분야 |
법률 명칭 |
소득 |
국민연금법 |
보건.의료 |
노인보건법 |
거주 |
고령자 거주의 안전 확보에 관한 법률 |
교육.여가 |
교육에 대한 각 법 |
사회복지서비스 |
노인복지법 |
이 외에도 일본은 내각책임제의 정치 형태를 취하고 있기 때문에 각 성청(????)으로부
터 통달이나 훈령 혹은 지침의 형태로 하부 행정조직으로 정책이 시달되고 있다. 이상의
일본 노인복지 관련법을 나타내면 <표 2-1>과 같다(현외성조추용, 1996:240-241 참
고).
이상의 내용을 토대로 이 연구에서는 일본 노인복지를 이해하는 데 가장 필요한 노인
보건법, 골드플랜, 개호보험법에 대하여 행정체계와 함께 분석하는 것으로 하고, 행재
정의 개혁을 위한 사회복지 관련 8법 개정 중 노인복지법과 관련된 내용을 중심으로 살
펴보고자 한다.
2) 노인보건법의 행정체계
(1) 행정체계
노인보건법의 행정체계상 주요 내용은 의료 등, 보건사업, 노인보건시설, 노인방문간호
로 구성되어 있다.
첫째, 의료 등은 의료, 특정요양비의 지급, 노인보건시설 요양비의 지급, 노인방문간호
외국의 고령 사회 대책 96 추진체계 및 노인복지 정책 분석
요양비의 지급에 관한 것이다. 대상은 각 의료보험제도에 가입해 있는 70세(와상의 경우
65세) 이상이다.
둘째, 보건사업은 장년기의 건강관리, 성인병 예방 등 노후의 건강 유지를 위해서 중요
한 것부터 기초자치단체가 실시 주체가 되어 40세 이상 지역 주민을 대상으로 건강수첩
교부, 건강교육, 건강상담, 건강진단과 검사, 기능 회복 훈련, 방문지도가 포함된다. 비용
부담은 정부, 광역자치단체, 기초자치단체가 각각 3분의 1씩 부담한다.
셋째, 노인보건시설은 1986년 노인보건법 개정에 의해 시행되었다. 1973년 노인복지법
의 개정으로 노인의료비의 무료화가 시행되었는데 이에 영향 받아 사회적 입원2)이라고
하는 형태로 노인이 병원에 입원하는 사례가 많았다. 따라서 노인보건시설은 질병(질환)3)
의 상태가 안정기에 있고 입원 치료할 필요는 없지만 기능 회복 훈련, 간호, 개호(care)
등을 중심으로 한 의료와 개호를 필요로 하는 와상 상태 등의 노인에 대하여 필요한 의
료서비스를 제공함과 동시에 일상 생활상의 서비스도 제공하여 노인의 자립을 지원하고
가정에의 복귀를 목표로 하고 있다(??????????究?? ??, 1993:337). 즉 이 시설은 의료기
관에서 가정으로, 입소시설에서 가정으로 복귀하는 것에 목적을 두고 있다.
(2) 방문간호
노인보건법이 1982년에 제정되어 1991년에 방문간호가 법적으로 인정되었고 간호서비
스는 진료수가청구권을 갖게 되었다. 노인뿐만 아니라 40세 이상의 와상환자를 포함한
개호를 중심으로 하는 방문간호사업이 개시되었고 1992년에는 노인방문간호 스테이션(방
문간호파견센터)이 설치되었다.
이 방문간호의 의의는 환자, 노인, 그 가족에게 요양의 방법과 간호에 관해서 조언하
고, 간호를 원조하며, 필요에 따라 간호서비스를 제공하며 각각의 가정에서 간호력, 개호
력 등의 기술을 향상시켜 효과적 재가생활이 계속될 수 있도록 한다는 것이다. 따라서
그 사람이 바라고 있는 삶의 방식과 생활을 할 수 있도록 간호 전문가의 입장에서 측면
-2) 사회적 입원이란 1973년의 노인의료비 무료화에 기인하여 특별양호노인홈에 입소하는 것이 곤란한 노인(입소시설 대기자 등), 재가생활에서 갈등이 야기된 노인, 심지어는 식사문제를 해결하기 위한 노인이 비교적 이용자 부담이 가벼운 병원에 입원하는 사례가 발생하였다. 이것을 사회적 입원이라 한다. 이로 인하여 노인의료비가 급격하게 증가하는 현상을 초래하였다.
3) 질병과 질환은 비슷한 의미를 가지고 있으나, 엄밀하게 말하면 질병이란 신체의 모든 기능의 장애 또는 건강하지 않은 이상(異常) 상태를 의미(건강보험 등)하고, 질환이란 병, 아픈 것 등의 구체적인 것(호흡기질환, 신경성 질환 등)을 의미한다. 따라서 질병이 보다 넓은 의미이다. 여기서는 질환의 의미를 포함한 질병으로 모두 통일한다.-
적으로 원조하는 것이다(松下知子, 1993:74). 이러한 서비스에 의해서 많은 요개호 노인
이 지역사회에서 가족과 함께 사회생활을 유지할 수 있게 되었다. 특히 입원에서 재가생
활로 옮길 때 질병 상태의 악화나 불안에 대하여 간호 전문가의 지원을 받아 재가생활을
계속하는 것이 가능하게 되었다. 방문간호서비스는 질병의 안정, 개선, 악화 방지 등에서
그 의의를 찾을 수 있는 것이다.
노인방문간호서비스의 대상자는 질병, 부상 등에 의해 가정에서 와상 상태 또는 이에
준하는 상태에 있는 노인의료 수급 대상자로 주치의가 필요하다고 인정한 노인이다. 와
상 상태에 준하는 상태에 있는 노인 가운데 뇌졸중 후유증 등으로 와상 상태가 될 가능
성이 있는 물리치료나 작업치료법의 대상이 되는 노인과 치매노인도 포함된다.
간호사 등이 제공하는 방문간호서비스의 내용은 주치의의 지시에 따라서 가정에서 실
시하는 요양상의 개호 또는 필요한 진료의 보조로 구체적으로 질병의 상태 관찰, 위생상
의 상담지도, 일상생활상의 의료나 간호의 상담지도, 욕창의 처치, 진료 기록 등의
관리, 식사배설의 개호, 기능 회복(rehabilitation), 종말기 케어(terminal care, hospice)
등이다.
노인방문간호서비스의 운영자는 지방공공단체, 의료법인, 사회복지법인 및 후생 대신이
지정하는 자(공적 의료기관의 개설자, 지역의 의사회, 간호협회 등) 가운데 일정한 기준
에 의해 광역자치단체장(지사)의 지정을 받은 자가 방문간호서비스를 제공한다. 광역자치
단체장의 지정은 노인방문간호사업을 실시하는 각 사업소(노인방문간호 스테이션)를 단
위로 지정된다. 오늘날 노인방문간호서비스의 운영 주체는 의료기관 병설형, 노인보건시
설 병설형, 특별양호노인홈(nursing home, 요양원) 병설형, 단독형 등 다양화하고 있다.
노인방문간호의 업무는 요양상의 개호 또는 필요한 진료의 보조로서 의료의 업무 독점
행위이고, 이 사업을 실시할 수 있는 사람은 간호사, 준 간호사, 보건부, 물리치료사, 작
업치료사이다. 재가에서 생활하고 있는 요개호 노인이 노인방문간호서비스를 받을 수 있
는 전달체계는 다음과 같다.
① 주치의에 의한 진찰(노인방문간호의 필요와 불필요의 판단) → ② 환자 또는 그 가족
으로부터 노인방문간호 스테이션 또는 주치의에게 서비스 신청 → ③ 주치의로부터 노인
방문간호 스테이션에 노인방문간호 지시서 교부 → ④ 방문간호서비스 개시.
또 주치의와 노인방문간호 스테이션 사이에는 노인방문간호 지시서 외에 노인방문간호
계획서 및 노인방문간호 보고서에 의해 정기적으로 상호 정보 교환과 의견 조정이 도모
된다. 노인방문간호의 전달체계를 그림으로 나타내면 [그림 2-1]과 같다.
3) 골드플랜의 행정체계
골드플랜은 재가복지의 세 가지 중심 서비스의 대폭 확충으로 누구나 어디서나 언제나
정확하고 질이 좋은 서비스를 안심하고 받을 수 있는 것을 서비스 공급체제의 목표로 하
고 있다. 이 목표는 전국 3,265개의 기초자치단체를 상대로 중학 교구를 중심으로 설정되
어 추진된 것이다.
또한 사회복지관계 3심의회가 3년간의 심의를 거듭한 결과 1989년에 “앞으로 사회복지
의 본래 기능에 관해서”를 발표하게 되는데 이것과 골드플랜을 구체화, 정착화 시키기
위하여 법 개정을 시도한다. 이것이 ‘사회복지 관계 8법 개정’이다. 이 8법 개정에는 재가
복지서비스의 명확화, 재가복지서비스의 지원체계 강화, 재가복지서비스와 시설복지서비
스의 기초자치단체(시정촌) 일원화, 지방자치단체의 노인보건복지 계획 책정 등이다.
따라서 골드플랜은 ① 당초의 예상보다 저출산고령화가 가속하는 등의 사정이 발생
한 것, ② 전국 지방자치단체에서 책정된 노인보건복지 계획이 골드플랜을 상회하는 정
비, 충실히 기도된 것 등을 근거로 하여 현행의 골드플랜을 전면 재검토와 확충, 목표의
수정이 필요하게 되어 왔다. 그래서 1994년 12월에 1995년도 예산안의 정부 결정 과정에
서 대장성, 후생성, 자치성의 세 대신에 의해 ‘신골드플랜’이 향상, 조정되어 발표되었다.
<표 2-2> 신구 고령자 보건복지 추진 10개년 전략의 비교
구분 |
항목 |
구 |
신 |
재가서비스 |
홈헬퍼 |
10만 명 |
17만 명 |
시설서비스 |
특별양호노인홈 |
24만 상 |
29만 인분 |
인적 자원의 |
개호직원 |
- |
20만 명 |
보다 구체적 책정 경위를 살펴보면 1994년 3월 28일 고령사회복지비전간담회의 “21세
기 복지비전(보고서)”에서 ① 북유럽과 같은 고복지 고부담형이나 개발도상국과 같은 저
복지 저부담형이 아닌 일본 독자의 적정 급여와 적정 부담의 복지사회를 지향할 것, ② 종
래의 연금의료 중심형 사회보장에서 복지 중심형 사회보장으로 전환할 것, 즉 사회보험
급여의 연금: 의료: 복지 비율을 현재의 5:4:1에서 5:3:2로 재구성한다는 것이다.
