스크랩 도시농업의 역사와 사례 (이창우)

[정진훈]

도시농업의 역사와 사례

_ 이창우(서울시정개발연구원 선임연구위원)

1. 도시농업의 정의와 기능

가. 정의

도시농업이란 도시에서 일어나는 모든 농업활동을 말한다. 일반적으로 도시농업이란, “농지가 없는 시민들이 레크리에이션, 자신이 먹을 농산물 재배, 고령자의 삶의 보람 찾기, 학생이나 어린이의 체험학습 등 다양한 목적을 가지고 소규모 면적을 이용하여 채소나 꽃, 기타 작물을 기르는 것”을 말한다.
일반적으로 도시농업은 다음의 넷으로 나눌 수 있다.
첫째, 텃밭 경작으로, 자신의 집 뜰에서 스스로 먹을 요량으로 농작물을 기르는 형태이다. 테라스나 발코니 또는 옥상에서 채소를 가꾸는 것을 포함한다.
둘째, 무단점유 도시농업으로, 남의 빈 땅을 무단 점유하여 농작물을 기르는 형태이다.
셋째, 상업적 도시농업으로, 도시에서 채소, 꽃, 가축 등을 상업적으로 생산하는 형태이다.
넷째, 취미농업으로, 합법적으로 구입했거나 임차한 토지에서 농작물을 주로 여가활용으로 기르는 형태이다. 영국의 얼로트먼트(allotment)나 도시농장, 독일의 소정원(kleingarten), 일본의 시민농원이 이런 형태의 도시농업이다. 우리나라 주말농장이나 서울시 농업기술센터에서 분양하는 도시텃밭도 여기에 속한다. 우리나라 지방자치단체에서는 위 4가지 경우를 모두 볼 수 있다.

나. 기능

1) 환경보전
도시텃밭은, 식물피복지가 감소하고 있는 도시지역에서 채소나 꽃 등을 재배해서 적극적으로 녹지환경을 확보하는 기능을 한다. 건물이나 포장으로 덮힌 도시공간에서 공원이나 도시림과 함께 귀중한 토양공간을 확보하는 기능도 한다. 도시텃밭은 도시생태계를 유지하고 보호해 준다. 공한지 상태로 내버려둘 때보다 표토유실을 줄이고 도시의 물 순환에 도움을 준다. 도시텃밭이 공장과 주택지 사이, 도로와 주택 사이, 도시중심부에 있을 때에는 공기정화 기능, 소음방지 기능까지도 수행한다. 도시텃밭은 동식물의 서식처 역할도 한다. 도시농업은 음식물 쓰레기 재활용, 자원 재이용, 수송에너지 절감, 화석연료 사용 자제 및 태양 에너지 이용 측면에서 도시 내 물질순환과 에너지 순환에 기여한다.

2) 방재
도시텃밭은 화재 발생시 확산을 방지하고 재해가 발생했을 때 피난장소로 활용할 수 있다. 주택밀집지역에 있는 도시텃밭은 도시재해가 발생했을 때 복구작업용 장비 적치장으로 공간활용이 가능하고 클럽 하우스가 잘 정비되어 있는 경우에는 일시적인 피난공간으로 사용하거나 채소 등 식량을 확보하는 등 재해복구지원공간이 될 수 있다.

3) 공동체 형성
다수의 이용자가 각각의 구획을 이용하면서 인접구획 이용자와 다양한 의사소통이 가능하게 된다. 특히 이용자단체가 도시텃밭 운영관리에 참여하는 도시농업에서는 공동체 형성기능이 강화된다. 이용자가 주말농장 주인이나 관계 농민과 접촉함으로써 도시와 농촌간 교류와 상해 이해가 촉진되는 효과를 거둔다.

4) 지역 활성화
도시텃밭이나 주말농장에 수십, 수백 세대의 이용자가 정기적으로 방문하는 등 많은 사람이 오고가기 때문에 지역 활성화에 기여한다. 건강증진 및 취미생활이 주목적인 유럽의 도시농업이 있는가 하면, 일본의 시민농원은 도시농촌 교류 및 중산간지역 활성화대책으로 추진하는 경향이 있다.

