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도시환경정비사업 (도심재개발) 에서의 관리처분과 명도소송 및 영업권보상
- 목 차 -
1. 도시및주거환경정비법(도시정비법) 제49조 제6항(종전의 토지 또는 건축물의 소유자 ․ 지상권자 ․ 전세권자 ․ 임차권자 등 권리자는 ~ 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다)의 규정과 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(토지보상법)에 근거한 토지수용절차의 상호관계
2. 도시환경정비사업에 있어서 사업시행에 동의하지 않는 토지등소유자 및 임차인들에 대한 명도소송의 진행시기 및 절차
3. 영업권 수용재결의 의의 및 필요성
1. 관리처분계획의 인가고시와 수용절차의 관계에 대하여
(1) 관리처분계획의 인가고시로 인한 구역내 권리자들의 토지 및 건축물에 대한 사용 수익권의 상실
도시및주거환경정비법 제49조 제6항에 따르면 관리처분계획이 관할구청으로부터 인가 고시되었다면 대상 구역 내 모든 토지등소유자 및 임차인 등은 사용수익권을 상실하고 사용수익권은 사업시행자에게 있게 됩니다.
도시및주거환경정비법 제49조 (관리처분계획의 공람 및 인가절차 등)
⑥제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만, 사업시행자의 동의를 얻은 경우에는 그러하지 아니하다.
대법원 1991다22094 손해배상
도시재개발법은 제41조 제7항에서 사용·수익정지명령에 관한 토지구획정리사업법 제58조 제1항에 대한 특별한 규정을 두고 있다고 보아야 하므로 도시재개발법에 의한 관리처분계획의 인가고시가 있는 경우에는 같은 법 제65조 제2항에 의하여 토지구획정리사업법 제58조 제1항이 준용될 여지가 없다 할 것이고, 따라서 도시재개발법 제41조 제5항에서 정한 관리처분계획의 인가고시가 있으면 사용·수익정지명령을 요하지 아니하고 목적물에 대한 종전 소유자 등의 사용·수익이 정지되고 ‘시행자’는 이를 사용·수익할 수 있게 된다.
‘사용’이란 부동산 내의 거주의 의미로 일반적인 생활에 필요한 사용형태를 말하는 것이며 ‘수익’이란 이로 인해 발생하는 금전 및 기타 재산증식 행위 등을 말할 것입니다. 그러므로 ‘사용수익권’은 ‘소유권’과는 별개의 개념1)입니다.
따라서 소유자 및 임차인은 통상적인 방법으로 부동산 내에 거주하는 행위와 사업자 등록을 내어 영업을 하는 상행위 등을 더 이상 할 수 없게 됩니다. ‘소유권’은 여전히 종전의 토지등소유자에게 남아있지만 ‘사용수익권’만이 시행자에게 넘어오는 것입니다. 사업시행자가 소유권까지 확보하려면 토지보상법에 따른 수용절차를 거쳐야 합니다. 하지만 사업시행자는 위와 같이 관리처분계획 인가고시로 인하여 취득하는 사용수익권을 근거로 구역내 모든 권리자들에게 명도를 구할 수 있게 됩니다.
(2) 토지 수용으로 인한 소유권 취득과의 관계
도시및주거환경정비법에 의해 관리처분계획을 수립하여 이를 관할구청에 제출하고 인가를 받아 이것이 고시되면 사업시행자는 ‘사용 수익권’을 갖게 됩니다. 하지만 이는 사업시행자가 토지를 수용하여 ‘소유권’까지 취득하는 것과는 별도의 개념이며 절차입니다. 법률상 소유는 여전히 기존의 토지등소유자에게 있지만 이를 사용 수익할 권리만 사업시행자에게 돌아가는 것입니다.
통상 임차인에 대한 건물 명도의 청구는 건물 소유자가 해야 한다는 사고를 할 수도 있으나 도시정비법 제49조 6항에서는 도시정비사업의 특성상 소유권을 확보하지 않은 상태에서도 기존의 토지등소유자 ․ 임차인 등의 사용수익권을 박탈하고 이를 사업시행자에게 귀속시켜 명도청구의 근거를 마련한 것입니다.
관리처분계획 인가고시 이후에 사용수익권을 획득한 사업시행자는 자신이 소유권을 가지고 있는지 여부와는 관계없이 구역 내 모든 권리자들에게 명도를 구할 수 있게 됩니다.