③ 주민 참가나 자원봉사를 포함한 참가형 복지사회를 구축할 것을 제안하였다. 이 제안을
받아들여 후생성은 1994년 4월에 사무차관을 본부장으로 하는 고령자 개호대책본부를 설
치하여 고령자 개호자립 지원 시스템 연구회를 구성하였다. 여기서 신골드플랜을 작성
하였는데 기본 이념은 이용자 중심의 자립 지원, 보편주의, 종합적 서비스 제공, 지역주의
를 내세웠다. 이상 1999년말까지의 정비 목표인 신구 골드플랜을 비교하면 <표 2-2>와
같다.
이상과 같이 골드플랜은 정책 목표로 설정되어 추진되고 있는 한편으로는 노인개호문
제가 큰 사회문제로 인식되고 그 처우에 상당한 사회적 부담을 안게 되었다. 또한 국민
의 분출하는 복지 욕구를 현행의 조치제도를 이용해서 행정적정책적 차원으로는 감당
하기 어렵게 된 것도 사실이다. 따라서 이 시점에서 새로운 제도의 출현이 필요하게 되
었는데 이것이 개호보험제도이다.
4) 개호보험법과 행정체계
(1) 개호보험법과 전달체계
개호보험법의 목적은 가령(加齡)에 의해서 발생한 심신의 변화에 기인한 질병 등에 의
해 개호를 필요로 하는 사람에게 그 이용 가능한 능력에 따라 자립된 일상생활을 영위할
수 있도록 필요한 급여를 제공하고, 국민 공동연대의 이념에 바탕을 둔 개호보험제도를
설치하고, 보험급여 등에 관해서는 필요한 사항을 정하여 국민 보건의료의 향상 및 복지
의 증진을 도모하는 것이다.
개호보험서비스를 받을 수 있는 연령은 기본적으로 65세 이상(제1호 피보험자)으로 하
고, 40세 이상 65세 미만(제2호 피보험자)은 의료보험 가입자를 대상으로 하고 있다. 즉
급여 대상자는 요개호(지원) 상태에 있는 40세 이상의 피보험자이다. 그러나 제2호 피보
험자는 요개호 상태의 원인이 신체상 또는 정신상의 장해가 노화나 심신의 변화에 기인
한 질병에 의해서 발생한 것으로 특정 질병(初老期?? , 뇌혈관장해 등)만을 대상으로 한
다(법 제9조~제13조).
개호보험의 실시 주체자(보험자)는 보험료를 징수하여 개호서비스에 대한 비용을 지불
한다. 따라서 이 보험의 재정 운영 및 개호서비스의 질과 양의 충실에 대해서 책임지지
않으면 안 된다. 시정촌은 주민에게 가장 가까운 행정기관으로서 지역 특성, 노인의
건강 상태, 가정 및 주택 환경 등을 잘 파악할 수 있는 장점이 있고, 중앙정부는 지역에
따라 개호서비스의 격차가 발생하는 것은 사전에 방지할 수 있으나, 지역사회에 적합한
개호서비스가 제공될 수 없고, 서비스가 전국 일률적으로 제공된다는 부작용도 발생한다.
동법에서는 보험자를 시정촌으로 하고 이를 중앙정부, 도도부현, 의료보험자, 연금보
험자가 중첩적으로 지원한다는 것이다(법 제3조).
보험의 급여는 크게 개호급여(재가급여, 병원을 포함한 시설급여), 예방급여, 시정촌의
특별급여의 세 부분으로 나눈다.
개호급여는 거택개호서비스비의 지급, 특례거택개호서비스비의 지급, 거택개호 복지용
구 구입비의 지급, 거택개호 주택 개수비의 지급, 거택개호서비스 계획비의 지급, 특례거
택개호서비스 계획비의 지급, 시설개호서비스비의 지급, 특례시설개호서비스비의 지급,
고액개호서비스비의 지급으로 구성되어 있다.
예방급여는 거택지원서비스비의 지급, 특례거택지원서비스비의 지급, 거택지원 복지용
구 구입비의 지급, 거택지원 주택 개수비의 지급, 거택지원서비스 계획비의 지급, 특례거
택지원서비스 계획비의 지급, 고액거택지원서비스비의 지급으로 구성되어 있다. 이러한
서비스는 요지원 인정을 받은 피보험자가 치매 대응형 공동생활개호를 제외한 개호급여
에서 규정하고 있는 서비스를 이용했을 때 받는 급여이다.
이상의 급여 이외에 시정촌은 지역사회의 독자적 필요에 따라 65세 이상(제1호 피
보험자)의 보험료를 재원으로 하여 이하의 급여를 행할 수 있다. ① 개호를 필요로 하는
자에 대한 침구 세탁건조서비스 등의 급여, ② 개호연수 프로그램으로 개호를 실시하고
있는 가족의 긴장 완화를 위한 교류회, 혼자 지내는 피보험자를 위한 급식서비스 등이다.
요개호 상태가 되어 개호보험서비스를 받기까지의 절차는 대개 다음과 같다.
① 인정 단계: 가정에서 요개호 상태 발생 →보험급여 신청(시청 등에 본인 또는 가족)
→방문 조사(73항목으로 구성된 조사표를 작성) →주치의의 의견서→1차는 판정용 컴퓨터
에 의한 판정, 2차는 개호인정심사회(시정촌의 책임 하에 의료보건복지 전문가로 구성)
의 판정→ 결과로서 자립, 요지원, 5단계의 요개호, 재조사→요지원 및 요개호 상태 인정
② 서비스 제공 단계: 케어 매니저가 각 가정에서 케어플랜(care plan)을 작성→ 재가
개호 또는 노인개호시설에 입소서비스
재정은 이용자 부담, 공공기관 부담, 보험료로 구성되어 있다. ① 이용자 부담은 보험급
여 대상 비용의 10%이며 시설에서는 식비 가운데 평균적으로 가정에서 부담하는 부분은
이용자가 부담하는 것으로 한다. ② 공공기관 부담은 총급여비의 1/2로서, 정부:도도부
현:시정촌의 분담 비율은 2:1:1이다(법 제120조~제127조). ③ 보험료는 제1호 피보험
자에 대해서는 노령퇴직연금으로부터 특별(원천) 징수를 하는 한편 특별 징수가 곤란
한 사람에 대해서는 시정촌이 개별적으로 징수한다. 제2호 피보험자에 대해서는 의
료보험 각 법에 정해진 바에 따라 의료보험자가 징수하여 일괄적으로 이것을 납부한다
(법 제128조~제140조).
(2) 개호보험의 현황
5년째를 맞이한 개호보험은 2004년 4월말 현재 보험료를 납부하고 급여의 대상이 되는
제1호 피보험자(65세 이상)는 2,453만 명으로 4년간 13%가 늘었고, 제2호 피보험자(40세
이상 65세 미만)는 약 4,200만 명으로 4년간 2%가 줄었다. 또 급여를 받기 위하여 요개
호도별 인정자 수는 <표 2-3>과 같다.
<표 2-3> 요개호도별 인정자 수
(단위:천 명)
|
2000년 |
2001년 |
2002년 |
2003년 |
2004년 |
요지원 |
290 |
341 |
381 |
414 |
455 |
요개호 1 |
339 |
365 |
394 |
424 |
479 |
요개호 2 |
317 |
358 |
394 |
431 |
492 |
요개호 3 |
394 |
490 |
571 |
641 |
595 |
요개호 4 |
551 |
709 |
891 |
1,070 |
1,252 |
요개호5 |
291 |
320 |
398 |
505 |
601 |
합계 |
2,182 |
2,582 |
3,029 |
3,484 |
3,874 |
주:매년도 4월말 기준.
자료: 三浦文夫 編 (2004:141).
<표 2-3>과 같이 모든 수치에서 한 번도 줄어들지 않고 계속하여 늘어나고 있는 것을
알 수 있다. 특히 요개호 1은 2000년과 2004년을 비교하면 2.27배로 가장 많이 늘어났고,
2004년 현재 요지원과 요개호 1을 합하면 전체의 48%를 차지하게 되는데 이 인구가 세
월이 지남에 따라 중증 노인으로 변화할 것이다.
한편 이러한 노인을 위한 서비스는 크게 재가복지서비스를 2000년 97만 명에게 제공하
였지만 2004년에는 224만 명에게 서비스를 제공하여 2.3배가 늘었다. 시설서비스는 2000
년 52만 명이었던 것이 2004년 74만 명으로 늘어나 1.4배의 증가만 보이고 있다. 합계
2000년에 149만 명이던 서비스 대상자가 2004년에는 298만 명으로 2배가 늘어났다.
최근의 개호보험 관련 소식에 의하면 요지원과 요개호 1, 요개호 2를 각각 2등급으로
다시 나누는 등 등급을 세분화하여 가능하면 낮은 등급에 많은 노인을 붙잡아 두어 지출
을 최대한 줄이려고 하고 있다.
5) 사회복지 관련 8법 개정
사회복지 관련 8법 개정은 1990년에 21세기 본격적인 저출산고령화 사회의 도래에
대응하여 주민이 가장 가까운 곳에서 재가복지서비스와 시설복지서비스가 일원적이고 계
획적으로 제공되도록 체제를 조성하기 위한 것이다. 즉 사회복지 관련 8법 개정은 골드
플랜을 원활하게 추진하기 위한 기반 정비와 같은 것이다. 여기서 사회복지 관련 8법이
란 노인복지법을 비롯하여 노인보건법, 사회복지사업법, 신체장해자복지법, 정신박약자복
지법, 아동복지법, 모자 및 과부복지법, 사회복지의료사업단법이다
(厚生省社會局.大臣官房老人保建福祉部.兒童家庭局 감수, 1990:4-19 참고).
개정의 요점은 다음과 같다.
① 재가복지서비스의 적극적 추진:복지 각 법에서 재가복지서비스의 위를 명확하게
부여하고, 사회복지사업법의 사회복지사업에 재가복지서비스를 추가한다.
② 재가복지서비스 지원체제의 강화:종합적 재가복지의 추진, 확충을 도모하기 위해,
기금(장수사회복지기금)을 사회복지의료사업단에 설치하고, 사회복지협의회 및 공동모
금의 활동을 추진하여 재가복지서비스 등에 대한 배분을 통한 조성을 강화한다.
③ 재가복지서비스 및 시설복지서비스의 기초자치단체 일원화:특별양호노인홈 및 신
체장애자갱생원호시설의 입소 결정 등의 사무를 기초자치단체에 이양함으로써, 지역 주
민이 가장 가까운 곳에서 재가복지서비스 및 시설복지서비스를 일원적으로 제공받을 수
있는 체제를 정비한다.
