를 둘러싼 내부분열과 대통령선거 참패로 해체되고, 노예제 반대파는 뜻을 같이 하는 그룹과 합류하여 새로운 정당결성에 나섰다. 그 결과 54년 공화당이 탄생하여 민주·공화의 양당제이다.

(3) 유럽 여러 나라

영국에서의 정당 성립은 종교적 대결이 정치적 쟁점으로 나타날 기반이 없어진 후 산업혁명으로 인한 노사(勞使)의 심각한 대립이 표면화되기 전을 배경으로 하였다. 그러나 유럽 대륙의 여러 나라에서는 상황이 달랐다. 즉 한편에서는 종교, 특히 가톨릭을 둘러싼 교권주의(敎權主義)와 반(反)교권주의의 대립이 영국에서와 같은 ＜국민적＞ 정당 성립을 방해하였고, 다른 한편에서는 의회정치의 발전과정이 산업혁명으로 인한 사회변동기와 겹쳐 노사계급 대립 문제가 비교적 빠른 시기에 정치의 심각한 쟁점으로 등장했던 것이다. 예를 들어 프랑스에서의 정당은 대혁명의 이념과 가톨릭에 대한 찬부(贊否)를 축으로 좌익과 우익, 인민적 공화파와 귀족적·교권적 복고파로 분할되었다. 동시에 좌·우익 각 내부에서의 재분할을 기초로 더욱 다양해졌다. 한편, 독일에서는 19세기 후반 뒤늦게 국민적 통일 및 민주화·공업화의 궤도에 올라 O.E.L. 비스마르크를 중심으로 개혁이 추진되었는데 그때 이미 공업화에 따르는 사회주의 문제가 정치적 쟁점이 되었다. 그에 대응하여 개혁의 주체였던 프로이센관료제는 사회주의 세력을 억압하였고 제국의회의 권한은 극도로 제한되었다. 이같은 상황에서 의회에서는 보수파, 개혁세력을 지지하는 국민자유당, 반(反)비스마르크·부르주아좌파인 진보당, 가톨릭을 옹호하는 중앙당, 반체제 정당인 독일 노동자 계급의 사회민주당 등 명확히 입장이 구분되는 여러 정당이 난립하였다.


 2 정당의 기능
정당이 긍정적으로 받아들여지며 현대 민주정치의 중심기관으로 발달하게 된 것은, 정당이 현실에서 완수하는 기능때문이라고 할 수 있다. 그것은 실로 다양하여 미국 정치학자들은 미국의 경우를 들어 정당의 기능을 다음 11가지로 정리하였다. ① 전국적 권위와 정통성의 확립·유지 ② 사회적 알력완화와 정치적 합의 촉진 ③ 사회내 모든 이익의 집약·표출 ④ 시민참여를 위한 구조 마련 ⑤ 사회변혁을 위한 매체(공공정책의 제기·지지) ⑥ 민중대표를 위한 기구 ⑦ 지도자의 보충·훈련 ⑧ 행정부 구성자의 선택장치 ⑨ 대체정부의 제공 ⑩ 선거민에 대한 정보 제공 ⑪ 후보자에 대한 선거운동상의 지지 제공 등이다. 그러나 현대 민주정치에 없어서는 안될 기관으로서의 가장 중요한 기본적 기능은 다음 3가지로 종합할 수 있다. 첫째는 정당의 이익집약기능이다. 이것은 G.A. 아먼드가 말한 ＜여러 이익을 집약하여 비교적 소수의 일반정책의 선택지(選擇肢)로 변환시키는 기능＞을 의미하는데, 정당은 이 기능을 통해 사람들의 다양한 사고방식을 정책속에서 통합적으로 구현하려고 시도하는 것이다. 둘째는 선거의 기능이다. 대중 민주주의로서의 성격을 가진 현대 민주정치는 동시에 대표제를 특징으로 하기 때문에, 공직자를 선택하는 데 있어서 정당 없이 선거를 하는 것은 후보자의 지명 및 선거운동 등의 측면에서 현실적으로 불가능한 것이다. 셋째는 의회운영과 정권담당의 기능이다. 우선 수백명으로 구성된 의회는 정당형태로 편성됨에 따라 입법기능을 능률적·효율적으로 질서있게 운영할 수 있으며, 그와 같은 일련의 통합기능을 통해 ＜집약기능＞의 의미를 더욱 확고히 할 수 있다. 이처럼 현대의 정당은 집약기능·선거기능·통치기능의 유기적 연쇄관계를 유지함으로써 ＜현대정치의 생명선＞으로서의 역할을 다하고 있다.


 3 정당의 조직
이상의 기능을 완수해야 할 정당의 조직·구조의 양상은 시대와 함께 변해왔으며 또한 나라마다 다르다. 역사적으로 보면 정당은 극소수의 정치가·지방유력자 등으로 이루어진 비(非)대중적 조직에서, 대중적 기반을 배경으로 한 대규모 당원을 옹호하는 조직으로 발전해왔다. M. 베버는 이를 ＜귀족정당＞에서 ＜명망가 정당＞ 그리고 ＜대중정당＞으로의 3단계로 파악하였다. 대중정당이라는 현대 정당의 일반적 특징은 영국에서 그 전형적인 예를 볼 수 있듯이, 19세기 중반 이후 선거권의 확장과 함께 점차 강조되었다. 왜냐하면 선거권의 대중화를 통해, 선거에서 승리하려는 정당이 선거민을 조직화할 필요성과 유효성이 고조되었기 때문이다. 영국의 정당조직과 대표적 대통령제 국가인 미국을 살펴보면 다음과 같다.

