스크랩 현행 국회의원 선거구 위헌 "인구비 2대 1이하로 줄여라"-판결문 전문

[이재운1045]

용인갑, 용인을 최대 피해지역.

이번 헌재 판결로 용인시 전체 의석 최소 1석 이상 늘 듯

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이에 대하여는 국회의원지역선거구를 획정함에 있어 헌법상 허용되는 기준은 인구편차 상하 50%이므로, 공직선거법 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표는 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하지 아니한다는 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 서기석의 반대의견이 있다.

헌법재판소 판결문 전문

사건의 개요

○ 청구인들은 대전광역시 동구, 수원시 권선구 서둔동, 용인시 기흥구 마북동, 동백동 및 수지구 상현2동, 천안시 서북구 쌍용2동과 쌍용3동, 충북 청주시 상당구 금천동, 서울 강남구 역삼동, 도곡동, 서울 강서구 등촌2동, 인천 남동구 구월동, 논현동에 주민등록을 마친 선거권자들이다.

○ 청구인들은 자치구의 분할만을 금지하고 행정구는 그 일부를 분할하여 다른 지역구로 통합할 수 있도록 한 공직선거법 제25조 제1항 및 인구편차 상하 50%를 기준으로 작성되었을 뿐만 아니라 일부 행정구를 분할하여 자의적으로 다른 구에 통합한 공직선거법 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표가 청구인들의 선거권과 평등권을 침해한다며, 위 조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

심판의 대상

○ 이 사건 심판대상은 ① 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조 제1항 본문 중 “자치구” 부분(이하 ‘이 사건 분할금지조항’이라 한다) 및 ② 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표 중 “대전광역시 동구 선거구” 부분(2012헌마190), “경기도 수원시 병선거구” 부분(2012헌마192), “경기도 용인시 갑선거구” 및 “경기도 용인시 을선거구” 부분(2012헌마211), “충청남도 천안시 갑선거구” 및 “충청남도 천안시 을선거구” 부분(2012헌마262, 2012헌마325), “충청북도 청주시 상당구 선거구” 부분(2013헌마781), “서울특별시 강남구 갑선거구”, “서울특별시 강서구 갑선거구” 및 “인천광역시 남동구 갑선거구” 부분(2014헌마53)(이하 공직선거법 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표 전체는 ‘이 사건 선거구구역표 전체’, 심판대상이 되는 국회의원지역선거구구역표 부분은 ‘심판대상 선거구구역표’라 한다. 또한, 일부 청구인들이 자의적인 선거구획정이라고 주장하고 있는 “경기도 수원시 병선거구” 부분, “경기도 용인시 갑선거구” 및 “경기도 용인시 을선거구” 부분, “충청남도 천안시 갑선거구” 부분을 ‘문제된 4개 선거구’라고 특정하기로 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 

[심판대상 조항]

공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조(국회의원지역구의 획정) ① 국회의원지역선거구(이하 “국회의원지역구”라 한다)는 시․도의 관할구역 안에서 인구․행정구역․지세․교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 자치구․시․군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다.(단서 생략)

② 국회의원지역구의 명칭과 그 구역은 별표 1과 같이 한다.

(선거구구역표의 상세한 내용은 생략)

결정주문

1. 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조 제1항 본문 중 “자치구” 부분에 대한 심판청구를 각하한다.

2. 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표는 헌법에 합치되지 아니한다.

3. 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표는 2015. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.

이유의 요지

○ 이 사건 분할금지조항에 대한 청구에 관한 판단

이 사건 분할금지조항은 국회가 국회의원지역선거구를 획정할 때 행정구역 단위 중 자치구를 분할하여 다른 선거구로 편입하는 것만을 명시적으로 금지함으로써, 행정구의 분구 및 통합 가능성을 열어놓고 있을 뿐이다. 따라서 법률 조항 자체만으로는 어떠한 행정구가 분할되어 다른 선거구로 편입될 것인지를 전혀 예측할 수 없고, 국회가 위 조항에 근거하여 이 사건 선거구구역표를 편성한 이후에야 비로소 2012헌마262 사건의 청구인들이 주민등록을 두고 있는 천안시 서북구가 분할되어 다른 선거구와 통합될 것인지 여부가 결정되는 것이다.

이처럼 위 청구인들이 주장하는 기본권 침해가 이 사건 분할금지조항이 아니라 심판대상 선거구구역표에 의하여 비로소 발생하게 되는 이상, 이 사건 분할금지조항에 대하여 기본권침해의 직접성을 인정할 수 없으므로, 이 사건 분할금지조항에 대한 심판청구는 부적법하다.

