마을만들기 과정에서의 문제발생과 해법

[영실]

마을만들기 과정에서의 문제발생과 해법

1. 들어가며

민주주의와 지방자치의 전통이 깊고 지역개발이 진일보한 선진국에서는 주민참여에 의한 삶의 공간 확보노력이 두드러지며 국가(혹은 지방정부) 또한 주민본위의 행정을 펼치기 위한 노력을 경주하고 있다.

일본의 경우도 마찬가지로 패전 이후 개발주의자들에 의해 주도된 급격한 산업화 과정에서 소외와 공해문제에 직면하면서 이에 저항하는 계급․환경운동이 봇물을 이루게 되었다.

이는 1970년대 초반을 정점으로 주민스스로 거주공간을 가꾸고 만들어 가는 주민운동 형식으로 변화해  ‘마찌즈쿠리(まちづくり)’라는 이름의 마을 만들기 운동으로 한 방향을 잡게 된다.

‘마찌즈쿠리¹⁾’는 지역차원의 재개발, 도시정비 등 제도화된 사업서부터 주민생활에 필요한 시설이나 공간 만들기에 이르기까지 다양한 분야를 주민 스스로 참여하고 만들어 가는 주민참여운동이다.

우리나라도 1995년 지방자치제가 시행된 이후 지역특성을 살린 마을만들기를 지역개발의 한 방식으로 삼고 있으나 지속가능성을 확보하기 보다는 단기간에 성과를 만들기 위한 이벤트성 지역축제나 지역랜드마크에 치중, 주민 삶의 질 향상에는 크게 기여하지 못하는 경향이 많다.

이는 주민운동의 성과를 계승해 만들어진 것이라기보다는 행정이 일방적으로 주도해 주민을 동원대상으로 삼거나 주민의 준비정도에 대한 판단보다 성과에 집착하는 전문가 집단에 의해서 기능주의적으로 실행되고 있다는데 문제점이 있다.

그러다 보니 정작 중요한 주민들의 이해와 요구 등 삶의 방식은 부차적인 것이 되고 공간적 배치의 우수성을 논하는 공학적 접근방식이나 실행가능성에 대한 책임감 없는 페이퍼 매트릭스(paper matrix)로 도배되고 있다.

이제는 토호세력과 유착관계에 있는 관, 그 이익에 복무해왔던 전문가그룹이 주도해왔던 SOC구축과 대규모 택지건설 등 개발론이 퇴조하고 지역 및 그 지역 속에서 이뤄지는 공동체들 간의 상호관계 속에서 해답을 찾으려는 노력이 가시화 되고 있다.

2. 기존의 마을만들기의 문제점

마을만들기'는 말 그대로 마을을 만든다는 것이다. 이미 존재하는 마을을 파괴하고 처음부터 다시 만드는 것이 아니라면 기존의 마을을 유지하면서 기존의 마을과 구별되는 새로운 내용과 형식을 채워 넣는다는 것일 것이다.

마을만들기는 사람들, 공동체, 직업, 종교, 취미를 공유하는 사회적 관계망까지 포괄하며 만들기는 소프트웨어와 하드웨어적인 의미를 포괄해 환경개선, 공동체, 문화형성 등을 새롭게 만들어 낸다는 의미를 담고 있다.²⁾

이는 지방자치제 출현과 밀접한 관계를 가지는데 기득권 세력이 아닌 새로운 세력에 즉 주민(시민)에 의한 마을만들기 일 것이며 기존의 것과는 구별 짓는 새로운 전개방식을 가지게 될 것이다.

마을만들기는 행정기관이나 전문가 그룹의 지도가 아닌 주민들의 내부에 내재돼 있는 갈등을 해소해 가는 과정에서 자생조직들이 대립과 갈등해소 과정을 거치면서 자생성을 발화시켜 스스로 주체세력으로 형성해가는 것이 가장 바람직한 행태다.

이러한 자생성의 틀 위에서 만나는 행정기관과 전문가 집단은 부분적으로는 발화된 씨앗을 꽃피우게도 시들게도 할 수 있는 영향력을 보일 수도 있다는 점도 망각하지 않는다.