(1) 영국

먼저 영국 보수당은 1832년 대개정법으로 비롯된 새로운 사태에 대처하고 지지자의 선거인 등록을 촉진하기 위해 각 선거구에서 등록자협회 구성을 추진하였다. 67년 선거법 개정 직후에는 전국적 규모의 보수·입헌협회전국동맹(지금의 보수·통일협회전국동맹)을 결성하였다. 자유당에서도 같은 목적으로 61년 자유당등록협회(74년 자유당중앙협회로 개칭)를 창설하고, 77년 지방자유당의 전국조직으로서 전국자유당연맹을 만들었다. 이처럼 영국의 정당은 19세기 중엽 이후 의회 내 의원의 그룹적인 성격에서 벗어나 의회 밖의 조직을 갖춘 ＜대중정당＞으로 발전해왔는데, 이 추세를 더욱 촉진한 것이 의회 밖에서 대중조직을 기반으로 한 노동당의 등장이다. 노동대표위원회로 발족한 초기 당원수가 37만여 명이던 것이 1907년 노동당으로 개칭한 뒤 100만 명을 넘었으며, 현재도 가장 많은 당원의 지지를 받고 있다. 한편 대중정당화의 영향으로 당 조직자체는 중앙집권화가 진전되었으며, 당의 우두머리는 조직피라밋의 꼭대기에서 당 본부의 기구를 통괄, 합리적인 운영을 꾀할 수 있게 되었다.

(2) 미국

미국의 정당조직은 매우 특이하다. 주요정당인 민주·공화 양당에는 당의 규칙에 따라 입당하고 당비를 납입하면 당 활동에 참여한다는 의미에서의 당원은 존재하지 않는다. 미국 정치용어인 ＜ democrat＞나 ＜ republican＞은 종종 민주당, 공화당의 지지자·투표자를 가리키는데, 보다 좁은 용법으로는 예비선거에 즈음한 특정정당 지지신고자를 의미한다. 즉 폐쇄형 예비선거(closed primary) 방식을 취하고 있는 주(州)의 경우 유권자는 등록시에 ＜가입정당＞을 신고하게 되어 있는데, 이때 가입을 신고한 자가 각각의 당원이 된다. 바꾸어 말하면, 특정 정당의 ＜당원＞이란 본인의 선언에 기초한 것이어서 당기관의 결정과는 관련이 없는 것이다. 또 당의 우두머리를 세우지 않고 중앙집권적인 당조직을 갖지 않는 점도 특징적이다. 대통령은 소속 당의 최고 지도자로 보이지만 미국의 대통령은 행정부의 수반일 뿐 의회정당 지도자로서의 역할은 하지 않는다. 더구나 대통령을 배출하지 않은 정당에는 전국을 포괄하는 당의 공적(公的) 지도자 자체가 없는 것이다. 이에 관련된 것이 바로 미국 정당의 지방분권적 성격이다. 즉 정당조직은 단일의 피라미드형이 아니라 주를 기준으로 독립되어 있으며, 민주·공화 양당은 각각 50개 주 정당의 느슨한 연합체로 성립되어 있는 것이다.


 4 정당의 유형
현대 정당은 목표나 구조적 성격 등에서 몇 가지 형태로 나누어진다. 그 하나가 ＜국민정당＞과 ＜계급정당＞의 구별로, 국민정당이 국민 전체를 기반으로 국민적 이익 실현을 도모하는 데 대해 계급정당은 노동자·농민을 주요기반으로 하여 그 이익을 대표하고 사회주의 사회건설을 지향한다. 그러나 오늘날 대중민주주의 체제에서는 선거를 통해 투표자 다수의 지지·동원을 꾀하는 것이 정당의 성공적인 존립조건이므로 어떤 정당이든 국민정당적 경향을 강화하지 않을 수 없다. 이와는 달리 특정종교를 기반으로 한 것이 ＜종교정당＞인데 예를 들어 세계 여러 나라에는 그리스도교를 당 설립의 기초로 하는 정당(가톨릭정당·그리스도교민주주의정당 등)이 상당히 많다. 그런데 그 같은 경우 일반적으로 국민의 대다수가 같은 종교를 믿기 때문에 실제적으로 종교정당의 대부분이 국민정당의 성격을 갖는다. 한편, 마르크스주의 입장에서는 ＜전위정당＞과 ＜대중정당＞을 구별한다. 여기서 전위정당은, 계급투쟁의 ＜전위＞에서 전인민을 사회주의로 이끄는 임무를 맡은 정당을 의미하며 구체적으로는 공산주의 정당을 가리킨다.