그렇다면 위와 같이 관리처분계획의 인가고시가 남으로써 사업시행자가 구역내 권리자들에게 명도청구를 할 수 있게 되는데, 구태여 토지소유권을 취득하는 절차인 수용절차를 밟을 필요가 있는가 하는 의문이 생길 수 있습니다.
그러나 명도와 철거가 이루어진 이후에도 토지 및 건축물등의 소유권이 여전히 기존의 권리자들에게 남아 있다면 관련법에 따라 공사착공이 불가능한 상황이 발생하기 때문에 어차피 토지소유권을 확보하는 수용절차가 필요한 것입니다.
또한 토지수용에 의한 소유권취득(지방토지수용위원회의 수용재결에서 정한 수용의 시기에 소유권을 취득합니다)이 관리처분계획 인가고시보다 먼저 있게 되면 이 경우에는 토지 소유권에 근거하여 명도청구를 할 수도 있게 됩니다.
결국 ‘관리처분계획 인가고시절차’와 ‘토지수용절차’ 중에서 먼저 이루어지는 것을 근거로 하여 명도청구를 할 수도 있게 되므로 두 가지 절차를 동시에 진행시켜 나가야 할 필요가 있으며, 또한 두 가지 절차는 결국에 가서는 모두 다 종료시켜야 사업을 완수할 수 있게 됩니다.
2. 명도소송의 제기시기 및 절차에 대하여
(1) 명도 소송의 제기 시점
명도 소송을 비롯한 민사소송의 모든 절차는 소장의 제출, 제출된 소장을 피고에게 송달, 서면공방(준비서면 등)을 거처 비로써 첫 변론 기일이 열리게 되는데 이 시간까지 약 2~3개월이 소요 됩니다.
위에서 살펴본 바와 같이 관리처분 인가 고시 이후에는 사업시행자가 사용수익권을 취득하므로 명도소송을 제기하면 승소할 수 있게 됩니다. 그러나 명도청구의 청구원인이 확정된 후 즉 관리처분계획이 인가 고시 후에 비로소 소를 제기 한다면 인가 후 3~4개월 후에 승소판결문을 취득하게 되므로, 명도완료의 시점이 늦어지게 됩니다.
그러므로 소장송달과 서면공방에 소요되는 시간을 고려하여 관리처분계획 인가고시의 예상시점 보다 이전에 소장을 제출하는 것이 좋은데 구체적으로는 관리처분계획수립당시가 가장 적당할 것으로 사료됩니다. 이 시기에는 아직 청구원인이 확정되어 있지 않지만 금융이자비용 절감이 매우 중요한 요소인 부동산개발사업의 특성상 불가피한 판단이라 생각됩니다.
즉 관리처분 인가고시 예상시점으로부터 약 2개월 정도에 소장을 제출함으로서 인가고시 이후 곧바로 판결선고를 받도록 하는 것입니다.
그런데 경우에 따라서는 이미 수립된 관리처분계획을 변경하거나 기타의 사유로 인하여 예정된 시점에 구청으로부터 인가고시를 받지 못하게 되는 경우도 발생할 수 있습니다. 그렇다면 청구원인이 완성되지 않은 상태에서 법원에 제출한 명도소장의 법적근거가 불분명해지고 결국은 법원으로부터 소취하를 종용당하여 소를 취하한 후 청구원인이 완성된 이후에 다시 소송을 제기해야 하는 일도 발생할 수 있습니다.
그러나 어차피 부동산개발이라는 것이 불확실한 미래에 대한 투자라는 점을 감안한다면 이러한 정도의 불확실성은 사업시행자로서는 감안하셔야 할 것으로 생각됩니다.
(2) 집행이 필요한 경우
관리처분계획 인가고시 이후 약 1개월 이내에 승소판결문을 취득하였다 하여도 판결문만으로 명도가 이루어지는 것이 아니기 때문에 이를 집행관에게 위임하여 강제로 인도 집행을 하여야 합니다.
이를 위해서 판결문 획득 이후 항소가 없다면 명도가집행을 신청하여 명도집행을 할 수 있으며 집행 신청 후 약 20일 이내 집행이 완료될 것으로 예상됩니다.
(3) 집행에 있어서 가장 문제되는 점(목적물의 현황파악)
주택재건축은 주로 공동주택(아파트)를 상대로 하기 때문에 공부(등기, 대장)와 건축물의 현황이 거의 일치합니다. 그러므로 재건축 매도청구나 명도소송에서는 변호사가 공부를 토대로 하여 소송을 제기하여 승소하면 집행까지 거의 어려움이 없습니다.
