고을 수령(守令)과 유향소(留鄕所)의 좌수(座首)
[ 수령(守令) ]
통일신라시대는 9주 아래 120군과 305현을 설치하고 군에 태수(太守), 현에 현령을 두었다. 983년(성종 2) 12목(牧)을 설치하고 지방관을 파견하였고, 995년에는 12목에 절도사(節度使)를 두었으며, 1018년(현종 9) 제도를 정비하여 4도호부사(都護府使), 8목사(牧使), 56지주군사(知州郡事), 28진장(鎭將), 20현령(縣令)을 파견하였다.
고려시대의 수령은 3품 이상의 경(京) ·도호부 ·목과, 5품 이상의 방어진(防禦鎭) ·지주부군(知州府郡) 및 7품 이상의 현 ·진(鎭)으로 구분되었다. 《고려사》에 나오는 전체 500여 군현 가운데 수령을 파견한 주현(主縣)은 130개, 그렇지 못한 속현(屬縣)은 374개로서 수령제가 완비되지 못했음을 보여준다.
이러한 군현을 통괄하는 중간기구로서 계수관(界首官)을 두었으며, 중기 이후에는 5도안찰사(按擦使)와 양계병마사(兵馬使)를 두었다. 그러나 계수관은 상표진하(上表陳賀) ·향공선상(鄕貢選上) ·외옥수추검(外獄囚推檢) 등 제한된 임무만 담당하고, 실질적인 행정체계는 수령이 중앙으로부터 직접 지휘를 받았다.
수령은 문반의 관로(官路)로서 문반은 반드시 지방관을 거친 뒤에 경관(京官)에 임명되었고 지방관은 경관을 겸직하고 부임하였다. 주로 과거 출신이 임명되었으며 사무처리 능력이 있고 청렴한 인물을 선발하였다. 그러나 무신의 난이 일어난 뒤 무신이 선발되면서 점차 수령임용이 문란해져 말기에는 글자도 모르는 자가 임명될 정도로 심각하였다.
또한 수령의 천거는 재상 및 6부와 대성(臺省)이나 문무상참(文武常參) 이상이 천거했는데 적임자가 아닐 때는 천거한 사람을 처벌하였고, 임기는 원칙적으로 3년인데 제대로 지켜지지 않았다. 수령의 임무는 현종 때 백성의 질고를 살필 것, 흑수(黑綬)와 장리(長吏)의 재능을 살필 것, 도적과 간사한 자를 살필 것, 백성 중에 범금(犯禁)한 것을 살필 것, 백성 중에 효제(孝悌)와 염결(廉潔)한 자를 살필 것, 향리가 전곡(錢穀)을 산실(散失)하는 지를 살필 것 등으로 정했다.
후기에는 향리에 대한 감독 대신에 전야(田野)의 개간과 사송(詞訟)의 처리 및 부역의 균등문제가 강조되었다. 조선이 건국된 뒤 수령은 여러 차례 개편을 거쳐 《경국대전》에 전국에 부윤(종2품) 4명, 대도호부사(정3품) 4명, 목사(정3품) 20명, 도호부사(종3품) 44명, 군수(종4품) 82명, 현령(종5품) 34명, 현감(종6품) 141명을 두었다. 수령의 지위는 호구 ·전결(田結)의 다소에 따라 결정한 지방의 읍격(邑格)에 따라 차이가 있었고, 관찰사의 지휘를 받았다.
수령은 문과 ·무과 ·음과로 진출했는데, 상급 수령은 문과가 많았고 연변에는 무과가 많으며, 중하급 수령은 음과가 많았다. 하급 수령은 성중관(成衆官)에서 임용하거나 취재(取材)하여 선발했는데, 사서와 오경(五經) 가운데 1책과 《대명률》 및 《경국대전》에 대한 강(講)과 백성을 다스리는 방책에 대한 제술(製述)을 시험하였다.
임기는 세종 때 일시적으로 구임(久任)하기도 했으나 《경국대전》에 5년으로 정했다. 수령의 고과(考課)는 관찰사가 매년 6월 15일과 12월 15일 두 차례에 걸쳐 그 치적을 선(善) ·최(最) ·악(惡) ·전(殿)의 4등급으로 구분하고 성적을 산정하여 보고함으로써 포폄했는데, 재직 중의 성적은 승진에 영향을 주었다.
