국가 R&D 투자 효율성 제고와 성과 평가 재설계 방법론 모색
대한민국이 직면한 대내외적인 도전들에 대해 과학기술 혁신이 해법으로 대두되고 있는 가운데 한국과학기술단체총연합회는 과학기술 분야 국정 과제를 중심으로 미래 아젠다를 선별하고 발전 방향을 모색하는 장을 마련해 왔다. 과학기술 시스템 재설계, 기초연구 활성화 및 인재양성, 연구성과에 이어 ‘연구개발 투자 및 성과 평가 재설계’를 주제로 세 번째 과학기술 미래 아젠다 포럼을 7일 개최했다.
이날 포럼에서 이우일 한국과총 회장이 “지금까지 우리의 과학기술 성과 측정과 평가는 주로 연구개발 평가계획에 따라서 정량적인 방법에 의존해 왔다. 그렇지만 우리는 지금 빠른 추격자에서 혁신선도자로의 패러다임 변화를 눈앞에 두고 있다. 이제는 과학기술계가 수행해온 업적을 단순한 정량적 잣대로 평가하는 데서 벗어나 국가의 기여도와 사회 경제적 파급효과 등을 분석하고 정성적, 질적 측면까지 고려한 종합적인 평가를 해야 할 시점”이라며 “오늘의 논의가 대한민국이 진정한 과학기술 강국으로 경쟁력을 키워나가는 데 발판이 되기를 소망한다”고 인사말을 전했다.
과학기술 연구성과 R&D 투자 vs 기여도
포럼 첫 번째 순서로 문길주 전 UST 총장이 지금까지 우리나라의 과학기술에 대한 투자가 어떤 기여도를 보였고, 그에 대한 평가가 연구성과에 어떤 기여가 있었는가 하는 두 가지를 중점적으로 발제했다. 문 전 총장의 발표에 따르는 우리나라에서 1960년부터 90년까지는 기적의 시대였다. 과학계뿐만 아니라 전체적으로 대한민국이 모든 분야에서 큰 기적을 이뤘기 때문이다. 1980년대부터 2010년까지는 확장의 시대로 무려 25개의 출연연 기관을 만들었고 4개의 과학 특성화 대학을 만들었다. 그리고 1992년 G7프로젝트 이후 정부가 주도적으로 계획하고 연구에 투자하는 정부 R&D 시대가 시작됐다는 것이다.
그런데 문 전 총장은 개인적으로 정부 주도 R&D 시대를 ‘잃어버린 시간’으로 규정했다. 그 이유에 대해 문 전 총장은 “기적의 시대에는 연구자를 신뢰하고 자율성을 줘서 많은 성과를 냈다. 하지만 정부가 개입하고 정부 주도로 연구개발을 하면서 효율성을 따지고 성과관리 중심으로 가게 됐다. 또 선진국들은 국경 없는 창출을 위한 소프트웨어에 더 많은 중점을 뒀는데 우리는 아직도 하드웨어 중심으로 확장의 시대에 머물고 있다”며 “이로 인해 시대의식이 결여되고 새로운 미래 세대를 위한 기반을 만드는 것에 실패함으로써 국가 연구개발의 잃어버린 시간이 된 것”이라고 설명했다.
이처럼 성과 중심의 관리체제로 얻은 것은 정부 주도 R&D가 정량적 기술 성과 확보에 기여하고 국가 예산 배분을 정당화하며 특허 등 기술 성과를 확보했다는 것이다. 문 전 총장은 “성과 중심의 관리체제로 인해 잃은 것은 과학연구의 질적 성과 제고에 걸림돌이 됐다. 평가 관리의 체계화로 인해 평가 부담이 가중되고 단기 성과만을 유도하여 혁신적인 성과 창출을 저해했다”고 지적했다. 실패를 용인하지 못하는 시스템으로 위험 회피형 연구개발만 하게 됐다는 얘기다.
문 전 총장은 “우리나라 과학기술 R&D에는 10년 후를 대비하는 상상력이 부재하다. 10년 후에 무엇을 할 것인지에 대한 진지한 물음이 있어야 한다”며 미래 지향적 과제를 발굴할 것을 조언했다. 아울러 “지금까지 우리는 반사체(Reflector) 역할을 했지만, 이제는 발광체(Illuminator)의 역할을 해야 한다”며 “이를 위해서는 소프트웨어 리더를 키우고 과제가 아니라 사람에게 투자해야 한다. 투자 대비 좋은 성과를 내려면 신명 나는 연구 분위기가 조성되어야 하고 창의적인 도전 연구를 할 수 있게 독립성과 자율성을 줘야 한다. 그래야 스스로 빛나는 발광체로 코리안 오리지날리티(originality)가 나올 수 있다”고 덧붙였다.