○ 심판대상 선거구구역표가 투표가치의 평등을 침해하는지 여부

우리 재판소는 국회의원의 지역대표성, 도시와 농어촌 간의 인구편차, 각 분야에 있어서의 개발불균형 등을 근거로 국회의원지역선거구의 획정에 있어 인구편차의 허용기준을 인구편차 상하 50%로 제시한 바가 있다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등 참조). 그러나 다음의 점들을 고려할 때, 현재의 시점에서 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하33⅓%, 인구비례 2:1을 넘어서지 않는 것으로 변경하는 것이 타당하다.

(1) 인구편차 상하 50%의 기준을 적용하게 되면 1인의 투표가치가 다른 1인의 투표가치에 비하여 세 배의 가치를 가지는 경우도 발생하는데, 이는 지나친 투표가치의 불평등이다. 더구나, 단원제 하에서는 인구편차 상하 50%의 기준을 따를 경우 인구가 적은 지역구에서 당선된 국회의원이 획득한 투표수보다 인구가 많은 지역구에서 낙선된 후보자가 획득한 투표수가 많은 경우가 발생할 가능성도 있는바, 이는 대의민주주의의 관점에서도 결코 바람직하지 아니하다.

(2) 국회를 구성함에 있어 국회의원의 지역대표성이 고려되어야 한다고 할지라도 이것이 국민주권주의의 출발점인 투표가치의 평등보다 우선시 될 수는 없다. 특히 현재는 지방자치제도가 정착되어 지역대표성을 이유로 헌법상 원칙인 투표가치의 평등을 현저히 완화할 필요성 또한 예전에 비해 크지 않다.

(3) 인구편차의 허용기준을 완화하면 할수록 과대대표되는 지역과 과소대표되는 지역이 생길 가능성 또한 높아지는데, 이는 지역정당구조를 심화시키는 부작용을 야기할 수 있다. 특히, 이러한 불균형은 같은 농․어촌 지역 사이에서도 나타나게 되는데, 같은 농․어촌 지역 간에 존재하는 이와 같은 불균형은 농․어촌 지역의 합리적인 변화를 저해할 수 있으며, 국토의 균형발전에도 도움이 되지 않는다.

(4) 다음 선거까지 약 1년 6개월의 시간이 남아 있고, 국회가 국회의원지역선거구를 획정함에 있어 비록 상설기관은 아니지만 전문가들로 구성된 국회의원선거구획정위원회로부터 다양한 정책적 지원을 받을 수 있음을 고려할 때(공직선거법 제24조), 선거구 조정의 현실적인 어려움 역시 인구편차의 허용기준을 완화할 사유가 될 수는 없다.

(5) 마지막으로 점차로 인구편차의 허용기준을 엄격하게 하는 것이 외국의 판례와 입법추세임을 고려할 때, 우리도 인구편차의 허용기준을 엄격하게 하는 일을 더 이상 미룰 수 없다.

(6) 따라서 심판대상 선거구구역표 중, 인구편차 상하 33⅓%를 넘어서는 “경기도 용인시 갑선거구”, “경기도 용인시 을선거구”, “충청남도 천안시 갑선거구”, “충청남도 천안시 을선거구”, “서울특별시 강남구 갑선거구” 및 “인천광역시 남동구 갑선거구” 부분은 해당 선거구가 속한 지역에 거주하는 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다.

○ 문제된 4개 선거구가 자의적인 선거구획정에 해당하는지 여부

국회가 문제된 4개 선거구를 획정함에 있어 행정구의 일부를 분할하여 다른 구와 합구하거나 통합한 주된 이유는 이러한 방법 외에 선거구 간의 인구편차를 줄일 수 있는 다른 방법을 찾기 어려웠기 때문이다. 또한, 분구된 지역은 행정구역도상으로 합구된 지역에 인접해 있어 양 지역 사이에 생활환경이나 교통, 교육환경에 큰 차이가 없고, 달리 국회가 특정 지역에 주소지를 두고 있는 선거인들의 정치참여 기회를 박탈하거나 특정 지역의 선거인을 차별하고자 하는 의도를 가지고 있었다고 볼 만한 사정이 없으며, 이들에 대한 실질적인 차별효과가 명백하게 드러났다고 볼 수도 없다.

2012헌마211 사건의 청구인들은 국회가 “경기도 용인시 갑선거구” 및 “경기도 용인시 을선거구” 부분을 획정함에 있어 국회의원선거구획정위원회의 선거구획정안에 따르지 아니한 것이 위 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다고 주장하나, 국회는 국회의원선거구획정위원회의 선거구획정안을 참고하여야 할 뿐 선거구획정안에 따라야 할 의무를 가지는 것은 아니므로, 선거구획정안의 내용과 다르게 선거구를 획정하였다는 이유만으로 입법재량을 일탈하였다고 볼 수는 없다.

