『일상 생활속의 참가경험(생협운동)』 => 『조례제.개정청구운동(주민들이 자기 생활에 기초하여 대안을 만들어 나가고 그것을 관철시키기 위해 노력하는 운동)』=> 『지역정당의 결성과 지방정치에의 대리인 진출 시도』 |
이런 점에서 조례 제ㆍ개정 청구운동은 주민들이 형식화된 선거 이외에 진정한 정치적 경험을 할 수 있는 매우 중요한 계기가 될 것이다.
(3) 지역시민운동-지방의원이 어울러지는 협동작업
조례제.개정운동은 주민-지역시민운동-지방의원이 협동하여야만 성과를 낼 수 있는 작업이다. 기존에는 지역 시민운동이 지방의원을 진출시킨 경우에도, 지방의원과 같이 일을 해서 지역을 바꾸어내는 모범적인 모델을 만들어내지 못했다. 그것은 지역시민운동이 지방의원에게 기대한 것이 *정보제공과 *지역운동 출신 지방의원을 통한 지역주민들에 대한 신뢰성 확보 정도였고, 조례제정이나 예.결산심사 등에 있어서 지방의원과 협력하여 할 수 있는 일들을 적극적으로 만들어내지 못한 측면이 있다.
그런 점에서 조례제ㆍ개정운동은 반드시 지역시민운동과 지방의원이 협력해야 하기 때문에 지역시민운동과 지방의원의 관계를 실질화시킬 수있다. 지역시민운동의 입장에서는 조례제.개정청구를 해서 조례를 주민들의 힘으로 발의하더라도, 지방의원을 통해 지방의회내에서 조례에 대한 찬성을 조직할 필요가 있다. 그리고 조례제.개정청구를 하기 위해 서명을 받을 때부터 지방의원이 함께하면 주민들에게 조례의 통과전망에 대한 신뢰를 줄 수있다. 그런 점에서 조례제.개정청구운동을 함에 있어서는 지방의원의 역할이 필수적이다. 그리고 믿을만한 지방의원이 없는 지역이라면, 조례제.개정청구운동 과정에서 자연스럽게 주민들에게 지방의회에 대리인을 진출시킬 필요성을 인식시킬 수있다.
(4) 시민참가의 제도화를 모색
지금은 지방자치단체의 조례가 거의 중앙정부의 법령이나 지침에 따라 만들어지기 때문에 천편일률적인 경우들이 많다. 그러나 조례를 통해 지역 level에서 주민참여를 확대하는 것을 생각해 볼 수있다. 주민소송, 주민소환처럼 국가level에서의 주민참여제도만 중요한 것이 아니다. 오히려 창의적이고 다양한 주민참여의 사례는 지역level에서 만들어야 한다.
2. 지역시민운동으로서의 조례제.개정운동의 略史와 평가
한국에서도 조례제.개정운동은 꽤 오랜 역사를 가지고 있다. 1991년에 벌어졌던 부천시 담배자판기 조례제정운동이 대표적인 예라고 할 수있다. 부천 YMCA의 회원조직(주부중심)을 중심으로 벌어졌던 담배자판기 조례제정운동은 조례제정이라는 실제적인 성과까지 이루어냈고, 주부들을 중심으로 한 참여도 활발했던 운동사례였다.
그리고 그 이후에도 보행권 조례 제정운동이 벌어져서 서울을 비롯한 지방자치단체들이 보행권 조례를 제정하게 되었고, 지방의원의 낭비성 해외연수가 문제로 되자 ‘지방의원 공무 국외연수 평가위원회’ 조례제정운동이 지역level에서 벌어져서 실제로 전남 순천시나 울산 동구에서 조례가 제정된 사례들이 있었다. 또한 군포시의 경우 폐기물관리조례에서 폐기물관리시민위원회를 설치하도록 한 사례도 있었다.