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국가 R&D 성과에 대한 논의와 시사점
두 번째 순서로 문해주 전 과총 사무총장이 ‘국가 연구개발 성과에 대한 논의와 시사점’이라는 제목으로 발제했다. 문 전 사무총장은 “R&D 성과에 대한 논의는 수십 년간 계속되고 있다. 2021년 국회 과방위 국감에서는 출연연 특허 활용률이 36.5%로 10건 중 6건 이상이 잠자거나 활용가치가 없음을 지적했다. 전경련에서도 한국의 R&D투자는 글로벌 최상위권이지만 성과는 미흡하다고 발표했다”며 “한 마디로 세계에서 가장 많은 R&D 예산을 투자하는데 도대체 성과가 무엇이냐 하는 지적들이 많다”고 설명했다.
그럼에도 불구하고 지난 50년 동안의 국가 R&D가 우리나라 산업발전과 경제성장을 견인해 왔음은 누구도 부인할 수 없다며 문 전 사무총장은 “황무지에서 세계 10위 권의 과학기술경쟁력을 보유하는데 기여했고 선진기술의 소화, 개량을 통해 창조적 기술개발 단계로 진입하게 했다. R&D 역량을 보유한 고급 과학기술인력을 양성하고 배출하는데도 기여했다. 따라서 코리아 R&D 패러독스나 고비용 저효율의 구조라든지, 밑 빠진 독에 물 붓기식으로 혹평하는 것은 과학기술인들의 사기만 저하시킬 뿐 결코 바람직하지 않다”고 강조했다.
그렇다고 해서 우리나라의 R&D 성과가 반드시 낮다고는 할 수 없다는 것이 문 전 사무총장의 주장이다. SCI 논문수, 점유율은 매년 꾸준히 증가해 세계 12위이고, 2014년부터 18년까지 5년 주기 우리의 논문 1편당 평균 피인용 수가 6.36회로 6.04회인 세계 평균보다 높다. 2018년 우리의 특허협력조약 PCT 출원 건수도 전년 대비 1197건 증가한 1만6948건으로 세계 5위라는 것. 그런데도 왜 R&D 투자효율이 낮다고 하는 것일까.
이에 대해 문 전 사무총장은 “논문, 특허, 기술이전 등 계량적인 수치 결과만을 가지고 R&D 투자의 효율성을 논하는 우를 범하지 않도록 노력할 필요가 있다”며 “민간과 정부 R&D를 합한 전체 R&D 투자 및 정부 R&D 투자를 분석해야 한다. 특히 이슈가 큰 R&D 사업에 대해서는 종료 후 사후관리 차원에서 효과를 분석하고 이 같은 분석에는 과학기술계 인력뿐만 아니라 인문사회계 인력도 함께 참여시켜야 한다. 또 정부 출연 연구기관별 성과 조사 및 분석이 필요하다. 유형, 무형의 성과를 분석하고 국회나 언론, 국민들의 인식 제고를 위한 홍보를 통해 R&D 효율화에 대한 긍정적 분위기를 확산시켜야 한다”고 제언했다.
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R&D 투자 및 성과 평가 재설계 방법론 모색
발제에 이어 송하중 과총 정책연구소장을 좌장으로 하고 이장재 충남대 특임교수, 조만형 한남대 교수, 황용수 STEPI 명예연구위원, 오대현 과학기술정보통신부 성과평가정책국장이 패널로 참여한 가운데 토론회를 진행하면서 우리나라 연구개발 투자에 대한 효율성을 높이기 위한 성과 평가체계 재설계와 그 방법론을 모색하는 시간을 가졌다.
이장재 특임교수는 “코리아 R&D 패러독스에 대해 지금 과학기술계가 다룰 수 있는 부분은 굉장히 한정적이다. 과학기술 R&D와 관련된 부분에서 우리나라가 상당한 성과를 내고 있음에도 불구하고 대부분이 지식의 창출이 아닌, 지식의 활용과 연결되고 사회적 제도나 여러 가지 규제들이 경제적 효율성을 저해하는 요인으로 나타나고 있기 때문에 과기계만의 범위 안에서 결코 해결할 수 없다”며 “그래서 그만큼 혁신본부의 역할이 중요하고 앞으로 조금 더 과기계 외적인 부분들과 비하인드 부분들에서 이 문제를 다뤄야 된다”고 강조했다.