수령칠사(守令七事)로 불리는 수령의 임무는 농상(農桑)을 성하게 할 것, 호구를 증식할 것, 학교를 일으킬 것, 군정(軍政)을 바르게 할 것, 부역을 균등히 할 것, 사송을 바르게 할 것, 간활(奸猾)을 없앨 것 등으로, 감찰사가 매년 말에 조사하여 국왕에게 보고하게 하였다.
[ 향리(鄕吏)]
고려·조선시대 지방 관청의 행정실무를 처리하던 하급 관인계층으로서 향리(鄕吏)는 토착적이고 세습적인 성격을 가지며, 고려시대에는 장리(長吏) 또는 외리(外吏)라고도 하였다. 그리고 지방행정단위에 따라 주리(州吏)·부리(府吏)·군리(郡吏)·현리(縣吏)·역리(驛吏)·부곡리(部曲吏) 등으로 호칭되었다.
조선시대에는 인리(人吏), 또는 지방 수령의 관아 밖에 위치한 작청(作廳)이라는 건물에서 근무했기 때문에 외아전(外衙前) 등으로도 불리었다. 외아전은 중앙관아의 서리(胥吏)가 근무하는 경아전(京衙前)에 대하여 지방 향리가 근무하는 공간이라는 뜻이다
자료출처
[네이버 지식백과]향리 [Hyangri, 鄕吏] (한국민족문화대백과, 한국학중앙연구원)
[경재소(京在所)]
경소(京所)라고도 한다. 중앙정부에 재직하는 고위 품관이 출신지역 경재소를 관장하여 그 지방에 설치되어 있는 유향소(留鄕所)를 통제하고, 출신지역과 정부와의 중간에서 여러 가지 일을 주선하거나 공물(貢物)의 상납에 책임을 지기도 하였다.
경재소를 관장하는 당상(堂上)은 그의 동향인 가운데서 좌수(座首) 1명, 참상별감(參上別監) 2명, 참외별감 2명 등의 경재소 임원을 임명하였으며, 수령에 대한 능멸 등 작폐가 심한 지방 유향소를 효과적으로 감독하기 위하여 유향소의 품관도 임명하였다.
경재소는 지방 수령의 정사에는 간섭할 수 없었으나, 중앙정권의 권신으로서 경재소를 장악한 고관들은 지방의 정치 ·경제적 영역을 침범하여, 사적(私的) 경제기반을 확대하기도 하였다. 이 제도는 태종 때 실시되어 1435년(세종 17) 제도화되고 1603년(선조 36) 폐지되었다.
유향소(留鄕所)의 좌수(座首)
[유향소(留鄕所)]
유향소(留鄕所)는 수령의 아문(衙門)에 다음가는 중요한 관아라 하여 이아(貳衙)라고 불렀으며, 향소(鄕所) ·향소청(鄕所廳)이라고도 하였다. 이 제도는 고려의 사심관(事審官)에서 유래된 것으로, 초기에는 덕망이 높고 문벌이 좋은 사람을 사심관으로 삼다가 말기에는 전함(前銜:전직) 품관(品官)들을 사심관에 임명하면서 유향품관(留鄕品官) ·한량관(閑良官)이라 하였다. 조선시대에 들어와서는 이들 유향품관 ·한량관들이 자의적(自意的)으로 유향소를 만들어 지방자치의 기능을 맡았다.
유향소는 벼슬에서 은퇴한 이들 지방 품관을 우두머리로 뽑아 지방의 풍기를 단속하고 향리(鄕吏)의 악폐를 막는 등 민간자치의 지도자적인 역할을 맡았는데 태종 초에 와서 차차 지방 수령과 대립하여 중앙집권을 저해하는 성향을 띠게 되어 1406년(태종 6)에 폐지되었다.
그러나 좀처럼 없어지지 않아 그 폐지가 불가능해지자 1428년(세종 10)에는 유향소의 설치를 다시 명하여 각 유향소의 품관 정원을 정하고 이를 감독하는 경재소(京在所) 제도를 강화하였으며, 수령의 비행(非行) 여부를 논할 수 없다는 법이 마련됨에 따라 유향소의 자치적 성격은 크게 줄어들어 품관들은 위축된 지위의 보존을 위해 수령들과 타협 결탁하기도 하였다.