그리고 주민들의 생활속에서 문제를 발굴하고, 그것을 조례제정운동으로 연결시키려는 시도들도 있었다. 그 한 예로 부천 YMCA가 1996년경부터 추진했던 어린이 놀이터 조례제정운동이 있다. 이 운동은 어린이 놀이터들이 안전상의 문제를 안고 있는 것을 알고, 초등학교 3학년 어린이 회원으로 구성된 “부천 지킴이”를 결성하여, 어린이 놀이터 및 횡단보도 등에 대한 안전조사 및 조례제정운동 등을 전개한 사례이다. 그러나 이 운동은 조례제정에는 성공하지 못했고, 부천시의회가 부천시장에게 개선할 것을 촉구하는 의견서를 제출하는 것으로 종결되었다. 그러나 그 이후 실질적으로 상위법인 아동복지법 및 동시행령이 개정되었고, 그에 따라 아동이 이용하는 놀이시설물에 대한 안전기준이 정해지게 되었다.
그 이외에도 안양 YWCA가 중심이 되어 벌인 “안양시의회의원 윤리실천조례”제정 운동의 결과로 “안양시의회의원 윤리실천규범”이 만들어진 사례도 있다.
그동안 이루어져왔던 조례제.개정운동이 주는 특징이나 시사점을 간략하게 정리해 보면 아래와 같다.
첫째 수단에 있어서 대부분 청원권을 행사했다는 것이다. 그것은 제도적으로 주민들에 의한 조례발의권이 보장되어 있지 않은 상황에서 불가피했다고 할 수있다. 그러나 청원권을 행사한 경우에는, 지방의원들이 적극적으로 조례안 발의에 나서지 않는 이상, 조례안이 안건으로 상정조차 되지 않을 수있다는 한계를 안고 있었다. 둘째, 조례제.개정운동의 주체로 주민들이 능동적으로 참여한 경우도 많았지만, 그렇지 못한 경우도 있었다는 것이다. 그리고 주민들의 참여가 잘 이루어진 사례들의 경우에는 주민들의 생활(생활로부터 나오는 관심사)과 밀접한 관련이 있었다는 특징을 가지고 있다. 셋째, 주민들의 생활과 관련이 있는 주제에 대해 주민참여가 잘 이루어지려면 조례제정을 위한 실태조사(문제파악단계)가 선행되어야 한다는 것이다. 이것은 실제로 이러한 운동을 하려고 할 때에, 활동가나 전문가 위주의 아이디어성 사업이 되는 것을 피하려면 반드시 필요한 부분이다.
3. 지방자치단체 조례의 실태
현재 지방자치단체의 대다수 조례들은 천편일률적이고, 관료들의 편의위주로 만들어져 있다. 조례들이 가지고 있는 문제점들을 간략하게 소개하면 다음과 같다.
- 취지는 좋은 조례이나 구체적인 실천방안을 담보하지 않고 있는 사례 : 서울시 환경기본조례, 주택조례, 보행권조례 등. 선언적인 내용만을 담고 있을 뿐 구체적인 예산확보 방안이나 실천방안이 마려되어 있지 않다. 이런 조례가 없는 것보다는 낫다고 할 수있으나, 예산 등 구체적인 실천방안이 담보되지 않은 선언적 문구에 그치는 것은 실효성이 없다.
- 조례의 내용이 상위법의 내용을 지키지 않고 있거나, 지방자치단체가 중앙부처보다도 더 못하게 제도를 운영하고 있는 경우 : 정보공개조례가 없는 지방자치단체도 있으나, 정보공개조례가 있는 지방자치단체들의 경우에도 정보공개수수료가 중앙정부보다 더 비싼(중앙정부의 복사수수료는 장당 50원으로 규정되어 있으나, 지방자치단체의 조례중에는 100원으로 해 놓은 경우들이 많다)경우들이 많다.
또한 영유아보육법에서 설치가 의무화 되어 있는 보육정보센터를 설치하지 않고 있거나 설치여부를 임의적인 것으로 만들어버린 내용으로 보육조례를 제정한 지방자치단체도 있다(ex. 과천시).
- ‘중앙정부의 준칙에 의해 천편일률적으로 자구하나 틀리지 않고 제정되는 사례’ : 각 지방자치단체의 주민자치센터설치 및 운영에 관한 조례는 대부분 행정자치부가 내린 지침에 따라 천편일률적으로 제정되었다.