5) 교육
도시텃밭은 흙과 같이 하는 생활을 잃어버린 시가화지역 시민에게 흙과 접촉하는 장소로서, 자연적 체험의 기회를 제공한다. 작물의 재배를 통하여 사람들에게 교육적인 기능을 발휘한다.

6) 여가활동
도시텃밭은 재배의 즐거움과 수확의 기쁨을 이용자에게 주면서 가족에게 리크리에이션 공간을 제공함과 동시에 참여자들에게 여러 가지 여가활동을 하는 공간을 제공한다.

7) 보건휴양
햇볕과 푸르름이 풍부한 도시텃밭은 여러 이용자가 자신의 능력이나 처지에 맞는 규모로 경작하면서 땀을 흘림으로써 건강증진 기능을 가지며, 허브 등을 이용하는 등으로 원예요법 기능도 기대할 수 있다.

8) 사회복지
고령화가 진전되는 가운데, 도시텃밭은 고령자의 활력 있는 활동공간이 된다. 심신장애자의 야외생활공간으로 또는 요양자의 재활의 장으로서 사회복지적 기능이 기대된다.

9) 생산녹지
농업자의 경영수단으로서, 혹은 도시텃밭 이용자의 자급채소생산의 장으로서 생산기능과 도시녹지기능을 동시에 가지고 있다.

10) 경영 다양화
도시농업 관리는 전문적인 농작물재배관리에 비해 노력이 그리 많이 들지 않으며, 고도로 집약된 채소생산 또는 산지직매나 관광농원을 포함하여 적극적으로 복합화에 의한 경영 다각화를 실현하는 기능을 한다.

11) 자원․자산 보전
도시농업은 도시지역 녹지․환경자원으로서의 농지를 보전하고 농업자의 자산으로서의 농지를 적극적으로 활용하면서 관리하여 보전하는 기능을 한다.

12) 투자 경감
도시공원 등의 녹지환경을 직접적으로 공공투자로 확보하여 관리하면 많은 비용이 들지만 도시녹지로서의 도시텃밭을 시민의 공동작업으로 유지관리하면 공원에 비해서 적은 예산으로 유사한 효과를 거둘 수 있다.



2. 도시농업의 역사

가. 도시에서 시작된 농업

이미 마야 문명시대에 마야의 도시에서는 곡식, 생선, 과일, 채소가 생산되고 있었다. 유럽 중세도시의 집 뒤뜰에는 채원이 있었고 도시에 살면서 농업적 직업을 가진 사람들이 많았다. 영국에서 신대륙 미국으로 이주한 사람들이 건설한 당시의 보스턴 시에서는 도시 공간이 경작지로 널리 사용되었다. 도시지역은 하천을 끼고 발달하는 경우가 많아 땅이 기름지기 때문에 농사짓는 데 좋은 조건을 가지고 있다.
미국 도시학자 제인 제이콥스(Jane Jacobs) 여사는 도시농업이 농촌농업보다 앞섰다고 주장한다. 도시에서 곡식을 생산하고 가축을 기르고 있었을 때 아직 전문적으로 농업으로만 살아가는 농촌은 나타나지 않았다는 것이다. 생물학자 해리 월터즈(Harry Walters)는 “수렵채취에서 농업으로의 전이는 직접적으로 일어났다기보다는 최초의 농업은 텃밭과 같이 어쩌면 원예의 형태였을 것이다”라고 말하고 있다. 농업이 도시에서 시작되었다면 도시농업은 농촌농업에 비해 특이한 것이 아니라 오히려 자연스러운 것이다. 이러한 역사를 가지는 도시농업이 우리나라에서는 어떻게 발달하여 왔는지 서울을 중심으로 살펴본다.