유향소는 1467년(세조 13) 함경도에서 일어난 이시애(李施愛)의 난에 그들의 일부가 이에 가담함에 따라 다시 폐지되었는데, 이때 폐지된 이유 중의 하나는 유향소가 수령의 편에 서서 백성을 침학(侵虐)함이 심하다는 것이었다. 그러나 이미 뿌리를 내린 유향소는 쉽게 없어지지 않고, 꾸준한 복설(復設)운동이 있었다.
1488년(성종 19)에 다시 부활되어 향임(鄕任), 혹은 감관(監官) · 향정(鄕正)의 임원을 두게 되었는데, 이들 임원은 주(州) ·부(府)에 4,5명, 군에 3명, 현에 2명의 정원을 두었으나 후대에는 창감(倉監) ·고감(庫監) 등의 직책이 생겨 10명이 넘는 경우도 있었다.
[ 좌수(座首) ]
좌수(座首)는 조선시대 지방의 자치 기구인 향청(鄕廳 : 留鄕所 또는 鄕所)의 가장 높은 직임(職任)이며, 조선 건국 초기에 악질 향리의 규찰과 향촌의 교화를 위해 유향품관(留鄕品官)에 의해 조직된 유향소는 그 뒤 여러 차례 치폐(置廢)를 거듭한 끝에 1488년(성종 19) 복립(復立)되었다.
「동국문헌비고」에 의하면, 1489년 유향소를 개혁해 연로하고 덕망이 높은 자를 좌수로 삼고, 그 다음을 별감(別監)이라 하여 주부(州府) 5인, 군 4인, 현 3인으로 정했다고 한다.
유향소 설치·운영의 실제는 지역·시대에 따라 차이가 있으나 16세기에는 각 고을의 향안(鄕案)에 입록된 사족(士族)들이 전원 참석한 향회(鄕會)에서 50세 이상의 덕망이 있는 자를 선출하고, 결과를 중앙의 경재소당상(京在所堂上)에 후보자를 추천해 임명되는 것이 통례였다. 임기도 일정하지 않아 곳에 따라 2년으로 한 곳도 있으나 종신으로 한 곳도 있었다.
선조 때에 경재소가 혁파되면서 향회에서 선출된 자를 수령이 임명하는 형태로 바꾸어져 사실상 임명권이 수령에게 넘어갔다. 이에 따라 좌수의 권한도 초기에는 매우 강력해 수령권을 견제하는 기능을 담당했으나 선조 이후 크게 약화되어 별감 이하 향임 인사권과 행정 실무의 일부, 즉 군기(軍器)의 정비, 정군(正軍)의 선발, 군포전(軍布錢)의 징수, 환곡(還穀) 등 주로 대민업무를 담당하는 수령의 수석 보좌관격으로 전락되었다.
특히, 1654년(효종 5) 영장사목(營將事目) 발표 이후 좌수에 대한 처우를 향리로 격하시키자 사족들은 좌수 취임을 사양하였다. 따라서 실리를 추구하려는 향족(鄕族)이 좌수가 되어 수령·향리와 결탁하여 농민을 수탈하는 등 폐단이 많았다.
한편, 16세기 이후 각 고을에 향약이 실시되면서 향청이 향약의 직임을 겸하여 고을에 따라서는 좌수가 약정(約正) 또는 부약정을 겸임하기도 했다. 1896년 지방 제도의 대대적인 개혁과 함께 향장(鄕長)이라는 이름으로 명칭이 바뀌어 지방의 행정 사무와 세무를 돕게 하는 등으로 명맥이 유지되었지만, 사실상 유명무실한 존재가 되어버렸다.
자료출처 : [네이버 지식백과]좌수 [座首] (한국민족문화대백과, 한국학중앙연구원)
참고문헌
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『향청연구』(김용덕, 한국연구원, 1978)
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「조선후기 향권의 추이와 지배층 동향-충청도목천현사례-」(김인걸, 『한국문화』 2, 1981)
「조선후기 향안의 성격변화와 재지사족」(김인걸, 『김철준박사화갑기념사학논총』, 1983)
「조선중기 군현통치와 수령향약의 성격」(김무진, 『손보기박사정년기념한국사학논총』, 1988)
「조선후기의 지방자치」(김용덕, 『국사관논총』 3, 1989)
「18세기말 19세기초 평안도지역의 향권의 추이」(고석규, 『한국문화』 11, 1990)