- 시민의 편의보다는 관료주의적 발상에 의해 좌우된 사례 : 구민의 날, 시민의 날은 주민들이 가급적 참석하기 좋은 날로 하여 10월의 몇 번째주 토요일이나 일요일로 고정을 해 두어야 할 텐데도, 많은 지방자치단체들은 요일에 관계없이 “매년 10월 9일”로 정한다라고 규정되어 있어, 실제로는 주민들이 구민의 날, 시민의 날 행사에 참여할 수 없도록 하고 있다.
반면에 이러한 상황속에서도 다른 지방자치단체와는 달리 차별성있는 조례를 만들어서 시행하고 있는 사례들도 있다. 예를 들어, 지방자치단체장이 임의로 배분하고 있는 임의단체보조금(소위 pool 보조금)에 대해 위원회의 심의를 거쳐 배분하게 하고 있는 군포시의 ‘임의단체보조금지원조례’같은 것이 하나의 사례이다. 물론 이런 사례들은 우리나라에서 매우 드문 일이다.
따라서 우리 지역의 조례는 어떻게 되어 있는지를 정확하게 파악을 하는 것은 매우 중요하다. 우리 지역의 어떤 조례에 어떤 문제가 있는지를 알아야만, 조례제.개정운동을 어떻게 해야 할지에 대한 생각이 풍성해질 수있을 것이기 때문이다. 따라서 조례에 대해 체크리스트를 만들어 우리 지역의 조례들을 조사해 보아야 한다. 그리고 더 나아간다면 다른 지역의 조례들과 비교해 보는 것도 의미가 있을 것이다. 현재 행정자치부가 자치법규 데이터베이스(http://laib.mogaha.go.kr)를 운영하고 있으므로, 인터넷을 활용해서 조례를 검색하는 것이 가능하다.
<보충자료> 시민참가의 관점에서 본 조례 체크리스트(최소한의 사항이 규정되어 있는지를 점검하는 체크리스트)의 몇가지 예
▣ 정보공개조례 체크리스트
- 정보공개조례가 있는지 여부 : 정보공개법 제정이전에 상당수 지방자치단체들이 정보공개조례를 제정했음. 그러나 1996년 말에 법이 제정된 이후에 조례를 폐지한 지방자치단체도 있고, 폐지하지 않은 지방자치단체도 있음. 폐지하지 않고 남아 있는 경우, 정보공개조례의 내용이 정보공개법의 내용과 중복되어 무의미하거나, 법의 내용보다도 더 못한 경우가 많음. 그래서 일단 정보공개조례가 있는지를 체크해 볼 필요가 있음. 그리고 정보공개조례가 없더라도, 정보공개수수료에 관해서는 수수료및사용료조례에서 규정을 두고 있어야 함(정보공개법에서 지방자치단체의 경우 수수료의 결정을 조례로 위임하였기 때문임).
- 정보공개수수료는 얼마인지 : 중앙정부의 경우 열람수수료가 장당 20원, 복사수수료가 장당 50원인데, 우리 지역의 경우 수수료가 어떠한지를 확인
- 정보공개심사위원회의 구성 : 정보비공개결정에 대한 이의신청 등을 다루는 정보공개심사위원회의 구성이 어떻게 되어 있는지를 확인. 공무원인 위원의 숫자를 제한하는 규정을 조례상에 두고 있는지를 확인. 나아가 실제로 구성은 어떻게 되어 있는지를 확인.