마을만들기는 다양한 주체들의 참여와 관계 속에서 진행되지만 주로 주민(주민조직, 지도자)주도형, 전문가주도형(시민단체, 연구기관), 행정(행정조직, 공무원)주도형 등으로 분류할 수 있다.

첫 번째 주민주도형 마을만들기 유형인 토고미마을³⁾ 사람들은 2001년부터 나눔의 농사가족이라는 독특한 회원제(회원 약 1천명) 시스템을 생각해 냈다. 즉 도시회원이 3만 원을 내면 마을에서는 그 돈으로 오리를 사서 논에 풀어 농사를 짓고, 그 해 가을 추석에 3만 원에 해당하는 무공해 오리쌀을 도시민에게 보내주는 전략을 세웠다. 또한 '토고미 오리축제'를 개최하여 성공을 거두었고  ‘토고미 오리쌀’이란 자체 브랜드로 회원들에게 전량 판매되고, 연간 1만 명에 이르는 도시민들이 찾아와 농촌 체험을 즐기면서 민박을 비롯한 다양한 농산물에 대한 유통문제가 말끔히 해소되었다.

그 결과 4년 전만 하더라도 4000만 원에 불과하던 마을 농산물 판매액은 2003년4억 5000만 원으로 늘어났다.

토고미 주민들은 삼성경제연구소 강신겸박사와 같은 전문가가 제공하는 자문과 행정기관의 지원을 받기도 하지만 대부분의 프로그램 계획이나 진행, 농산물 유통 등을 마을 자체적으로 세우고 추진해 자생적으로 추진되는 성공사례로 꼽힌다.

두 번째 전문가 주도형의 마을만들기 유형인 태백시 철암동은 하루 유동인구 4만명의 우리나라 대표적인 석탄도시였으나 석탄사용 감소와 정부의 석탄산업합리화정책으로 폐광이 속출, 현재 인구 4천여명으로 급속한 몰락을 보이고 있는 곳이다.

경기대학교 주대관교수를 비롯한 철암지역건축도시작업팀은 태백지역 시민단체, 주민 등과 함께 2002년 ‘철암세상’을 결성, 독일의 루드 등 서구에서 폐광을 관광자원화 하는데 사용했던 선탄장에 조명시설을 설치하고 콜페스티벌을 시작했으며 전국 각지의 자원봉사자와 대학생들을 유치해 주택개량사업을 벌이고 있다.

또한 우리나라 석탄산업의 역사를 직접 경험하기 위해 시행중인 갱도체험과 철암역 내 빈 공간을 활용해 만든 철암역 갤러리, 학생대상 건축교실, 미술과 공예교육, '어린이도서관'을 운영하고 있다.

그러나 주택개량사업을 무료로 진행하면서 작업팀-주민, 주민 상호 간의 갈등요인 발생과 자생력 저하라는 오류를 범하면서 최근에는 대상 주민의 건축비 일부 부담과 노동력 제공 등의 역할을 요구하고 있다.

마지막으로 관주도의 문화마을 혹은 예술촌 조성사업이다.  2003년⁴⁾ 10월 감사원은 농림부를 대상으로 ‘농촌개발사업 추진실태’를 감사한 결과 조성목적과 달리 외지인의 투기지역으로 전락한 것을 확인하고 ‘문화마을’의 실효성 여부를 재검토하라고 통보했다.

2003년 6월 현재 문화마을 조성지역의 택지를 분양 받은 6,060명의 직업군을 보면 3,163명(52.2%)만이 농민이고 나머지는 공무원, 회사원, 상인이었고 도일 시․군에 거주하지 않은 외지인도 1,36명(17.1%)으로 확인됐으며 건축률은 60%(3,635필지)로 2,425필지가 나대지로 방치돼 있다.

또한 함평군이 2004년 6억5천만원을 들여 함평읍 석성리 1만735㎡ 부지에 예술창작촌을 만들겠다는 계획을 세웠으나 가속도를 내지 못하고 있으며 진도군이 2005년 임회면에 3만여평의 예술촌 조성에 나서겠다는 발표를 했으나 아직 첫 삽조차 뜨지 못했다. 신안군은 압해면 송공산에 대단위 아트센터를 조성하겠다는 마스터플랜을 세웠으나 사업추진이 사실상 중단된 상태며, 영암은 구림면에 도예촌을, 경남 하동군은 3만여㎡의 예인촌 건설을 추진 중에 있으나 성공 가능성은 미지수다.