그런데 주택재개발이나 도시환경정비사업의 경우에는 공부와 건축물의 현황이 불일치하는 경우가 상당히 많아서 공부만을 토대로 한 소송진행은 나중에 승소판결문을 획득하였다 하더라도 실제와 일치하지 않는 판결문이므로 강제집행이 곤란한 상황이 많이 발생합니다.
그러므로 도심내의 상공업지역의 개발을 대상으로 하는 도시환경정비사업의 수용과명도에서는 소송제기 이전에 목적물에 대한 정확한 현황파악이 무엇보다도 중요하다고 하겠습니다.
3. 영업권 수용재결에 대하여
(1) 영업권보상의 의의 및 필요성
토지등소유자들이 사업시행에 동의하지 않는 경우에는 이들에 대하여 ‘소유권’을 취득하기 위한 수용재결의 절차를 거쳐야 합니다. 그런데 이러한 수용재결은 토지 등 소유자에게만 해당 되는 것이 아니라 토지등소유자를 임대인으로 하여 상가 임대차 계약을 체결한 임차인에게도 영업권 보상2)에 대한 수용 재결의 절차를 밟아야 합니다.
도심의 상가는 보통 수십년간 해당지역에서 상권을 형성하면서 나름대로의 노하우를 가지고 영업을 해 왔기 때문에 이들은 토지및건축물에 대한 소유권은 없더라도 이러한 영업권을 일종의 재산권으로 여기고 있으며 여기에 대한 보상의 필요성이 있고 토지보상법 제77조에서도 이들에 대한 손실보상을 규정하고 있습니다.
이러한 상가임차인들의 영업권에 대하여는 감정평가를 한 후 이들과 협의하여야 하는데 이들은 감정평가 자체를 거부하거나 평가된 금액에 강력히 반발하면서 명도를 거부하고 영업을 지속하려 합니다. 이러한 행위는 개발에 심각한 장애를 초래합니다.
결국 이들과의 영업권보상에 대한 협의가 이루어지지 않으면 사업시행자는 이들의 영업권에 관한 보상에 대하여도 지방토지수용위원회에 영업권보상재결(토지보상법 제77조 - 영업의 손실등에 대한 보상)을 신청하여야 합니다.
또한 본 사업으로 인해 주거를 상실하는 자들은 토지등소유자 및 주거세입자, 상가세입자 모두이므로 이미 매입이 완료된 토지등소유자에 대해서도 주거이전비 및 이사비용을 지급해야 합니다. 이는 반드시 법에서 정해진 금액을 지급해야 합니다.
대법원 2006.4.27. 선고 2006두2435판결 【주거이전비및이사비지급청구】
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 제5항 및 같은 법 시행규칙 제54조 제2항, 제55조 제2항의 각 규정에 의하여 공익사업의 시행에 따라 이주하는 주거용 건축물의 세입자에게 지급하는 주거이전비와 이사비는, 당해 공익사업 시행지구 안에 거주하는 세입자들의 조기이주를 장려하여 사업추진을 원활하게 하려는 정책적인 목적과 주거이전으로 인하여 특별한 어려움을 겪게 될 세입자들을 대상으로 하는 사회보장적인 차원에서 지급하는 금원의 성격을 갖는다 할 것이므로, 같은 법 시행규칙 제54조 제2항에 규정된 ‘공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자로서 사업인정고시일 등 당시 또는 공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 당시 당해 공익사업 시행지구 안에서 3월 이상 거주한 자’에 해당하는 세입자는 이후의 사업시행자의 주거이전비 산정통보일 또는 수용개시일까지 계속 거주할 것을 요함이 없이 위 사업인정고시일 등에 바로 같은 법 시행규칙 제54조 제2항의 주거이전비와 같은 법 시행규칙 제55조 제2항의 이사비 청구권을 취득한다고 볼 것이고, 한편 이사비의 경우 실제 이전할 동산의 유무나 다과(多寡)를 묻지 않고 같은 법 시행규칙 제55조 제2항 [별표 4]에 규정된 금액을 지급받을 수 있다.
(2) 보상금이 정해지지 않았다는 이유로 명도를 거부하는 경우
토지의 수용재결 보상금 및 임차인에 대한 영업권 보상은 금액의 적고 많음의 다툼인 것이지 명도청구권과 대가적 관계에 있지 않아 동시이행을 주장 할 수 없습니다.
