OECD주요국 저출산대책 동향 및 효과성 평가를 위한 국제회의
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- OECD전반, 스웨덴, 프랑스, 일본의 인구동향과 저출산대책의 효과성 논의 -
< 주 요 내 용 >
□ 한국보건사회연구원에서는 저출산대책연구팀 주관으로 우리보다 앞서 오랫동안 다양한 저출산 대책을 수립하고 수행해 온 스웨덴, 프랑스, 일본 및 OECD의 전반적인 정책사례를 검토하고, 각 정책의 효과성을 평가하고자 ?OECD주요국 저출산대책 동향 및 효과성 평가를 위한 국제회의?를 개최함.
○ 일시: 2005년 12월 15-16일(목-금) 09:00∼17:30
○ 장소: 태평로 1가 코리아나 호텔 7층 글로리아 홀
□ 개최배경: 저출산 국가들의 정책특성과 배경 및 정책효과성을 논의함으로써, 우리나라 정책개발과 선택에 유의미한 시사점을 도출하고, 시행착오를 최소화하여 효과적이고 효율성 높은 정책을 추진하는데 기여코자 함.
□ 주요의제:
○ 저출산의 현황과 결정요인: 정책의 역할을 중심으로(OECD) “Trends and Determinants of Fertility Rates: The Role of Policies"
○ 프랑스의 인구변천과 정책 "Population Movements and Policy in France 1750-2005"
○ 일본의 출산률 하락과 정책 전개 "Fertility Decline and Policy Development in Japan"
○ 저출산대응과 스웨덴의 정책성과 “Sweden's Varying Success in Offsetting Low Fertility"
○ 한국의 극저출산과 정책과제 “Lowest Fertility and Policy Challenges in Korea"
□ OECD 대표부에서 참가하는 Anna d'Addio (안나 다이오) 박사의 발표에서는 횡단면 및 시계열 자료를 이용하여 OECD 여러 국가의 저출산 추이를 요인 분석한 결과가 제시될 예정이며, 특히 정책의 포괄적인 효과에 대해 중점적인 논의가 이루어질 것임. 다이오 박사의 분석에 따르면, 아직 아동보육인프라와 탄력적 근무형태 및 양육비지원(세제 혜택 및 현금지원) 등이 미발달한 한국은 이러한 3가지 정책에 최대한 힘쓸 경우 출산률을 인구대체수준 이상으로 크게 회복시킬 수 있을 것으로 파악됨.
○ OECD 전체에서 첫출산의 지연이 나타나고 있는데, 지난 30년동안 모의 출산연령이 3.4세 상승함. 첫 출산의 지연은 출산률에 지속적 영향을 미치는데, 30대에 초산을 하게 되면, 20대에 초산을 했을 때보다 둘째 자녀를 가지게 될 기간이 반으로 줄어들고, 기대자녀수보다 적게 출산할 가능성이 높아짐. 첫 출산 지연의 또 다른 영향으로는, 당뇨, 만성 고혈압 등 질환가능성이 높아지는 것과, 유산확률이 20대에 비해 50%까지 상승하는 것을 들 수 있음.
○ 지난 30년 동안 젊은 여성과 나이든 여성 모두 출산률이 하락하였는데, 대부분의 국가에서는 젊은 여성의 하락폭이 큼. 80년대에는 30~49세 여성의 출산률이 증가한 반면, 15~29세 여성의 출산은 크게 하락함. 최근에는 일본, 덴마크, 스웨덴을 제외한 모든 국가에서 젊은 여성의 출산률이 지속적으로 떨어지고 있음. 코호트를 나누어 살펴볼 경우, 나이가 많은 여성이 출산한 자녀수가 젊은 여성의 출산감소를 만회하지 못하는 것으로 나타남. 대부분의 나라에서 그 이후의 코호트 세대가 1951-55년생 코호트의 출산률을 못 따라가고 있는데, 프랑스, 노르웨이. 스웨덴, 미국만이 회복경향을 보이고 있음.
