행정소송에서 처분사유의 추가 및 변경(구필승 행정법총론)

[jenny lee]

https://youtu.be/GA5k6vzOU8A

핵심21	처분사유의 추가·변경

1. 의의

• 처분사유의 추가 또는 변경이란 처분청이 소송계속 중에 처분시에 이미 존재하였지만, 처분사유로 하지 않았던 사유를 처분사유로 추가 또는 변경할 수 있는가의 문제임. → 처분청이 소송에서 패소할 것 같은 상황이 오면 처분사유를 추가하여 위기를 모면할 의도가 다분히 있음

• 그런데 처분의 상대방의 입장에서 보면 당초 처분사유를 기준으로 하여 소송에서 공격과 방어방법을 준비하게 되는데 갑자기 처분청이 처분사유를 변경할 수 있게 되면 상대방의 신뢰를 침해하고 대응하기가 어려움.

• 처분사유의 추가·변경은 실체법상 적법을 주장하기 위한 소송법상 행위임(따라서 ‘처분이유의 사후제시’ 또는 ‘이유제시의 하자의 보완’과 같은 절차적 위법성을 치유하는 것과는 다름)

〚문제의 제기〛

甲은 온천을 발견하여 온천법에 따라 안산시장에게 온천발견신고를 하였으나 안산시장은 온천법에 따른 의 규정온도(25도 미만: 사건 온천 지하655마터 27.5, 지상25.8, 양수기 가열요인 제거 23.4)가 미달된다고 온천발견신고수리를 거부함. 이에 甲은 법원에 온천발견 신고수리 거부처분 취소소송을 제기함. 안산시장이 소송 진행 중에 당초 처분사유인 규정온도 미달 외에 기존의 도시계획 및 공공사업의 지장의 사유를 추가로 제출하여 거부처분의 적법성을 주장할 수 있을까? → 소송을 진행하다 보니 아산시장이 자신의 온도미달사유 거부처분이 위법하여 패소할 것 같이 보이니 다른 거부처분사유를 추가하여 처분의 적법을 주장할 수 있을까? → 이 경우 기본적 사실관계가 달라 거부처분의 사유로 추가할 수 없음(대판91누70)

2. 허용범위 및 한계

1) 학설 및 판례

• 처분사유의 추가·변경에 대하여 제한 허용설, 소송물 기준설, 개별적 결정설로 나뉘나, 판례와 다수설은 제한적 허용설을 취하고 있음

• 즉 행정청은 기본적 사실관계의 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 처분사유를 추가·변경할 수 있음. 이는 사실심 변론종결시까지만 허용됨(대판 98두17043, 단독주택용지조성원가공급거부처분취소).

2) 허용기준 및 한계의 내용

(1) 처분사유의 기본적 사실관계의 동일성이 인정될 것

• 당초의 처분사유와 기본적인 사실관계의 동일성이 인정되는 범위 내에서 처분사유의 추가 또는 변경이 가능함.

• 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정됨(대판 98두18565, 부정당업자제재처분취소).

• 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가·변경하는 것은 가능함(대판 2002두9285). 그러나 처분의 법적 근거가 변경됨으로써 처분의 사실관계가 변경되는 경우에 법적 근거의 변경은 허용되지 않음(대판 2010두28106).

《판례》
◈ 행정청이 점용허가를 받지 않고 도로를 점용한 사람에 대하여 도로법 제94조에 의한 변상금 부과처분을 하였다가, 처분에 대한 취소소송이 제기된 후 해당 도로가 도로법 적용을 받는 도로에 해당하지 않을 경우를 대비하여 처분의 근거 법령을 구 국유재산법 제51조와 그 시행령 등으로 변경하여 주장한 사안에서, 위와 같이 근거 법령을 변경하는 것은 종전 도로법 제94조에 의한 변상금 부과처분과 동일성을 인정할 수 없는 별개의 처분을 하는 것과 다름 없어 허용될 수 없다(대판 2010두28106, 변상금부과처분취소).

•처분의 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여도 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없음(대판91누3895, 토지형질변경불허가처분취소).