 5 한국의 정당


(1) 전개과정

정당의 발생과 전개과정은 의회정치제도와 밀접하게 관련이 있지만, 한국에서는 의회정치제도의 확립 이전에도 당파(黨派) 또는 당이 있었다. 조선 중기의 사색(四色), 말기의 사대당·개화당·독립협회 등과 일제강점 아래의 신간회(新幹會)·건국동맹 등이 그것이다. 그러나 정당은 공익을 위하여 대중을 설득하고, 그들의 지지를 기반으로 권력을 쟁취하거나 유지하기 위하여 공개적·합헌적으로 활동하는 영속적인 정치조직이라고 규정할 때는, 이러한 집단을 정당의 범주에 포함시키기가 어렵다. 한국에서 근대적 의미의 정당활동이 최초로 인정된 것은 1946년에 발표된 미군정 법령 제55호 ＜정당에 관한 규칙＞에서이다. 이 규정에 의거, 미군정청 및 각 도청에 등록된 남한에서의 정당수가 47년 무려 344개에 달했는데, 이는 당시 한국에 주도권을 가진 정치 주체세력이 없고, 다만 지연·혈연 또는 소규모의 사회적·사상적 연대관계만이 존재하였음을 보여주는 것이다. 48년의 제헌헌법에는 정당에 관한 규정이 포함되지 않았고, 별도의 정당법규도 없었다. 제 2 공화국헌법은 ＜정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다. 단 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부가 대통령의 승인을 얻어 소추하고 헌법재판소가 판결로써 그 정당의 해산을 명한다＞라고 규정하고 있다. 그러나 이 규정은 정당의 보호와 규제에 관한 원칙의 선언일 뿐 구체적인 정당법은 제정되지 못하였다. 5·16 군사혁명으로 등장한 군부정권의 민정이양을 앞둔 62년 제 5 차 헌법개정에서 정당조항이 크게 보완되고, 62년 12월 비로소 ＜정당법＞이 제정되어 정당에 대한 법적·제도적 조건이 명시적으로 주어졌다. 광복 이후 오늘에 이르기까지 반세기 동안 한국에서는 수많은 정당들이 복잡한 이합집산과정을 거치면서 부침하여 왔기 때문에 그 전모를 파악하기란 힘들다. 그 동안의 중요한 정당들을 보면, 첫째는 한민당(韓民黨) → 민국당(民國黨) → 민주당(民主黨) → 민중당(民衆黨) → 신민당(新民黨) → 신한민주당(新韓民主黨)의 순으로 접합·단절을 거듭하면서 오늘의 민주당(民主黨)에 이르는 전형적인 야당세(野黨勢), 둘째는 이승만(李承晩)을 도와 제 1 공화국의 대부분 기간을 집권하였던 자유당, 셋째는 5·16 이후 10·26사태까지 줄곧 집권당의 위치를 고수해왔던 민주공화당, 그리고 넷째는 제5·6공화국의 주도세력이었던 민주정의당과 6공화국 중반 이후부터 현재로 이어지는 민주자유당 등 여당세력의 흐름이다. 위의 4대 정당들은 각기 한국정치의 전개과정을 구획해 주는 집권당이기도 하였는데, 자유당은 제 1 공화국, 민주당은 제 2 공화국, 공화당은 제3·4공화국, 민정당은 제5·6공화국으로의 전개를 가름해 준다.
⑴ 야당세력의 변천:1945년 한국의 과도적 치안권을 조선총독으로부터 인수받은 여운형(呂運亨)이 주도하여 결성한 조선건국준비위원회가 임시정부 지지세력의 반대에 부딪치고 점차 좌경화되더니, 마침내 45년 9월 6일 좌익계 세력만으로 조선인민공화국을 선포하였다. 이에 대항하여 일부 우익지도자를 중심으로 반공세력이 형성되었는데, 그 과정에서 미군정의 역할을 간과할 수 없으며 이것이 한국민주당이다. ① 한국민주당(韓國民主黨):한민당은 김병로(金炳魯)·조병옥(趙炳玉) 등의 조선민주당과 허정(許政)·윤보선(尹潽善) 등의 한국국민당, 그리고 김성수(金性洙)·송진우(宋鎭禹) 등 일부 우익지도자를 결집시킨 정당이다. 당시의 유일한 세력집단인 조선건국준비위원회에 대항하고자 반공세력이라면 모두 포섭하였기 때문에 일제강점기의 부일세력(附日勢力)도 다수 포함되었는데, 이 점이 후일 한민당의 정통성을 논란하는 원인이 되기도 하였다. 