▣ 위원회에의 민간참가 전반적인 현황 체크리스트(조례에 대한 조사)
- 조례에 의해 설치된 위원회의 리스트 작성(작성시에 위원회의 명칭, 근거조례, 위원장/부위원장, 위원의 수, 위원의 자격, 위원회 회의록 작성 의무조항 유무 등을 체크)
- 위원회중에서 단체장이나 부단체장이 위원장으로 되어 있는 위원회 숫자의 파악
- 조례로서 공무원인 위원의 비율이나 숫자를 제한한 위원회의 숫자 파악
▣ 위원회 운영체크리스트(조례조사를 바탕으로 한 실태조사)
- 위원회 위원의 실제 구성현황 파악(지방의원 자료협조나 정보공개청구를 통해 위원회 위원의 실제 구성 현황 파악. 이때 여성비율도 파악)
- 위원회 운영실태(연간 개최회수 등 파악)
- 위원회 회의록의 작성 실태 파악(중요한 위원회에 대해 회의록 정보공개청구를 통해 회의록 작성실태 파악)
- 전부 공무원으로 구성되어 있으면서 가장 중요한 의사결정을 하고 있는 조례규칙심사위원회의 회의안건과 회의록에 대한 실태 파악
▣ 보조금 관리조례 체크리스트
- 보조금 관리조례에 보조금 배분시 심사를 거치게 되어 있는지, 그리고 심사위원회의 구성은 되어 있는지에 대해 확인
- 사후정산시에 지출증빙서류를 제출하도록 되어 있는지 확인
▣ 보조금 실태 체크리스트
- 의원 자료협조나 정보공개청구를 통해 보조금(정액보조금, 임의보조금, 사업보조금 모두에 대해 조사할 필요있음. 사업보조금의 형태로 지급되는 규모가 상당하기 때문임)의 전체규모나 배분내역에 대해 조사
- 결산검사시의 참여나 정보공개청구를 통해 보조금 사후정산시에 지출증빙서류를 제대로 갖추어져 있는지 보조금을 부당하게 전용하는 사례는 없는지에 대해 확인
▣ 보육조례 체크리스트
- 보육조례는 제정되어 있는지
- 보육조례가 제정되어 있다면, 위원회의 구성은 어떻게 되어 있는지(조례상으로)
- 보육정보센터는 설치하도록 규정되어 있는지
- 방과후 보육에 관한 지원규정은 있는지
- 민간보육시설에 대한 지원근거규정은 존재하는지, 규정의 내용은 어떠한지
▣ 보육조례 실태조사리스트
- 보육위원회의 실제 구성은 어떠한지(명단 파악).
- 보육시설 원장 등 이해관계자의 비율은 어떠한지, 관료의 비율은 어떠한지, 부모대표는 참여하고 있는지, 참여하고 있다면 어떤 사람이 참여하고 있는지
- 보육정보센터는 민간에 위탁해서 운영하고 있는지, 인력현황은 어떠하며, 사업실적은 어떠한지
- 민간보육시설, 방과후 보육에 대한 지원예산규모는 어떠한지
▣ 공립보육시설, 복지시설 등 공공시설 민간위탁 체크리스트
- 조례상으로 공공시설 위탁절차는 어떻게 규정되어 있는지(심사위원회는 구성되어 있는지, 심사위원회의 구성은 어떠한지, 기간만료후 재위탁시에 심사에 관한 규정이 있는지. 있다면 그 내용은 어떠한지)
- 실제로 지역내에 존재하는 공공시설들의 수탁자, 수탁기간(재위탁이 반복되었을 경우 통산 기간), 운영실태에 대해 조사
4. 시민자치의 실현을 위한 조례제ㆍ개정의 몇가지 방향
시민자치의 실현을 위해서는 주민들에게 다양하고 풍부한 정보고 적기에 제공되고(정보공개), 주민들에게 다양한 참가의 기회를 제도적으로 보장하며(참가의 기회 보장), 중요한 사안에 대해서는 주민들의 자기결정권을 존중(자기결정권의 존중)하는 것이 필요하다. 이러한 관점에서 다양한 조례의 제ㆍ개정을 생각해 볼 수있다.
1> 정보공표개념을 도입하고, 시민이 활용하기 쉬운 정보공개제도를 만드는 것(‘시민참여 보장을 위한 정보공개조례’ 제정)
① 취지
“정보없이는 참여없다”라는 격언이 있는 것처럼, 정보공개는 ‘시민이 참여하는 도시’의 가장 기본적인 전제조건이다. 현재 한국에서는 1998년부터 정보공개법이 시행되고 있지만, 지방자치단체의 정보공개수준은 형편없다. 특히 ‘시민참여’를 위해 가장 중요하다고 할 수 있는 “정책결정과정”과 “예산집행”에 대한 정보공개가 제대로 이루어지지 않고 있다. 물론 시민운동도 정보공개를 제대로 활용하지 못하는 측면이 있지만, 지방자치단체들의 폐쇄성이 더 큰 원인이라고 할 수 있다. 그리고 시민이 청구를 해야만 공개가 되는 시스템으로는 근본적으로 한계가 있다. 지금 시민들은 어떤 정보가 있는지도 잘 모르는 상황이다. 그런데 시민이 정보를 선택해서 청구를 하기란 쉽지 않다.