나. 서울의 도시농업 역사

서울은 조선의 수도가 될 때까지 상고시대부터 이미 농업지대로 이용되고 있었다고 추정되며 도읍지가 된 이후에도 농경지가 상당히 있었다. 태조는 천도 이후 종묘·사직을 축조하고 18km에 이르는 성을 쌓았다. 성밖 10리 이내 지역에는 자연보호 목적으로 벌목은 물론 토석 채취, 가옥 건축, 묘지 조성을 금했다. 서울에서는 조선시대 내내 농업활동이 널리 이루어졌다. 양잠을 목적으로 하는 잠실의 경우, 서잠실이 서대문구 연희동에, 동잠실이 송파구 잠실동에 남잠실이 서초구 잠원동에 각각 있었다. 종로구 권농동에 있었던 내농포는 궁중에 채소를 공급하기 위한 밭으로 내시들이 관장했다. 이러한 농포는 현재의 신문로에도 있었다. 지금의 연희동 근처에는 논밭이 있어 1456년 세조가 이곳을 시찰했다고 하며, 궁궐에서 쓰는 고추를 심었다는 고초전(苦草田)도 있었다 한다. 지금의 방송통신대학 자리 일대는 서울배추의 산지로 유명했다. 지금의 후암동 근처에는 나라의 제사에 쓰는 소, 돼지, 닭 등을 사육하던 곳이 있었으며, 수송동에는 궁중에서 쓰는 말을 길렀고, 북창동에는 마소 이외의 잡축을 관리하는 곳이 있었다. 지금의 의주로 1가에는 미나릿골, 을지로 5가에는 미나리논이 있었다 한다. 약초를 재배하던 곳이 만리동 입구에서 충정로 3가로 넘어가는 데 있었다고 하며 서대문구 홍은동에는 호박밭이 많았다 한다.
주택용 토지의 확보와 도시미관을 위하여 성내에서는 곡식의 경작이 금지되었고, 남산의 경우에는 성밖의 남쪽 기슭도 중턱 이상은 비록 사유지라 하더라도 경작하는 것을 허용하지 않았다. 도성내 일반 서민의 집밖, 집뜰에는 텃밭이 있었다. 이 텃밭은 농번기가 되어 성밖에 사는 농민이 분뇨를 수거하러 오지 않을 때 이를 처리하는 곳으로 이용되었으며, 옆집과의 사이에 간격을 둘 수 있어 화재시 불이 번지는 것을 막는 데도 도움을 주었다. 하천변이나 둔치도 널리 채소밭으로 이용되었다.



3. 도시농업의 사례

시민들의 건강에 대한 높은 관심과 이에 따른 도시텃밭 문화 확산은 우리나라에만 국한된 것이 아니라 세계적 현상이다. 유엔의 한 조사에 의하면, 세계적으로 볼 때 도시 주민이 소비하는 음식의 약 1/3이 도시 내부에서 생산되고 있다고 한다. 세계적으로 8억 명이 도시농업에 종사하고 있는데, 이 중 2억 명이 상업 목적의 농민이라면 나머지는 자신이 직접 먹기 위해 농사를 짓고 있다고 보면 된다.
도시에서 넓은 토지를 차지하는 대학병원, 군부대, 공원 등의 부지와 그 주변지역은 도시농업을 하기에 적당한 땅이다. 이미 카메룬의 공항, 마닐라 대학 구내, 리마의 몇몇 병원, 샌프란시스코의 군사시설부지, 자카르타의 경마장, 상파울루의 고압송전선 선하부지, 방콕의 궁궐 내에서 도시농업이 행해지고 있다.
도시농업은 도시 내 토지에서만 가능한 것이 아니다. 아파트 베란다는 물론이고 단독주택 옥상에서 채소를 가꿀 수 있다. 미국 샌디에이고의 주택 옥상에서는 약초들이 재배되고 있고, 인도 델리의 주택 발코니에서는 누에들이 자라고 있으며 멕시코시티의 불량 주거지에서는 토끼가 사육되고 있다. 캐나다의 맥길 대학은 건물 옥상에 채소밭을 만들어 도시농업의 장단점을 실험하기도 했다.
세계 곳곳에서 선진국, 후진국을 막론하고 대도시, 중소도시 가릴 것 없이 도시농업이 활발하다. 자연 교육, 환경 보호, 공동체 활성화, 여가 선용, 건강 유지, 식량 제공, 공한지 재이용 등 도시농업의 목적도 점점 다양해지고 있다. 세계의 많은 중앙 및 지방정부들이 도시농업이 가진 장점에 주목하고 이를 활성화시키기 위해 노력하고 있다. 아래에서 도시농업의 국제적 동향과 사례를 대륙별로 나누어 살펴본다.