(2) 소송물의 범위 내일 것

• 처분사유의 추가변경은 처분의 동일성이 유지되는 한도 내에서 인정된다. 처분의 동일성은 처분 사유의 동일성을 요소로 하므로 같은 의미임.

(3) 추가·변경사유의 기준시

• 위법판단의 기준시에 관하여 처분시설을 취하는 경우 추가·변경사유는 처분시에 객관적으로 존재하여야 함. 처분 이후에 발생한 새로운 사실적, 법적 사유를 추가·변경할 수 없음.

• 이 경우 처분청은 처분 이후에 발생한 새로운 사유를 들어 계쟁처분을 직권취소하고 새로운 처분을 할 수 있음. 이 때 당초 처분은 소의 이익이 상실되므로, 원고는 재빨리 소변경을 신청하지 않으면 패소하게 됨.(원고의 무지를 이용하는 변호사가 있음)

《판례》
◈ 행정청이 당초의 분뇨 등 관련영업 허가신청 반려처분의 취소를 구하는 소의 계속 중, 사정변경을 이유로 위 반려처분을 직권취소함과 동시에 위 신청을 재반려하는 내용의 재처분을 한 경우, 당초의 반려처분의 취소를 구하는 소는 더 이상 소의 이익이 없다(대판 2004두5317, 분뇨등관련영업허가신청반려처분취소).

(4) 사실심변론종결시 이내일 것

• 행정청은 기본적 사실관계의 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 처분사유를 추가·변경할 수 있으며, 이는 사실심 변론종결시까지 허용됨(대판 98두17043)

