서울시는 관악구에 위치한 신림재정비촉진지구(이하 ‘신림촉진지구’)에 대하여 지난 4월 10일 신림재정비촉진계획(이하 ‘신림촉진계획’)을 결정ㆍ고시했다. 이로써 재정비특별법에 의하여 2006년 10월 19일 지구지정을 받은 신림촉진지구가 촉진계획수립에 의해 2015년을 목표년도로 하여 재정비촉진사업(이하 ‘촉진사업’)을 진행하게 된다. 신림촉진지구는 지역여건 및 잠재력 분석을 바탕으로, 서울대, 고시촌 등 현재의 교육환경을 살린 ‘교육복합타운’, 고령화를 대비한 건강하고 편리한 주거환경조성을 위한 ‘시니어 웰빙타운’, 관악산과 도림천등 자연환경을 살린 ‘친환경 아동복지타운’의 3가지 테마의 3색 도시 조성을 정비 방향 및 목표로 한다.
상대적으로 열악한 현재의 교통 환경은 동서간선도로 신설 및 기존 호암로, 신림로 확장과 신림선 신설 등을 통하여 남부순환도로, 강남순환고속도로, 난곡 경전철 및 대중교통 접근성을 향상시킬 계획이다. 신림촉진계획에 따른 주요 사업효과는 다음과 같다.(표1, 2)
◆재건축사업을 재개발사업으로 변경
<표1>
<표2>
신림촉진지구는 촉진계획수립으로 도시정비법상 기본계획 일부가 변경된 것으로 의제되었다. 단독주택 재건축사업의 정비예정구역으로 수립되었던 신림동 316-55일대가 <표2> 하단에서 알 수 있듯이 재정비촉진계획 수립에 따라 재개발사업의 정비구역으로 간주돼 새롭게 재개발구역으로 되었다.
이는 당시 해당 지역의 주거환경이 열악하였지만 도시정비법상 재개발구역 지정 요건을 충족하지 못하여 재건축사업으로 예정되었던 곳이었다. 하지만 이번에 재정비특별법의 적용을 받아 구역지정 요건을 완화하여 재건축사업을 재개발사업으로 변경하였다.
재건축사업은 재정비촉진구역에 포함되더라도 재개발사업과는 달리 ‘재정비특별법 제3조제3항’ 규정을 적용받아 용적률ㆍ 건폐율 및 높이제한, 건축물의 규모 및 건립의무 비율완화 등 규제완화와 인센티브를 받지 못한다. 그러면서도 소형평형 의무비율, 조합원 명의변경금지 등 여러 규제대상이 되기 때문에 투자자들의 입장에선 단독주택 재건축보다는 재개발지역을 더 선호하는 이유가 여기에 있다.
이렇게 촉진계획 결정ㆍ고시로 재건축사업이 재개발사업으로 사업방식이 바뀌게 되면 해당 사업장에 여러 가지 변화가 생긴다. 첫째, 해당 구역의 토지등소유자의 지위가 변한다. 재건축사업의 조합원 자격이 주택 및 그 부속 토지소유자로 한정되지만 재개발로 변경되게 되면 재건축에서 조합원의 분양자격이 없이 주택만 소유하거나, 토지만 소유해도 분양자격을 갖게 된다. 또한 그동안 사업성이 적어 현금청산 예정이었던 조합원들이 구제될 수 있다.