따라서 시민이 청구를 하지 않아도 지방자치단체의 중요한 의사결정에 관한 정보나 시민생활에 밀접한 정보는 정기적으로 시민들에게 제공이 되는 ‘정보공표’개념을 도입할 필요가 있다. 이렇게 정보가 적시에 공개될 때에만, 합리적인 토론이 가능하고, 시민들이 참여할 수 있는 가능성이 열리게 된다.
② 조례에 담겨야 할 주요한 내용
- 적극적 정보공개제도(정보공표제도)의 도입 : 지방자치단체의 중요한 정책결정과정이나 예산집행과 관련된 정보를 정기적으로 인터넷과 시보를 통해 공개(특히 정책결정과정과 관련해서는 원칙적으로 각종 검토자료, 용역보고서, 간담회.공청회 자료, 설계서, 평가서 등의 목록을 인터넷을 통해 제공하고, 인터넷으로 다운로드 받거나 수시열람할 수 있도록 함)하도록 함.
- 기존 정보공개제도의 개선 : 시민들이 쉽게 이용할 수 있는 시민편의 위주로 정보공개제도를 대폭 개선해야 함. 이를 위해 열람수수료를 폐지하고, 공익적 성격의 정보공개청구에 대해서는 복사수수료를 전액 감면하는 등 현행 법령의 테두리 내에서 시민들이 최대한 이용하기 좋은 정보공개제도로 만듬. 또한 정보비공개 결정에 대한 이의신청 사건을 심의하는 정보공개심의회의 구성에서 관료의 비중을 1/3수준으로 줄이고, 민간전문가와 시민단체 추천인사의 비율을 높여서 정보비공개에 대해 신속하게 구제를 받을 수있도록 해야 함. 그리고 정보공개 전담직원을 배치하여 정보공개청구를 하고자 하는 시민에게 상담서비스를 제공하고, 인터넷으로 정보공개청구를 받는 등 정보공개시스템을 보완해야 함.
③ 실현방법
아직까지 정보공개조례가 남아 있는 지방자치단체의 경우에는 종전 조례를 폐지하고 새로 제정하거나, 종전 조례를 전문개정하는 방법을 사용하면 될 것이고, 정보공개조례가 없는 지방자치단체의 경우에는 새로운 조례를 제정하면 될 것이다.
2> 시민들에게 참가의 기회를 보장하는 시민참가기본조례의 제정
① 취지
지금의 시민들은 ‘정치의 소비자’, ‘행정의 객체’일 뿐이다. 따라서 시민이 발언권을 가질 수 있는 더 많은 기회(More opportunities for citizens to have a voice)를 보장해야 한다. 그러기 위해서는 각종 정책결정사항이나 행정사항들을 심의하는 위원회에 시민들의 참여권을 보장해야 한다. 지금은 지방자치단체가 설치한 각종 위원회가 관료위주로 구성되어 있고, 위원회 운영 자체도 형식적으로 이루어지고 있는 상황이다. 따라서 위원회의 전면적인 개혁이 필요하고, 그 방법은 바로 시민참가의 보장이다. 전문성이 필요한 위웜회에는 민간전문가중에서 위촉을 해야 할 경우가 있겠지만, 특히 자원봉사의 개념이 강하고 특별한 전문성이 필요하지는 않은 위원회(예를 들면, 주민자치위원회)에는 일반주민들중에서 참가의 의욕이 있는 주민들이 참가할 수 있어야 한다. 또한 형식화되어 있는 시민의견수렴절차(입법예고나 공청회 등)를 실질화할 필요가 있다. 일본에서는 이와 유사한 내용의 시민참가기본조례를 제정하여 시행하고 있는 지방자치단체도 있다.