2. 구체적 사례

1) 기본적 사실관계의 동일성을 부정한 사례 – 처분청 패소사례

(1) 거부처분사유의 추가 · 변경

《판례》
◈충전소설치허가신청의 반려한 사유로 100미터 이격거리내의 주민들이 반대한다는 것과 S자 커브의 언덕길로 되어 있어서 교통사고로 인한 충전소폭발의 위험이 있다는 것은 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되지 아니하는 별개의 사유이다.
► 고흥군수는 경원자 관계에 있는 甲과 乙로 부터 액화석유가스 충전소설치허가 신청을 받았으나 이 중 甲에게 충전소설치허가를 하고, 乙에게는 충전소허가신청 반려처분을 하였음. 乙은 甲에 대한 충전소설치허가 취소소송을 제기함. 고흥군수의 乙에 대한 충전소허가신청 반려사유는 충전소설치 예정지역의 인근주민들이 반대한다는 것과, 100이내의 거리 내에 위치한 제각의 소유주인 전주이씨의 동의가 없다는 것임. 그러나 인근주민의 동의는 처분청의 허가참고사항일 뿐이고, 실제로 제각은 300미터 이상 떨어져 있음. 그런데 甲은 충전소설치예정지로부터 100미터 이내에 상수도시설 및 농협창고가 위치하고 있어 고시의 규정에 따라 그 건물주의 동의를 받아야 함에도 그 동의를 받지 않았으므로 허가신청 요건을 갖추지 못한 것임. 甲은 고흥군수의 허가처분 후에 사후동의를 받아 제출함. 결국 甲이 충전소설치예정지로부터 100미터 내에 있는 건물주의 동의를 모두 얻지 아니하였음에도 불구하고 이를 갖춘 양 허가신청을 하여 그 허가를 받아 낸 것이므로, 처분의 하자가 참가인들의 사실은폐 내지 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라 할 것이어서 그 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아 그 취소가능성도 능히 예상하고 있었다고 보아야 할 것이다(대판 91누13274, 엘피지충전소허가처분취소).
◈ 원고가 이주대책신청기간이나 소정의 이주대책실시(시행)기간을 모두 도과하여 실기한 이주대책신청을 하였으므로 원고에게는 이주대책을 신청할 권리가 없고, 사업시행자가 이를 받아들여 택지나 아파트공급을 해 줄 법률상 의무를 부담한다고 볼 수 없다는 피고(서울특별시 도시개발공사)의 상고이유의 주장은 원심에서는 하지 아니한 새로운 주장일 뿐만 아니라 사업지구 내 가옥 소유자가 아니라는 이 사건 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성도 없으므로 적법한 상고이유가 될 수 없다(대판 98두17043, 단독주택용지조성원가공급거부처분취소).
◈ 온천으로서의 이용가치, 기존의 도시계획 및 공공사업에의 지장 여부 등을 고려하여 온천발견신고수리를 거부한 것과 규정온도가 미달되어 온천에 해당하지 않는다는 당초의 이 사건 처분사유와는 기본적 사실관계를 달리하여 이를 거부처분의 사유로 추가할 수는 없다(대판 92누3052, 온천발견신고수리거부처분취소).
◈ 석유판매업허가신청에 대하여 당초 사업장소인 토지가 군사보호시설구역 내에 위치하고 있는 관할 군부대장의 동의를 얻지 못하였다는 이유로 이를 불허가하였다가, 소송에서 위 토지는 탄약창에 근접한 지점에 위치하고 있어 공공의 안전과 군사시설의 보호라는 공익적인 측면에서 보아 허가신청을 불허한 것은 적법하다는 것을 불허가사유로 추가한 경우, 양자는 기본적 사실관계에 있어서의 동일성이 인정되지 아니하는 별개의 사유라고 할 것이므로 이와 같은 사유를 불허가처분의 근거로 추가할 수 없다(대판 91누70, 석유판매업불허가처분취소).
◈ 건축신고와 관련된 행정심판이 계속 중이므로 그 건축신고 건이 종결되지 않은 상황에서 이 사건 신청을 처리할 수 없다는 당초의 이 사건 처분사유와 원고가 이 사건 건축물을 건축하면서 사전 허가 없이 국토의 이용 및 계획에 관한 법률상의 허가사항인 토지의 형질변경행위를 하였다거나 이 사건 토지가 경상남도의 화포천 유역 종합치수계획에 의하여 화포천 유역의 침수방지를 위한 저류지 부지에 포함되어 하천구역으로 지정·고시될 예정이어서 이 사건 신청을 받아들일 수 없다는 취지로 피고가 이 사건 소송에서 새로이 추가한 처분사유들 사이에 그 각 기본적인 사실관계의 동일성이 인정되지 않는다(대판 2007두17359, 건축물대장기재신청서반려처분취소).
◈ 당초의 정보공개거부처분사유인 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제4호(범죄예방) 및 제6호의 사유(개인식별정보)는 새로이 추가된 같은 항 제5호의 사유(의사결정과정, 내부검토과정)와 기본적 사실관계의 동일성이 없다(대판 2001두8827, 정보공개청구거부처분취소).

(2) 법령위반사유의 추가 · 변경

《판례》
◈의료보험요양기관 지정취소처분의 당초의 처분사유인 구 의료보험법 제33조 제1항이 정하는 본인부담금 수납대장을 비치하지 아니한 사실과 항고소송에서 새로 주장한 처분사유인 같은 법 제33조 제2항이 정하는 보건복지부장관의 관계서류 제출명령에 위반하였다는 사실은 기본적 사실관계의 동일성이 없다(대판 99두6392, 의료보험요양기관지정취소처분취소).
►행정처분의 취소를 구하는 소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서, 처분청은 당초의 처분사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되는 한도 내에서만 새로운 처분사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 없는 별개의 사실을 들어 처분사유로서 주장함은 허용되지 아니하고, 법원으로서도 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없는 사실은 이를 처분사유로 인정할 수 없다고 할 것이며, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정됨.
◈ 주류면허 지정조건 중 제6호 무자료 주류판매 및 위장거래 항목을 근거로 한 면허취소처분에 대한 항고소송에서, 지정조건 제2호 무면허판매업자에 대한 주류판매를 새로이 그 취소사유로 주장하는 것은 기본적 사실관계가 다른 사유를 내세우는 것으로서 허용될 수 없다
► 피고(서초세무서장)는 이 사건 주류면허에 붙은 지정조건 제6호에 따라 원고의 무자료 주류 판매 및 위장거래 금액이 부가가치세 과세기간별 총 주류판매액의 100분의 20 이상에 해당한다는 이유로 피고에게 유보된 취소권을 행사하여 위 면허를 취소하였음이 분명한 바, 피고가 이 사건 소송에서 위 면허의 취소사유로 새로 내세우고 있는 위 지정조건 제2호 소정의 무면허 판매업자에게 주류를 판매한 때 해당한다는 것은 피고가 당초 위 면허취소처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 다른 사유이므로 피고는 이와 같은 사유를 위 면허취소처분의 근거로 주장할 수 없다(대판 96누7427, 종합주류도매업면허취소처분취소).
◈ 당초의 처분사유인 중기취득세의 체납과 그 후 추가된 처분사유인 자동차세의 체납은 각 세목, 과세 년도, 납세의무자의 지위(연대납세의무자와 직접의 납세의무자) 및 체납액 등을 달리하고 있어 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없고, 중기취득세의 체납이나 자동차세의 체납이 다같이 지방세의 체납이고 그 과세대상도 다 같은 지입중기에 대한 것이라는 점만으로는 기본적 사실관계의 동일성을 인정하기에 미흡하다(대판 88누6160., 시세완납증명발급거부처분취소).