○ OECD국가에서 전반적으로 이상자녀수와 실제 출산률의 차이가 벌어지고 있는데, 이 차이는 저출산 국가에서 더 크고, 젊은 여성 집단에서 더 크게 나타남. 출산연기와 출산 수준 하락의 요인으로는, 여성의 교육수준이 높아져 노동시장 단절에 따른 기회비용이 증가한 점, 삶의 질 만족에서 부모됨이 차지하는 가치가 감소한 점, 부모 역할의 부담(일-가족 양립의 곤란), 자녀 갖기 전 재정적 안정성 확보에 대한 욕구 등이 복합적으로 작용하는 것으로 나타남. 실업률이 높을 수록 학업기간이 길어지거나 부모로부터 독립시기가 늦어져 결혼 및 출산지연의 원인으로 작용하는 것으로 나타남.
○ 여성의 노동참여가 보편화된 현대에, 여성의 임금노동과 출산이 대립하지 않고 양립가능하게 할 수 있는 정도에 영향을 줄 수 있고, 부모가 직면한 장애요인을 극복하는데 도움을 줄 수 있기 때문에 출산관련 정책은 매우 중요한 의미를 지님.
○ 자녀와 관련한 지출에는 직접비용(자녀 양육으로 인한 추가 비용)과 간접비용(자녀출산으로 발생하는 부모의 소득감소)이 있는데, 전자는 부모 모두에게 부담을 지우는 반면, 후자는 배타적으로 여성에게만 영향을 미치게 됨. 또한 간접비용의 규모는 모의 취업기회와 함께 증가하게 됨. 따라서 어머니의 일-가족 양립지원이 출산률에 결정적인 중요성을 갖게 되는 것이며, 간접비용을 분산시키면 출산률과 여성취업률을 동시에 높일 수 있는 가능성이 생기는 것임.
○ 자녀양육비용에 영향을 미치는 정책으로는 세금감면과 현금지원, 아동보육시설의 비용과 접근성 제고, 모성 및 부성휴가 등이 대표적임. 특히, 세금체계는 세금공제를 통해 유자녀 가족에게 우대조치를 취할 수 있음. 적정비용의 질높은 보육서비스는 출산률을 높일 뿐만 아니라 여성의 노동참여를 장려하는 목표도 달성할 수 있는 정책으로 꼽힘. 이러한 의미에서 아동수당보다 보육서비스가 효과가 큰 것으로 사료됨. OECD 전반적으로 1980년대 이후 모성휴가를 부모휴가로 바꾸는 정책의 전환이 이루어졌는데, 양육이 어머니의 몫이라고 간주되는 국가에서는 모성휴가 규정이 강하게 나타나는 경향이 있음.
○ 실증분석 결과, 합계출산률은 자녀양육 비용이 낮은 국가, 여성의 시간제 근무비율이 높은 국가, 부모휴가가 긴 국가, 보육시설 등록률이 높은 국가에서 높게 나타남. 시계열적으로는, 실업률(따라서 소득 불확실성)이 높을 수록 출산률은 떨어지고, 휴가기간 동안 소득대체수준이 높을 수록, 근로시간 유연성이 높을 수록 출산률이 높게 나타남. 여기서 중요한 것은 탄력적인 근무형태가 정규 전일제 근로자와 동등한 보호를 받아야만 여성들에 의해 사용될 것이라는 점임. 자녀양육비용을 낮추는 세금과 현금이전체계, 시간제 근로의 확대, 부모 휴가의 연장, 취학전 아동을 위한 보육시설 이용율 등을 포함하여 시뮬레이션을 한 결과, 한국같은 극저출산율을 보이는 국가는 이상자녀수 달성이 가능한 것으로 나타남.
□ 프랑스 국립인구문제 연구소에서 참가하는 Jean-Claude Chesnais(쟝끌로드 쉐네) 박사는 프랑스 인구변동의 역사적 맥락을 해석하고, 다른 유럽국가와의 차별성을 검토한 후, 각 저출산대책에 대한 효과성을 평가하여 제시할 예정임.
○ 프랑스는 19세기 중반에 이미 여성 1인당 평균 자녀수가 3.5명을 넘지 않는 현대사회에 가까운 출산율 기록했으며, 2차대전 이전에는 건강과 의료관련 기술의 미발달로 높은 사망률을 기록한 국가임. 2차대전을 거치면서 국가재건의 기치아래 대대적인 인구정책(이민포함)이 가동됨. 피임과 인공임신중절은 각각 1967년, 1975년에 허가되었으나, 불임시술은 여전히 금지되어 있음. 생물학적 잠재력을 제한하는 것으로 간주되기 때문임.