② 조례에 담겨야 할 주요한 내용
- 시민참가의 보장을 위한 위원회 위원 공모제도 도입 : 지방자치단체가 설치한 각종 위원회의 위원을 공모절차를 통해 위촉하게 함으로써, 시민들에게 공평한 참가의 기회를 보장하고, 위원회 위원의 위촉절차를 투명하게 함.
- 위원회 회의 녹음 및 회의록의 작성의 의무화, 회의록의 원칙적 공개 : 위원회에 참여하지 못한 시민들도 위원회에서 어떤 논의가 있었는지를 알 수 있도록 위원회의 회의때 반드시 녹음을 하도록 하고, 회의록 작성도 의무화함. 그리고 회의록은 원칙적으로 공개되며, 시민의 청구가 있는 경우 녹음기록까지도 공개하도록 함.
- 남녀평등의 참가 보장 : 원칙적으로 지방자치단체가 설치하는 각종 위원회의 위원중에 여성의 비율을 1/3이상이 되도록 함.
- 주요한 자치입법의 추진이나 사업추진에 대해서는 의무적으로 주민들에게 그 내용을 공표하고, 공청회 등의 의견수렴절차를 밟도록 함. 그리고 공청회의 시간도 일반 주민들이 좀더 참가하기 좋은 시간대(주말이나 야간)에 개최하도록 함.
③ 실현방법
시민참가기본조례의 제정
3> 민간영역에 대한 지원의 투명성과 공정성을 보장
① 취지
시민사회의 활성화를 위해서는 지방자치단체가 민간영역에 지원하는 재원(임의단체보조금 등을 포함한 각종 보조금)이 투명하고 공정하게 배분이 되어 지역 시민사회의 건전화에 기여할 수 있어야 한다. 그러나 지금은 매우 자의적인 기준에 의하여 특정 영역이나 특정 단체들에 집중적으로 재원이 배분되고 있는 실정이다. 따라서 각 지방자치단체에 존재하는 ‘보조금 관리조례’를 개정하거나 ‘시민사회 지원조례’를 제정할 필요가 있다.
② 조례에 담겨야 할 주요 내용
- 사회단체들에게 지급되는 각종 보조금 지원시 전문가와 시민단체 추천인사가 참여하는 보조금심사위원회(또는 ‘시민사회 지원위원회’)에서 심사를 해서 공정하게 지원이 될 수있도록 함.
③ 실현방법
- 보조금관리조례의 개정 또는 시민사회지원조례의 제정
4> 주민들의 자기결정권을 존중하는 주민투표조례 제정
① 취지
주민들에게 중대한 영향을 미치는 문제들에 대해서 당연히 주민들의 의사가 존중되어야 한다. 이것은 지방자치단체의 고유사무에만 해당하는 이야기가 아니다. 지역주민들의 삶과 관련되어 있다면, 중앙정부나 공기업의 의사결정사항인 경우에도 이 원칙은 지켜져야 한다. 일본에서는 원자력발전소 건설이나 핵폐기장 건설, 환경을 파괴하는 대형공공사업의 시행, 미군기지 이전과 관련해서 조례를 통한 주민투표가 활발하게 진행되고 있다. 1996년 원자력발전소 건설과 관련된 주민투표가 처음 실시된 이후 주민투표는 큰 흐름으로 자리잡고 있다. 2000년 1월에는 도쿠시마시 주민들이 대형 공공사업의 시행에 반대하는 주민투표를 성공시킴으로써 개발세력들이 주도하던 일본사회에 큰 충격을 던지기도 했다.
주민투표법의 제정이 지방자치제도 개선의 주요 과제로 되어 있지만, 법의 제정을 통하지 않고 조례제정을 통해 주민투표를 시도할 필요가 있다. 법제정은 언제 성사될 지도 불확실하고, 법이 제정되더라도 중앙정부나 공기업의 의사결정사항인 경우에는 투표대상에 포함되지 않을 가능성이 높다. 따라서 법적이 구속력은 없다고 하더라도 조례제정에 의한 주민투표를 통해 주민들의 의사를 모아나가고 그것을 외부로 보여주는 것은 필요하다. 법적인 구속력은 없어도 사실상 지방자치단체나 지방의회가 주민투표의 결과를 존중할 수밖에 없을 것이기 때문이다. 그리고 주민투표라는 폭발적인 경험(주민투표를 하게 되면 조례제정운동, 투표운동, 투표이후에 투표결과를 관철시키는 운동을 경험하게 된다)을 통해 주민들은 각성되고 높은 수준의 정치적 경험을 할 수가 있을 것이다.
