1. 사회복지 프로그램이란?
사회복지의 목표는 개인과 사회를 변화시키는 것이다. 프로그램이란 목록, 계획, 예정을 의미하기 때문에, 사회복지 프로그램이란 “개인과 사회를 변화시키기 위한 의도적이고 조직적인 활동”으로 정의된다. 사회복지조직에서 일상적으로 제공되는 서비스나 우연적으로 형성되는 것이 아니라 의도를 갖고 체계적으로 형성되는 조직화된 활동을 말한다. 여기서 ‘의도’란 개인이나 사회를 변화시키기 위한 ‘목표’를 가진다는 것을 의미한다.
사회복지조직의 존재 의의라고 할 수 있는 사회문제해결과 클라이언트의 욕구 충족은 결국 프로그램을 통해 달성될 수 있다.
프로그램을 통해서 전문적인 서비스를 제공하는 것이 사회복지조직의 고유한 전략이어야 함에도 불구하고, 사회복지 실천현장에서 바로 적용할 수 있는 프로그램 개발이론은 구체적인 틀을 갖추지 못하고 있는 실정이다. 실천가-연구자로서의 사회복지사회 단일사례연구설계, 클라이언트 만족 척도 등 간단한 사정도구(RAI)들이 개발되었고, 이러한 흐름은 항상 ‘실천현장에 적용할 수 있는 연구결과’를 생산해야 한다는 데에로 초점이 맞추어졌다.
그러나 그 결과는 만족스럽지 못하다. 가장 큰 이유는 사회복지조직에서 전문 인력 확보가 어렵다는 데에 있었다. 급격한 사회변화로 인한 새로운 사회문제의 출현과 더불어 국민들의 사회복지 욕구 표출이 다양화되었음에도 불구하고 이에 걸맞는 전문적 사회복지서비스는 항상 부족한 실정이다. 공공사회복지조직이건 민간사회복지조직이건 사회복지사들의 과도한 업무 부담으로 인해 실천가-연구자 모델은 성과를 보지 못했다.
사회복지 프로그램의 성격
• 사회복지 프로그램은 조직의 목표달성을 위한 하나의 수단이다.
• 정부 또는 민간 사회복지조직을 통해 제공된다.
• 서비스를 제공받는 사람(수혜자)에게 초점을 둔다.
• 특정 프로그램은 조직 내부의 다른 프로그램이나 다른 직원, 그리고 외부조직과 상호 영향을 주고받는다.
의사가 인간의 신체를 이해하고 의료기술을 습득해야 진료를 할 수 있듯이, 변호사가 법률을 이해하고 변론 기술을 습득해야 변호활동을 할 수 있듯이, 사회복지사는 사회문제에 대한 이해와 프로그램 기획 능력이 있어야 제대로 된 실천을 할 수 있다. 사회복지 프로그램 개발에 대한 방법과 이론적 틀을 명확히 제시하기 힘든 것은, 사회복지 프로그램의 특성이 너무 다양하여 표준화(standardization)하기 어렵기 때문이다. 지역마다 기관마다 여건이 다르고, 대상자들의 특성이 다르기 때문이다.
사회복지 프로그램은 다양한 지역적 환경, 조직의 특성, 클라이언트들의 속성속에서 수행된다. 이러한 점 때문에 프로그램을 표준화하는 것이 어렵지만, 그렇다고 기본적인 유사성이 있다는 점을 간과해서는 안 된다. 사회복지 프로그램은일반적 특징, 기획과정에서의 구성요소, 그리고 중대한(important) 측면에서는 상호 비교할 수 있기 때문이다(Pawlak & Vinter, 2004:4).
또한 사회복지 프로그램은 욕구 혹은 문제를 가진 대상자들에게 서비스를 제공하기 위해 설계된다는 점, 그리고 민간비영리조직이건 정부조직이건 서비스 제공자는 특정 지역이나 상황 속에서 클라이언트와 직접적인 상호작용을 하면서 서비스를 제공한다는 사실이다.
서비스는 수혜자를 위해서, 수혜자와 함께 수행하는 구체적인 활동으로 이해할 수 있고, 프로그램은 목표를 위해 구성된 서비스들의 복합체라고 간주할 수 있다(Pawlak & Vinter, 2004:5). 예를 들어 직업능력 검사(occupational testing)나 직업훈련서비스(occupational training services)는 고용프로그램과 연결될 수 있고, 이 둘은 또한 취업알선 서비스(job placement services)와도 연결될 수 있는 것이다.