④ 기초자치단체 및 광역자치단체 노인보건복지 계획 책정: 노인에 대한 보건서비스
와 복지서비스의 일체적 제공을 도모하는 관점에서 기초자치단체 및 광역자치단체는 이
러한 서비스의 실시 목표 등에 관한 계획을 정하는 것으로 하고, 정부는 기술적 지도, 조
언을 실시함과 동시에 계획 달성을 위해 필요한 원조를 하도록 노력한다.
⑤ 장애자 관계시설의 범위 확대 등
⑥ 기타
유료노인홈은 사후 신고에서 사전 신고로 바꾸고, 유료노인홈협회를 만들어서 지도를
받도록 한다. 또 노인의 심신건강을 유지하는 데 기여하는 법인을 지정하여 활동을 촉진
한다.
이러한 사회복지 관련 8법의 개정에 의해 중앙정부의 업무를 지방정부로 이양하고, 복
지 계획을 세워서 계획적이고 체계적으로 저출산고령사회를 대비하게 되었으며, 주민
은 더욱 편리하게 복지서비스를 이용할 수 있게 되었다. 다만 중앙정부의 책임을 지방정
부로 전가시키거나, 시설복지의 고부담을 합리화하는 명목으로 저부담의 재가복지로 전
이시키려고 하는 의도도 엿보인다.
6) 저출산 대책
2002년 국립사회보장인구문제연구소가 발표한 ‘일본의 장래추계인구’에서는 출생율의
저하 요인으로서 지금까지 지적되어 온 만혼화(晩婚化)나 미혼화(未婚化)에 새롭게 ‘부부
의 출생력 그 자체의 저하’라고 하는 현상을 밝혀냈다. 따라서 일본 인구는 2006년을 피
크로 총인구가 감소하기 시작한다는 것이다. 이와 함께 고령화가 더욱 진행되어 앞으로
사회보장비나 세금 등 국민부담율의 재고를 필요로 하게 되었다.
이것을 받아들여서 2002년 9월에는 “저출산 대책 플러스원”을 시작으로 정부의 기본방
침을 2003년도에 정했다. 이 방침은 ‘자녀의 양육과 일의 병행을 지원’을 중심에 놓고 이
전의 대책에 추가하여 ‘남성을 포함한 노동의 재고’, ‘지역사회에서 자녀양육의 지원’, ‘사
회보장에서 차세대 지원’, ‘어린이의 사회성 향상과 자림의 촉진’이라는 대책을 종합적으
로 추진하기로 하였다.
이러한 저출산 대책 플러스원에 의해 2003년과 2004년을 차세대육성지원대책 기반정비
기로 의미부여하고, 일련의 입법조치를 하였다. 우선 2003년에 “차세대육성지원대책추진
법”을 제정하였다. 이 법은 후생노동성을 비롯하여 관계 7개 성청(省廳)에서 책정한 행동
계획책정지침을 따라, 모든 기초 및 광역자치단체와 대기업 등에 대해서 행동계획의 책
정을 의무로 하였고, 기초자치단체는 모든 자녀 양육가정에 대해서 다양한 자녀양육 지
원사업의 충실을 도모하는 것으로 하였다.
기반정비기의 일환으로 2004년에는 차세대육성지원대책 관련 3법안이 개정되었다. 우
선, 아동수당법은 자녀를 양육하고 있는 가정에 생활의 안정과 아동의 건전육성 및 자질
의 향상을 목표로 제1자 및 제2자는 매월 5,000엔, 제3자는 매월 10,000엔을 지급하는 것
으로 한다. 지급기간은 이전의 취학 전까지를 초등학교 3학년 수료까지로 늘렸다.
둘째, 아동복지법은 아동학대방지대책 등의 충실강화와 새로운 소아만성특정질환대
책의 확립이다. 아동학대방지대책 등의 충실강화는 아동상담체제의 충실, 아동복지시설
등의 재고, 요보호아동의 사법관여의 강화 등이다. 소아만성특정질환대책은 장기간에 걸
쳐서 치료가 필요한 아동에게 정부가 관여하여 치료비에 대해서 보조금을 지급하는 것으
로 한다는 것이다.
셋째, 육아개호휴업법은 일과 자녀양육의 양립지원을 강화하는 관점에서 육아휴업
및 개호휴업 대상노동자의 확대, 육아휴업기간의 연장, 개호휴업 횟수의 제한 완화, 아동
의 간호휴가제도의 창설, 육아휴업 및 개호휴업 급여의 지급범위확대 등이다
(厚生勞?省監修, 2004: 144-146 참고).
이와 같이 일본에서는 저출산 문제를 국가문제로 인식하고 이 문제를 극복한 다양한
대책을 중앙 및 지방정부, 대기업, 지역사회 등이 협동하여 노력하고 있다.
3. 노인복지 재정
일본의 노인복지 재정체계는 중앙정부의 사회보장관계비 전체를 보아야 한다. 사회보
장관계비는 생활보호비, 사회복지비, 사회보험비, 보건위생대책비, 실업대책비를 포함하고
있으며, 노인복지 예산은 사회복지비의 범주에 속한다. 또 노인복지 예산은 2000년부터
시행된 개호보험으로 인하여 대부분의 서비스가 2001년부터 사회보험비로 계상된다. 또
2001년부터는 후생성과 노동성이 합해져서 예산이 세워졌다. 따라서 이러한 변화 속에
전체 예산과 노인복지비의 예산이 세워졌기 때문에 단순한 변화 추이는 그다지 중요하지
않다. <표 2-4>는 전체 예산을 이해하는 데 참고 자료로 사용될 수 있다.
<표 2-4> 정부의 사회보장관계비의 예산 추이
(단위: 억 円, %)
|
1980 |
1985 |
1990 |
1995 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
사회보장관계비 |
82,124 |
95,740 |
116,154 |
139,244 |
167,666 |
175,552 |
182,795 |
189,907 |
197,970 |
생활보호비 |
9,559 |
10,816 |
11,087 |
10,532 |
12,306 |
13,091 |
13,837 |
15,217 |
17,489 |
사회복지비 |
13,698 |
20,042 |
24,056 |
34,728 |
36,580 |
16,944 |
17,218 |
17,271 |
16,339 |
노인복지비 |
4,761 |
9,841 |
14,027 |
20,854 |
20,287 |
795 |
814 |
782 |
614 |
사회보험비 |
51,095 |
56,587 |
71,953 |
84,700 |
109,551 |
135,896 |
141,584 |
146,514 |
153,802 |
보건위생대책비 |
3,981 |
4,621 |
5,587 |
6,348 |
5,434 |
5,323 |
5,276 |
5,142 |
5,034 |
실업대책비 |
3,791 |
3,674 |
3,471 |
2,936 |
3,795 |
4,298 |
4,881 |
5,764 |
5,307 |
후생노동성 |
86,416 |
99,920 |
120,521 |
144,766 |
174,251 |
180,421 |
186,684 |
193,787 |
201,910 |
일반 세출 |
307,332 |
325,854 |
353,731 |
421,417 |
480,914 |
486,589 |
475,472 |
475,922 |
476,320 |
주:1) ( )은 구성비. 다만 후생노동성 예산 및 일반 세출은 전년 대비율. △는 줄어듦.
2) 사회보험 비에는 복지연금 및 아동수당이 포함되고, 산재보험은 포함되지 않음. 또 고용보험비는 실업대책비에 포함됨.
3) 2001년도 이전의 후생노동성 예산은 후생성 예산과 노동성 예산의 합계.
자료: 厚生勞?省大臣官房會計課, 厚生勞?省 監修(2004:298).
제 3 절 인구 고령화와 사회학적 특성
1. 인구의 고령화
고도산업사회가 되면 될수록 일반적으로 국민의 소득이 증가하고 사회보장제도가 발전
하며 더불어 의료기술의 발달과 보급, 보건위생 및 생활환경의 개선, 식생활의 풍요 등으
로 인하여 국민 전체의 평균 수명이 늘어나서 절대적 노인인구가 늘어난다. 평균 수명이
늘어남과 동시에 사회보장비 부담의 증가로 가처분 소득이 감소하여 여성인구의 사회진
출이 늘어나고 출산인구가 줄어들어 전체인구에 대한 노인인구의 비율이 현저하게 늘어
나 상대적으로 노인인구가 늘어난다.
일본의 노인인구추이를 살펴보면 1960년에 전체인구에 대한 노인인구의 비율이 5.7%
였으나 1970년에 7.1%로 고령화 사회에, 1995년에는 14.5%가 되어 고령사회에 진입했으
며, 2003년 현재 19.1%이며, 2010년에는 22.5%가 되어 초고령사회가 될 전망이며, 2040년
에는 전체인구 대비 노인인구의 비율이 33.2%에 이를 전망이다.
한편 세계적 장수촌은 거의 일본에 있는데, 일본에서 고령화가 가장 빠르게 진행된 장
수촌 야마구치(山口)현 도와쵸(東和町)는 총인구 5,255명에 50.6%가 65세 이상 노인이며,
미에(東和町)현 키와쵸(紀和町)는 총인구 1,742명에 49.7%가 노인이다. 그 다음이 히로시마
(廣島)현 토요마치(豊町)로 총인구 2,956명에 대하여 48.8%가 노인인구이다(三浦文夫 編, 2004:39).
<표 2-5> 노인인구의 변화 추이
(단위:천 명, %)
연도 |
인구 총수 |
0~14세 인구 |
15~64세 인구 |
65세 이상 인구 |
65세 이상 인구비율 |
1960 |
93,419 |
28,067 |
60,002 |
5,350 |
5.7 |
1970 |
103,720 |
24,823 |
71,566 |
7,331 |
7.1 |
1980 |
117,060 |
27,507 |
78,835 |
10,647 |
9.1 |
1990 |
123,611 |
22,486 |
85,904 |
14,895 |
12.1 |
2000 |
126,926 |
18,472 |
86,220 |
22,005 |
17.3 |
2003 |
127,619 |
17,905 |
85,404 |
24,311 |
19.1 |
2020 |
124,107 |
15,095 |
74,453 |
34,559 |
27.9 |
2040 |
109,338 |
12,017 |
60,990 |
36,332 |
33.2 |
總務廳統計局, 國勢調査;三浦文夫 編 (2004:32).
주목할 만한 것은 전체인구에 대한 연소인구(0~14세)의 비율이 1960년에 30.3%에서
1970년에 24.0%, 2000년에 14.6%로 눈에 띄게 감소하였으며, 2020년에는 12.2%가 될 전
망이다. 이와 같이 노인인구가 현저하게 늘어남으로써 노인인구의 부양에 대한 사회적
부담은 크게 증가하고 서비스의 효율화는 필수적이다.
2. 평균 수명
그 나라 국민의 평균 수명은 식생활과 습관, 기후, 문화, 관습 등과 밀접한 관계가 있
는데, 일본인의 평균 수명은 1921~1925년의 조사에서 42.7세였던 것이 1955년에는 65.7
세로 23.0세가 늘어났으며 1993년에는 79.4세로 1955년과 비교하면 13.7세가 늘어났다.