② 조례에 담겨야 할 주요내용
주 민투표조례는 일반적으로 주민투표의 요건,절차 등에 대해 규정하는 일반조례의 형식으로 만들 수도 있고, 특정한 현안에 대해 주민투표를 실시하는(예를 들면 00원자력 발전소 건설에 관한 주민투표조례, 00공사 시행에 관한 주민투표조례 등)내용의 조례로 만들 수도 있다. 일본의 경우에는 후자의 형태로 주민투표조례들이 만들어지고 있다. 쟁점을 분명하게 할 수있고, 투표의 시행시기까지 못박을 수 있는(조례공포일로부터 90일 이내라는 식으로) 등의 장점이 있기 때문이다. 구체적인 주민투표조례의 내용에 대해서는 일본의 사례들을 참조할 수있다.
③ 실현방법
주민투표 조례의 제정
5> 보육, 환경, 복지 등 생활상의 이슈들을 개선하기 위한 조례제정 : 그 하나의 예로서보육조례 개정
① 취지
지금은 부모의 책임으로만 돌려져 있는 보육문제의 사회적 해결을 추구하고, 보육시설운영에 부모의 참여를 보장함으로써 부모나 아이들의 보육문제로부터 소외되고 있는 현실을 개선할 필요가 있다. 지금 영유아보육법이 제정되어 있기는 하나, 수익자부담이 기본원칙으로 되어 있고 일부 저소득계층에 대한 지원이 있을 뿐이다. 그리고 각 지역에서 제정하고 있는 보육조례에서도 ‘시민참가의 보장’이나 ‘보육문제의 사회적 해결’에 대한 고민은 없다. 따라서 보육문제에 대한 시민참가를 보장하고, 보육에 대한 사회적 책임을 명문화하는 내용의 보육조례개정이 필요하다.
② 조례에 담겨야 할 주요내용
- 보육시설 운영에 대한 시민참가의 보장 : 일차적으로 공립 보육시설에 대해서는 부모들과 시설운영자, 보육교사들이 참여하는 ‘시설 운영위원회’ 설치를 의무화. 그리고 민간보육시설에 대한 재정지원을 확대할 때에 재정지원의 조건으로 ‘시설운영위원회’의 설치를 의무화. 시설운영위원회는 학교운영위원회와 비슷한 기능을 할 수있도록 함.
- 보육위원회에 대한 시민참가의 보장 : 지역보육정책.보육행정에 대한 심의위원회인 보육위원회에서 관료의 비중을 1/5이하로 축소하고, 부모대표(시설운영위원중에서 선출하도록 하면 될 것이다), 보육교사 대표, 보육전문가, 시민단체 추천인사로 보육위원회를 구성. 보육위원회의 경우에는 여성의 비율을 1/2이상으로 하여 여성들의 참가를 보장.
- 보육.유아교육과 관련된 정보제공, 상담 기능을 하는 보육정보센터의 운영을 강화.
- 민간보육시설에 대한 지원을 확대하되, 지원의 조건으로 공공성과 투명성을 요구. 공공성은 장애아 통합교육, 영아보육, 소득에 따른 차등보육료 제도 도입여부 등으로 판단하고, 투명성은 시설운영위원회의 설치, 예.결산서의 외부공개 등을 통해 확보함.
- 영아보육, 장애아 보육, 연장보육, 방과 후 보육 등 다양한 서비스가 활성화되도록 함.