다시 말하자면 보상금이 확정되어 그 보상금이 지급되면 집을 비워 주겠다는 주장은 법원에서 받아들이지 않습니다. 금액은 재판 및 수용 재결로 다투되 토지 등 소유자는 토지 및 건물을 사용 수익 할 수 없고 임차인은 임대인으로부터 보증금을 받음과 동시에 일단 사업시행자에게 해당 목적물을 명도하고 보상금은 별도로 다투어야 합니다.
서울중앙지방법원 2006가단257571 건물인도
설령 피고와 같은 건물 임차인이 도시 및 주거환경정비법 및 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 소저의 영업권 보상 대상자에 해당하여 그 사업 시행자에게 영업권에 대한 보상 청구를 할 수 있다 하더라도, 사업시행자의 위와 같은 영업권 보상의무와 임차인의 건물 명도의무가 대가적 관계에 있는 채무는 아니므로 동시이행관계에 있다고 볼 수도 없을 것이므로, 결국 사업시행자에 대한 영업권 보상청구를 이유로 임대차기간 만료에 따른 건물 소유자의 건물 명도 요구를 거절할 수 없다 할 것이다.
또한 지방토지수용위원회에 소유자에 대한 토지보상금 및 상가세입자에 대한 영업 보상의 재결 결정이 있었으나 이에 불복하여 중앙토지수용위원회에 재결 신청을 청구하였을 경우가 문제 될 수 있으나, 이 문제 역시 집행 부정지의 효력으로 인해 중앙토지수용위원회의 재결이 진행 중임에도 불구하고 지방토지수용위원회에서 결정한 재결금액을 공탁함으로써 소유권을 취득하는데 아무런 장애가 되지 않는다 할 것입니다. 이는 중앙토지수용위원회의 재결에 대한 불복인 행정소송 절차에서도 동일합니다.
공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률
제34조 (재결)
①토지수용위원회의 재결은 서면으로 한다.
②제1항의 규정에 의한 재결서에는 주문 및 그 이유와 재결의 일자를 기재하고, 위원장 및 회의에 참석한 위원이 이에 기명날인한 후 그 정본을 사업시행자·토지소유자 및 관계인에게 송달하여야 한다.
제83조 (이의의 신청)
①중앙토지수용위원회의 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.
②지방토지수용위원회의 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 이의가 있는 자는 당해 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.
③제1항 및 제2항의 규정에 의한 이의의 신청은 재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다.
제85조 (행정소송의 제기)
①사업시행자·토지소유자 또는 관계인은 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 불복이 있는 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거친 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 전에 제84조의 규정에 따라 증액된 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송 종결시까지 수령할 수 없다.
제88조 (처분효력의 부정지) 제83조의 규정에 의한 이의의 신청이나 제85조의 규정에 의한 행정소송의 제기는 사업의 진행 및 토지의 수용 또는 사용을 정지시키지 아니한다.
결국 영업권보상금액의 증액을 요구하는 상가임차인들에 대하여도 관리처분계획인가고시나 해당토지등의 소유권수용재결이 되면 이를 근거로 명도청구할 수있고 보상금액의 증감문제는 명도이후에 별도의 절차에서 다투게 되고 일단 사업은 진행됩니다.
4. 결 어
명도소송은 소유자에 대한 수용재결이나 토지보상금 및 임차인에 대한 영업보상금의 수용 재결 결정 및 확정과는 무관하게 사업시행자가 도시정비법 49조6항에 따라 취득하는 구역내 모든 토지 및 건축물에 대한 ‘사용수익권’에 근거하여 제기하는 것입니다.
또한 토지등의 소유권은 지방토지수용위원회의 재결결정 금액을 공탁함으로서 이에 대한 불복절차의 진행과 무관하게 등기절차 없이 시행자가 취득하게 됩니다.
명도소송의 대상(피고)은 사업에 동의하지 않는 토지등소유자, 주거세입자, 상가세입자가 되어야 할 것이며, 소제기의 시기는 관리처분계획 인가고시 예정일 2달 전에 소송을 제기하여야 사업진행을 최대한 앞당길 수 있다고 사료 됩니다.
2007. 3.
법무법인 상선
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부설 한국도시정비법률연구소 소장
변호사 김 향 훈
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