둘째, 결국 재정비촉진구역에서 재건축사업이 아닌 재개발사업으로 진행하게 되면 용적률ㆍ건폐율, 건축물 높이 등 건축규제 완화 및 건립의무비율도 완화되어 사업성이 증가하게 된다. (표3)
◆촉진계획 결정 이후의 존치지역과 존치관리구역 <표3>
“재정비촉진법 32조 및 동법 시행령 37조에 의하여 재정비촉진지구가 지정·고시된 때에는 20㎡이상은 토지거래허가를 받아야한다” 하지만 재정비촉진계획결정으로 존치관리구역으로 결정되거나 사업이 완료된 구역의 토지거래허가 면적은 국토계획법 제118조에서 정한 면적으로 완화하게 된다. 신림촉진구역의 경우 164,589㎡는 존치관리구역으로 결정·고시됨에 따라 토지거래허가대상면적이 20㎡에서 주거지역은 180㎡ 이하, 상업지역은 200㎡ 이하, 공업지역은 660㎡ 이하, 녹지지역은 100㎡ 이하 등으로 완화되게 되었다. 다만 향후 존치지역에서 구역지정 요건의 완화로 정비사업을 시행할 수 있는 지역으로 변경되게 되면 20㎡ 이상은 토지거래허가를 받아야 한다.(표4)
◆단계적 사업추진에 관한 사항 <표4>
위 <표4>에서와 같이 1단계로 신림1, 신림2, 신림3촉진구역이 재개발사업으로 2단계보다 상대적으로 사업이 빠를 수 있다. 그러나 다른 지역의 단계별추진계획에서는 보통 1내지 3단계로 구분하여, 단계별 사업시점을 달리하고 있는데 반해, 신림촉진구역을 1단계와 2단계의 사업시점이 전혀 차이가 없으며, 촉진구역에 대한 주민들의 사업추진의지에 따라서 조정 가능하도록 되어 잇는 점이 특색이다. 그러므로 신림촉진구역에서는 주민들의 의견이 통일된 구역이 먼저 추친위원회 또는 정비조합인가를 받을 수 있다.
▲재정비촉진구역 별 재개발사업으로 진행되는 신림1ㆍ2ㆍ3구역
재정비특별법은 기반시설을 확충하고 주거환경을 개선을 통하여 도시의 순기능을 강화하는 데 목적이 있다. 이를 위해서 광역적인 지구 내에 다양한 개별사업이 진행된다. 신림촉진지구 내에 3지구의 개별사업 구역으로 구성돼 있으며, 각 구역은 모두 도시정비법상의 재개발사업으로 사업을 진행한다.
신림1촉진구역은 그동안 여러 지역에서 재개발사업으로 추진되어 오다가 주민들의 합의를 통해 촉진계획이 결정됨으로써 이번에 하나의 촉진구역으로 통합, 단일 사업장으로 약 3천세대의 대규모 사업구역이 되었다. 사업장이 대규모로 되면서 우선 단지설계의 폭이 넓어지면서 기반시설, 건물의 배치, 다양성 확보 및 공동시설의 합리적설계가 가능해져 토지이용의 효율성이 극대화된다. 또한, 다양한 형태의 주택이 공급되니 주택 수요자의 선택의 폭도 넓어지고 결국 개발 이후에 단지의 가치증가 및 경쟁력이 강화된다. 하지만 이해관계자가 늘어나게 돼 사업을 진행하는 데 조합원간의 대립을 통합해야 하는 문제를 안게 된다. 그 외에도 기존의 추진위원회가 구성돼 있으면 늘어난 면적에 대한 토지등소유자의 동의를 걷어야 한다.
그보다 적은 신림2촉진구역은 1,457세대, 신림3촉진구역에는 418세대가 들어서게 된다.<표 5>
◆제1종 일반주거지역이 제2종, 제3종으로 용도지역 변경의 효과 발생 <표5>
재정비특별법 제12조제2항에 의한 서울시 도시재정비위원회 심의를 통한 촉진계획의 변경고시되면 국토계획법에 의한 도시관리계획의 결정 또는 변경으로 간주돼 제1종일반주거지역 178,060㎡ 중 13,896㎡가 감소돼 최종 478,246㎡로 줄어들면서 제2종일반주거지역(12층)과 제3종 일반주거지역으로 용도지역이 변경된 것을 알 수 있다.<표5 참조>
그 주요 내용으로 신림촉진지구 내 일반주거지역 중 2종(7층, 12층) 4,449㎡가 기반시설 등의 용도로 1종으로 종 하향되었고, 자연녹지일부와 일반주거지역 중 1종, 2종(7층), 3종 일부 총면적183,403㎡가 촉진계획 실현성 강화 및 주변 개발여건을 고려하여 지역의 적정개발을 유도하기위하여 2종일반주거지역(12층)으로 용도변경이 이루어졌다.