가. 북미

미국에서 과일의 79%, 채소의 69%, 낙농제품의 52%가 대도시권 지역 내에서 생산되고 있다. 이미 1980년대에 미국 보스턴 시에서는 보스턴 「도시농민협회」가 만들어졌고, 뉴욕 시에는 「그린 게릴라」와 같은 도시농업단체가 생겼다. 미국 뉴욕에는 현재 700～800개소에 달하는 도시농업지가 있으며, 미국 전역에 약 2백만 명의 도시농업 경작자가 있다. 토론토 시에 있는, 도시텃밭의 일종인 동네 정원(community garden)의 수는 1991년에 50개소였다가 2001년에 122개소가 되어 10년 사이 2배 이상 늘었다. 토론토 시의 한 시민단체는 창고 옥상을 이용하여 양배추와 특용채소를 길러 시장에 내다팔아 상당한 수익을 올리고 있다. 캐나다 밴쿠버 시의 래리 캠프벨 시장은 2003년 11월에 도시농민협회 창립 25주년을 기념하여 11월을 ‘도시농민의 달’로 선포한 바 있다.

<뉴욕시의 도시텃밭>



나. 남미

브라질 아마존 지역에 있는 벨렘 시 전체 가구의 1/3은 채소와 약용식물, 가축을 직접 기르고 있다. 쿠바의 수도 아바나에서 소비되는 농산물의 90%는 도시 내 또는 도시인근에서 생산되고 있다. 아바나는 도시농업의 세계 수도라 불리고 있다. 1999년 쿠바에서는 인구 1인당 매일 과일과 채소를 평균 215그램 생산했는데, 아바나, 시엔후에고스, 산크티 스피리투스와 같은 도시에서는 쿠바 보건부에서 정한 목표치인 1인 1일 300 그램 이상을 생산하고 있다. 이 농산물들은 전국 104,087개소의 도시텃밭에서 생산되고 있는데, 도시텃밭은 파티오(스페인식 안뜰) 텃밭, 화분, 주택과 도로 사이에 있는 시민농원 등 다양한 형태를 보이고 있다. 2003년 현재 쿠바의 파티오 텃밭 구획수는 30만개가 넘는데, 앞으로 50만개 이상의 파티오 텃밭 구획을 조성해서 주로 과일을 재배한다는 목표를 정부는 가지고 있다. 2002년 말 현재 그 면적이 1만 8,000 헥타르가 넘는, 쿠바 도시농업은 농업 노동자, 경작용 화단 조성 벽돌공, 행상인, 허브 가공업자, 퇴비 생산업자를 포함하여 16만 명의 새로운 고용을 창출하는 효과를 거두었다.