2002년 현재 남자는 78.3세, 여자는 85.2세가 되어 오늘날 일본은 세계 최장수국의 하나
가 되었다. 또 2025년에는 남자 79.8세, 여자 87.5세가 되어 여전히 세계 최장수국이 될
전망이다.
특별히 주목할 것은 남녀의 평균 연령 차이이다. 그것은 1921~1925년의 조사에서는
1.1세의 차이였으나 1955년에 4.2세, 1993년에 6.2세의 차이가 있었다. 이러한 경향은 시
대의 흐름에 따라 점점 그 정도가 심해져서 2025년에는 6.8세의 차이가 벌어질 것으로
예상하고 있다(三浦文夫 編, 각 연도 참고). 이것을 사망률의 남녀차 또는 차별사망력이
라고도 하는데, 특히 75세 이상의 후기 고령자에게는 그것이 현저하게 나타나 독거노인
이 늘어나고 있다. 이러한 경향에 대해서 김태현(1994:12)은 여성 노인은 배우자와 사별
하고 독거 경향이 강하고 남성 노인보다 직업이 없을 확률이 높고 퇴직 후에 수입이 적
을 가능성이 높다. 따라서 가족에 의존하기 쉽고 가족과 갈등을 일으킬 가능성이 높다고
지적하고 있다. 그렇기 때문에 앞으로 노인복지정책의 수립 과정에서 이러한 독거 여성
노인을 위한 대책이 시급하다고 할 수 있다.
3. 가 족
가족 구성원의 변화는 노인의 부양 능력과 밀접한 관련이 있는데, 요개호 노인이 재가
에서 복지서비스를 제공받는다고 하더라도 오늘날 현대 가족이 수행할 수 있는 기능으로
는 정서적 부양 기능뿐이다. 산업사회의 진행과 함께 가족이 핵가족화하면서 많은 과제
를 남기고 있는데, 일본의 이 변화 추이는 1960년에 4.54명으로 구성되어 있던 것이 1980
년에 3.28명, 1990년에 3.05명, 2002년 현재 2.74명으로 1960년과 비교하면 1.8명이 감소하
고 있다. 즉 부부와 1명의 자녀로 구성되어 있는 것이 표준적 세대인 셈이다. 생활보호대
상자의 가족 구성도 1984년부터 3명을 표준으로 하고 있듯이 그 감소가 급격히 이루어지
고 있다. 이 변화는 미국이 산업혁명 후에 5.3명에서 4.3명으로 줄어드는 데 60년이 걸린
것과 비교해도 세계에서 예가 없는 급격한 변화를 나타내고 있다. 이 3.05명의 평균 세대
규모는 미국, 프랑스의 2.9명 등 거의 구미제국의 규모에 근접해 있다는 것을 의미하고
있다(三浦文夫 編, 2004:45). 이와 같이 가족 구성원이 감소하면 사회 환경적 위기에 대
처할 힘이 약해진다. 대가족제하에서는 가족 성원의 요개호 상태나 질병, 부상 등에 따라
가족 성원이 그의 역할을 대신하거나 분담할 수 있어서 타격을 분산시켜서 흡수하게 되
는데, 핵가족제하에서는 그러한 타격에 가족 전체의 존립이 위협받게 된다.
<표 2-6> 세대 구성별로 본 세대 수의 추이
(단위:천 세대, %)
연도 |
총수(A) |
단독 세대 |
핵가족 |
3세대 세대 |
기타 세대 |
노인 |
1975 |
32,877 |
5,991 |
19,304 |
5,548 |
2,034 |
1,089 |
1980 |
35,338 |
6,402 |
21,318 |
5,714 |
1,904 |
1,684 |
1990 |
40,273 |
8,446 |
24,154 |
5,428 |
2,245 |
3,113 |
2000 |
45,545 |
10,988 |
26,938 |
4,823 |
2,796 |
6,261 |
2001 |
45,664 |
11,017 |
26,894 |
4,844 |
2,909 |
6,654 |
2002 |
46,005 |
10,800 |
27,682 |
4,603 |
2,919 |
7,182 |
주:1) 단독 세대란 세대원이 한 명뿐인 세대를 말한다.
2) 3세대란 세대주를 중심으로 한 직계 3세대 이상의 세대를 말한다.
3) 노인 세대란 65세 이상 노인만으로 구성된 세대로 비율은 (B)/(A)×100이다.
자료:厚生勞?省 監修 (2004:297).
한편 전체 세대에서 노인이 있는 세대는 2003년 현재 17,273천 세대이다. 이 중에서 노
인만으로 구성된 세대는 <표 2-6>과 같이 2002년 현재 7,182세대로 전체 세대에서 차지
하는 비율이 15.6%이다. 또 전체 노인 세대에서 차지하는 노인만으로 구성된 세대의 비
율은 41.9%에 이른다. 서구의 90%에 육박하는 것과 비교하면 아직도 동양적 사고의 자
녀와 동거 부양의 비율이 높기는 하지만 노인만으로 구성된 세대의 증가 추이가 매우 빠
르다(厚生勞?省 監修, 2004:297 참고).
제 4 절 노인의 생활 실태
1. 거주 실태
일본 노인의 거주는 대단히 안정적이다. 노인이 있는 세대의 자가 주택의 소유율이
83.9%이며, 독거노인 세대의 주택 소유율도 64.8%이다. 2001년 이후에 건축된 노인주택
에서는 “손잡이가 있다”가 55.8%, “계단이 없다”가 32.9%, “넘기 쉬운 욕조”가 42.1%,
“복도 등의 폭이 휠체어 통행 가능”이 32.9% 등으로 노인을 위한 주택 구조로 변화하고
있다.
또한 누구나 안심하고 늙을 수 있는 거주 환경을 구축하기 위하여 고령자 거주의 안
정 확보에 관한 법률 을 2001년 4월에 공포하여 2004년 현재 다음과 같은 실적을 보이고
있다.
첫째, ‘고령자가 원활하게 입주할 수 있는 임대주택의 등록열람제도’가 있는데,
이것을 통하여 5,175동 5만 9,801호가 등록되어 자유롭게 열람할 수 있다.
둘째, 등록 주택에 ‘임대료의 채무보증제도’는 노인이 임대주택에 입주할 때 고령자거
주지원센터에 일정액의 보증금을 내고, 일정 기간 동안 임대료를 못 낼 때 집주인이 여
기에 신청하여 임대료를 받는 것으로 1만 2,612건이 등록되어 있다.
셋째, ‘고령자용 우량임대주택제도’는 민간 사업자 등이 신규 또는 기존의 주택을 개량
하여 노인 전용 임대주택으로 공급할 때 편의성을 도모하는 공용 부분에서는 보조비가
제공되는 등 편의를 보도하고 있다.
넷째, ‘장벽 없애기를 위한 재건축의 채무보증제도’는 노인이 자기 집의 장벽 없애기
공사를 할 때 고령자거주지원센터가 채무보증을 서서 자금을 대출해 주는 제도이다.
이와 같이 일본은 노인의 거주 확보를 위하여 다양한 정책을 전개하고 있다. 정책적으
로 이러한 노력을 통하여 한 명의 노인이라도 신체적, 정신적으로 약간의 장애가 있더라
도 노인복지시설에 입소하지 않고, 정든 자기 집과 지역사회에서 살아갈 수 있을 것이다.
이러한 정책이 눈에 보이지 않게 삶의 질 향상과 연결되고, 건강한 노후 생활을 보낼 수
있을 것이다.
2. 경제 실태
1) 공적 경제보장 실태
노인을 위한 소득보장정책은 다양하다. 그러나 가장 핵심적인 것은 공적연금이 될 것
이고, 그 외에도 국가로부터의 공공부조가 있고, 사적(개인적)으로는 사업소득, 저축, 자
녀로부터 지원, 근로소득이 있을 수 있다. 여기서는 공적연금과 생활보호에 한정하여 살
펴보고자 한다.
일본의 공적연금제도는 앞에서 언급하였듯이 가입자가 총 7,046만 명이고, 수급자 수는
44,873천 명이다. 2003년 후생노동성에 의하면 65세 이상 노인 세대의 평균 소득(305만
엔)의 67%를 공적연금이 차지하고 있고, 공적연금을 받고 있는 노인 세대 중 61.2%가
공적연금만으로 생활하고 있다.
이와 같이 일본은 1985년 근본적 연금개혁을 통하여 국민연금을 전 국민 공통의 기초
연금을 지급하는 제도로 하고, 후생연금과 공제연금은 기초연금에 부과되는 보수비례연
금으로 하여 현재는 2층 구조의 연금제도가 되었다. 공적연금 외에도 기업연금과 개인연
금이 있다. 공적연금의 급여를 줄이고 특히 기업연금의 충실과 발전이 요구되고 있다.
동양에서 일본은 비교적 연금제도가 발달하여 재정도 안정적이지만 제도가 복잡하고,
제도의 출발과 발전의 정도가 다르다. 계속적 개혁을 통하여 제도의 통일과 재정의 안정
화를 도모하고 있다.
아무리 공적연금제도가 발전하여 있다고 하더라도 빈곤한 노인이 발생하지 않는 것은
아니다. 공적연금을 수급할 수 없는 노인의 노후는 어쩔 수 없이 공공부조제도로 대응하
여야 할 것이다. 일본의 공공부조제도는 생활보호인데, 2004년 노인 세대(68세 남자, 65세
여자)의 최저생활보호수준은 거주지에 따라 약 9.5만 엔~12.2만 엔이고, 단독 세대(68세
여자)는 약 6.3만 엔~8.1만 엔이다. 즉 거주지에 따른 격차는 77.5%이다(三浦文夫 編,
2004:67 참고).
<표 2-7> 세대 유형별 생활보호 세대 수의 구성비 추이
(단위:%)
연도 |
총수 |
노인 세대 |
모자 세대 |
장애인 세대 |
기타 세대 |
1971 |
100.0 |
30.6 |
9.9 |
40.9 |
18.6 |
1980 |
100.0 |
30.3 |
12.8 |
46.0 |
10.9 |
1990 |
100.0 |
37.3 |
11.7 |
42.9 |
8.1 |
2000 |
100.0 |
45.5 |
8.4 |
38.7 |
7.4 |
2001 |
100.0 |
46.0 |
8.5 |
37.8 |
7.7 |
2002 |
100.0 |
46.4 |
8.6 |
36.7 |
8.3 |
社會福祉業務行政業務報告(福祉行政報告例);厚生勞?省 監修 (2004:384).
