한동안 뜸했던 대규모 개발이 콤팩트를 키워드로 각지에서 추진되으나 그 상황은 그다지 좋지 않다.
장기간 지속된 경기 악화, 열악한 재정 상황, 인구 감소 등으로 일본의 대규모 개발이 다소 수그러들었을 즈음 콤팩트와 인바운드를 키워드로 역앞 재개발 및 인프라 정비 등의 대규모 개발이 지역 각지에서 다시 움직이기 시작하였다.
이런 콤팩트를 키워드로 진행된 지역 대규모 개발의 실태를 파악하고, 그 진행에 한계에 대해 이야기 해 본다.
- 개발 키워드는 콤팩트와 인바운드
일본 인구는 앞으로 대폭 감소할 것으로 추정되고 있다.
1900년 일본의 인구는 4,384만명, 이 후 인구는 계속 증가해 2004년에 12,778만명에 이르게 되었다. 하지만 이후 2005년부터 인구가 2만명 감소하더니 2009년부터 본격적인 인구 감소 사회에 돌입하게 되었다.
국립사회보장·인구문제연구소의 장래 인구예측에 따르면 앞으로 인구는 계속 줄어 2110년에는 4,286만 명까지 감소할 것으로 전망되고 있다.
대략 100년 후에 100년 전의 인구로 돌아간다는 의미이다.
※ 2024년 1월 민간전문가로 구성된 '인구전략협의회'가 발표한 바로는 '08년 12,808만명을 정점으로 급격히 감소하여 2100년 기준 약6.300만명까지 줄어들 것으로 예측하고 있으며, '인구비전 2100' 발표를 통해 8.000만명의 안정된 국가를 목표로 그 방안을 발표하였다.
전략협의회, 2100년까지 인구 8000만명 유지··"안정되고 성장하는 국가" : 요미우리 신문 (yomiuri.co.jp)
물론 저출산 대책을 추진해 아이를 낳고 키우기 쉬운 일본으로 만들어야 하는 목표를 두고 있으나, 일본 정부가 2014년 12월에 정한 '마을 사람 일자리 창생 장기 비전'에서는 2040년에 출산율을 2.07까지 올리고 2110년까지 9,026만 명의 인구를 확보한다는 계획을 두었다. 2040년 출산율을 2.07까지 올리는 것은 어렵겠지만, 그렇다 하더라도 일본의 인구는 감소할 수 밖에 없는 현실이다.
또 하나의 문제는 도쿄로의 일극 집중이다.
2015년 도쿄도(東京都)는 84,231명의 증가로 전국 1위를 보이고 있다. 2위인 사이타마 현이 18,077명을 보이는 것과 비교하면 그 증가세는 눈에 띄게 크다.
이에 더해 증가세를 보이는 도도부현은 7개 시도에 못미쳤다. 정부가 정한 장기 비전에는 2020년에 수도권과 지방권의 전출입을 제로로 만든다는 목표가 있었다. 그러나 도도부현이 작성한 인구 비전에 의하면, 수도권 지자체는 향후 50년간 인구 감소를 5% 정도로 상정하고 있다. 이에 반해 지방에서는 30% 정도의 인구 감소를 예측하고 있는 지자체가 적지 않다.
전국적으로 인구가 줄어드는 가운데 도쿄로의 일극 집중이 멈추지 않으면서 지방 입장에서는 인구감소의 부담이 커질 수 밖에 없는 실정이다.
이러한 현실에서 지방이 살아남는 방법으로 고민된 것이 컴팩트 시티이다.
여기에는 두 가지 내용이 있다.
하나는 인구 감소와 함께 시가지를 축소시키는 방법이다. 인구가 감소함에도 불구하고 중심시가지가 넓게 흩어져 있으면 인구밀도는 저하되고 행정서비스의 효율성이 떨어지게 된다. 이를 극복할 방법으로 인구 감소에 따라 시가지도 축소하고 인구 밀도를 일정하게 유지하자는 생각이다.
또 하나는 도시 기능(행정 시설 및 상업·업무 시설)을 각 지역 중심부에 집중시키는 것이다. 교외로 확산된 도시 기능을 중심부에 집적시켜 그 편리성을 높인다는 방법이다. 이를 위해 각 지역에서는 각각의 개발계획(중심시가지 활성화)이 추진되었다.
이러한 인구 감소와 관계되어 또 한가지 중요시된 것이 인바운드의 확보이다.
'인구 감소→소비 감소→고용 감소→지역경제 쇠퇴'가 각지에서 발생하고 있으며, 특히 지방에서는 인구감소의 확대가 불가피한 실정이다.