<쿠바 Cienfuegos 시의 한 아파트단지 내 도시텃밭>



1959년 쿠바 공산혁명 이후 쿠바 정부는 충분한 음식 섭취를 기본적 인권으로 받아들였지만 1980년대 중반에 이르러서도 식량 자급률은 50%를 넘지 못했다. 1989년 베를린 장벽 붕괴에 따른 당시 소련의 원조 삭감, 1993년 허리케인으로 인한 사탕수수 농작물 피해, 1990년대 초 미국의 경제 봉쇄 등으로 식량위기에 처한 쿠바는 1990년대부터 도시에서의 식량 생산을 장려하기 시작했다. 시민들은 공한지를 이용해 작물을 경작하거나 가축을 기르고, 테라스나 마당에서 뿐 아니라 심지어 통을 이용해 농작물을 길렀다. 1989년 이전만 하더라도 쿠바의 수도 아바나에서는 도시농업이란 존재하지 않았다. 국가에서 식량을 배급하므로 먹을 것을 시민 스스로 재배할 필요가 없었기 때문이다. 하지만 1990년대 초의 식량위기는 도시 내 모든 토지를 경작하게 했는데, 쿠바 농업부의 대지내 공지가 텃밭으로 경작되기까지 했다.
정부의 적극적 정책의지뿐 아니라 유엔이나 옥스팜(Oxfam) 같은 국제구호기관들의 기술과 재정 지원이 쿠바 도시농업 발전에 기여하고 있다. 1993년에 대규모 국영농장들을 소규모로 나누어 노동자가 경작할 수 있게 하는 법을 제정하고, 1994년에 121개의 농민시장을 개설하여 농산물 거래를 허용하는 등의 조치를 취한 것도 쿠바의 도시농업 발전에 기여하였다. 쿠바 정부가 만든 도시농업 발전 프로그램에는, 도시농업 경작지 이용도 제고, 도시농업 기술지도, 도시농업 연구개발 투자, 영세농에 농기구 등 자재 공급, 농산물 판로 개척 등 부문별 계획이 포함되어 있다.
아바나 시 정부는 시내에서 농사를 지을 경우 화학비료나 농약을 사용하는 것을 금지하는 조례를 제정해놓고 있다. 또 주민에게 나쁜 영향을 미치거나 수질오염 우려가 있는 곳에서는 돼지 등 가축의 사육을 금지하는 규정도 있다. 하지만 아바나 시 외곽지역에서는 광범위하게 축산업이 행해지고 있는데, 토끼를 기르는 곳이 700군데가 넘으며, 6만 3000두의 돼지와 17만 마리의 새가 사육되고 있기도 하다.
쿠바 도시농업에 장밋빛 미래만 있는 것이 아니며, 해결해야 할 과제도 있다. 우선 생활용수가 부족하기 때문에 수돗물을 농업용으로 사용하는 것을 제한하지 않을 수 없는 문제가 있다. 도시농업 경작지는, 토양답압이 심하고 자갈도 많으며 토양 영양분이 부족한 경우가 많아 퇴비 등 유기질 비료가 대량으로 필요하다는 문제도 있다. 그리고 거의 한 종류의 참외나 수박만 재배하고 있는 등 의외로 작물 품종이 다양하지 못한 것도 문제로 지적되고 있다.
쿠바의 도시농업은 원래 환경보전 목적과는 거리가 있었다. 하지만 최근 들어 도시농업의 생태적 측면이 강조되고 있다. 아바나 시청의 도시계획과와 도시농업과는 공동으로 농사짓는 데 적합한 토지를 배분하는 토지이용계획을 수립하기도 했다. 쿠바의 도시농업은 체계적인 관리를 통하여 나대지 녹화, 지하수 함양, 대기질 개선, 도시경관 개선 등의 긍정적인 환경보전 효과를 거두고 있는 것으로 평가되고 있다.