또 “그간의 성과 평가가 주로 양적이며 효율성 중심, 관리역량을 지향하는 형태로 진행되어 왔기 때문에 이제는 성과 평가제도 자체가 질적인 부분들과 사업화 역량 쪽으로 방향을 전환해야 한다”며 “향후 정책 방향도 R&D와 비R&D를 같이 다룰 수 있는 접근 방법에 대한 투자와 노력이 필요하다. 과제와 프로그램 중심의 평가에서 이제는 정책까지 평가하는 구조로 가야지만 문제가 해결될 수 있다. 아울러 평가 분석 전문가를 발굴하고 키우는데도 과감하게 투자할 필요가 있다”고 덧붙였다.
조만형 교수는 “2015년부터 2019년까지 OECD 글로벌 사이언스 포럼에 전문가로 참여해 연구개발 영향평가에 대한 지표개발을 했었다. 그때 성과 평가 후에 영향평가와 파급효과를 구분했었다”며 “현재 우리나라는 성과 평가는 어느 정도 표준화가 이뤄졌고, 그 관점에서는 굉장히 잘 되고 있는 편이다. 하지만 R&D 투자의 성과는 단순한 평가 차원을 넘어서서 사회 전반에 어떤 영향을 미쳤는지를 파악해야 한다. 예를 들어 연구 데이터나 실험 데이터를 개방해서 사회에서 활용했을 때 어떤 파급효과가 나타나는지에 대한 고려가 평가에 반영돼야 한다는 것”이라고 설명했다.
아울러 “결국에는 R&D 투자가 국민의 세금으로 이뤄지는 만큼 연구개발은 사회적 책임을 다해야 하고 사회적으로 긍정적인 효과를 나타낼 수 있어야 진정으로 의미가 있다고 할 수 있다”며 “과학기술이 우리 사회에 기여하는 것과 연구개발이 우리 사회에 기여하는 것을 제대로 평가하려면 영향평가와 사회적 파급효과에 대한 지표개발이 필요하고 좀 더 확장된 개념으로 가야 한다”고 피력했다.
황용수 명예연구위원은 “보통 새로운 제도가 만들어지고 변경되는 것은 시대적 맥락과 상당히 관련이 있다. 지금의 R&D 성과평가제도는 2006년에 법으로 만들어졌다. R&D 실효성을 높이기 위해 목표 중심의 국가 연구개발을 중심으로 법의 틀을 짰다. 그런데 성과에 대한 인식과 기대가 15년 전에 비하면 많이 달라졌다. 과거에는 빨리 따라잡아 국제 수준에 도달하는 것이 목표였는데 지금은 연구성과가 국제 수준에 도달했다고 해서 꼭 잘했다고 평가를 할 수 없다”고 지적했다.
따라서 이처럼 달라진 기준에 따라서 갇힌 평가에서 열린 평가로 바꿔야 한다는 것이 황 명예연구위원의 주장이다. 그는 “연구개발 수행자에게 세부적인 지침을 많이 주고 가두리는 치는 그런 갇힌 평가 방법은 지양할 필요가 있다. 연구자들이 자유로운 연구 환경 속에서 있어야만 창의적인 좋은 아이디어를 계속 찾아갈 수 있다”며 “기성 연구자들은 목표가 주어지면 그것을 향해 시키는대로 연구를 했지만, 요즘 젊고 연구자들의 가치나 문화에서는 갇힌 평가로는 결코 효과적이지 않다. 즉 열린 평가로 연구자들이 운동장을 넓게 쓸 수 있도록 해야 한다. 이것이 바로 경계 없는 혁신이며 오픈 R&D”라고 강조했다.
오대현 정책국장은 “R&D 패러독스는 투자에 비해 그 성과가 부족하다는 비판적인 용어다. 하지만 실제로 R&D 패러독스로 성과가 없었다면 우리나라가 지금처럼 과학기술을 발전시킬 수 있었겠는가. 해외에선 우리나라를 굉장히 혁신에 성공한 나라로 꼽고 있다”며 “단순하게 R&D 투자 대비해 기술사업화나 기술이전 부분만 가지고서 성과가 부족하다는 프레임은 더이상 유효하지 않다. 이제 우리는 R&D 패러독스라는 프레임을 깨고 나가야 한다”고 주장했다.
아울러 “성과 평가체계가 굉장히 발전하면서 오히려 관리 부담이 연구현장에 미치는 영향이 크다는 지적들도 있는데 그 부분에 대해 동감하면서 앞으로 개선방안을 마련해 나가야 한다”며 “R&D 투자에서의 인력 양성 효과 부분을 성과로 포함되어 있지 않은데 그것을 반영할 것인가 하는 것과 앞으로 데이터 부분이 점점 더 중요해질 것인데 그것도 현재 평가체계에는 명확하게 들어가 있지 않기 때문에 이런 것들을 평가체계 내에 어떻게 반영시켜 나갈 것인지 그 구체적인 방법론을 도출하는 고민과 노력이 필요하다”고 덧붙였다.
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