(3) 징계사유의 추가 · 변경

《판례》
◈ 당구장이 정화구역외인 것처럼 허위표시(230→310)를 함으로써 정화위원회의 심의를 면제하여 허가처분을 하였다는 당초의 징계처분사유와 정부문서 규정에 위반하여 이미 결재된 서류의 도면에 상사의 결재를 받음이 없이 거리표시를 기입하였다는 위 인정의 비위사실과는 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없다
► 공무원에 대한 징계처분은 법정된 징계사유에 근거를 두어야 하고 징계처분을 행할 때에는 그 공무원에게 징계처분의 사유를 기재한 설명서를 교부함으로써 처분의 이유를 명시하도록 법률이 요구하고 있으므로( 지방공무원법 제67조 및 제69조 국가공무원법도 같다), 징계처분 취소소송에 있어서 처분청은 당초의 징계처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 한도내에서만 징계처분사유를 추가하거나 변경할 수 있고 기본적 사실관계의 동일성이 전혀 없는 별개사실을 징계처분사유로서 주장함은 허용되지 않으며, 법원으로서도 당초의 징계처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없는 사실을 징계처분사유로 인정할 수 없다고 보아야 할 것이다(대판 83누396, 감봉처분취소).

(5) 침해적 처분사유의 추가 · 변경

《판례》
◈ 입찰참가자격을 제한시킨 이 사건 처분을 함에 있어서 그 처분사유로 단지 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 사실과 피고가 이 사건 소송에서 비로소 이 사건 처분사유로 내세우고 있는 같은 조항 제10호 소정의 "계약의 이행과 관련하여 관계 공무원에게 뇌물을 준 것"은 피고가 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 위 구체적 사실과는 그 기초가 되는 사회적 사실관계의 기본적인 점에서 다르다
► 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 않음.