○ 프랑스의 정책성공은 ‘보수적이며’ ‘혼외출산에 반감을 갖고 있고’ ‘가족정책이 빈약한’ 국가의 정 반대 사례로 볼 수 있음. 1960년대 이후에는 ‘개인이 자녀의 수와 시기를 통제할 자유’라는 새로운 인식이 생겨나고, ‘원하는 시기에 원하는 수의 아이를 갖도록 한다’는 정책원칙이 성립됨. 남유럽과 달리 일찍이 (탈가부장적) 개인주의 사고방식이 널리 확대된 영향임. 프랑스는 지난 30년 동안 혼외출산의 비율이 급상승하여 현재 45%를 넘어섬. 물론 평균적으로는, 법률혼 부부보다 사실혼 부부가 출산률이 낮음. 프랑스의 가족정책은 첫 아이부터 적용되는 아동친화성을 특성으로 함.
○ 프랑스 내에서도 경기변동이나 불황, 직업 불안정성 등은 불확실성의 시대에 개인적 안전을 최대화 하려는 젊은 세대에게 자녀를 기피하게 하는 영향을 미치고 있음. 출산억압적인 회사 분위기, 주거불안정, 노동시장에서의 여성차별, 일-가족 양립 불가능, 높은 교육비용 등은 가족형성과 추가출산에 방해요인으로 작용하고 있음.
○ 그러나, 출산률은 숙명이 아니기 때문에, 사회경제적 여건마련을 통해 결혼과 출산의 선택기회를 촉진하는 것이 얼마든지 가능함. 작은 수준의 인구 부족은이민을 통해 대처할 수 있으나, 인구규모 감소가 지나치게 커지면 돌이킬 수 없는 악순환을 겪게 되므로, 지속적인 가족친화적 정책추진을 통해 일정한 인구규모를 확보하는 것이 바람직함. 프랑스의 경우, 지속적인 가족정책의 잠재적인 효과를 합계출산률 0.7에서 0.9명 사이로 평가함.
○ 1938년 가족법 통과로, 가족수당은 임금노동자 다자녀 가정의 소득보조의 수단에서, 아동의 보편적 권리로 그 성격이 바뀌었음.
○ 프랑스 정책의 또 다른 특징은 공교육과정이 2세부터 존재하고, 아이들 대부분이 보육시설에 등록되어 있다는 점임. 이는 부모와 자녀의 욕구 모두를 충족시켜주는 강력한 사회화의 예임.
○ 경쟁이 치열한 직장문화에서 자녀출산으로 인한 공백은 경쟁에서 도태되는 결과를 초래하기 때문에, 앞으로 여성친화적 기업문화를 조성해 나가고 고용의 유연성을 높여가는 것이 요구됨.
○ 프랑스의 안정된 출산률은 지원이 필요한 가족에게 인센티브를 제공함으로써, 사회자원을 유자녀 가족에게 배분하는 정부의 지속적인 노력의 결과임. 한부모 가정에게 주어지는 특별 지원(무료교육, 긴 출산휴가)도 중요한 역할을 했음. 결국 중요한 것은 정부의 정책의지임.
○ 한편, 프랑스의 이민정책은, 세계대전 이후 젊은 노동력 부족을 해소하기 위해 증가되었으나, 경제상황이 나빠질 때마다 외국인 혐오에 따른 갈등이 발생하여 긴장이 악화되고, 사회문제화 됨. 프랑스 국민의 1/3은 공개적인 ‘인종차별 사고방식’을 소유하고 있는 것으로 조사됨. 이에 따라 거주국민1,000명당 이민인구의 비율을 보면, 호주 319명, 캐나다 249명, 스위스 170명, 미국 138명, 독일 119명, 스웨덴 94명, 프랑스 89명으로 상대적으로 비중이 낮음. 이민정책은 국익과 정체성, 전통과 문화, 사회통합 등 복잡성을 띠고 있음. 프랑스 내부에서는, 이민후예의 사회적 신분상승이 차단되어 있기 때문에 우수인재들이 국외로 유출되는 비중(다시 이민을 나감)이 증가하고 있음.
○ 끝으로, 페미니즘이 구현되는 사회를 구축할 필요가 있음. 많은 아이를 키운 여성이 자녀 없는 여성에 비해 매우 적은 연금을 받는 현실을 감안하면, 아동양육에 따른 대가가 고려되어야 하며, 새로운 세대에 대한 투자가 사회적으로 가치 있는 일임이 인식되어야 함. ‘가족친화적’, ‘여성친화적’ 사회를 이루기 위해서는 통합적이고 지속적인 (그리고 비용이 드는) 사회정책 패키지와 정치적 결단력이 필요함.