또한 일반주거지역 1종, 2종(7층, 12층),준주거지역의 일부 총면적 20,009㎡가 교육, 문화 및 상업, 업무용지의 개발필요용량 및 사업실현성을 고려하여 3종일반주거지역으로 변경되었고, 2종일반주거지역(7층)이 잔여지 정형화를 통한 합리적인 토지이용을 위하여 종 상향 되었다. 그리고 일반주거지역 1종, 2종(7층), 준주거지역일부 총면적 41,539㎡가 하천, 공원 등 기반시설을 위하여 자연녹지지역으로 종 하향 되었다. 종상하향이 있지만 전체적으로 종 상향으로 사업의 현실화 및 도시의 가치를 증가시키기 위한 결정으로 해석된다.
촉진사업시행 시 토지이용계획이 변경 되어 용도지역 변경이 있는 경우가 있고 사업진행절차상 관리처분을 위하여 구역 내 토지 등에 대하여 종전평가를 하게 된다. 이때 용도지역 변경 전ㆍ후의 감정평가 기준을 정해야 하는 데 종 상·하향이 이루어지면 평가금액의 차이가 발생하고 평가기준의 시기에 대한 논란이 발생하고 있다. 이에 최근 감정평가협회에서는 “재개발·재건축사업 경우 당해 정비사업의 시행을 목적으로 하거나 시행에 따른 절차로서 용도지역의 변경 등 토지이용계획이 변경된 경우에는 변경전의 용도지역 등을 기준으로 비교표준지를 선정하여 평가한다.”라고 내부평가 지침을 마련하여 종전평가 시 발생할 수 있는 혼란을 방지하였다. 하지만 이 지침은 어디까지나 감정평가사 내부만 구속할 뿐이다. 따라서 도시정비법상의 평가기준을 정하여 차후 관리처분시 조합원간의 이해관계대립으로 인한 충돌문제를 방지해야 한다. <표 6>
◆용적률ㆍ건폐율 및 높이 계획 등 완화 <표6>
신림촉진지구는 “재정비특별법 제19조” 건축규제 완화 등 특례규정의 적용을 받는다.
서울시는 제2종일반지역의 경우 건축 규제 상 7층, 12층 이하로만 건축행위를 할 수 있다. 하지만 신림촉진지구는 재정비특별법의 적용을 받아 용적률, 건물높이에 대한 건축규제 완화 혜택을 받아 용적률 230%, 최고층수 33층의 건축물을 짓게 된다. 또한 촉진구역별로 기반시설부담을 통한 추가 용적률 인센티브를 받아 최대 285.2%의 용적률의 적용을 받는다. 층고규제 완화는 적은 건폐율로 건축물밀도를 낮춰 녹지 공간 확보할 수 있고 개방감을 증대시켜 조망권 확보를 가능하며 단지의 쾌적성을 높이는 역할을 한다.
이로써 획일적인 건축규제에서 탈피하여 지역여건에 적합한 창의적인 도시설계 및 건물미관을 고려한 미래형주거공간의 설계가 가능해지며 다양한 스카이라인, 다양한 규모, 다양한 층의 구성으로 수요자의 폭넓은 선택권을 제공하게 된다.
기반시설을 포함한 주택 등의 건축물은 인간이 창조한 가장 수명이 긴 피조물중의 하나이다. 그리고 과거에 비하여 현재가, 현재에 비하여 미래가 더욱 급변한다. 또한 인간은 과거의 건축물에서 현재를 살고 있고 현재의 건축물에서 미래를 살게 된다. 따라서 현재의 도시설계는 급변하는 미래를 위한 주거공간이 되어야만 한다. 그렇지 않으면 우리와 우리의 후손은 현재의 국민소득 2만불 소득 시대에 건설된 주택에서, 건축물 수명 40년을 가정할 때, 어쩌면 국민소득 5만불 10만불 시대에도 2만불 소득수준의 주거환경에서 거주할지 모른다.
미래의 주거 이용도 및 만족도가 떨어져 건축물이 하나의 거대한 흉물이 될 수도 있다.
따라서 도시의 건설은 미래의 건설이라 할 수 있고 그 미래 설계를 위해서는 상상력과 창의성이 절대적으로 필요하다. 이런 면에서 기존의 획일적인 건축규제에 따른 건축보다는 재정비촉진법과 같은 유연한 법률을 통한 도시건설은 필연적이라 할 수 있다.