농지전용없이 불법건축한 건축물을 양수받은 자에게 원상복구 명령이 가능한지?

민원인 : 농지전용허가를 받지 않고 농지를 건축물의 부지로 전용하여 건축물을 건축한 자로부터 해당 건축물 및 부지를 양수한 양수인에게 「농지법」 제42조제1항에 따른 원상회복을 명할 수 있는지(「농지법」 제42조제1항 등 관련)#질의요지「농지법」 제34조제1항 전단에서는 같은 법 제2조제7호에 따른 농지를 전용(각주: 「농지법」 제2조제7호에 따른 농지의 전용을 의미하며, 이하 같음.)하려는 자는 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는(제1호) 등의 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고...같은 법 제42조제1항제1호에서는 같은 법 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 받지 아니하고 농지를 전용한 경우에 해당하면 “그 행위를 한 자”에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다고 규정하고 있는바,「농지법」 제34조제1항 각 호에 해당하지 않는 경우로서 같은 항 전단에 따른 농지전용허가를 받지 않고 농지를 건축물의 부지로 전용하여 건축물을 건축한 자(양도인)가 해당 건축물과 그 부지를 양도한 경우 그 양수인에게 같은 법 제42조제1항제1호에 따른 원상회복을 명할 수 있는지?(각주: 양도인은 「농지법」 제42조제1항제1호에 따른 원상회복명령을 받지 않았고, 건축물과 부지의 양수인이 동일하며, 양수인은 농지 전용 행위를 하지 않은 경우를 전제함.)#회답 :이 사안의 경우, 양수인에게 같은 법 제42조제1항제1호에 따른 원상회복을 명할 수 없습니다.이유법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조)인데...「농지법」 제42조제1항에서는 “그 행위를 한 자”에게 원상회복을 명할 수 있다고 규정하고 있고...농지 전용 행위를 하지 않은 양수인은 “그 행위를 한 자”가 아니므로 같은 항에 따른 원상회복을 명할 수 있는 자가 아님이 문언상 분명합니다.그리고 법령에서 처분의 대상을 명확히 규정하고 있는 경우 명문의 규정이 없는 한 이러한 대상의 범위를 확장할 수는 없는 것인바...앞서 살핀대로 「농지법」 제42조제1항에서는 “그 행위를 한 자”에게 원상회복을 명할 수 있도록 규정하고 있을 뿐 농지 전용 행위를 하지 않은 양수인 등에게 원상회복을 명할 수 있도록 하는 명문의 규정을 두고 있지 않고...「농지법」의 다른 규정에서도 농지 전용 행위를 하지 않은 양수인 등을 농지 전용 행위를 한 자로 보거나, 원상회복을 명할 수 있도록 하는 대상에 포함시키는 규정을 두고 있지 않으므로, 농지 전용 행위를 하지 않은 양수인에게 원상회복을 명할 수는 없다고 보아야 합니다(각주: 대법원 2021. 11. 25. 선고 2021두41686 판결례 참조).따라서 이 사안의 경우, 양수인에게 같은 법 제42조제1항제1호에 따른 원상회복을 명할 수 없습니다.#<관계 법령>농지법제34조(농지의 전용허가·협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우② (생 략)제42조(원상회복 등) ① 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다.1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우2. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타 용도 일시사용신고를 하지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우4. 농지전용신고를 한 자가 제39조에 따른 조치명령을 위반한 경우② 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 아니하면 대집행(代執行)으로 원상회복을 할 수 있다.③ 제2항에 따른 대집행의 절차에 관하여는 「행정대집행법」을 적용한다.#법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.