다. 유럽

유럽에서 도시농업이 가장 발달한 나라는 독일이다. 19개 지역 협회와 1만 5,200개 협회가 가입해 있는 독일 여가정원 연합회는 총 150만 명의 회원을 두고 있다. 독일에는 소정원법이 있어 도시텃밭 경작을 법적으로 보장하고 있다. 면적 4만 7,000헥타르에 140만 구획에 이르는 독일의 소정원은 19세기 초반 의사 슈레버가 환자들의 치유를 돕기 위해 고안한 것으로, 최근 들어 소정원의 환경보호 효과가 관심을 끌고 있다. 이외에도 자신의 집 정원에서 텃밭을 가꾸는 독일인의 수는 수백만 명에 이른다. 특히 베를린에는 제2차 세계대전 직후 20만개의 소정원 구획이 있었는데 지금도 그 수가 8만개에 달하고 있다. 덴마크 코펜하겐 시의 많은 주민들은 도시외곽에 있는 텃밭을 경작하고 있으며, 네덜란드 헤이그의 어린이들은 도시 내에서 농사짓는 경험을 하고 있다.
러시아 상트 페테스부르크 시의 5백만 시민의 50% 이상은 뒤뜰, 지하실, 옥상, 집 근처 공한지, 또는 도시외곽의 다차(러시아식 시골별장)에서 농작물을 기르고 있다. 포르투갈의 수도 리스본에서는 도로변 또는 도시 확산 과정에서 생긴 자투리 농지에서 채소, 꽃, 포도 등을 기르고 있다.
영국 브리스틀, 뉴캐슬, 런던 등지에서는 임대형 텃밭인 얼로트먼트(allotment)와, 주로 저소득계층 거주지역의 유휴지를 이용한 공동체 활성화 프로그램인 동네 정원(community garden), 또는 가축을 포함한 텃밭의 요소가 커피숍이나 공방과 결합한 도시농장(city farm) 등 다양한 형태의 도시농업이 이루어지고 있다. 수백 년의 역사를 가지고 발달해온 영국의 얼로트먼트는 1970년대와 1980년대를 거치면서 도시생태계 보호 차원에서 새로이 주목받고 있으며 많은 시민들이 얼로트먼트를 임대받기 위해 몇 년씩 대기하고 있다. 한 때 영국 전체에 걸쳐 그 구획수가 50만개에 달했던 얼로트먼트가 현재는 30여만 개로 줄어들긴 했지만 여전히 그 인기는 대단하다. 현재 영국에는 약 60개의 도시농장이 있다. 런던 대도시권 지역 면적의 약 10%를 차지하는 농지에서 1,000명의 양봉업자를 포함하여 약 3만 명의 엘로트먼트 경작자들이 농사일을 하고 있다. 런던 대도시권 지역 주민에게 필요한 채소와 과일의 1/5 정도는 지역내에서 생산해서 충당할 수 있다고 한다.