그러나  이는 마을만들기를 택지조성 등 기반시설 구축 등 물리적 환경을 조성하면 끝나는 것으로 착각한데서 기인하며 그 속에서 살아갈 사람들의 조건과 상황이 고려되지 않는 탁상행정에서 기인한 것으로 실패는 자명하다.

주민주도형이라고 할지라도 행정이나 전문가 도움 없이 주민스스로의 힘으로 이뤄진 경우도 있고 주민이 시작한 이후에 행정이나 전문가 집단이 참여한 경우도 있다.

토고미마을과 같이 전문가가 각종 정보를 제공하거나 상담, 기술지원 등의 황동을 통해 주민들의 마을만들기를 지원하는 경우도 있고 철암처럼 전문가집단이 주도하고 시민단체가 지원하는 형식도 있다.

또한 문화마을 조성사업처럼 행정 쪽에서 사업을 주도하거나  주민에게 사업을 제안하는 형식, 또는 중요한 의사결정 과정에 ‘공청회’ 등을 통해 주민을 적극 참여시키는 경우도 있다.

그러나 위의 3가지 사례를 통해 확인할 수 있는 것은 상황과 조건에 따라 다를 수도 있지만 낮은 단계에서 출발하더라도 주민(혹은 예술인)의 자구적 노력으로 마을만들기가 진행되는 것이 바람직하다는 것이다.

전문가나 시민단체는 행정과 주민사이의 네트워크를 조정하면서 다양한 정보를 제공해 바람직한 추진방향을 잡을 수 있도록 돕고 행정은 적극적이고 유연한 지원프로그램을 구축하는 것이 바람직하다.

자치단체에서 시행해온 지역개발 방식은 몇가지 심각한 문제를 가지고 있다.

첫째, 개발계획 수립과 사업추진 과정에 지역주민이 배제되고 개발정보에 대한 공유가 이뤄지지 못하기 때문에 외부자본의 지배구조가 창출되고 개발이익 또한 외부로 유출된다는 점이다.

둘째, 전통문화와 환경자원 등 지역적 특성을 제대로 담아내지 못할 뿐만 아니라 정해진 개발계획에 지역을 끼워 맞추는 획일적 탁상행정이 많다는 것이다.

셋째, 단기간에 사업성과를 남기기 위해 예산투자가 이뤄지다보니 사업의 지속성 담보를 위한 인적동력 확보에는 등한시돼 몇 년 후 사업이 애물단지로 전락하는 경우가 다반사다.

넷째, 개발정책 수립이 사업추진 기관이나 외부 관광객을 위한 시각적 효과와 이벤트에 치중하였지 소득사업 개발 등 지역주민의 이해와는 동떨어져 있다는 점이다.

다섯째, 관성적인 공직사회 특성상 시설물 설치와 서류처리 등 정해진 업무 외에 독특한 정책개발이나 지역 주민들과 어우러진 능동적 사업추진 능력(의지)이 고갈돼 가고 있다는 문제점도 있다.

이처럼 기존의 지역개발은 ⁵⁾중앙의 논리, 개발사업자의 수익논리, 관광객 우선원칙이었기 때문에 지역주민들이 자신의 지역을 가꾼다는 주민자치의 개념과는 다를 수밖에 없었다.

3. 마을만들기, 이것을 지켜야 성공한다.

마을만들기에 있어서 가장 중요한 요인은 주민의 자구적 노력(자생성)과 프로그램의 토착화다.

개인의 실천에서 시작되기도 하고 위기와 갈등요인을 공동체가 해결해 가는 과정에서 주체역량이 형성되기도 한다.

때로는 시행착오를 거치기는 하지만 지도자의 일관된 추진력이 빛을 발하는 사례도 있다.

또한 이 지도자는 주민과 행정, 주민과 외부전문가 사이의 징검다리 역할을 하며 주민조직을 보완해주고 외부지원을 끌어오는 역할을 수행하게 된다.

지도자는 주민조직의 지지․지원이 없이는 결국 한계를 드러내며 주민조직에서 성장하고 또 그 조직을 이끌어 나간다.