2002년도 생활보호대상자는 1,242,723명으로 전년도와 비교하여 94,635명 늘어났다. 이
중에서 노인 세대가 차지하는 비율이 46.4%로 저출산고령화의 진행을 반영하고 있으
며, 1991년 이후에는 점점 증가하는 경향을 보이고 있다. 특히 노인 세대 중에서 단독 세
대가 90% 가까이 차지하고 있는 현상과, 앞으로 노인인구의 증가를 예상하면 노인 세대
가 더욱 늘어날 것이다. 일본의 세대 유형별 생활보호 세대수의 구성비 추이를 살펴보면
<표 2-7>과 같다.
또한 생활보호의 수급 시기가 10년 이상의 세대는 2002년 28.2%이다. 노인 세대는 약
60%가 5년 이상 장기 수급하는 경향이 뚜렷하다. 생활보호는 피보호자의 급증을 배경으
로 피보호자의 자립 저해를 지적하지 않을 수 없으며, 따라서 제도와 급여 등이 재검토
되고 있다. 우선 2004년도부터는 70세 이상의 노령가산을 단계적으로 폐지하는 것이 결
정되었다. 현실적으로 70세 이상의 소비수준이 70세 미만과 비교하여 높지 않다는 것이
이유이다.
2002년 현재 일본에서 생활보호 세대 중 노인 세대의 비율은 46.3%이다. 이러한 통계
를 두고 일본에서는 생활보호제도가 노인의 소득보장제도로 전락할 우려가 있다고 아우
성이다. 우리나라에 시사하는 바가 크다.
2) 노인 고용 실태
인구의 저출산고령화와 같이 노동력인구의 고령화도 급속하게 진행되고 있다. 노동
력인구에서 차지하는 60세 이상의 고 연령층의 비율은 2003년 14.1%에서 2010년에는
19.0%로 높아지고, 노동력인구의 약 5분의 1이 60세 이상의 고 연령자가 될 것으로 예측
하고 있다. 당연하지만 15~64세의 젊은 연령층의 노동력이 감소한다(三浦文夫 編, 200
4:69-75 참고).
1994년 후생연금법의 개정에 의해 후생연금의 정액 부분의 지급 개시 연령을 2001년부
터 2013년에 걸쳐서 단계적으로 65세로 끌어올린다. 즉 60세대 전반의 생활비는 공적연
금에 의지할 수 없게 된다. 따라서 이 세대의 생활비는 취업에서 얻어지는 소득과 저축
에서 메워 나가는 방법이 일반적이 될 것이다. 그래서 이들의 고용 확보가 무엇보다 중
요한 과제이다. 그러나 최근 젊은 실업자가 늘어나면서 65세까지 고용의 확보가 쉽지 않
다는 것이다.
현실적으로 이윤 극대화를 추구하는 기업에서 61세 이상 정년제를 채택하고 있는 기업
이 흔하지 않다. 그러나 전체의 24.9%가 근무연장제도를 채택하고 있는데 대부분이 소규
모의 기업들이다. 한편 재고용제도는 53.1%의 기업이 실시하고 있고, 60세대의 고용 계속
조치로서 중요한 제도이다. 재고용제도는 5,000명 이상의 대규모 기업에서 72.6%가 채택
하고 있다. 그러나 경제적 경기가 나빠지면 모든 기업들이 60세 이후의 고용에 소극적이
되고 이들의 고용 확보가 국가적 과제가 된다.
60세 이후에도 고용이 촉진, 확보되고 희망에 따라 모든 사람들이 계속하여 일할 수
있도록 하여야 할 것이다. 그러나 중고령 노동자의 고용 상황은 점점 악화되고, 실업 기
간도 장기화하는 경향에 있다. 2000년 고연령자고용안정법의 개정에서는 정년 연령을 계
속하여 늘려 65세까지 고용 확보 조치가 사업주의 노력 의무가 되었지만 2004년의 개정
안에서는 65세까지의 고용 계속이 기업의 의무가 되었다. 개정법안에서는 65세 미만의
정년 연령을 설정하고 있는 사업주에 대해서 정년 연령을 늘리거나 정년제를 폐지하고
계속고용제도를 도입하는 등 65세까지 고용 계속 조치를 실시하지 않으면 안 된다는 것
이다. 개정법의 시행은 2006년 4월부터이고, 단계적으로 2013년까지 65세 고용 계속이 보
장되어야 한다.
고연령자고용안정법의 개정안에서 논의되어 2004년 4월에 출간된 보고서에서는 중고연
령자의 재취업촉진책으로서 ① 모집채용 시 연령 제한의 시정, ② 구직자 및 구인자 상
호 이해 촉진, ③ 사업주의 형편에 따라 퇴직시킬 경우 사업주에 의한 재취업 원조, ④ 노
동자 능력 개발 등의 원조의 네 가지를 정하였다. 이러한 법적제도적 노력에도 불구하
고, 노인취업이 활성화되기 위해서는 국가, 기업, 사회, 노인 모두의 노력이 뒤따라야 할
것이다.
3. 건강 실태
1) 건강 실태
후생노동성은 2000년 3월에 “21세기 국민건강 조성운동(건강일본 21)”을 정했다. 2002
년에는 이것의 법적 근거로서 건강 증진법이 제정되었다. 지금까지 실시해 온 보건사업
의 목표 수치를 정하고, 사업을 평가함과 동시에 제2차 예방에서 제1차 예방을 중심으로
한 활약을 전개하려고 한다. 또 모자보건, 학교보건, 직장보건, 노인보건 등 각 세대별로
나누어져 있던 건강 정보를 건강수첩을 통하여 생애에 걸친 건강 조성에 도움이 되도록
한다. 특히 제1차 예방에서는 식생활의 개선, 끽연, 음주 등의 제한과 운동, 영양, 휴양을
중심으로 한 적극적 건강 조성을 목표로 한다(三浦文夫 編, 2004:111-117 참고).
2025년에는 국민의 4분의 1이 노인이고, 50년 후에는 3분의 1이 65세 이상 노인이 되
는 초고령사회가 도래할 것이다. 따라서 노인의료나 보건복지시책의 전면적 재검토가 필
요하다. 예를 들면 국민소득에 따른 보험료 부담의 적정 수준, 공적 비용의 부담 비율,
젊은 층으로부터 갹출금의 비율, 제도의 운영 주체 등이 아직 미해결된 상태에 있다.
한편 의료서비스의 고도화는 한층 진행되고 있고 환자 중심의 의료(informed consent),
과학적 근거에 의한 의료(EBM:Evidence Based Medicine), 과학적 근거에 의한 보건
(EBH:Evidence Based Healthcare)이 필요하다. 특히 보건사업에서는 과학적 근거에 의
한 의료경제가 가장 중요하다. 즉 보건 투자와 예방 투자가 의료 투자와 개호 투자에 어
느 정도 효과를 가져다주는지를 실제로 증명할 것이다.
2002년 제정된 건강 증진법에서도 건강 조성의 목표로서 건강 수명의 연장과 생활의
질 향상을 들고 있다. 즉 질병의 조기 발견과 치료에 머무르지 않고, 질병에 걸리지 않고
개호가 필요 없는 적극적 건강(positive health)을 중심으로 하는 제1차 예방에 중점을 둔
대책의 중요성이 지적되고 있다. 21세기 노인보건의료의 과제는 국민이 안전, 안심, 안정
된 보건의료서비스를 확보함과 동시에 의료비의 공평한 부담과 지속 가능한 의료보험제
도의 구축, 주민과 환자를 중심으로 한 보건의료서비스의 질적 향상, 생애를 통한 건강
조성과 개호 예방이다.
2) 건강 상태와 수진율
노인의 건강 상태는 2001년 후생노동성이 조사한 “국민생활기초조사”에 의하면 몇 가
지 특징이 보인다. 우선 유병률4)에서 남녀 모두 15세 이후에 고령이 되면서 높아지고, 65
세 이후에는 남성이 인구 1,000명당 469.1이고, 여성이 527.9로서 거의 절반 정도가 신체
상의 질병을 호소하고 있다. 유병률의 증상을 살펴보면 요통이 217.0, 오십견이 147.5, 손
발이나 관절의 질병이 193.7 등 관절이나 골격계통이 가장 많고, 다음으로 “눈이 침침해
진다.가 140.9, “귀가 잘 안 들린다.가 108.5 등 감각계통이다.
수진율도 유병률처럼 15세 이후에 높게 나타나고 있으며, 65세 이후의 높은 수진율은
고혈압이 가장 높은 224.3, 백내장 137.6, 요통 110.0의 순이다.
건강상의 문제로 일상생활에 영향이 있는 사람은 전체적으로 103.0명이고 65세 이상
노인은 235.0명이다. 또 85세 이상에서는 422.0으로 급격하게 높아진다. 이러한 건강 상황
에서 노인에 대한 적절한 의료, 개호, 생활 지원 등이 중요하다.
노인은 일반적으로 질병에 걸리기 쉽고, 혼자서 복수의 질병을 가지고 있다. 게다가 고
혈압, 심장병 등의 순환기계 질환이나 당뇨병 등의 대사성 질환이 많고, 이러한 질병의
-4) 유병률이란 조사 당일 어떠한 질병을 가지고 있거나 자각 증상을 가지고 있는 사람의 비율로서 인구
1,000명당 몇 명을 숫자로 나타낸 것이다.-
대부분은 장기 만성인 경우가 많다.
이러한 노인의 특성을 바탕으로 보건, 의료, 개호 등 사회적 지원의 확충이 필요하다.
① 노인 심신의 특성을 바탕으로 노인의료, ② 일상생활에 맞춘 보건, 의료, 개호서비스를
제공하기 위한 지역 케어의 구축, ③ 노인을 위한 지역의료, 특히 재가의료체계의 정비,
④ 와상노인, 치매노인 등의 신체기능 저하는 개인차가 크다. 이러한 질병에 걸리고 난
후에 의료나 개호보다도 질병에 걸리지 않도록 하는 예방책이 중요하다.
4. 여가문화 실태
저출산고령사회의 문제는 복지, 보건, 의료의 영역만이 아니고 노동과 여가, 문화, 사
회참가의 영역도 포함해서 이해할 필요가 있다. 특히 학습교육사회참가 영역은 평균
수명이 늘어나면서 필요성이 제기된 것으로 인생의 후반부에 큰 영향을 미치고 있다. 특
히 삶의 보람의 관점에서는 생애학습과 사회참가의 추진은 장기화된 고령기의 충실을 위
해서도 불가결한 과제이다. 2001년의 고령사회 대강 이 국무회의에서 결정되었는데, 그
중에도 “가치관이 다양화하는 가운데 학습을 통해서 마음의 풍요로움과 삶의 보람을 충
족시킬 기회를 찾고, 경제사회의 변화에 대응하여 끊임없는 새로운 지식과 기술을 습득
하는 기회가 필요하기 때문에 생애에 언제든지 자유롭게 학습 기회를 선택해서 배울 수
있고, 그 성과가 적절하게 평가되는 생애학습사회의 형성을 목표로 한다”는 것과, 또 “노
인이 연령에 관계없이 다른 세대와 함께 사회의 중요한 일원으로서 삶의 보람을 가지고
활약할 수 있도록 자원봉사활동을 비롯한 노인의 사회참가활동을 촉진함과 함께 노인이
자유 시간을 유효하게 활용하고, 충실하게 보낼 수 있는 조건의 정비를 도모한다”.