한민당은 미·소공동위원회가 결렬되어 좌우합작이 불가능하여짐을 예견한 뒤부터는 김구(金九)·김규식(金奎植) 중심의 임정세력(臨政勢力)에 대한 지지를 철회하고 이승만의 단독정부노선에 적극 참여함으로써 48년의 대한민국 수립 및 이승만의 대통령 추대에 결정적인 공헌을 하였다. 그러나 이승만이 집권과 동시에 한민당에 대한 소외정책을 쓰기 시작하자, 자당 중심의 내각을 기대해오던 한민당은 대(對) 이승만 투쟁을 전개하게 되었다. ② 민주국민당(民主國民黨):한민당은 원내의 영향력을 이용하여 이승만을 견제하고 당세를 확장하고자 49년 대한독립촉성국민회의 신익희(申翼熙) 세력과 대동청년단(大同靑年團)의 지청천(池靑天) 세력을 영입, 민주국민당을 결성하였다. ③ 민주당(民主黨):51년 말부터 표면화되기 시작한 자유당(自由黨)이 강력한 여당으로 등장함에 따라 더이상 원내 실권을 행사할 수 없게 된 민주국민당은 이른바 사사오입개헌에 함께 반대하였던 무소속의원들과 결합하여 호헌동지회(護憲同志會)라는 원내교섭단체를 결성하였고, 이를 기반으로 원내외의 재야세력을 규합, 55년 9월 민주당을 조직하게 되었다. ④ 신민당(新民黨):60년 4·19로 자유당이 무너진 뒤 제 2 공화국 수립을 위한 60년 7월의 총선거에서 민주당은 총의석의 2/3가 훨씬 넘는 175석을 차지하여 전성시대를 맞게 되었다. 그러나 민주당은 오랫동안의 고질적인 신·구파간의 분쟁 끝에 그해 10월 구파가 신민당으로 떨어져 나감으로써 양분되었다. ⑤ 민정당(民政黨):5·16 후의 군사혁명정권을 거쳐 민정이양을 앞두고, 63년 1월 정치활동이 재개되자, 구신민당과 구자유당, 구민주당 일부, 무소속 등의 세력들이 63년 5월 민정당을 창당하였다. 그러나 민정당은 구신민당이 주류를 이루고 있었으며, 범국민단일정당운동에서 이탈한 박순천(朴順天)·홍익표(洪翼杓) 등 구민주당계는 다시 민주당을 창당하였다. ⑥ 민중당(民衆黨):공화당정권에 의하여 한·일회담이 성숙단계에 이르자, 민정·민주 양당은 이를 저지하기 위하여 민중당을 발족시킴으로써 야당통합이 성취되었다. 그러나 한·일국교정상화의 국회비준 저지가 실패로 돌아가자 당론이 분열되면서 민정당계가 떨어져나와 신한당을 조직하였다. 67년 야당통합의 기운이 고조됨에 따라 민중당과 신한당은 신민당을 신설, 통합하였다. ⑦ 신민당(新民黨):유신체제 속에서 신민당은 당내적으로는 김영삼파(金泳三派)와 이철승파(李哲承派) 간의 대여선명논쟁이라는 내분이 있었으나, 78년 제10대 국회의원선거에서 집권당이던 공화당보다 더 많은 유효표를 얻는 성과를 거두었다. 79년 당권을 재장악한 김영삼은 대여강경노선을 전개하였고 와이에이치사건(YH事件) 및 외지(外紙)회견 파동으로 국회의원직에서 제명되는 파란을 겪었다. 10·26사태로 공화당정권이 막을 내리고 당내는 김영삼계와 김대중계(金大中系)로 분열, 대립하다가 80년 10월 제 5 공화국 헌법에 의거 해산되었다. ⑧ 신한민주당(新韓民主黨):80년 이후 정치규제에 묶여 있던 인사들이 85년 규제가 해제되면서 신한민주당을 창당, 야당의 정통을 자임하고 나섰다. 창당 1개월만에 실시된 제12대 총선에서 67석을 얻어 제 1 야당이 되었고, 민주한국당·국민당의 당선자가 대거 입당하여 원내의석 103석에 이르는 거대야당이 되었다. 86년 이른바 ＜이민우 파동＞으로 김영삼·김대중계 의원 74명이 집단 탈당, 통일민주당을 창당하자 사실상 와해되었다. ⑨ 통일민주당(統一民主黨):선명 야당을 표방하면서 민주화 쟁취를 위해 활발히 정치활동을 전개하던 통일민주당은 87년 10월 김영삼계와 김대중계 사이의 대통령후보 지명 문제로 내분이 일어 김대중계가 탈당, 평화민주당을 창당함으로써 둘로 나누어졌다. 