2) 기본적 사실관계의 동일성을 인정한 사례 – 처분청 승소 사례

(1) 처분의 근거법령만의 추가·변경

《판례》
◈ 자동차운송사업면허취소처분의 취소를 구하는 소송 계속 중 헌법재판소의 위헌결정으로 처분의 당초 근거규정이 효력을 상실하자 처분청이 그 법률상의 근거를 적법하게 변경한 경우, 위 면허취소처분이 법률의 근거가 없는 위법한 처분이라고 할 수 없다
► 서울시장의 자동차운송사업면허취소처분의 취소를 구하는 소송 계속 중 헌법재판소의 위헌결정으로 인하여 처분의 당초 근거규정인 구 여객자동차운수사업법 제76조 제1항 단서 중 제8호가 그 효력을 상실하자 처분청이 명의이용금지 위반의 기본적 사실관계는 변경하지 아니한 채 효력이 유지되고 있는 같은 법 제76조 제1항 본문 및 제8호로 그 법률상 근거를 적법하게 변경한 경우, 위 처분이 법률의 근거가 없는 위법한 처분이라고 할 수 없다(대판 2002두9285, 자동차운송사업면허취소처분취소).
◈ 행정처분이 적법한가의 여부는 특별한 사정이 없는 한 처분당시의 사유를 기준으로 판단하면 되는 것이고, 처분청이 처분당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위안에서 단지 그 처분의 근거법령만을 추가·변경하는 것은 새로운 처분사유의 추가라고 볼 수 없으므로 이와 같은 경우에는 처분청이 처분당시에 적시한 구체적 사실에 대하여 처분후에 추가·변경한 법령을 적용하여 그 처분의 적법여부를 판단하여도 무방하다 할 것이다
► 피고(대전시장)는 원고가 주취 중 운전으로 교통사고를 내어 개인택시운송사업면허의 기본요건인 원고의 자동차운전면허가 취소되었음을 이유로 원고에 대한 이 사건 개인택시운송사업면허취소처분을 하면서 처음에는 그것이 자동차운수사업법 제31조 제1항 제3호 소정의 면허취소사유에 해당한다고 보아 같은 법조를 적용하였다가 그 후 그 구체적 사실은 변경하지 아니한 채 적용법조로 같은 법 제31조와 같은 법 시행규칙 제15조를 추가하여 원고에게 통고한 사실이 인정되는 바, 피고가 처분 후에 적용 법조를 추가하여 통고한 것은 단순한 법령적용의 오류를 정정한 것일 뿐, 그에 의하여 취소사유를 달리하는 것은 아니라 할 것임(대판 87누603, 개인택시운송사업면허취소처분취소).

(2) 법령위반사유의 추가·변경

《판례》
◈ 지입제 운영행위에 대하여 자동차운송사업면허를 취소한 행정처분에 있어서 당초의 취소근거로 삼은 자동차운수사업법 제26조(명의이용금지)를 위반하였다는 사유와 직영으로 운영하도록 한 면허조건을 위반하였다는 사유는 기본적 사실관계에 있어서 동일하다.
► 원고(고려관광)가 이 사건 버스 6대를 지입제로 운영하는 행위가 당초의 이 사건 행정처분 사유인 자동차운수사업법 제26조의 명의이용금지에 위반되는 행위라고 할 수는 없으나, 피고(경북도지사)는 원고에게 이 사건 버스운송사업면허 및 증차인가처분을 함에 있어서 그 버스를 직영으로 운영토록 하고 이를 위반하는 경우 그 면허 및 인가를 취소할 수 있다는 조건을 붙였는데 원고의 이 사건 버스 6대에 대한 지입제 운영행위는 면허 및 인가처분시에 유보된 취소권의 행사대상이 될 뿐만 아니라 위 면허 및 인가조건에 위반한 것으로서 자동차운수사업법 제31조 제1항 제1호의 면허취소대상에 해당하고, 위 면허 및 인가조건위반의 취소사유는 당초의 취소사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일하므로 결국 이 사건 행정처분은 적법하다(대판 92누213, 운송사업면허일부취소처분취소).