□ 일본 인구 및 사회보장연구소에서 참가하는 Toru Suzuki(토루 스즈끼) 박사는, 일본 최근 출산저하의 결정요인을 분석하고, 여러 정책 도구에 대한 효과를 평가하며, 나아가 동아시아의 미래를 진단할 예정임.
○ 일본은 결혼율과 유배우 출산률이 복합적으로 출산감소에 영향을 미치고 있음.
○ 피임이나 낙태는 일본에서 출산저하를 설명하는데 큰 영향을 미치지 않음. 기혼여성의 피임율은 오히려 낮아지고 있음. 반면, 성관계를 갖지 않는 부부와 불임이 증가하고 있을 가능성이 높음.
○ 1997년 조사와 비교해서, 2002년에는 오히려 미혼 일본남녀의 결혼의향이 증가하였고, 이상자녀수 역시 2명을 넘고 있음. 따라서 결혼을 기피하거나 자녀의 필요성이 줄어들었다고 보기는 힘듬. 결국 원인은, 결혼하여 아이를 갖고자 함에도 불구하고 그렇게 할 수 없는 장애가 무엇인지를 찾아내는 것임.
○ 이러한 요인에는 자녀양육의 직접 비용, 경제불황과 노동시장의 불안정성(총체적으로 미래에 대한 불확실성), 여성노동참여 증가와 남녀역할 분담의 무변화 등을 지적할 수 있음. 특히 일본은 교육비 부담을 많이 호소하고 있고, 불완전고용(파트타임) 일자리를 얻은 남녀는 결혼에 걸림돌이 되며, 앞으로 상황이 더 나빠질 것이라는 의견이 높은 점, 남편의 가사분담 정도가 적고, 성역할에 대해 전통적인 사고를 유지하고 있는 것이 이유로 작용하는 것임.
○ 일본은 1994년 엔젤플랜, 1999년 뉴엔젤플랜, 2004년 뉴뉴엔젤플랜을 5년 주기로 발표함. 엔젤플랜은 양육에 대한 공적 보조를 강조하였고, 보육서비스 제공을 확대함. 뉴엔젤플랜은 육아휴가법과 아동수당법 개정을 통해 소득대체수준을 높이고 3세이하 미취학아동까지 아동수당을 확대함. 뉴뉴엔젤플랜은 성평등을 주요과제로 설정하고, 젊은이의 경제적 독립과 남성의 육아휴직, 기업의 가족지원 등을 장려함. 이와 같은 정책개입에도 불구하고, 일본은 여전히 가족정책에 소극적인 한계를 지님.
○ 최근의 연구결과에 따르면, 가족의 소득을 1만엔 높여주면, 0.01명의 아이가 더 태어나는 것으로 추정됨. 육아휴직이 없었다면 오늘 일본의 합계출산률은 0.0277명 정도 낮았을 것으로 추정됨. 다소간 방법론적으로 무리는 있으나, 현재 일본이 수행하고 있는 아동수당, 세금경감, 육아휴직 등을 폐지하면, 일본의 합계출산률은 1.29가 아니라 1.20~1.27 이었을 것으로 보임.
○ 낮은 출산률과 관련된 동아시아의 특징으로는(유럽과 비교) 성평등 미흡, 일-가족 양립에 대한 지원 미비, 강한 가족유대와 모성강조, 자녀의 늦은 독립, 혼외출산에 대한 문화적 금지 등이 지적될 수 있음.
□ 스웨덴의 국가사례를 발표하기 위해 Rand Europe 연구소에서 참여하는 Stijn Hoorens(스찐 후렌스) 연구위원은 저출산 대응책 중에서 이민이나 낙태중지 정책 혹은 직접적 출산장려 정책보다는, 장애요인 제거를 통한 출산률 회복을 통해 고령화 속도를 늦추는 방식의 중요성과 효과에 대해 논의할 예정임.
○ 다양한 사회비용으로 인해, 유럽에서는 이민자의 수를 늘리는 방식으로 저출산에 대응하는 것을 좋은 해결방법으로 보고 있지 않음. 스웨덴의 경우 1970년대에 이미 외국노동 수요가 없어졌고, 경제가 악화된 이후 이민은 거의 받아들여지지 않고 있음.