88년 실시된 제13대 국회의원선거에서 평화민주당에 밀려 제 2 야당의 자리를 지키다가 90년 2월 신민주공화당과 함께 여당인 민주정의당과 합당, 민주자유당(民主自由黨)을 창당하였다. ⑩ 평화민주당(平和民主黨):88년 4·26총선에서 71석을 얻어 제 1 야당이 되었다가 90년 3당 합당으로 집권 민주자유당이 탄생됨에 따라 유일야당이 되었다. 91년 신민주연합당(新民主聯合黨)으로 탈바꿈하였다가 같은 해 10월 합당을 거부한 통일민주당 잔류 의원과 무소속·재야세력을 규합, 통합야당인 ＜민주당(民主黨)＞으로 새롭게 출범하였다. ⑪ 한나라당:97년 11월 김영삼정권의 여당이었던 신한국당과 제 3 야당 민주당이 합당하여 탄생했다. 대통령선거에서 이회창 총재가 자유민주연합과 제휴한 김대중 후보에 패배, 국회의 과반수를 차지한 제 1 당이 되었으나 야당이 되었다. 98년 이회창을 총재로 다시 선출했다.
⑵ 여당세력의 변천:① 자유당(自由黨):이승만은 제헌국회 이래 한민당·민국당 등 야당세력에 의해 국회가 운영되다시피 하자, 종래의 초당적 카리스마로 군림하려던 태도를 바꾸고 여당 창설을 구상하게 되었다. 1951년 12월 원내에서 중앙위원회 부의장에 이갑성(李甲成)·김동성(金東成) 2명을 선출, 자유당으로 발족하고 이를 원내자유당이라 하였으며, 원외에서는 당수에 이승만, 부당수에 이범석(李範奭)을 추천하여 원외자유당을 결성하였다. 자유당의 양파는 그 뒤에 줄곧 원내외에서 합동공작을 통해 세력을 규합하여 나갔는데 53년 정기국회에 이르러 원외자유당은 국회의석의 과반수를 차지하게 되었고, 그 사이에 원내자유당은 와해되고 말았다. 그 뒤 자유당은 제 3 대 국회의원선거에서 114석(전체의석의 57％), 제 4 대 국회에서 54％인 126석을 확보하는 등 전성시대를 구가하였으나, 60년 3·15부정선거를 자행하여 4·19로 결국 붕괴되었다. ② 민주공화당(民主共和黨):5·16으로 정권을 장악한 군사정권은 4·19와 5·16이념의 계승 및 민족적 민주주의의 구현을 표방하면서 63년 2월 민주공화당을 창당하였다. 그해 10월 제 5 대 대통령선거에 박정회 후보를 공천, 당선시켰으며 11월의 제 6 대 국회의원선거에서도 110석(전체의석의 67.1％)을 얻어 집권당으로의 자리를 굳혔다. 공화당은 과거의 정당과는 달리 선거용 급조의 원내정당적 성격을 탈피하고, 사무당원제를 두어 정당의 조직·선전 등을 전문적·기술적으로 진행시킴으로써 본질적인 대중정당체제를 갖추었다는 사실이 정당발전을 위한 획기적 조처로 인정되기도 하였다. 그러나 창당 초기 이원적(二元的) 당조직을 둘러싼 잦은 내분과 여러 차례의 정치파동을 겪으면서 당의 성격이 차츰 원내우위체제로 변하여 갔는데 70년 이후부터는 행정부의 시녀로 전락하였다는 비판까지 받게 되었다. 거기에 72년 10월유신 이후 등장한 유신정우회(維新政友會)라는 친위집단은 당의 기능을 더욱 위축시켰으며, 나아가 10·26사태로 박정희가 시해된 뒤 기능이 완전 마비되었다. 80년 10월의 제 5 공화국 헌법으로 공화당은 강제 해산되었고, 당의 재산은 사실상 민주정의당에 양도되었다. ③ 민주정의당(民主正義黨):10·26사태 이후 정국의 혼미가 계속되는 가운데 5·17조치로 정치에 참여하기 시작한 신군부세력(5·16으로 등장한 군부세력과 구별)이 81년 1월에 민주정의당을 창당하였다. 전두환(全斗煥)을 초대 총재로 추대, 이듬해 실시된 제12대 대통령선거에 후보로 지명하여 당선시켰다. 이어 11∼12대 국회의원선거에서 과반수를 차지하여 원내 안정세력을 유지했다. 87년 11월 개정된 헌법에 따라 실시된 제13대 대통령선거에 자당의 노태우(盧泰愚) 후보를 내세워 정권 재창출에 성공하였으나, 이듬해 4월의 제13대 총선에서는 참패하여 125석에 그침으로써 여소야대(與小野大)의 정국을 맞았다. 90년 2월 통일민주당 및 신민주공화당과 합당, 새 집권 보수정당인 민주자유당을 출범시켰다. ④ 민주자유당(民主自由黨):88년 4·26총선 직후부터 4개 지역을 대표하는 4당구조는 지역갈등을 심화시키고 정국을 안정시킬 수 없는 이유로 정계개편의 필요성이 제기되어 왔는데 90년 1월 22일 민주정의당 총재인 노태우 대통령과 통일민주당 김영삼 총재, 신민주공화당의 김종필(金鍾泌)총재가 전격적으로 합당에 합의, 초유의 거대 여당인 민주자유당을 탄생시켰다. 