(3) 거부처분사유의 추가·변경

《판례》
◈ 허가기준에 맞지 않아 허가신청을 반려한다는 것과 이격거리 기준위배를 반려사유로 주장하는 것은 기본적 사실관계가 동일하다
► 부산시 동래구청장은 원고가 제출한 이 사건 허가신청에 대하여 관계법 및 부산시 고시 동래구 허가기준에 의거 검토한 결과, 허가기준에 맞지 않아 허가신청을 반려한다고 하였는 바, 그 취지는 모든 허가기준에 의거하여 검토한 결과 그 허가기준(원고에 대하여는 이격거리에 관한 허가기준)에 맞지 아니하여 반려한다는 것으로 이해되는 바이니, 피고가 이 사건에서 그 처분의 사유를 구체적으로 표시하는 것이지 당초의 처분사유와 와 동일성이 없는 별개의 또는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 할 수는 없다(대판 88누11926, 액화석유가스판매사업불허처분취소)
◈ 당초의 정보공개거부처분사유인 검찰보존사무규칙 제20조 소정의 신청권자에 해당하지 아니한다는 사유는 새로이 추가된 거부처분사유인 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제6호의 사유와 그 기본적 사실관계의 동일성이 있다.
► 피고(법무부장관)가 그 정보공개거부처분의 당초 처분사유 근거로 내세운 검찰보존사무규칙 제20조는 재판확정기록의 열람·등사를 피고인이었던 자 또는 그와 같이 볼 수 있는 자(피고인이었던 법인의 대표자, 형사소송법 제28조의 규정에 의한 특별대리인 또는 그 변호인·법정대리인·배우자·직계친족·형제자매·호주)에게만 일반적으로 허용하고, 나머지 사건 관계자들(고소인·고발인·피해자 및 참고인 또는 증인으로 진술한 자)에 대하여는 본인의 진술이 기재되거나 본인이 제출한 서류 등에 대하여만 열람·등사를 허용하는 내용으로서, 전체적으로 보아 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보를 본인 이외의 자에게 공개하지 아니하겠다는 취지이므로, 결국 원고(언론개혁시민연대)가 위 규칙 제20조에 해당하는 자가 아니라는 당초의 처분사유는 정보공개법 제7조 제1항 제6호의 사유(개인에 관한 정보)와 그 기초적 사실관계를 같이 한다(대판 2003두8395, 정보공개거부처분취소).
◈ 주택신축을 위한 산림형질변경허가신청에 대하여 행정청이 거부처분을 하면서 당초 거부처분의 근거로 삼은 준농림지역에서의 행위제한이라는 사유와 나중에 거부처분의 근거로 추가한 자연경관 및 생태계의 교란, 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상의 필요라는 사유는 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정된다.
► 피고(북제주군 구좌읍장)가 당초 이 사건 거부처분의 근거와 이유로 삼은 사유는 이 사건 신청이 준농림지역에서의 행위제한사항에 해당한다는 것이고, 피고가 이 사건 소송에서 추가로 주장한 사유는 준농림지역의 경우 원칙적으로 일정 규모 이상의 토지이용행위를 제한하여 환경의 보전을 도모하는 지역으로서 부지면적 30,000㎡ 미만의 개발은 허용된다고 하더라도 환경오염의 우려가 있거나 자연환경의 보전 및 토지의 합리적인 이용이라는 법의 입법 취지에 부합하는 한도 내에서만 허용된다고 할 것인데, 원고들이 추진하고자 하는 사업은 비교적 대규모의 전원주택의 부지조성사업으로서 위와 같은 법의 취지에 반하여 이를 허용할 수 없다는 것이므로, 그 내용이 모두 이 사건 임야가 준농림지역에 위치하고 있다는 점을 공통으로 하고 있을 뿐 아니라 그 취지 또한 자연환경의 보전을 위하여 개발행위를 제한할 필요가 있어서 산림형질변경을 불허한다는 것으로서 기본적 사실관계의 동일성이 인정된다(대판 2004두4482, 산림형질변경불허가처분취소).
◈ 석유판매업허가신청에 대하여 "주유소 건축 예정 토지에 관하여 도시계획법 제4조 및 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙에 의거하여 행위제한을 추진하고 있다."는 당초의 불허가처분사유와 항고소송에서 주장한 위 신청이 토지형질변경허가의 요건을 갖추지 못하였다는 사유 및 도심의 환경보전의 공익상 필요라는 사유는 기본적 사실관계의 동일성이 있다.