낮은 단계에서 시작하더라도 주민의 준비정도에 맞게 출발하고 프로그램을 그 지역의 정서와 상황에 맞게 토착화 시켜 추진하는 것이 가장 바람직한 방식일 것이다.

첫 번째 주민참여가 보장돼야 한다.

마을만들기는 초기 과정에서 소수 지도자의 노력에 의해 주도되기도 하지만 주민의 참여를 보장하고 참여를 바탕으로 지도자 그룹을 만들고 이를 기반으로 주민을 조직화 하는 노력이 필요하다.

마을의 운영과정이 특정세력에 의해 주도되고 소외되는 주민들이 생긴다면 농촌마을 특성상 감정적 대립의 발생과 충돌이 생기고 이를 회복하는 과정이 상당히 소요된다는 것을 알아야 한다.

낮은 단계에서 시작하더라도 더불어 가는 것이 가장 바람직한 마을만들기 방식이다.

두 번째 계획수립과 추진과정은 철저하게 공개돼야 한다.

투명하지 않다는 것은 마을만들기의 수혜자가 주민이 되지 못한다는 것을 의미한다.

철저한 공개원칙이 초기과정에서 갈등과 이해관계의 충돌을 야기 시키기도 하지만 결국은 내부 자정을 통해 합리적인 방법을 찾아가기 마련이다.

공동체의 합의를 거치지 않은 계획수립과 추진은 초기 갈등발생을 최소화할 수 있다는 장점은 있지만 이것이 사라지는 것이 아니라 내부에서 잠복해 있다가 우호적인 집단과 개인까지도 분열시키고 대립․반목 시킬 수 있다는 것을 알아야 한다.

마을만들기에 있어서 갈등발생요인 원인은 마을운영을 몇몇 리더그룹과 전문가, 행정이 편의적으로 독점하고 그 내용이 투명하게 공개되지 않을 때 발생한다.

또한 마을만들기가 자치단체나 전문가그룹의 구미에 맞는 프로그램이나 이벤트로 흘러 외부인들의 욕구충족에만 충실했지 주민의 이해를 우선하지 않을 때 오히려 주민들의 터전과 생존권을 위협하는 것으로 비춰져 내부반발과 분열의 원인으로 작용할 수도 있다.

따라서 마을의 자율성과 독자성이 보장되고 경제적 효과와 사회문화적 효과가지도 책임지는 공동의 논의구조로서 마을만들기위원회의 형식이 필요한 것이다.

세 번째 소득향상과 삶의 질 확대에 대한 확신을 보여주는 마을만들기가 되지 못한다면 주민참여는 기대하기 어렵다.

마을 내에 다양한 행사가 열리고 관광 유발효과가 있다 하더라도 주민이 그 공간의 주인으로 자리 잡지 못하고 동원된 구경꾼으로 전락하고 마는 경우가 많다.

이는 주민들의 생활환경 개선과 주민공간마련, 마을환경가꾸기 부터 시작해 재화발생이 가능한 농업생산과 판매, 개발이익 등 현실적인 개발자와 수혜자가 주민이 돼야 갈등발생을 최소화 할 수 있다.

마을만들기는 주민의 생활환경을 개선하고 공동체를 회복하며 지역활성화를 도모할 때만이 그 가치를 가지게 되는 것이다.

네 번째 마을자생조직이 나서야 한다는 것이다.

우호적인 관계를 유지하고 있는 외부 전문가 집단과 행정이 마을의 대소사와 운명을 책임져 주지 않는다.

계기만 만들어 줄뿐이다.

결국 마을자생조직이 외부전문가․행정과 어우러져 힘을 발휘해야 하며 주된 동력은 내부에 있어야 한다.

특히 계획과정과 사업과정에 주민참여가 반듯이 보장되야 하며 자생조직 중에서도 주된 동력이 있어야 한다.

다섯째 마을 내부에서 성장한 마을리더가 이끄는 마을만들기가 돼야한다.

농촌사회는 외부집단에 대해 배타적일 뿐만 아니라 공동체에 대한 결속력이 강한 것이 특징이다.

따라서 이장과 새마을지도자, 부녀회장, 개발위원장 등의 가지는 영향력은 지대하다.