그러나 극심한 당내 계파간의 분열과 6공화국의 경제정책 실패 등으로 92년 3월의 제14대 국회의원선거에서 69석을 잃어 과반수 의석에도 미치지 못하는 참패를 당하였다. 그 뒤 무소속 당선자와 통일민주당 탈당자를 다수 영입하여 가까스로 과반수 의석을 확보, 정국을 주도할 수 있었고, 그해 12월 제14대 대통령선거에서 김영삼 후보가 당선됨으로써 문민정부시대를 열게 되었다. 95년 당이름을 신한국당으로 변경하였다. ⑤ 새정치국민회의(－政治國民會議):87년 11월 창당한 평화민주당의 구성원과 그 해 12월 대통령선거 때 김대중 후보에 대해 '비판적 지지'의 입장을 취했던 재야인사들의 주축이 되었다. 92년 12월 제14대 대통령선거의 패배를 계기로 은퇴했던 김대중 후보는 95년 7월 18일 정계복귀를 선언하고 자신의 계파를 중심으로 민주당을 탈당하여 9월 5일 새정치국민회의를 창당하였다. 이로써 원내 의석 53석의 제 1 야당이 되었으며, 정계는 1여 3 야의 구도로 재편되었다. 국민회의는 대통령 직선제와 중소기업의 육성, 여성부 신설, 국가보안법의 민주질서보호법으로의 대체, 남북연합통일방안 등을 강령으로 하고 서민대중을 위한 국민정당임을 표방하였다. 97년 자유민주연합과 연대하여 DJP공조를 통해 김대중이 대통령에 당선, 50년 만의 수평적 정권교체를 이룩했다. 2000년 1월 당이름을 새천년민주당으로 변경하였다. ⑥ 자유민주연합(自由民主聯合):민주자유당 내의 민주계를 중심으로 한 여권(與縫) 핵심부가 공화계(共和系)의 김종필 대표의 2선 퇴진을 요구하는 운동을 94년 말부터 본격화하자 김종필은 95년 2월 공화계의 동조세력을 이끌고 탈당하여 3월 30일 자유민주연합을 창당하였다. 97년 이른바 DJP후보단일화를 통해 공동정권을 창출, 공동여당이 되었다.
⑶ 혁신정당:한국의 혁신정당은 미군정기에 조선건국준비위원회에서 당으로 발전, 변천된 조선인민당 → 사회노동당 → 근로인민당이 효시라 할 수 있으나, 분단의 고착화와 여운형의 피살로 분산·소멸되고 1950년대 중반에 가서야 새로운 혁신정당이 등장하게 되었다. 즉 55년 전진한(錢鎭漢)이 중심이 된 노동당(勞動黨)이 창당되었으며, 59년 민족주의민주사회당(民族主義民主社會黨)으로 개칭되었다. 56년 조봉암(曺奉岩)·박기출(朴己出) 등의 진보당(進步黨)과 57년 서상일(徐相日)의 민주혁신당(民主革新黨)이 출현하였다. 이어 60년 민주혁신당계의 한국사회당(韓國社會黨)과 진보당계의 사회대중당(社會大衆黨)이 발족되었으나 5·16으로 여러 혁신정당과 함께 소멸되었다. 제 3 공화국 때인 65년 민주사회주의와 국민의 자유보장 등을 표방하며 통일사회당(統一社會黨)이 김성숙(金成淑)·김철(金哲)을 중심으로 창당되었고, 66년 민주사회당(民主社會黨) 등이 출현하였으나 73년 모두 해산됨으로써 한국의 혁신정당은 또다시 침체되었다. 80년대 들어 사회당(社會黨)·신정사회당(新政社會黨)·한국사회당(韓國社會黨)·사회민주당(社會民主黨)과 민중의 당, 한겨레민주당 등이 대두하였으나 주목받지 못했다. 90년 민중당(民衆黨)이 ＜민중의 정치구현＞ 등을 목적으로 하고 기존의 제도권 정당과뚜렷이 구별되는 민중정당을 표방하면서 이우재(李佑宰)·김상기(金祥基)·김낙중(金洛中) 등을 중심으로 결성되어 제도정치권 진입을 시도하였으나, 92년 3·24총선에서 의석을 얻는데 실패, 정당법에 의해 자동 해산되었다.