라. 아시아

베트남 하노이에서는 채소의 80%, 돼지고기, 닭고기, 민물고기의 50%, 계란의 40%가 도시 내 또는 도시인근지역에서 생산되고 있다. 중국 상하이에서는 채소의 60%, 돼지고기와 닭고기의 50% 이상, 우유와 계란의 90% 이상은 도시 내에서 공급되고 있다. 중국의 경우 전국적으로 볼 때 도시 주민이 먹는 채소의 85%는 도시 내부에서 생산되고 있다고 한다. 태국 방콕의 경우, 겨자, 시금치, 상추와 같은 채소의 거의 대부분이 도시 내에서 경작되고 있다. 인도의 캘커타, 인도네시아의 자카르타 등지에도 광범위하게 도시농업이 행해지고 있다.
특히 일본에서 도시농업이 활발하다. 일본에서는 주말농장이나 도시텃밭 형태의 도시농업을 시민농원(市民農園)이라 부른다. 도시 주민이 레크리에이션이나 자가소비용 채소 생산을 목적으로, 소규모 농지를 이용해 채소나 꽃을 기르는 농원이 시민농원이다. 장소, 개설 주체, 기능에 따라 구민농원, 레크리에이션 농원, 레저 농원, 취미 농원으로 불리기도 한다. 숙박 여부에 따라 당일형과 체재형으로 나누고, 도시지역 시민농원인 도시형과 도시주민이 농촌지역 시민농원을 이용하는 농촌형으로 구분한다.
일본에서 최초의 시민농원이 개설된 것은 문헌에 의하면 1924년 10월이다. 이 일본 최초의 시민농원은 1923년에 창설된 원예애호가 민간단체인 ‘교토 원예구락부’가 하나의 사업으로 시작한 것으로 이후 이 단체가 분구농원(分區農園)을 하나둘 개설해나갔다. 이 단체의 기관지에 영국의 얼로트먼트(allotment)가 소개되면서, 얼로트먼트를 모델로 한 시민농원이 교토시내에 보급되기 시작했다. 교토 원예구락부가 생긴 해인 1923년에 교토府 식물원이 개원했고, 일본원예학회가 설립되었으며, 교토제국대학에 농학부가 창립되기도 했다. 이 단체의 리더들은 당시 일본 원예학이나 식물학의 선구자로서 최고수준의 연구자나 지도자들이었다.
한편 오사카 시에서는 시와 오사카시 농회가 협동해서 도시 공공단체가 기획 운영한 것으로는 일본최초의 시민농원이 1926년에 개설되었다. 1934년에는 본격적인 공원과 일체화된 시민농원인 ‘城北公園’이 개설되었다. 또한 동경에서는 동경시 농회가 大泉시민농원을 1933년에 개설한 이후 동경에 시민농원이 증가하기 시작했다. 교토의 분구농원이 영국의 얼로트먼트를 모델로 했다면, 오사카와 동경의 시민농원은 독일의 클라인가르텐의 영향을 받아 양자간에 약간의 차이를 두고 발전해가기 시작했다.
일본의 시민농원은 제2차 세계대전 하에서 거의 소멸해갔다. 1946년까지 남아 있던 것으로는 교토 원예구락부의 제1분구농원 정도였는데, 이마저도 1948-1949년경까지 존속하다가 사라져버렸다. 그 후 1952년에 현행 농지법이 제정되어 시민농원은 농지제도상 존재할 수 없게 되어 도시계획법 시행에 따른 여건변화를 기다릴 수밖에 없었다.
농지개량보급원 일을 했던 나카이(中井)라는 사람이 고베에서 1966년에서 1968년에 걸쳐 시험적으로 시민농원을 다시 시작했으며, 1969년부터 고베 시와 농업협동조합의 지원을 받아 본격적으로 시민농원을 시작하게 되었다. 이 해에는 동경의 板橋區民農園이 개설되기도 했다.
즉 일본의 시민농원은 1924년부터 영국의 얼로트먼트를 모델로 해서 시작되었으나 제2차 세계대전을 거치면서 맥이 끊겼다가 1966년 이후 현재와 같은 형태의 시민농원이 부활했다고 말할 수 있다.
한편 1970년대 초반에 농지 이용을 둘러싼 제도적 문제가 표면화하기 시작했다. 당시에 농지는 이를 효율적으로 이용할 농민이 이용할 수 있도록, 농지법에서 권리 이동을 허가제로 하고 있었다. 이와 관련하여 레크리에이션 목적으로 극히 작은 면적에서 채소 등을 재배하는 시민농원의 임대차가 이러한 허가제와 잘 어울리지 않는다는 인식이 생겨났다.
1975년 이후 1980년대 말까지, 농지를 시민농원으로 이용할 경우 開設者인 농가가 농업을 경영하고 入園者인 도시주민 등이 농사의 일부를 맡아 하는 이른바 入園契約方式을 도입하여 운영하였다. 이후 이러한 입원계약방식의 시민농원 수가 늘면서, 농사의 일부를 맡아 할 뿐 아니라 더욱 안정적으로 임대차 형태로 농지를 이용하고자 하는 수요가 증가하게 되었다.