노인의 교육학습은 두 가지의 측면이 있는데 하나는 개인으로서 성장을 추구하는 것
이고, 다른 하나는 사회와의 관계 속에서 스스로 존재 의의를 확인하려고 하는 것이다.
후자에 대해서는 최근에 자원봉사활동이 큰 관심을 모으게 되었다. 이 자원봉사활동과
생애학습과의 관계에 대해서는 1992년 생애학습심의회 답신인 “앞으로 사회의 동향에 대
응한 생애학습의 진흥 정책에 대하여”에서 다음과 같이 말하고 있다.
① 자원봉사활동 그 자체가 자기개발, 자아실현과 연계되는 생애학습이다.
② 자원봉사활동을 하기 위하여 필요한 지식, 기능을 습득하기 위한 학습으로서 생애학
습이 있고, 학습의 성과를 살린 것이 실천으로서 자원봉사활동이다.
③ 우리의 생애학습을 지원하는 자원봉사활동에 의해 생애학습의 진흥이 한층 나아진
다.
즉 많은 자원봉사활동은 생애학습에 의해 지탱되고 또 ‘함으로써 배우는’ 장으로서도
중요한 의미를 가지게 된다.
노인의 학습의 장으로서 큰 역할을 수행하고 있는 곳이 교육위원회와 사회교육시설 등
이다. 2004년 현재 노인만을 대상으로 한 학급 강좌 수는 10,685강좌이고, 공민관에서는
34,816강좌에 이른다. 여성만을 대상으로 하는 학급 강좌, 성인 일반을 대상으로 하는 학
급 강좌 중에서 노인이 다수 포함되어 있는 것을 감안하면 현재 많은 수의 노인이 이러
한 학습시설에서 학습하고 있는 것을 알 수 있다. 생애학습은 이러한 공공의 장소 외에
도 민간이 사업 주최가 되어 개설된 것도 다수 존재한다. 특히 최근에는 문화센터 등에
서 많은 강좌가 개설되어 있다. 2004년 문부과학통계요람 에 의하면 개설된 강좌 수는
168,375강좌이고, 수강생은 3,082,000명이 이르고 있다.
자원봉사활동은 2001년도 사회생활 기본 조사에 의하면 과거 1년 동안 자원봉사활동을
한 사람은 약 3,263만 명으로 자원봉사 행동자율 28.9%이다. 이것을 노인으로 한정하여
살펴보면 65~69세에서 31.0%, 70세 이상에서 25.5%의 노인이 자원봉사활동을 하였다.
활동 내용은 마을 조성을 위한 활동, 자연이나 환경을 지키기 위한 활동, 노인을 대상
으로 하는 활동이 많았다. 이 외에도 풍부한 경험과 지식을 가진 노인을 해외에 파견하
는 ‘시니어해외자원봉사활동’이 2004년 현재 1,746명이 파견되었다. 이와 같이 노인도 자
신의 능력과 경험을 국내뿐만 아니라 해외에서도 봉사활동을 적극적으로 하고 있다.
제 5 절 노인복지의 정책 분석
1. 소득정책
1) 공적연금
일본의 공적연금제도는 크게 국민연금, 후생연금보험, 공제연금(‘공제조합’이라고도 함)
등 세 가지로 구성되어 있다.
<표 2-8> 공적연금 수급자의 연차 추이
(단위:천 명)
연 도 |
총수 |
국민연금 |
후생연금보험 |
공제조합 |
복지연금 |
1987 |
22,523 |
10,077 |
8,910 |
2,048 |
1,488 |
1990 |
25,001 |
11,001 |
10,647 |
2,390 |
964 |
1995 |
32,363(29,479) |
14,751 |
14,254 |
2,958 |
400 |
2000 |
40,906(34,114) |
19,304 |
18,074 |
3,392 |
137 |
2001 |
42,857(35,210) |
20,238 |
19,005 |
3,507 |
107 |
2002 |
44,873(36,334) |
21,222 |
20,315 |
3,254 |
82 |
주:( )는 후생연금과 기초연금(동일의 연금종별)을 병행하여 수급하고 있는 자의 중복분을 제외한
숫자.
자료:社會保險廳, 業務報告;厚生勞?省 監修(2004:432).
일본의 공적연금제도는 만 20세부터 60세까지를 가입 대상으로 하고, 기초적 급여를
제공하는 국민연금과 그 위에 보수비례의 연금을 지급하는 후생연금보험 및 공제연금이
있다. 민간 피고용자는 후생연금보험에, 공무원 등은 공제조합에 가입한다. 또 자영업자
등에 대한 기초연금의 추가연금은 국민연금기금제도, 확정갹출연금제도(개인형)가 있고,
후생연금의 추가연금으로서는 후생연금기금제도, 확정급여기업연금제도, 확정갹출연금제
도(기업형)가 있다.
2003년 3월말 현재 국민연금의 가입자는 6,989만 명, 피고용자연금제도의 가입자는
3,686만 명이고, 수급자는 국민연금 2,212만 명, 피고용자연금 1,230만 명이다(厚生勞?省 監修, 2004:430). 구체적 내용은 <표 2-8>과 같다. 다만 <표 2-8>은 2002년 말을 기준
으로 한 것이다.
(1) 국민연금
국민연금제도는 피용자연금제도의 적용을 받지 않는 자영업자, 농림어업 종사자 등의
노령, 장애, 사망과 사고에 관한 연금급여를 실시하는 것을 목적으로 하고 있다.
이 제도는 1959년 4월에 법률로 제정되었고, 복지연금은 1959년 11월부터, 갹출제연금
은 1961년 4월부터 실시되었다. 동법에 의해 모든 국민이 어떠한 공적연금의 대상이 되
어 국민개연금 체제를 실현하였다. 그 후 1985년의 법개정에 의해 피용자 및 배우자도
국민연금에 강제 가입하게 되어 전 국민 공통의 기초연금제도로 발전하였다.
또한 동 제도는 갹출제를 기본으로 하고 있는데 제도 발족 당시 이미 일정한 연령에,
달하고 있는 자에게는 무갹출로 특히 전액 국고 부담에 의한 노령복지연금을 지급하고
있다.
급여 내용은 노령기초연금, 장애기초연금, 유족기초연금, 과부연금, 사망일시금, 노령복
지연금 등이 있고, 보험자는 정부이고 피보험자는 20세 이상 모든 국민인데 국내에 주소
가 없거나 피용자연금제도의 노령연금 수급권자는 적용에서 제외되었다.
일본은 모든 국민을 대상으로 강제 가입을 원칙으로 출발한 국민연금제도에 의해서 노
후에 최소한의 국민생활보장을 실현하려고 하고 있다.
(2) 후생연금보험
후생연금보험은 근로자의 노령, 장애, 사망 등의 사고에 대해서 연금과 일시금을 지급
하여 노동자와 그 유가족의 생활 안정과 복지 향상에 기여하는 것을 목적으로 하는 제도
이다. 이 제도는 1942년에 전시체제의 유지와 강화를 목적으로 전시 중에 노동자연금보
험으로서 발족하여 1944년에 후생연금보험으로 개칭되었다. 게다가 전후 3년간은 도매물
가지수가 30배 이상 급등하는 등 급격한 인플레이션으로 연금으로서 기능을 발휘할 수
없었다. 그러나 1948년에 표준보수월액의 개정, 과부연금과 유아(遺兒)연금의 창설, 보험
료율을 약 3분의 1로 인하하는(黃山和? 田多英範, 1991:141-142) 등의 고육지책을 도
모하였다. 오늘날에는 국민연금과 더불어 일본 공적연금제도의 큰 기둥이 되었다.
보험급여 내용은 노령후생연금, 노령후생연금의 특별 지급, 장애후생연금 및 장애수당
금, 유족후생연금 등이 있다. 보험자는 정부이고 피보험자는 상시 5명 이상의 종업원을
고용하는 사업소 및 법인이다. 또 급여는 완전자동물가 슬라이드(slide)제를 채택하고 있
고, 보험급여에 필요한 비용은 운용 수입 등에 의해서 조달된다.
일본의 후생연금은 직장연금보험으로서 기초연금의 국민연금에 대하여 기여분의 소득
비례 부분에 해당하게 된다. 즉 기초연금인 국민연금 위에 2층 부분에 해당하는 연금제
도이다. 따라서 이러한 추가연금제를 통하여 노후에 삶의 질을 높이려고 한다.
(3) 공제조합(장기 부문)
국가공무원 등 공제조합은 명치시대 이래 관리의 은급(恩給)제도와 고용인의 장기급여
제도를 통합한 제도로 1959년 1월부터 현업 특별회계직원 등과 동년 10월부터 비현업 은
급공무원도 적용되었다.
지방공무원 등 공제조합제도는 은급법, 각 지방공공단체의 퇴직연금조례, 기초자치단체
직원공제조합법의 지방공무원 등 공제조합법 등으로 복잡한 제도를 1962년에 현행의 지
방공무원 등 공제조합제도로 통일한 연금이다.
사립학교교직원공제조합은 사립학교 교직원의 상호부조사업을 실시하여 그 복리 후생
을 도모하고 사립학교 교육 진흥에 이바지하는 것을 목적으로 1954년에 설립되었다.
농림어업단체직원공제조합은 농림어업단체 임직원의 상호부조사업을 실시하여 그 복리
후생을 도모하기 위해서 농림어업단체 직원공제조합법에 따라서 1959년에 설립되었다.
이 연금제도도 후생연금과 같이 기초연금인 국민연금 위에 2층 부분에 해당하는 연금
제도로 제도의 출발은 말 그대로 은혜로운 급여이었지만 지금은 퇴직공무원의 노후소득
보장제도로서 중요한 역할을 한다.