(2) 선거제도의 변천

⑴ 국회의원선거제도:크게 4가지 유형으로 분류할 수 있다. 첫째는 제헌국회부터 5대 국회까지 실시된 직접선거에 의한 소선거구제이고, 둘째는 앞의 방식에 비례대표제를 가미한 혼합선거제도가 6·7·8대 국회에서 실시되었다. 셋째는 유신헌법 아래에 실시된 제도로서 직접선거에 의해 지역구(1선거구에 2명씩) 출신 의원을 전체 의석의 2/3만큼 선출하고, 나머지는 대통령이 추천, 통일주체국민회의에서 선출하는 방식이다. 넷째는 제 5 공화국의 제도로서 제 3 공화국의 전국구 제도와 제 4 공화국의 중선거구지역 선거제를 혼합한 형태이다. 이것을 공화국별로 살펴보면 다음과 같다. ① 제 1 공화국:소선거구 단순다수 1차투표제도를 채택하였다. 이 제도는 가장 일반적이고 간편한 제도이기는 하지만 다수대표제의 원리와 유권자의 자기표 유효화 본능에 의해서 제 1 당이 부당하게 과잉대표가 된다거나 사표(死票)의 문제가 심각하게 드러나기도 한다. 또한 지역적인 인물이 전국적인 인물을 제치고 국회의석을 차지하는 현상이 벌어지기도 하고, 다수 정당의 후보가 난립한 경우에는 유권자의 절대다수가 지지하지 않는 인물이 당선될 수도 있다. ② 제 2 공화국:양원제를 채택한 제 2 공화국에서는 민의원은 소선거구 단순다수 1차투표제로, 참의원은 대선거구 제한연기제(制限連記制)로 선출하였다. 대선거구 제한연기제는 다수파의 독점을 막을 수 있으며, 전국적인 인물이 의회에 진출할 수 있는 기회를 터주는 장점이 있다. ③ 제 3 공화국:제 6 대 국회부터는 이전의 단순다수 소선거구 1차투표제도에 전국구 비례대표제를 가미한 혼합선거제도를 창안, 채택하여 뒤의 제4·5·6 공화국의 선거제도에 결정적인 영향을 주었으며, 무소속 입후보를 법적으로 규제하였다. 이는 사표의 방지와 표값의 균등화를 위하여 각 정당의 득표수에 비례, 각 당에게 의석수를 배분하려는 제도이다. 다당 난립의 가능성이 크다는 견해가 있기는 하지만, 다수대표제의 불합리성이나 소수대표제의 우연성을 극복하고 합리성을 확보할 수 있다는 점이 바로 이 비례대표제의 장점이다. 그러나 제 3 공화국에서 도입한 변형된 서독식 혼합선거제는 지역구후보에게 던진 표가 전국적으로 당별로 집계되어 비례의석 배분의 기준이 되므로 부분적으로는 소선거구제의 불합리성이 더욱 확대되는 경우가 생기게 된다. 뿐만 아니라 당에의 공헌이 입후보의 법률상 요건이 된 사실에서 비례대표제는 당지도층의 권한을 더욱 강화시켰고, 그 결과로 국회의원의 당지도층에의 예속이 눈에 띄게 나타났다. ④ 제4 공화국:중선거구제와 유신정우회 제도를 도입하고, 무소속 출마를 허용하였다. 1개 선거구에서 2명씩 선출하는 중선거구제도는 거의 모든 선거구에서 제 1 당 후보자 당선을 보장하고, 제 2 당의 당선가능성도 높여 주는 일종의 여야 밀월 당선제도이다. 그리고 국회의원 총수의 1/3을 대통령의 추천으로 통일주체국민회의가 선출하는 유정회제도를 창설, 집권자가 원내 안정세력을 확보할 수 있는 장치를 마련해 놓았다. ⑤ 제 5 공화국:제 3 공화국의 비례대표제와 제 4 공화국의 중선거구제를 혼합한 형태이다. 그러나 비례대표제의 의석배분방식은 지역선거구 총수에 해당하는 92석의 전국구 의석 중 의석 획득에 따라서 결정된 제 1 당에게 무조건 2/3인 61석을 배분하고, 나머지를 의석비율에 따라 배분하되 군소정당을 제외시켰다. 이는 집권당이 원내안정의석을 확보할 수 있게 하는 장치로 집권당이 언제나 지역구에서 제 1 당이 된다는 낙관적인 가정(假定)을 전제로 하고 있다. ⑥ 제 6 공화국:소선거구 단순다수 1차투표제도와 비례대표제를 병용하였다. 제 6 공화국 선거제도의 특징은 제 9 대 국회 이후 계속되었던 중선거구제를 그 이전의 소선거구제로 전환하는 한편 비례대표제의 전국구의석배분에서 13대총선에서는 각당의 지역구의석 비율에 따라 전국구의석을 배분하되, 제 1 당이 지역구의석 총수의 1/2을 차지하지 못하였을 때는 전국구의석 총수의 1/2을 우선 배정하도록 하였고, 14대에 와서는 제 1 당에 주던 우대를 완전 철폐하고 획득한 지역구의석비율에 따라 공정 배분하였다는 점이다. 또한 지역구선거에서 의석을 얻지 못하였거나 5석 미만을 차지한 정당으로서 유효득표총수의 3％ 이상을 획득하였을 때는 전국구 1석을 우선 배정하는 제도도 두었다.
⑵ 대통령선거제도:현재까지 14대에 이르는 대통령선거를 실시해 온 과정 속에서 제2·3·5·6·7·13·14대 대통령은 국민의 직접선거에 의해서 선출되었고, 그 외는 간접선거에 의하여 선출되었다. ① 제 1 공화국:제헌헌법에서는 국회에서 무기명투표로 선거하여 재적의원 2/3 이상의 출석과 출석의원 2/3 이상의 찬성투표로 당선자를 결정하는 간접선거제도를 채택하였다. 그 뒤 1952년 이승만의 재선을 위한 발췌개헌안이 통과됨으로써, 대통령선거제도는 직선제로 바뀌었다. ② 제 2 공화국:제 2 공화국 헌법은 대통령은 국가원수로서 국가를 대표하는 상징적인 존재이며, 양원합동회의에서 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 선출하도록 규정하였다. 이 헌법에 의거하여 60년 8월 간접선거로써 윤보선이 제 4 대 대통령으로 선출되었으나, 이듬해 5·16이 발생함으로써 이 제도 또한 더 이상 지속되지 못하였다. ③ 제 3 공화국:62년 국민투표에 의해 통과된 헌법은 대통령선거의 직선제를 규정하였고, 후보자는 소속정당의 추천을 반드시 받도록 하였다. 제 6 대부터는 부재자투표제도가 도입되었다. ④ 제 4 공화국:72년 성립된 유신헌법은 다시 대통령선거의 간선제를 채택하였다. 즉 대통령은 통일주체국민회의에서 재적대의원의 과반수 찬성으로 결정하도록 하였다. 임기는 4년에서 6년으로 연장하였다. 또한 제 5 대 이후 실시되었던 정당추천의 후보등록요건을 대의원 200명 이상의 추천장과 후보자 승낙서를 첨부하여 통일주체국민회의 사무처에 등록하도록 입후보 요건을 바꾸었다. ⑤ 제 5 공화국:대통령선거인단에 의한 간선제를 채택하였다. 제5∼7대 대통령선거에서 반드시 정당의 추천을 받아야만 후보등록을 할 수 있었던 것을 대통령선거인단 추천에 의해서도 가능하도록 하였다. 대통령은 재적 선거인단 과반수의 찬성으로 선출되었다. ⑥ 제 6 공화국:제 5 공화국 말기 국민적 요구에 의하여 대통령직선제 개헌이 이루어짐으로써 63년 5대 대통령선거 이후 15년만에 직선제로 환원되었다. 이 선거제도에 의해 임기 5년의 제13·14·15·16대 대통령으로 노태우·김영삼·김대중·노무현이 각각 선출되었다.