그래서 인구가 감소해도 소비를 확보 할 방법으로 관광을 염두에 두게 되었다. 단, 국내 관광객의 수요 확보에는 한계가 있기에, 해외에서의 방문자인 인바운드가 언급되었다.
즉, 국내 소비 침체를 외국인 소비로 보충한다는 개념이다. 이를 위해 각지에서는 호텔, 국제 회의장 등 외국인 방문객을 확보하기 위한 시설 정비, 공항 및 항만 인프라 정비가 추진되게 되었다.
- 컴팩트 시티의 실태
아오모리시(青森市)는 전국에서 가장 먼저 컴팩트 시티의 대응을 시작했다.
내용면으로는 크게 두가지로 접근하였다.
하나는 도시 구조를 컴팩트하게 한다는 것이다.
시내를 Inner(중심 시가지와 그 주변), Mid(Inner와 Outer 사이의 저층 주택지), Outer(교외)의 3 지역으로 구분하여 Inner는 도시 정비를 중점적으로 진행시키는 지역, Mid는 무질서한 개발을 규제하면서 양질의 택지를 공급하는 지역, Outer는 원칙으로서 개발을 하지 않는 지역으로 정했다. 또한 고령자의 Inner로의 이주를 추진하였다.
다른 한가지는 중심 시가지의 활성화이다.
그 중심이 아오모리역 앞에 정비된 복합 시설 '아우가'이다. 시가지 재개발 사업으로 정비된 재개발 빌딩으로 총 사업비 185억엔이 소요되었으며, 지하 1층, 지상 9층, 연면적 5 4,505m2, 지하에는 시장, 1~4층은 상업 시설, 5, 6층은 아오모리시 남녀 공동 참여 플라자, 6~9층은 아오모리 시민 도서관이 들어섰다.
개업 초기에는 순조로움을 보였지만 조금씩 매출이 저하되더니 '아우가'를 운영하는 제3섹터는 채무초과 상태가 되어 상업시설은 폐쇄되고 (2017년 2월) 시설 전체는 현재 공공시설로 변경하는 계획이 검토되고 있다.
아키타시(秋田市)도 컴팩트한 마을을 목표로 중심부 개발을 순차 진행하였다.
아키타시는 JR 아키타역의 서쪽을 중심시가지로 하여 공공 시설, 상업 시설 집약을 추진하였다. 그 중심은 나카미치 1초메 지구와 아키타역 키타 제1지구의 시가지 재개발 사업이었다.
전자( 나카미치 1초메 지구 )는 상업시설, 미술관, 주택 등으로 총사업비 135억엔, 연면적 41,665m2의 규모였으나, 순조롭게 진행되지 못하였다. 2012년 7월 상업 시설이 오픈하였으나 2014년 3월 폐점하였고, 이 후에도 새로운 상업 시설이 신규 개업하였으나 이 또한 순조롭지 못하다. 당초 예정 구역은 2.9ha의 면적이었으나, 사업화가 추진된 구역은 1.7ha로, 그 이외 면적에 대해서는 아직 미정이다.
후자( 아키타역 키타 제1지구 )는 1989년 사업계획이 인가되었으나 아직까지 사업화는 진행되지 않고 있다. JR아키타역에 인접한 지구 역시, 계획의 재검토와 사업자 모집도 추진하였으나 아직까지 사업화는 추진되지 못하고 있으며 2017년 책정된 아키타시 중심시가지 활성화 액션플랜은 재검토의 수순을 밟고 있다.
또한, 1980년 아키타역앞 미나미 지구 시가지 재개발 사업(키타 제1 지구의 남쪽)에 개점했던 이토요카도(마트) 역시 2010년 폐점하여, 폰테 AKITA로 재개장되어 있다.
- 중심시가지 활성화 현황
전국적으로 교외 지역에 대형 매장이 오픈하면서 그 반대여파로 중심부의 쇠퇴가 발생하였고 이를 막기 위해 1998년부터 중심 시가지 활성화법이 제정되게 되었다. 그 후 2006년 개정되었지만 이전부터 인구 감소의 문제에 대한 대응책과 함께 중심 시가지 활성화와 컴팩트 시티가 일체화되어 논의되기 시작하였다.
개정된 중심 시가지 활성화법에 따라 2016년 11월까지 202개 지역에 중심 시가지 활성화 기본계획(이하 기본계획)이 인정되었으며, 기본 계획 기간이 완료되면 그 결과를 정부에 보고하게 되었다. 이미 107개의 기본계획에 대한 최종 보고가 제출되었기에 이를 바탕으로 달성 현황을 살펴볼 수 있다.