③ 실현방법
보육조례의 제정 또는 개정
5. 조례제ㆍ개정운동의 방법론
조례개혁운동의 방법으로는 지방자치법상의 조례제.개정청구권이나 청원권을 이용할 수있다. 청원권은 지방의원 1명의 소개만 있으면 행사할 수있다는 편한 점은 있지만, 별도로 의원발의가 추진되지 않는 이상, 의회에서 아예 안건으로도 상정하지 않아도 된다는 문제점을 안고 있다. 따라서 청원권을 행사하는 경우에는, 의원입법이 가능하도록 지방의원들을 조직하는 것이 병행되어야 할 것이다. 이 경우 지방의회내에 지역운동의 대리인이 진출해 있다면, 보다 유리한 조건이 될 것이다.
청원에 의한 조례개혁운동의 과정
청원안 작성의 前단계(주민의사의 수렴 및 형성과정) => 청원안의 작성 => 청원(지방의원의 소개를 받아) => 의원발의 |
그러나 어려운 과정이 되겠지만, 조례제.개정청구권의 행사를 시도해 보는 것도 필요하다. 조례제.개정청구(住民發案)라는 직접민주주의적 과정을 통해 주민들은 상당한 정치적 경험을 쌓을 수 있을 것이기 때문이다. 조례 제.개정청구는 상당히 많은 주민들의 서명(구체적인 숫자는 20분의 1의 범위내에서 각 지방자치단체가 고시하고 있다)을 받아야 하는데, 이것이 조례제.개정청구권을 행사하는데 가장 큰 난점이지만, 바로 그 이유 때문에 실행만 가능하다면, 주민들에게 큰 자신감을 심어줄 수 있는 방법이다.
물론 조례제.개정청구가 성공한 이후에 조례가 지방의회를 통과하려면 지방의회내의 다수의 동의를 얻어야 한다. 그러나 주민들의 상당수가 적극 찬성3)을 하여 서명한 조례를 부결시키는 것은 지방의회로서도 상당한 정치적 부담을 안을 수밖에 없다. 또한 주민들이 원하는 조례에 대해 부결을 시킨 지방의원들에 대해서는 다음번 선거때에 정치적 책임을 물을 기회가 있기 때문에, 조례개혁운동이 가지는 의미는 매우 크다고 할 수 있다. 앞서 언급한 것처럼, 일본의 대표적인 지역정당인 가나가와 네트워크 운동의 기원도, 가나가와 현의 생활클럽 생협이 중심이 되어 환경오염방지를 위해 세제의 사용을 제한하는 내용의 조례제정청구를 했는데도, 지방의회가 이를 무성의하게 심사한 데에서 비롯되어 지방의회내에 시민의 ‘대리인’을 보내자는 운동으로 발전한 것이다.
조례제.개정청구에 의한 조례개혁운동의 과정
청 구서 작성의 前단계(주민의사의 수렴 및 형성과정) => 청구서의 작성/청구대표자의 선정 => 조례제.개정 청구서의 제출/대표자 증명서의 교부신청 => 서명수집을 할 사람(수임자)의 선정 및 신고 => 서명수집(기초는 3개월, 광역은 6개월) => 청구인 명부의 열람 => 지방자치단체장이 조례안을 작성하여 지방의회에 안건으로 부의 |
<표> 조례의 제정 및 개폐 청구에 필요한 연서주민수
20세 이상 주민수 |
연서주민수 |
1만5천 미만 |
370 |
1만5천 이상 3만 미만 |
680 |
3만 이상 5만 미만 |
1,200 |
5만 이상 7만 미만 |
1,900 |
7만 이상 10만 미만 |
2,500 |
10만 이상 15만 미만 |
3,300 |
15만 이상 20만 미만 |
4,600 |
20만 이상 25만 미만 |
5,900 |
25만 이상 30만 미만 |
6,900 |
30만 이상 40만 미만 |
7,800 |
40만 이상 50만 미만 |
10,000 |
50만 이상 80만 미만 |
11,000 |
80만 이상 110만 미만 |
18,000 |
110만 이상 150만 미만 |
25,000 |
150만 이상 200만 미만 |
33,000 |
200만 이상 250만 미만 |
43,000 |
250만 이상 300만 미만 |
53,000 |
300만 이상 500만 미만 |
62,000 |
500만 이상 700만 미만 |
102,000 |
700만 이상 |
140,000 |