주민이 환경개선의 필요성을 인식하고 주민조직이 활발한 활동을 전개하더라도 이를 아우르고 통합시킬 리더가 존재하지 않는다면 주민의 자발적 의지는 꽃을 피우지 못하고 좌초되기 십상이다.

마을 내에서 검증된 리더가 필요하며 이들은 기존의 주민조직에 마을만들기의 동기를 부여해야 한다.

마을의 리더는 기존의 토호세력과는 다르다는 것도 알아야 한다.

여섯째 공동의 논의구조가 필요하다.

마을마다 청년회를 비롯해 마을마다 농촌지역의 공동논의 구조인 동계, 부녀회, 개발위원회, 노인회, 작목반, 각종 계모임 등 다종다양한 자생조직이 존재하고 씨족공동체도 존재한다.

이런 자생조직 마다 이해관계가 다르기 때문에 개별집단이 제 각각 목소리를 낼 경우 일관된 사업방향과 통일적 추진력을 기대하기는 어렵다.

따라서 이를 통합하고 마을만들기를 이끌어갈 마을만들기위원회와 같은 공동논의구조는 필수적이다. 

마지막으로 갈등을 적절히 기회로 활용하라는 것이다.

이질집단 간의 갈등은 당연한 것이며 이것이 변화를 예견하는 씨앗이다.

마을만들기 과정에서 이해관계에 따라 주민-주민, 조직-주민 혹은 조직-조직 간 갈등이 발생하기도 한다.

전문가주도형․행정주도형 마을만들기에서는 갈등발생을 마을만들기의 최대 난관으로 알고 사업을 수정하거나 포기하는 사례가 많다.

이는 이들이 외부에 있기 때문에 마을이 살아 움직이는 생명체라는 인식을 하지 못하고 계획대상이나 구획정리 해야 할 토지 정도로만 인식하는 데서 기인한다.

주민주도형 마을만들기에 있어서 대립하는 제 세력은 상호침투하고 서로의 변화를 추동하게 되어있다.

그 변화는 내부동력과 리더에 의해 바람직한 방향을 잡을 때 가능해 지는 것으로 개인주의적인 도시적 특성과 다르게 농촌공동체 특성상 내부 자정작용이 가능한 것이다.

농촌공동체에서 갈등발생은 위기극복을 위한 기회이므로  적절히 활용하는 것이 바람직하다.

5. 결론에 대신하여

이미 자치단체가 주도가 되어 예술촌, 생태마을, 문화마을, 전통마을, 민속마을, 역사마을 등등 셀 수도 없을 정도로 많은 마을을 만들어 내고 있지만 주민도 소득도 없고 교류와 자족도 없는 즉, 개발론자들과 정치인을 위한 이벤트로 귀결되는 모습이 비일비재하다.

일부 계획가나 행정은 개발론자들과 시스템을 구축해 도로, 주택 개․보수 등 노후화된 사회기반시설을 새롭게 확보하고 생활공간을 재정비 하는 방향으로 끈임 없는 개발정책을 세우는데 이 과정에서 주민의 삶의 질 개선은 없으며 논의과정에서부터 주민은 철저히 소외된다.

따라서 마을만들기는 주민이 주도해야 한다.

주민주도형 마을만들기는 ‘보기 좋은 마을’을 만드는 것이 아니라 ‘살기 좋은 마을’을 만드는 진화론적 과정이며 논의와 추진과 성과물의 소유자가 주민이다.

또한 주민 스스로에 의한 마을만들기 마스터플랜과 운영의 지속성이 담보하기 위한 대한 주민 조직화․의식화 과정도 자발적이며 이를 통해 각 주체들의 단결을 더욱 공고히 하고 스스로의 리더(지도자)그룹을 만들어 외부지원 세력과 유기적이면서 독립적인 운영시스템을 만들어 나가는 것이 필수적이다.

결국 마을만들기는 사업이나 성과 만들기가 아니라 ‘사람만들기’다. 사람과 사람, 사람과 조직, 조직과 조직의 사회적 관계를 이해하고 발생하는 갈등을 해소하는 방법을 찾아가는 것이 마을만들기의 기본이다.

[영실]

읍·면 주민들은 제기차기, 팽이싸움,딱지치기. 윷놀이, 외날 및 양날 썰매 타기, 얼음판 줄다리기