기본계획에는 사업달성도를 가늠하기 위한 목표치가 설정되어 있다. 목표치는 6가지로, 통행량, 거주 인구, 판매액, 빈 점포, 시설 출입 수, 대중교통 이용자 수로 분류되어 있으며, 보고서에는 이런 목표들의 달성 현황 및 목표에 관계된 사업의 진척 상황을 나타내고 있다.
사업 진척 상황은 2가지(계획한 사업이 예정대로 진척되었는지 여부), 목표의 달성 상황은 3가지(목표의 달성 또는 달성은 못하였으나 상황은 개선, 상황 악화로 분류)로 나누어, 2×3의 합계 6가지 기준으로 분류되어 있다.
그 내용을 보면, 목표 달성하여 예정대로 사업이 진행된 사업은 전체의 23.3%이며, 사업은 예정대로 진행되지 않았으나 목표는 달성한 사업은 27.8%로 나타났다. 다시 말해 기본계획의 목표 달성은 30%에 미지치 못하며 반대로 기존보다 악화되었다고 분류되는 사업장은 49.8%이며, 거의 절반의 사업지는 사업 시작시기보다 악화되었다는 결과를 보인다. 여기에 더해 사업은 예정대로 진행되었지만 보다 악화되었다고 분류된 사업지는 34.1%로 전체의 1/3이나 되는 결과를 나타내고 있다.
여기의 모든 계획이 컴팩트 시티를 표방하지는 않았으나 중심시가지활성화의 기본 방향이 컴팩트시티와 연계되는 방향성을 갖게 되면서 결과적으로 사업 자체의 효과에 의구심이 만들어지게 된다.
- 컴팩트 시티 부진의 이유
앞서 쓴 바와 같이 컴팩트 계획에는 두 가지 내용(도시기능 집적/도시 축소)이 있으며, 그 중 중심부에 기능을 모으기 위한 개발은 각지에서 추진되고 있다. 이를 추진하는 국가 정책 제도로는 중심 시가지 활성화가 있으며, 시가지 재개발 사업, 토지구획 정리 사업 등 기존에 있던 사업을 함께 활용하게 된다.
그 중에서도 시청 및 미술관, 도서관 등 공공 시설은 공적 자금으로 예산화시키면 중심부에 집약시킬 수 있으나, 중심부의 활성화를 추진하기 위해서는 상업시설의 집적이 함께 요구된다. 이를 위해 시가지 재개발 사업 등을 추진하고 있으나, 앞서 말한 아오모리시나 아키타시의 예와 같이 현 상황은 그닥 녹녹치 못하다. 오히려 상업시설의 판매액은 악화되고 있으며 목표 달성은 커녕 오히려 악화되고 있다고 총괄한 곳이 전체의 82%에 달한다.
중심부에 대규모 재개발을 추진하여도 상업시설의 운영이 잘 되지 않는 이유는 다음 3가지로 정리된다.
첫 번째는 권역 전체의 인구가 감소하고 있다는 것이다.
앞서 소개한 아오모리현은 10년간(2005년부터 2015년) 9%, 아키타현은 10·7%의 인구가 감소하였으며 당연히 그 수요 또한 줄어들 수 밖에 없다.
두 번째는 교외지역에 대한 규제가 되어 있지 않다는 점이다.
교외에 개발된 대형 상업시설은 그대로 영업을 하고 있으며, 여기에 더해 신규 대규모 상업시설이 새롭게 출점하면서 집객이 어려워 진다.
세 번째는 교외와 도심을 연결하는 대중교통망이 정비되어 있지 않다는 점이다.
기본계획에 대중교통 이용자 수를 달성 목표치로 정한 곳은 25개 지역으로 전체의 8%에 미치지 못한다. 게다가 '악화되었다'라고 지표를 보이는 곳은 전체의 68%이다.
이런 상황에서 도심부에 대규모 재개발을 추진한다 하여도 상업시설이 순조롭게 영업할 수 있는 환경이 만들어지지 못하는 것이다.
컴팩트 시티의 또 하나 방안은 시가지 축소이다. 하지만 이것 역시 이념적 접근으로만 보여지며 거의 추진이 진행되지 못하고 있다. 또한 축소를 추진할 정책적 제도가 마련되어있지 못하다.
- 새롭게 제도화된 입지적정화계획의 내용과 실태
이러한 상황을 바탕으로 컴팩트의 두 가지 내용을 추진하기 위해 2014년에 입지 적정화가 제도화되었다.
입지 적정화계획에서는 시가화 구역에 거주 유도 구역과 도시 기능 유도 구역을 마련한다는게 기본 틀이다.
전자는 시가화 구역보다 좁은 범위에서 그 구역에 주택을 유도하여 시가지를 축소한다는 개념이며, 후자는 공공시설 및 상업시설을 유도하는 중심부의 조성으로 세제 및 금융 면에서의 우대조치가 명기되어 있다. 국토교통성에 따르면 2016년 12월 31일 시점에 입지 적정화 계획에 착수한 지역은 309곳에 이른다.