► 주유소 설치허가권자(울산남구청장)는 주유소 설치허가신청이 관계 법령에서 정하는 제한에 배치되지 않는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하고, 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 허가를 거부할 수는 없는 것이나, 심사결과 관계 법령상의 제한 이외의 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에는 그 허가를 거부할 수 있다. 한편 주유소 설치에 관한 제한을 규정하고 있는 관계 법령에는 구 석유사업법 및 그 시행령의 위임을 받은 시·도지사의 고시뿐만이 있는 것이 아니고, 건축법, 도시계획법, 소방법, 주택건설촉진법 등도 주유소 설치 기준을 별도로 규정하고 있으며, 주유소 허가에 있어서 입법목적, 규정사항, 적용범위 등에 비추어 석유사업법령이 건축법 등에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고는 해석되지 아니하므로 석유사업법령에 따른 주유소 허가의 기준을 갖춘 자라 할지라도 건축법 등 다른 법령 소정의 주유소 설치 기준을 별도로 갖추지 아니하는 이상 적법한 주유소 허가를 할 수 없다(대판 97누14378, 석유판매업(주유소)불허가처분취소).
◈ 경정거부처분 취소소송에서 과세관청이 당초의 거부처분사유 외의 새로운 사유를 주장할 수 있다.
► 감액경정청구를 받은 과세관청으로서는 과세표준신고서에 기재된 과세표준 및 세액이 세법에 의하여 신고하여야 할 객관적으로 정당한 과세표준 및 세액을 초과하는지 여부에 관하여 조사·확인할 의무가 있다. 그러므로 통상의 과세처분 취소소송에서와 마찬가지로 감액경정청구에 대한 거부처분 취소소송 역시 그 거부처분의 실체적·절차적 위법 사유를 취소원인으로 하는 것으로서 그 심판의 대상은 과세표준신고서에 기재된 과세표준 및 세액의 객관적인 존부이고, 경정청구가 이유 없다고 내세우는 개개의 거부처분사유는 과세표준신고서에 기재된 과세표준 및 세액이 세법에 의하여 신고하여야 할 객관적으로 정당한 과세표준 및 세액을 초과하는 것이 아니라고 주장하는 공격방어방법에 불과한 것이다. 따라서 과세관청은 당초 내세웠던 거부처분사유 이외의 사유도 그 거부처분 취소소송에서 새로이 주장할 수 있다(대판 2006두13497, 부가가치세경정청구거부처분취소).
◈ 폐기물처리시설을 설치할 경우 인근 농지의 농업경영과 농어촌 생활환경 유지에 피해를 줄 것이 예상된다는 당초 처분사유와 사업예정지에 폐기물처리시설을 설치할 경우 인근 주민의 생활이나 주변 농업활동에 피해를 줄 것이 처분 추가사유는 기본적 사실관계가 동일하다
► 행정청(대구지방환경관리청장)이 폐기물처리사업계획 부적정 통보처분을 하면서 그 처분사유로 사업예정지에 폐기물처리시설을 설치할 경우 인근 농지의 농업경영과 농어촌 생활유지에 피해를 줄 것이 예상되어 농지법에 의한 농지전용이 불가능하다는 사유 등을 내세웠다가, 위 행정처분의 취소소송에서 사업예정지에 폐기물처리시설을 설치할 경우 인근 주민의 생활이나 주변 농업활동에 피해를 줄 것이 예상되어 폐기물처리시설 부지로 적절하지 않다는 사유를 주장한 경우에, 두 처분사유는 모두 인근 주민의 생활이나 주변 농업활동의 피해를 문제삼는 것이어서 기본적 사실관계가 동일하므로, 행정청은 위 행정처분의 취소소송에서 후자의 처분사유를 추가로 주장할 수 있다(대판 2005두364, 폐기물처리업사업계획부적정통보처분취소).

【기출문제】

문 1. 처분사유의 추가 변경에 대한 설명으로 가장 옳지 않은 것은? (다툼이 있는 경우 판례에 의함) 【2017 서울시9급(2회)】

① 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없다.

② 취소소송에서 행정청의 처분사유의 추가 변경은 사실심 변론종결시까지만 허용된다.

③ 당초의 처분사유인 중기취득세의 체납과 그 후 추가된 처분 사유인 자동차세의 체납은 기본적 사실관계의 동일성이 부정된다.

④ 주류면허 지정조건 중 제6호 무자료 주류판매 및 위장거래 항목을 근거로 한 면허취소 처분에 대한 항고소송에서, 지정조건 제2호 무면허판매업자에 대한 주류판매를 새로이 그 취소사유로 주장하는 것은 기본적 사실관계의 동일성이 인정된다.

정답 ④

〖해설〗① 옳음(대판 91누3895) ②옳음 ③옳음(대판 88누6160) ④틀림 (대판 96누7427)