(3) 한국정당의 문제점

① 한국정당은 1950년대 중반까지 대체로 단순한 구조와 이완된 조직을 가지고 있었으나, 60년대에 들어서면서 민주공화당의 출현으로 구조와 조직 등 여러 면에서 일대 변혁을 일으키게 되었다. 공화당은 광범위한 당원의 포섭과 상시적 조직으로, 그리고 정치적 영역만이 아니라 정책을 선전·실천하는 전위집단으로서 지역공동체까지 장악하였으며, 당료의 양성, 과두화된 리더십, 철저한 규율, 고도의 집권화, 상하급 간부간의 명령·복종 관계로 이어지는 극심한 강성조직으로 나타났다. 이에 대항하여 야당에서도 명사(名士)정당적 양태를 더 이상 고집할 수 없었고, 결국 여·야 모두 서구형의 대중정당으로 탈바꿈하게 되었다. 그러나 이러한 변화는 오히려 정당 내부의 비민주화에로 박차를 가하는 결과를 초래하여, 민주적 토론과 절차를 통한 정책입안이 아니라, 당고위층의 명령에 따라 부여된 정책임무를 추진하는 속성을 강화시키게 되었다. 지금까지의 추세로 보아 한국의 정당들은 더욱 철저하게 강성화할 가능성이 크다는 데 문제가 있으며, 고도의 강성화는 정치발전에 역기능을 가져온다는 점에서 정당조직의 강성화는 당내의 민주성이 확보되는 수준에서 멈추어야 할 것이다. ② 한국의 정당들은 인물중심적 속성이 강하여 정당의 자율성이 보장되지 않는다는 문제점이 있다. 즉 권력에 정당성을 부여하는 조직이기보다는 권력에 의해 창출되어 권력의 외곽장치 구실을 하여왔다. 1952년 발족된 자유당은 60년 이승만과 함께 몰락하였고, 민주당도 61년 장면(張勉)과 함께 쇠퇴하였으며, 63년 출범한 민주공화당은 80년 박정희와 운명을 같이 하였다. 야권에서도 특정 인물에 따라 끊임없이 당이 이합집산(離合集散)하는 형태로 오늘에 이르게 되었다. 이러한 당운(黨運)의 특정인물에의 예속성은 정당제도화의 여러 요인, 즉 적응성·복합성·자율성·응집성을 배제시킴으로써 정당이 가치성·안정성·정통성을 갖출 기회를 상실하게 되며, 국민의 정치적 욕구가 원활히 표현되지 못함으로써 정치적 안정은 기대하기 어렵게 된다. ③ 90년대에 들어 한국사회 일각에서는 다당제에 대한 긍정적 평가와 함께 그의 실현을 위한 제도적 장치가 마련되어야 한다는 주장이 대두되었다. 이는 과거의 양당제가 정치적 의견대립을 지나치게 첨예화, 정치상황을 극한으로 몰고 가게 한다는 점과, 오늘날과 같이 사화구성원의 이해관계가 복잡다단한 시대에서 2개의 정당이 이 모두를 대변할 수 있느냐는 의문에 근거를 두고 있다. 〔표 4〕에서 보듯이 1958년 이래 20여 년간 양당 또는 1당우위체제의 전통을 이어왔다고 볼 수 있다. 이는 선거제도(소선거구 단순다수 1차투표제도와 전국구 배분방식)에서도 원인을 찾을 수 있으나 보다 근본적으로는 한국에 다당제가 성립, 토착화할 만한 역사적·사회문화적·경제사회적 기반의 취약을 들 수 있다. 인종·종교·지역 등의 동일성이 전제된 한국사회에서는 산업화 과정에서 생긴 계층간의 위화감 또는 이해관계의 대립만이 다당제 성립의 매개변수로 작용할 뿐이나 이것마저도 남북 분단과 안보문화의 제약으로 실질적 변수로 기능하지 못하고 있다. 이 점에 관한 한 정권담당자의 특별한 결심과 일반 국민의 혁신계 정당에 대한 획기적인 의식의 변화가 필수적이며, 그렇지 못한 상황에서의 다당제성립은 어렵다.