2) 생활보호
생존권 이념에 근거한 공적부조제도는 빈곤에 빠진 국민의 최후 수단이고, 그 나라의
구빈정책제도에 따라 개념에는 차이가 있다. 제도와 명칭은 여러 가지이지만 각국 제
도의 공통적 공공부조의 개념적 특징은 ① 저소득자, 생활곤궁자 등의 요보호 대상자만을
위한 생활보호급여의 지급, ② 생활보호의 지급 인정은 통상 신청자 또는 청구자의 개별
적 욕구 또는 자산 조사를 조건으로 하며, ③ 그 재원은 국가의 일반 세입에 의해서 전액
조달된다(籠京江口, 1968:1)는 것이다. 제2차 세계대전 후 일본국 헌법
제25조의 생존권 이념에 바탕을 두고 1950년에 성립된 생활보호법에 따라 국가책임하에
서 법 앞에서 평등한 최저생활을 보장받게 되었다.
일본의 생활보호제도 운용에서는 신보수주의적 복지 삭감 정책의 일환으로 1981년에
‘생활보호 적정 실시의 추진에 대해서’라는 표제의 통지()는 생활보호 수급자 규제를
목적으로 하는 것이다. 더욱이 1985년에 행정개혁심의회는 생활보호제도를 고율보조금으
로 일률적으로 규정하여 생활보호비의 국고보조금을 8할에서 7할로 삭감하였다. 그 후
시민단체 등으로부터 제언과 비판이 가해져 1989년의 동법 개정에 의해 75%로 조정되어
오늘날에 이르고 있다. 일본 생활보호는 보호를 필요로 하는 국민의 생활 수요에 따라서
급여 종류가 생활, 교육, 주택, 의료, 개호, 출산, 생업, 장제의 여덟 종류이고, 그 기준은
피보호자의 연령, 세대 인원, 거주 지역 등에 따라 그 액수가 다르다.
공적연금이나 고용의 보장으로 근로 능력이 있는 국민은 노동으로 경제적 안정을 가져
올 수 있지만 경제적 능력이 약하거나 없는 장애인, 노인 등 사회적 약자는 어쩔 수 없
이 생활보호제도로 대응하여야 할 것이다. 또한 국민의 기초연금을 전국민개연금으로 강
제 가입을 원칙으로 했을 때, 생활보호제도는 기초연금의 보충적보완적 의미의 소득보
장제도가 될 것이다. 우리나라에서는 국민기초생활보장제도가 소득의 보완적보충적 의
미 부여가 된 것은 주목할 만하다.
2. 보건의료정책
1) 의료보장제도
일본의 의료보험제도는 직장을 통해서 가입하는 직장의료보험인 건강보험, 직장의료보
험에 가입하고 있지 않은 사람을 위한 지역의료보험인 국민건강보험법으로 대별할 수 있
다. 그 외에 국가공무원, 지방공무원, 사학교직원의 각종 공제조합에 의한 의료보험, 선원
보험이 있다.
일본 의료보험제도의 중심적 존재인 건강보험은 1922년에 시작되어 각종 사업장에 고
용되어 있는 고용 노동자를 피보험자로 하는 의료보험제도로 피보험자의 업무 외의 상해
와 질병, 사망, 분만에 관하여 보험급여를 실시함과 동시에 그 피부양자의 이러한 사고에
관하여 보험급여를 실시하는 제도이다(健康保險組合連合會 編, 1995:62).
보험급여의 종류는 요양의 급여, 입원 시 식사요양비, 특정요양비, 요양비, 방문간호요
양비, 이송비가족이송비, 상해와 질병수당금, 출산수당금, 출산육아일시금배우자출산
육아일시금, 매장료가족매장료, 가족요양비, 고액요양비 등이 있다.
2004년 4월말 현재 가입 상황은 정부관장건강보험은 피보험자 수가 3,585만 명(본인
1,881만 명, 가족 1,704만 명), 조합관장건강보험은 조합 수가 1,674개소이고, 피보험자는
3,057만 명(본인 1,479만 명, 가족 1,578만 명), 기타 3.4만 명이 가입되어 있다.
국민건강보험제도의 목적은 농산어촌 주민 혹은 도시의 상공업자, 자영업자 등 소위
피용자가 아닌 자를 대상으로 하여 그 질병, 부상, 출산 또는 사망에 관한 요양급여를 실
시하는 것이다. 이 법은 1938년에 제정공포시행되었다. 이 법의 제정에 의해 국민개
보험이 실시되었다.
보험급여의 종류는 법정급여인 요양급여, 입원 시 식사요양비의 지급, 특정 요양비의
지급, 요양비의 지급, 방문간호요양비의 지급, 특별요양비의 지급, 이송비의 지급, 고액요
양비의 지급, 임의급여인 출산육아일시금의 지급, 장제비의 지급, 상해와 질병수당금의
지급 등이 있다.
2004년 4월말 현재 이 제도의 가입자는 3,224개의 기초자치단체에 가입된 4,619만 명과
국민건강보험조합에 가입된 411만 명으로 합계 5,030만 명이다.
국가공무원, 지방공무원, 사학교직원의 각종 공제조합은 1907년 국철공제조합 등 각 직
장별로 긴 역사를 가지고 있었지만 1948년 구 국가공무원공제조합법으로 통합되어 실시
되었고, 1954년에는 구 시정촌직원공제조합법이 시행되었다. 2004년 4월말 현재 77개 공
제조합과 1개 사업단에 가입된 인원은 979만 명(본인 443만 명, 가족 536만 명)이다.
선원보험법은 1939년에 공포되어 다음 해에 시행되었다. 이것은 해상 노동자의 건강보
험제도, 고용보험제도, 노동자재해보상보험제도를 포괄한 것이다. 보험자는 정부이고, 피
보험자는 ① 강제피보험자와, ② 질병임의계속피보험자로 구성되어 있다. 선원보험의 의료
보장은 ① 요양의 급여, 특정요양비, 가족요양비, 고액요양비의 지급, ② 상해와 질병수당
금, ③ 출산급여, ④ 장제급여, ⑤ 복지시설의 이용이 있다. 또 재원의 대부분은 선박 소유
자 및 피보험자가 부담하는 보험료이다. 2004년 4월말 현재 19.8만 명(본인 7.4만 명, 가
족 12.4만 명)이 가입해 있다( , 2004:120-127).
한편 노인의료비의 급격한 증가는 1973년 노인의료비의 무료화 정책에서부터 언급해야
할 것이다. 왜냐하면 노인의료비의 무료화가 1982년의 노인보건법을 제정하게 되는 직접
적 계기가 되었고, 또 이것이 개호보험법을 제정하게 되는데 적지 않은 영향을 미쳤기
때문이다. 1973년과 비교하여 노인의료비가 어느 정도 증가하였는지는 <표 2-9>를 보면
알 수 있다.
<표 2-9> 노인의료비의 변화 추이
(단위:조 円, %)
구분 |
전체 의료비 |
노인의료비 |
노인의료비의 비율 |
전체 의료비의 |
1970 |
2.5 |
- |
- |
4.1 |
1975 |
6.5 |
0.9 |
13.4 |
5.2 |
1980 |
12.0 |
2.1 |
17.8 |
6.0 |
1985 |
16.0 |
4.1 |
25.4 |
6.2 |
1995 |
27.0 |
8.9 |
33.1 |
7.2 |
2000 |
30.4 |
11.2 |
36.9 |
8.0 |
2001 |
31.3 |
11.7 |
37.2 |
8.5 |
주:2000년도의 개호보험의 실시로 의료비의 일부가 개호보험으로 이행.
자료:厚生勞?省 監修(2004:428).
이와 같이 노인의료비는 급격하게 증가한다. 구체적으로 살펴보면 국민소득이 1970년
과 2001년을 비교하면 약 4배로 증가하는데, 국민의료비는 12.5배, 노인의료비는 1975년
과 비교하여 13배, 국민의료비 대비 노인의료비는 13.4%에서 37.2%로 증가하고 있다. 이
상과 같이 노인의료비가 급격하게 증가된 원인은 거의가 1973년부터 시작된 노인의료비
의 무료화에 기인한다고 볼 수 있다. 특히 노인복지시설의 정비가 뒤따르지 않는 현실에
서는 사회적 입원이라고 하는 노인복지시설 입소의 대체적 방법으로 병원에 입원하게 되
어 의료비의 급격한 증가를 가져오게 되었다.
우리나라의 경우 지역과 직장, 특수직역의 의료보험제도를 하나로 통합 시행하여, 통합
에 따른 장단점은 있겠지만 일본의 경우는 아직도 미통합 상태에서 운영되고 있다. 또한
일본은 노인의료비의 무료화로 노인의료비가 급증하여 지역의료보험이 적자로 나타나 형
평성의 문제가 제기되고 있다. 즉 젊어서 의료비가 그다지 들지 않고, 부담 능력이 있을
때에는 직장의료보험에 가입하고, 고령이 되어 의료비의 부담이 많고, 부담 능력이 떨어
질 때에는 지역의료보험에 가입하여 지역의료보험에 부담을 가중시키고 있다. 이러한 문
제점은 통합의료보험제도를 운영하고 있는 우리나라에서는 잘 나타나지 않겠지만 급여소
득자의 부담이 많아져 보험료 납부의 저항이 많은 것이 현실이다.
2) 노인보건사업
노인보건사업의 대상자는 70세 이상으로, 건강수첩을 교부하고, 그 외의 보건사업은 원
칙적으로 40세 이상이다. 노인보건사업은 1982년 법이 제정된 이래 4차에 걸쳐서 제도의
수정과 확충이 이루어졌다. 제1차 계획은 1982년부터 1986년까지로 건강수첩 교부, 건강
진단, 건강교육, 건강상담, 방문지도, 기능 훈련의 여섯 가지 사업이다. 제2차 계획은 주
로 암 진단에 대한 것이었는데, 위암과 자궁암에 새롭게 유방암과 폐암의 진단이 추가되
었다. 1992년부터 1999년까지의 제3차 계획에서는 기본 진단에 HDL 콜레스테롤 등이 추
가되었고, 2000년부터의 제4차 계획에서는 장년기 사망의 감소와 건강 수명의 연장을 목
표로 지금까지의 보건사업의 평가를 하는 시기로 삼고 있다. 지금까지 중점적으로 취급
한 질병은 암, 뇌졸중, 심장병, 당뇨병 등의 생활습관병을 대상으로 하고, 이러한 질병의
합병증으로서 나타나는 고혈압과 고지혈증의 개선을 목표로 한 식사, 영양, 운동, 스트레
스, 흡연, 음주 등의 생활습관 개선에 스스로 노력하도록 지원하는 것을 내용으로 한다.
2004년부터의 노인보건사업은 다음과 같은 것들에 중점을 두고 있다.
① 현재 40세와 50세를 대상으로 실시하고 있는 치주질환검진을 노인을 포함한 40세
이상의 모든 국민으로 확대한다.
② 유방암 진단의 방법에 대해서 재검토한다.
③ 보건사업의 제4차 계획의 추진, 특히 개별건강교육과 건강평가(health assessment)
사업을 강화한다.