이에 따라 1989년에 「특정농지 대부에 관한 농지법 등의 특례에 관한 법률」이 제정되어, 지방자치단체나 농업협동조합이 소규모 농지를 단기간, 일정조건 하에 이용자에게 빌려줄 수 있게 되었다. 1990년 6월 마침내 「시민농원정비촉진법」이 제정되어 농지뿐 아니라 휴게시설을 포함한 전반적인 시민농원 정비가 가능하게 되었다.
1998년 12월 농림수산성이 작성한 「농정개혁 개요」에서, 시민에게 레크리에이션이나 요양 공간을 제공하고, 농업과 농촌을 이해하며, 농지를 효율적으로 활용한다는 측면에서 시민농원에 한층 더 중요한 의미를 부여하였다. 또한 1999년 제정된 「식료․농업․농촌기본법」에서 농업 및 농촌에 대한 국민의 이해와 관심을 높임과 동시에 건강하고 여유 있는 생활에 이바지하기 위해 시민농원 정비가 필요하다는 의미를 부여하였다. 2002년에는 도농 교류 농원 정비사업이 국고보조사업으로 정해져, 시민농원 지도자 육성과 시민농원 정비 사업이 추진되었다.
2003년 4월에 「구조개혁특별구역법」이 시행되어, 농지 유휴화가 심각한 문제로 되어 있는 지역에서 지방자치단체 및 농업협동조합 이외의 다양한 자에 의한 시민농원의 개설을 가능하게 하는 특정농지대부법 등의 특별조치를 강구했다.
2005년 3월에 새로운 「식료․농업․농촌기본계획」이 각의 결정되어, 도농간 교류 촉진, 도시농업 및 그 주변지역에서의 농업진흥 시책을 추진하며, 시민농원 개설요건을 완화하는 등 농지이용 기회의 확대를 기하는 ‘그린 투어리즘(생태관광)’ 시책도 추진하게 하고 있다.
2005년 9월에 개정 특정농지대부법이 시행되어, 시정촌 등 지방자치단체와 농업협동조합 이외의 者라도 시정촌 등과 협정을 체결하면 특정농지 대부에 의해 시민농원을 개설할 수 있게 되었다. 농지소유자는 물론이고 농지를 소유하고 있지 않은 개인이나 기업, NPO법인 등도 시정촌 또는 농지보유합리화법인한테 농지를 빌려받아 시민농원을 개설하는 것이 가능하게 된 것이다.
2006년 3월에는, 「시민농원의 정비 추진에 관한 유의사항에 대해서」라는 지침이 농촌진흥국장 명의로 통지되어, 시민농원에서 취미 목적으로 농작물을 재배한 경우라도 재배된 농작물 중 自家消費量을 초과하는 것은 판매소 등에서 판매할 수 있게 허용하기 시작했다. 일본의 시민농원은 새로운 형태의 생태관광의 하나로 발전해가고 있으며, 유휴농지 활용이나 어린이 농원 개설 등 다양한 활동이 벌어지고 있다.
1993년 1039개소였던 시민농원수가 2001년에 2676개소, 2002년에 2819개소, 2003년에 2904개소로 계속 늘고 있다. 2005년 3월 현재 시민농원 3001개소, 구획수 15만 3727개, 총면적 1027ha에 달한다. 전국적으로 볼 때, 동경도가 포함된 관동 지방(군마현, 사키다마현, 치바현, 동경도, 가나가와현, 나가노현, 시즈오카현 등)이 농원수 1540개소(51%), 구획수 8만 1043개, 면적 419ha로 가장 많다. 그 다음은 동해 지방(기후, 아이치 등), 근기 지방(교토, 오사카, 나라 등), 중4국 지방(돗도리, 시마네, 오카야마, 히로시마, 야마구치 등), 규슈 지방(후쿠오카, 나가사키, 구마모토, 오이타 등) 등의 순이다.
전국 3001개 시민농원 중 지방자치단체가 개설한 시민농원이 2269개소로 75%가 넘는다. 기타 농업협동조합 490개소, 농업자 161개소, 구조개혁특구 81개소 등이다. 전국의 시민농원 총면적 1027ha 중 약 60%에 달하는 597ha가 도시지역 시민농원이다. 특정농지대부법에 의해 개설된 시민농원이 2614개소로 전체의 87% 이상을 차지하고 있다.
일본 전국의 시민농원 이용면적을 보면, 1구획 당 50㎡ 미만이 전체 시민농원의 약 70%, 50㎡～100㎡이 약 20% 정도를 차지하고 있다. 이용기간은, 2년 미만이 약 60%, 2년～3년이 약 20%다. 이용요금은 시민농원 시설의 설치 상태 등에 따라 다른데, 연간 5만원 미만이 약 50%, 5만원～10만원이 약 30% 정도 된다. 이용요금이 무료인 곳도 전체 시민농원의 약 10% 정도 된다.
농지 유휴화가 점점 심각해지고 있어 일본 정부로서도 유휴 농지를 이용한 시민농원 개설을 장려하고 있는 가운데 자연과 접촉하고 싶어 하는 시민이 점점 늘고 있어 시민농원에 대한 인기는 계속 높아갈 전망이다.


글 : 이창우(시정개발연구원 기획조정실장, 선임연구위원)