○ 스웨덴은 지난 20년 동안 합계출산률이 인구대체수준까지 올라온 몇 안되는 나라 중 하나임. 그러나 시기별로는 커다란 등락을 보임. 피임이 도입된 후 떨어졌던 출산률은 1985년 이후 베이비 붐을 겪으면서 1990년 2.14명까지 오르고, 1999년에 다시 1.52명으로 급격히 하락했다가, 현재 다시 꾸준히 오르고 있음. 이러한 변동은 경기순환과 맞물려 있음.
○ 1980년대와 1990년대의 출산률 하락은 셋째와 넷째의 출산률 하락에 기인한 것이었음. 흥미로운 것은, 1990년대 출산률 하락이 모든 학력의 여성에게서 나타났는데, 유일한 예외가 가장 높은 수준의 학력을 가진 여성이었다는 점임.
○ 결혼율은 지속적으로 하락함. 두 번의 예외는 1960년대 초 경제부흥기와 1989년 미망인연금의 자격조건을 단계적으로 폐지하기로 함에 따라 결혼이 급격히 늘어난 때임. 현재 스웨덴의 결혼율은 세계에서 가장 낮음. 물론, 결혼율의 하락은 동거율의 상승과 동반됨. 오늘날 반이상의 아이들이 사실혼 부모에게서 태어남.
○ 스웨덴은 한부모 가정에 대해 관대하며, 성평등과 남녀간 동등기회에 대한 태도와 정책기조가 강함. 전반적으로 (가정과 직장의) 성평등은 출산률에 직접적인 효과를 주기보다는, 자녀양육 행위와 가족의 안정화, 가족의 책임 공유 등을 통해 출산률에 간접적인 효과를 줄 수 있음.
○ 스웨덴 가족정책은 가족단위가 아니라 아동단위로 이루어지며, 부모 모두에게 분담됨. 70년대에 이미 맞벌이 가족모형(dual earner model)이 채택되고, 소득대체율이 높은 부모휴직제, 공공 보육시설의 확충, 부부에게 분리하여 과세하는 개인단위 세제 등이 결정됨.
○ 스웨덴에서 유급 모성휴가제가 도입된 것은 1955년이며, 1974년에는 부모휴직제로 개편됨. 소득대체율은 경기에 따라 변동되기는 하나, 기간 및 선택의 가능성이 많아서, 가족형성과 출산에 중요한 영향을 미치는 것으로 평가됨.
○ 스웨덴의 보육정책은 일-가족 양립지원과 자녀의 발전ㆍ학습지원이라고 하난 두가지 목표를 추구함. 시설보급률, 질, 가격 모두에서 모범적임. 맞벌이 가정과 특수욕구를 가진 아동을 대상으로 실시되던 보육비 지원은 실직가정 아동(2001년)과 부모가 휴직중인 가정의 아동(2002년)에 까지 확대됨.
○ 아동수당은 16세 이하의 자녀를 가진 모든 부모에게 주어지는 보편적 비과세 현금급여임. 주택수당은 아동에게 양질의 넓은 주택을 제공한다는 취지와, 저소득 가족에 대한 특별지원의 두가지 성격을 동시에 가짐. 자녀수에 따라 차등 지원함.
○ 전반적으로 스웨덴의 정책은 종합적인 특성을 지니며, 일-가족 양립지원 정책(보육과 휴직)이 아동수당과 세제에 비해 효과성이 높게 나온 연구가 많음. 모든 정책은 ‘평생 노동시장 참여 지원’이라는 사회의 전반적인 태도와 연계되어 있음.
○ 스웨덴의 출산률이 경기순환을 따르는 이유는, 경기에 따라 급여의 소득대체수준이 달라져서 직간접적인 양육비용을 증가시키기 때문이며, 가정내의 여성소득의 중요성이 높기 때문에 실업률의 증가나 가처분 소득의 감소가 출산률 감소로 이어지기 때문임.
○ 종합하면, 80년대 스웨덴 출산률 제고는 맞벌이 부부 모형의 채택과 낮은 실업률, 소득안정 등의 결과이며, 90년대 출산률 변동은 경기순환 및 가족정책의 성과임. 가족정책은 즉시적인 효과성이 적기 때문에 장기적 관점에서 접근할 필요가 있으며, 인구고령화에만 초점을 둔 정책으로는 충분하지 않음을 명심해야 함.