이 거주 유도 구역은 시가지 축소를 상정한 일본에서 최초로 추진된 제도이다. 그러나 거주 유도 구역은 설정하지만 구체적인 유도 조치는 없으며, 거주 유도 구역 밖 일정 규모 이상의 개발에 대해 신고 제도를 도입했을 뿐, 이를 시가지의 축소가 진행된다고 생각되지 않는다. 또한 대형 상업 시설의 교외 입점에 대해서는 기존 방안에서 바뀌지 않았다.
한편, 도시 기능 유도 구역에 대해서는 새로운 조치가 정해졌기에 중심부의 개발은 더욱 진행될 것으로 예상된다. 실제 입지 적정화를 위해 노력하고 있는 지자체의 대부분은 거주 유도 구역 설정이 아닌 도시 기능 유도 구역 설정에 중점을 두고 있다.
지역 내 대중교통을 정비하기 위해 2014년 5월에 지역 대중교통망 형성계획이 제도화되었으나, 기본적으로 독립 채산을 상정하고 있기 때문에, 실현 가능성이 크게 향상된다고는 생각되지 않는다. 또한, 민간 사업자의 추진이 어려운 경우, 주민 조직 등에서 운영을 생각하고 있기에, 정작 실현시킬 수 있는 곳은 극소수라고 생각된다.
게다가 도쿄로의 일극 집중이 시정될 전망 역시 없으며, 2020년 도쿄 올림픽으로 인해 도쿄로의 집중도가 더욱 커졌을 뿐이다. 입지 적정화로 중심부의 개발, 정비를 진행하려하는 시정촌이 많아지고 있지만, 기존 과제는 개정되지 않았기에 오히려 중심부에의 난개발과 실패가 증가될 것이다.
- 지역 특성을 바탕으로 한 도시
컴팩트와 인바운드를 키워드로 대규모 개발이 진행될 것으로 예상되나 이는 실패에 따른 부실자산화 될 확률이 크다.
지방 정비는 도쿄 일극 집중의 시정과 동시에 진행하지 않는 한 어려울 수 밖에 없다. 이를 그대로 보류하고 지역에 개발행위가 추진되면 오히려 실패할 수 밖에 없다. 향후 100년간 30% 정도의 인구 감소를 전망할 경우, 지방의 감소율은 낮게 상정하고, 3대 도시권의 감소율을 높게 전망해야 한다.
인구 감소율이 20% 정도라면 방재적으로 취약한 지역, 농용지 내에 산재해 있는 택지, 자연경관 상 중요한 지역에 이주 예산을 활용하면 시가지의 전반적 축소는 추진하지 않더라도 충분할 것이다.
또한 공공시설 및 상업시설을 도심에 집약시키기 위해 대규모 개발을 하기보다는 일상적으로 사용하는 육아지원, 고령자, 장애인, 사회교육 등의 공공시설을 일상생활권별로 정비하는 쪽을 우선시해야 한다.
상업시설에 대해서는 마을 만들기 시점에서 입지할 수 있는 범위를 한정하는 동시에, 구매행위가 어려운 사람에 대해 쇼핑을 서포트하는 구조를 도입해야 한다. 중심부를 정비하는 경우 역시 지역의 역사성, 특성을 바탕으로 한 내용으로 추진되어야 한다.
지방 중심도시에는 기존의 철도와 고속도로가 정비되어 있기에 어디에나 있을 법한 슈퍼나 백화점을 유치해도 결국 실패힐 수밖에 없는 것이다.
일상적으로 필요한 교통은 독립채산에서 제외하고, 의무교육 및 경찰과 같이 국가의 책임으로 정비해야 한다. 그렇지 않으면 지방에 대중교통은 성립되지 않을 것이며 고령화와 함께 거주 불가능 지역이 확대될 수 밖에 없다.
【참고 문헌】
내각회의 결정 '마을·사람·일자리 창생 장기 비전' 2014년 12월
내각부 지방창생추진사무국 2011년도부터 2015년도판 '중심시가지 활성화 기본계획 최종 플로우 업 보고'
입지적정화에 대해서는 '인구감소와 지역재편' 자치단체연구사, 2016년 5월 참조
공공시설의 정비에 대해서는, '인구 감소와 공공시설 전망' 자치단체 연구사, 2017년 2월 참조
나카야마 토오루(中山徐)
나라여자대학 교수, 오사카지방자치연구소 원장, 지방자치학회 부원장
월간지 '주민과 자치' 2017년 4월호