2. 조직효과성과 책무성
사회복지조직에서 책무성(accountability)은 책임성(responsibility)보다 넓은 개념으로, 사회가 사회복지조직에 부여한 임무(조직의 고유목표)를 완수하는 것이다. 책임성이과업의 수행에 대해 책임을 지는 것이라면, 책무성은 그 수행의 정당성까지 포함되는 개념이다(정무성 · 정진모, 2001:18).
책무성은 조직목표 달성과 직접적으로 관련되는 것으로, 사회복지조직의 비효율성, 약한 경쟁력, 도덕적 해이, 공금 유용 등은 책무성을 약화시키는 요인들이다. 책무성의 문제를 해결하기 위해서는 행정적인 차원에서 수행성과(performance),법규의 준수성(compliance), 직원의 자질 등에 대한 정확한 통제와 관리가 요구된다.
김대중 정부 이후 한국사회복지는 공공부조나 사회보험영역에서 어느 정도 양적 확대를 가져왔다. 그에 이어 사회복지서비스의 양적 팽창에 따른 효과성 검증압력이 강해지고 있다. 이러한 현상은 1997년 외환위기 이후 구조조정 압력과 함께 더욱 심해졌고, 2009년 현재도 진행형이며, 앞으로는 더욱 강화될 것이 분명해보인다. 신자유주의 세력의 득세로 경제성장 우위의 담론이 지배적인 위치를 굳히고 있으나, 이에 대해 사회복지계는 뚜렷한 대응책을 내놓고 있지 못하다.
외부로부터의 효과성, 효율성 제고의 압력과 더불어 사회복지실천현장으로부터의 전문성 제고를 위한 내부적 압력도 더해지고 있는 실정이다.
그러나 비영리조직인 사회복지조직에서 효과성을 측정하는 것은 그리 쉽지 않다. 그 이유는 두 가지로 볼 수 있는데, 첫째 활동의 대상이 인간이기 때문에 변화를 측정하기 어렵다는 점이다. 둘째, 사회복지서비스의 가격을 결정하는 기제가없기 때문이다.
사회복지 비용이 증가함에 따라 사회복지서비스의 효과성에 대한 의문도 지속적으로 제기되고 있다. 공공부조, 자활사업, 기타 민간 사회복지기관에서 제공되는 서비스들도 마찬가지이다.
이러한 문제를 극복하는 데 가장 중요한 것 중의 하나는 현장의 사회복지사가사회문제와 프로그램을 이해하는 것이다.
변호사가 법체계를 이해해야 하듯이, 의사가 인간의 신체를 이해하는 것과 같은 맥락에서 사회문제와 프로그램을 이해하는 것은 현장 사회복지사들에게 필수적으로 요구되는 자질이다.
TIP
프로그램을 기획한다는 것은 조직의 역량과 해결해야 할 문제를 체계적으로 조화(match)시키는 작업이다. 조직의 역량을 넘어서는 사업을 무리하게 진행하고자 할 때, 해당 문제를 해결하고자 하는 목표를 달성할 수 없을 뿐만 아니라 오히려 구성원의 사기만 저하시키는 결과를 가져온다.
기획과정에서 기획자가 사회적, 정치적 맥락을 고려하는 것은 필수적이다. 경험 있는 기획가는 사례연구나 보고서에 사회적, 정치적 맥락뿐만 아니라 잠재적 위험에 대해서도 명확히 기술한다(University of Kansas, 2004), 사회적, 정치적 접근은 특정 기획이나 활동내용이 성공할 것인지, 실패할 것인지 아니면 현상 유지할 것인지에 대한 명확한 판단을 내릴 수 있게 한다. 세부적인 행동방침을 설정하기 위한 이러한 접근은, 실천가들이 변화를 촉진하거나 방해하는 관계와 상황들을 그리고 목표달성을 위한 활동내용들을 분명하게 설정할 수 있게 해 준다(Pawlak & Vinter, 2004:13).
효과성이란 궁극적으로 프로그램이 목표를 성취하는 정도와 관련되어 있다. 사회복지 프로그램의 효과성에 대한 일차적인 관심은 사회적 목표의 성취 여부에 달려 있는데, 이때 주로 사용되는 지표가 '서비스의 질(quality of service)'이다.
책무성의 종류는 다음의 9가지로 나누어 볼 수 있다(Rossi & Freeman, 1993;Hadley & Mitchell, 1995 : 김동원, 1999).
① 적용 책무성(coverage accountability)
사회복지서비스를 제공하고자 하는 대상들은 누구이며 어떠한 특성을 가진 대상자를 선택할 것인가? 그리고 그들에게 제공되는 서비스의 내용은 무엇인가? 등 프로그램의 대상자 적용에 관한 책무성이다.