2013헌마325 사건 청구인들 중 청구인 봉○○은 심판대상 선거구구역표 중 “충청남도 천안시 갑선거구” 및 “충청남도 천안시 을선거구” 부분이 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 별표2 ‘시․도의회의원지역선거구구역표’와 부합하지 않게 되었으므로, 이러한 선거구획정은 자의적인 것이라고 주장하나, 국회의원지역선거구구역표와 지방의회의원지역선거구구역표가 통일성을 가져야 할 특별한 이유가 없으며, 나아가 2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 현행 공직선거법 제26조 제1항 별표2 ‘시․도의회의원지역선거구구역표’에서는 서북구 쌍용2동을 동남구 신방동과 묶어 “천안시 제4선거구”로 획정하고 있으므로 더 이상 국회의원지역선거구와 시․도의회의원지역선거구 사이에 불일치가 있다고 볼 수도 없다.

따라서 문제된 4개 선거구구역표는 모두 합리적인 이유가 있는 것으로, 이를 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 선거구획정으로 볼 수 없다.

○ 위헌선언의 범위 및 헌법불합치 결정의 필요성

선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면, 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 갖는 것이다. 따라서 원칙적으로 이 사건 선거구구역표 전체에 대하여 위헌결정을 하여야 할 것이나, 단순 위헌 결정을 할 경우 법적 공백이 발생할 우려가 큰 점 등을 고려하여, 입법자가 2015. 12. 31.을 시한으로 이 사건 선거구구역표 전체를 개정할 때까지 이 사건 선거구구역표 전체의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다. 

이 사건 선거구구역표 전체에 대한 반대의견(재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 서기석)

○ 우리는 헌법재판소가 2000헌마92등 사건에서 전국 선거구 평균인구수 인구편차 상하 50%를 기준으로 위헌 여부를 판단하였던 상황과 크게 달라진바 없는 현 시점에서는 위 기준을 유지하는 것이 타당하고 생각한다.

우선, 도농 간에 나타나고 있는 경제력의 현저한 차이나 인구 격차는 아직도 해소되지 않고 있어, 지역이익들이 대표되어야 할 이유는 여전히 존재한다. 또한, 선거구 획정에 있어 행정구역의 분리 금지 및 국회의원정수의 고정과 같은 선거구 조정에 관한 공직선거법상 장애 요소 역시 존속하고 있다.

다수의견은 지방자치제도의 정착을 근거로 국회의원의 지역대표성보다 투표가치의 평등을 실현하는 것이 중요하다고 주장하나, 국회와 지방의회의 역할 차이, 지방자치단체의 재정자립도 등을 고려할 때 국회의원의 지역대표성은 지방자치제도가 정착된 현 시점에서도 투표가치의 평등 못지않게 여전히 중요하다. 그리고 인구편차 상하 33⅓%를 적용할 경우 이 사건 선거구구역표 전체의 대부분을 재조정해야 하는데, 선거구 조정에 관한 공직선거법상의 제한을 고려할 때 원활한 조정을 기대하기 어려우며, 선거구의 숫자를 늘리는 방안 역시 부정적인 국민 정서나 예산상의 문제 등을 감안할 때 현실적인 대안이 될 수 있을지 의문이다. 설령 법률을 개정하여 의석수를 늘리는 방법이 현실화될 수 있다고 할지라도 도시에 인구가 집중되어 있는 현재의 상황에서는 상대적으로 도시를 대표하는 의원수만 증가할 뿐, 지역대표성이 절실히 요구되는 농어촌의 의원수는 감소할 것이 자명하다.

다수의견은 다른 나라들이 인구편차의 허용한계를 엄격히 하고 있음을 위헌논거의 하나로 들고 있으나, 양원제를 택하고 있는 나라들과 달리, 단원제를 채택하고 있는 우리나라는 일원화되어 있는 의회에서 지역이익도 함께 대표될 수 있어야 하므로 국회의원 선출시 지역대표성을 감안한 제도의 마련이 필요하며, 이를 위해서는 인구편차의 허용 기준을 완화시키는 방법 밖에 없다.

그렇다면 다수의견이 인구편차 33⅓%를 넘어 헌법상 허용되지 않는다고 판단한 선거구들은 모두 헌법이 허용하는 인구편차 기준인 상하 50%의 기준을 벗어나지 않고, 달리 위 기준을 벗어나는 선거구도 없으므로, 이 사건 선거구구역표 전체는 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하지 아니한다.