④ 보건사업의 제5차 계획을 책정한다.
⑤ 지역 기능 훈련사업 지원체제의 정비를 추진한다.
⑥ 뇌졸중 정보 시스템 사업의 추진 등에 대해서 검토한다.
우리나라의 경우 노인복지법에서 노인의 보건서비스까지 포괄하고 있지만 일본의 경우
는 노인보건법을 별도로 제정해 제도를 운영하고 있다. 즉 노인보건법은 노인이 질병에
걸리기 전부터 미리 건강검진이나 예방, 생활환경 개선, 건강교육 등의 방법을 통하여 적
극적으로 건강을 도모한다. 따라서 우리나라에 시사하는 바가 크다.
3. 거주 및 시설복지정책
1) 거주정책
주택 분야에서 저출산고령자 시책은 1980년대 후반부터 활발하게 새로운 시책을 발
표하여 왔는데 그것은 ① 주택 전반에 장벽 없애기(barrier free)의 추진, ② 기존 주택의
장벽 없애기를 위한 주택 개조의 추진, ③ 민간 임대주택 거주자의 각종 지원, ④ 고령자
용 공공주택의 공급, ⑤ 각종 케어서비스 제공 주택 등의 정리가 되었다.
현재 노인의 자가 주택 비율이 높지만 앞으로 노인 부부 세대와 독거노인 세대의 증가
와 함께 민간 임대주택의 수요가 증가할 것으로 예상되어 이에 따라 노인이 안심하고 살
기 편안한 민간 임대주택의 확보가 과제가 되고 있다. 2001년에 제정된 고령자 거주의
안전 확보에 관한 법률 은 노인이 안심하고 살 수 있는 민간주택의 확보에 중점을 두고
있다.
노인의 개호는 치매노인의 대응이 기본 사양이다. 지금까지 치매노인을 위한 그룹홈
(group home), 유니트케어(unit care) 등 시설적 환경에 대해서 추진해 왔지만, 특히 치매
노인을 위한 주택 환경 설비에 관한 정보가 부족하여 구체적 조사나 실천의 축척이 필요
하다. 복지 분야에서도 각종 장애가 있는 노인이 가능한 한 자립해서 지역사회에서의 생
활을 유지할 수 있도록 개호서비스 시스템과 함께 환경의 중요성이 인식되었다.
노인과 관련된 주택정책의 체계는 1980년대 후반부터 추진해 왔다. 이 체계는 크게 5
영역으로 나누어져 있고, 세부적으로는 14영역으로 나누어져 있다.
제1에는 어떠한 주택이더라도 노인이 거주 가능하도록 장벽 없애기를 실현할 수 있어
야 한다.
제2에는 기존 주택에 관한 장벽 없애기를 위한 주택 개조가 추진되고 있다. 요개호자
의 경우는 개호보험에서 주택 개조비가 지급된다.
제3에는 민간 임대주택 거주자의 각종의 지원이 이루어지고 있다. 예를 들면 노인에
대한 채무보증제도와 같은 것들이다.
제4에는 고령자용 공공주택의 공급이다. 공영주택, 공단, 공사 등 임대주택에는 노인을
우선하여 입주시킨다.
제5에는 각종 케어서비스 제공 주택을 공급한다. 국토교통성이 관할하는 노인용 우량
임대주택과 실버하우징, 후생노동성이 관할하는 케어하우스, 생활지원하우스, 그룹홈, 유
료노인홈 등이 있다.
지팡이나 휠체어 등 이동장애가 있는 노인의 주택 환경 정비에 관한 정책의 추진과 연
구, 실천 모두 진전이 있었지만 치매노인 등에 관한 그룹홈과 유니트케어 등 시설적 환
경 정비는 어느 정도 달성되었지만 주택 환경 정비에 관한 조사나 문헌 등은 아직 부족
한 편이다.
치매노인의 주택 환경 정비는 주택 개조나 복지용구의 활용뿐만 아니라 개호자에 의한
생활의 편리도 중요하고, 앞으로 치매노인에 대해서도 적절한 주택의 환경 정비가 이루
어지도록 연구의 축적이 요망된다.
2) 노인복지입소시설
일본에서의 입소시설은 우리나라의 요양원 격인 특별양호노인홈, 양로원 격인 양호노
인홈 일반용과 맹인용이 있으며, 경비(輕費)노인홈 A형, B형, 케어하우스, 그리고 노인복
지관 격인 노인복지센터 특A형, A형, B형이 있고, 이용(통소)시설은 개호보험의 실시로
우리나라의 주간보호에 해당하는 노인당일이용개호시설이 이용개호로, 단기보호에 해당
하는 노인단기입소시설은 단기입소생활개호로 명칭이 각각 변경되었다. 또 정보 제공과
상담을 주로 하는 노인개호지원센터가 있고, 노인보건법에 적용받고 있는 노인보건시설,
노인복지법에 적용받지 않는 유료노인홈 등이 있다. 일본 노인복지시설의 현황과 정원의
연차 추이는 <표 2-10>과 같다.
일본에서는 노인복지입소시설의 수가 급격하게 늘어났다. 여기에는 개호보험이 시작된
것이 중요한 요인이 될 수도 있지만 시설에서 보호해야만 하는 노인의 수가 많아졌다는
것을 들지 않을 수 없다. 특히 다양한 형태의 시설이 운영되고 있다는 점에서 우리나라
에 시사하는 바가 클 것이다.
<표 2-10> 노인복지시설 수와 정원의 연차 추이
(단위:개소, 명)
연도 → |
시설 수 |
시설 수 |
시설 수 |
시설 수 |
정원 |
정원 |
시설의 종류 ↓ |
1990 |
1995 |
2002 |
1990 |
1995 |
2002 |
총수 |
6,506 |
12,904 |
33,419 |
246,881 |
316,420 |
533,709 |
양호노인홈(양로원) |
950 |
947 |
954 |
67,938 |
67,219 |
66,686 |
양호노인홈(일반) |
904 |
900 |
906 |
65,217 |
64,455 |
63,872 |
양호노인홈(맹인용) |
46 |
47 |
48 |
2,721 |
2,764 |
2,814 |
특별양호노인홈(요양원) |
2,260 |
3,201 |
4,870 |
161,612 |
220,916 |
330,916 |
경비(輕費)노인홈 |
295 |
551 |
1,714 |
17,331 |
27,666 |
72,364 |
경비노인홈(A) |
254 |
252 |
241 |
15,371 |
15,152 |
14,293 |
경비노인홈(B) |
38 |
38 |
36 |
1,810 |
1,808 |
1,688 |
경비노인홈(케어하우스) |
3 |
261 |
1,437 |
150 |
10,706 |
56,383 |
노인복지센터 |
2,024 |
2,214 |
2,263 |
|
|
|
노인복지센터(특A형) |
241 |
266 |
270 |
|
|
|
노인복지센터(A형) |
1,457 |
1,594 |
1,606 |
|
|
|
노인복지센터(B형) |
326 |
354 |
387 |
|
|
|
노인당일이용개호시설 |
977 |
3,948 |
|
|
|
|
이용개호 |
|
|
10,485 |
|
|
|
노인단기입소시설 |
|
15 |
|
|
619 |
|
단기입소생활개호 |
|
|
5,149 |
|
|
63,743 |
노인개호지원센터 |
|
2,028 |
7,984 |
|
|
|
제 6 절 평가와 전망
지금까지 일본의 노인복지정책에 관하여 제도적 변천과 핵심적 내용, 현황 등을 중심
으로 살펴보고 정책 분석을 하였다. 여기서 간단하게 일본의 특징을 꼽으라면 일본은 세
계에서 저출산고령화가 가장 급속하게 이루어졌고, 노인인구의 비율이 가장 높은 나라
이다. 그래서 노인을 위한 여러 가지 복지정책이 시도되었고 또 정착되었다. 특히 독일과
함께 세계에서 두 번째로 개호보험제도를 도입하여 실시하고 있는 나라로서 우리나라의
노인복지정책에 시사하는 바가 클 뿐만 아니라 우리나라와 인접한 나라로서 미치는 영향
또한 지대하다. 결론으로서 일본의 노인복지정책이 우리나라의 노인복지정책에 미칠 수
있는 시사점을 고려하여 일본의 노인복지정책의 특징을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 체계적이고 계획적으로 노인복지정책을 추진하였다. 일본은 제2차 세계대전의 패
전국으로 전락하여 경제적으로 곤란을 겪었지만 1950년 이후에 비약적 경제성장으로 노
인을 위한 복지정책을 체계적이고 계획적으로 추진하였다. 이러한 정책의 추진이 정치적
또는 경제적 이유이든지 노인의 복지 및 삶의 질 향상으로 이어졌고, 이러한 것들이 하
나의 요인이 되어 오늘날 세계 최장수국이 되는 밑거름이 된 것이다.
둘째, 노인복지법이 제정되어 시행하고 있음에도 불구하고 노인보건법이 제정되었다.
이 노인보건법은 복지적 차원에서의 접근만이 아니고 보건의 차원에서도 접근하는 중요
한 발판을 마련한 것이다. 노인보건법의 핵심적 내용이 의료 등, 보건사업, 노인보건시설,
노인방문간호이다. 이러한 서비스는 노인이 한층 더 건강하게 살 수 있는 토대뿐만 아니
라 보건 및 의료서비스를 가까운 곳에서 이용할 수 있게 되었다. 노인보건법도 세계 최
고의 장수사회를 이룩하는 데 중요한 기여가 되었을 것이다.
셋째, 급격하게 늘어나는 저출산고령사회의 돌파구로서 개호보험제도를 도입하였다
는 것이다. 이 제도의 도입으로 국민에게 과도한 부담과 서비스가 충분하게 확립되지 못
하는 등 문제점을 내포하고 있지만 공적 개호 보장을 확립하였고, 노후의 막연하게 불안
한 개호를 제도로 해결할 수 있게 되었다.
넷째, 노인의 고용과 취업 확보를 위하여 노력하고 있다. 국민의 평균 수명의 연장과
더불어서 연금 수급 개시를 현행 60세에서 점차적으로 65세로 늘리면서 노인의 고용과
취업을 위하여 다양한 제도와 정책을 추진하고 있다. 이러한 정책은 근면하고 성실한 일
본인의 국민성이 반영된 것이며, 가족주의적 고용 관행의 맥을 이어 온 기업도 적극 협
조해서 이룩한 결과이다.
다섯째, 평생교육학습 및 마을 조성 등을 통하여 무의미한 노후 생활의 영위가 아니
고 인간으로서 삶의 보람을 느끼면서 살 수 있도록 다양한 정책을 추진하고 있다. 이러
한 노력은 공적 기관 외에 다양한 민간기관에서도 공동으로 노력하고 있다.
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