② 서비스 전달 책무성(service delivery accountability)
서비스 전달체계에 관한 것으로, 사회복지서비스가 계획에 따라서 잘 진행되도록 하며, 또 자격이 있는 직원에 의해서 서비스가 제대로 전달되도록 책임을 가지는 것을 의미한다.
③ 영향 책무성 (impact accountability)
서비스를 받은 대상자들이 처음 의도한 대로 바람직한 변화가 발생했는가에 대한 책임을 말한다.
④ 효율적 책무성(efficiency accountability)
제공된 서비스에 대한 비용적인 효율성이 제대로 이루어졌는지에 대한 책임이다.
⑤ 재정적 책무성(fiscal accountability)
재무회계와 관련한 집행 및 보고에서 투명성에 대한 책무성을 의미한다.
⑥ 법률적 책무성(legal accountability)
모든 서비스는 법에서 요구하는 책무성이나 계약에 의한 조건들을 준수해야 한다. 예컨대, 개인 비밀보장과 서비스 제공에서의 동등한 기회부여 등이 포함된다.
⑦ 윤리적 책무성(ethical accountability)
법에 규정된 책무성이나 계약에 의한 조건들에 없는 경우에는 윤리적인 책무성이 요구된다. 예를 들어 사회복지사 윤리강령의 내용이 여기에 포함된다.
⑧ 이미지 책무성(image accountability)
SRV 이론에 의하면 클라이언트들에 대한 사회적 이미지는 매우 중요하다. 그들에 대한 사회적 이미지에 따라서 사회로부터 부당한 가치 평가 절하를 받을 수 있기 때문이다(Wolfensberg, 1983 ; 김동원, 1995).
⑨ 욕구 책무성(need accountability)
클라이언트의 욕구에 부응하는 것은 가장 중요한 목표가 된다. 클라이언트 중심으로 서비스를 제공하기 위해서는 욕구에 대한 책무성이 요구된다.
정부자금을 지원 받는 프로그램의 경우 책무성을 위한 표준은 재무, 효율성, 성과의 영역에서 제시된다. 즉, 자금이 목적에 맞게 제대로 사용되었는가? 경제적으로 잘 사용되었는가? 그리고 어느 정도의 효과성을 가져왔는가? 등이다.
미국 재무성(The Comptroller General of the USA)은 정부 자금을 사용하는 프로그램의 책무성을 위한 표준을 재무, 효율성, 결과 등 세 가지 영역으로 제시하였다.
① 재무 : 자금이 목적에 부합하여 제대로 사용 되었나?② 효율성 : 경제적으로 잘 사용 되었나?③ 결과 : 어느 정도의 효과성을 가지고 왔는가?
이와는 달리 한국의 현실에서 사회복지조직의 책무성 확보과정은 다음과 같이 크게 세 단계로 나눌 수 있다(김통원, 1998 : 107-108).
[그림 1-1] 사회복지조직의 책무성 확보 단계
출처:김통원(1998). “사회복지실천에서의 책임성 전략". 한국사회복지학회. 1998년 춘계학술대회 자료집 : 107
1) 개방성 단계
일부 사회복지 생활시설에 적용되는 것으로 사회복지시설의 책임성 확보를 위한 가장 기초적인 단계이다. 극히 일부분의 사회복지시설에서 발생되는 인권유린행위로 법률적, 윤리적, 그리고 이미지 책임성을 지키지 못하거나 등한시하는 경우가 있다. 폐쇄적인 사회복지시설 운영에서 벗어나 지역주민들과의 상호교류 확대를 통해 사회복지시설이 개방체계로 전환되어야 한다.
2) 투명성 단계
사회복지조직 운영에 있어 재정적 투명성뿐만 아니라, 인사관리를 포함한 운영 정반에 걸쳐 책임성이 확보되어야 한다. 일부 사회복지기관에서는 아직도 친인척고용이나 예산의 전용 · 착복 등의 문제가 발생되고 있다. 극히 소수의 이러한 문제들로 인해 사회복지조직 전체가 국민들로부터 신뢰를 잃게 된다.
3) 양질성 단계
모든 사회복지조직이 궁극적으로 지향해야 할 것으로, 클라이언트들에게 양질의 서비스가 제공될 수 있는 단계이다. 바람직한 결과를 가져오려면 효과적이면서 비용 면에서도 효율적이고, 클라이언트들에게 만족감을 주어야 한다. 결국 클라이언트들의 삶의 질에 변화를 가져올 수 있어야 함을 의미한다.