＜2022년 12월22일 헌법재판소 판례_채한태 헌법교실＞

[채한태 법학박사]

_2022년 12월22일 헌법재판소 판례_채한태 헌법교실_.pdf

233.61KB

<2022년 12월22일 헌법재판소 판례_채한태 헌법교실>

◉국가공무원법제69조 제1호위헌제청 (2022.12.22 /2020헌가8)위헌

<피성년후견인 국가공무원 당연퇴직 사건>
헌법재판소는 2022년 12월 22일 재판관 6:3의 의견으로, 국가공무원이 피성년후견인이 된 경우 당연퇴직되도록 한 구 국가공무원법(2015. 12. 24. 법률 제13618호로 개정되고, 2018. 10. 16. 법률 제15857호로 개정되기 전의 것) 제69조 제1호 중 제33조 제1호 가운데 ‘피성년후견인’에 관한 부분, 구 국가공무원법(2018. 10. 16. 법률 제15857호로 개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17894호로 개정되기 전의 것) 제69조 제1항 중 제33조 제1호 가운데 ‘피성년후견인’에 관한 부분 및 국가공무원법(2021. 1. 12. 법률 제17894호로 개정된 것) 제69조 제1항 중 제33조 제1호에 관한 부분은 모두 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다. [위헌]

□ 사건개요

○ 제청신청인들은 1990년부터 검찰공무원으로 계속 근무하던 김○○의 배우자와 자녀들이다. 김○○은 근무 중 저산소성 뇌손상을 입어 2년 동안 질병휴직을 하였다. 김○○의 배우자인 제청신청인 김□□는 휴직 기간 중 김○○을 대신하여 그의 이름으로 금융거래업무 등을 하기 위하여 법원에 김○○에 대한 성년후견개시심판을 청구하였다. 법원은 김○○에 대한 성년후견을 개시하고 김□□를 성년후견인으로 선임하였다.

○ 한편, 김○○이 저산소성 뇌손상을 입기 전 여러 차례 명예퇴직을 거론하였던 데에 따라, 김□□는 김○○의 명예퇴직을 신청하였다. 검찰총장은 명예퇴직 적격 여부 검토 과정에서 김○○에 대한 성년후견개시 사실을 알게 되자 명예퇴직 부적격 판정을 통지하고, 김○○에 대한 성년후견이 개시된 날로부터 국가공무원법 제69조에 따라 당연퇴직하였음을 통지하였다.

○ 이후 김○○은 국민건강보험공단으로부터 당연퇴직일의 다음날부터 지역가입자로서의 건강보험료 미납액의 납부를 청구받았고, 그 무렵 주식회사 △△손해보험으로부터 당연퇴직일 이후 지급된 공무원·교직원 단체보험 보험금의 반환을 요구받았으며, 부산고등검찰청 검사장으로부터 당연퇴직일 이후 지급된 15개월분의 급여 환수를 청구받았다. 이에 따라 제청신청인들은 위 각 채무를 모두 변제하였다.

○ 이에 김○○은 피고 대한민국을 상대로 공무원 지위의 확인의 소를 제기하였으나 소제기 후 사망하자, 제청신청인들은 제청법원에 위와 같이 변제한 각 금원의 반환을 청구하는 소를 제기하고 당해 사건 계속 중 국가공무원법 제69조 제1호 중 제33조 제1호 전체에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였다. 제청법원은 위 신청 중 일부를 인용하여 국가공무원법 제69조 제1호 중 제33조 제1호의 ‘피성년후견인’과 관련 있는 부분에 대하여 위헌법률심판제청을 하였다

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 구 국가공무원법(2015. 12. 24. 법률 제13618호로 개정되고, 2018. 10. 16. 법률 제15857호로 개정되기 전의 것) 제69조 제1호 중 제33조 제1호 가운데 ‘피성년후견인’에 관한 부분, 구 국가공무원법(2018. 10. 16. 법률 제15857호로 개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17894호로 개정되기 전의 것) 제69조 제1항 중 제33조 제1호 가운데 ‘피성년후견인’에 관한 부분 및 국가공무원법(2021. 1. 12. 법률 제17894호로 개정된 것) 제69조 제1항 중 제33조 제1호에 관한 부분(위 세 조항을 합하여 이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 모두 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

구 국가공무원법(2015. 12. 24. 법률 제13618호로 개정되고, 2018. 10. 16. 법률 제15857호로 개정되기 전의 것)

제69조(당연퇴직) 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 당연히 퇴직한다.

1. 제33조 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우. 다만, 제33조 제2호는 파산선고를 받은 사람으로서 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 따라 신청기한 내에 면책신청을 하지 아니하였거나 면책불허가 결정 또는 면책 취소가 확정된 경우만 해당하고, 제33조 제5호는 「형법」 제129조부터 제132조까지, 제303조 또는 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제10조 및 직무와 관련하여 「형법」 제355조 또는 제356조에 규정된 죄를 범한 사람으로서 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우만 해당한다.

구 국가공무원법(2018. 10. 16. 법률 제15857호로 개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17894호로 개정되기 전의 것)

제69조(당연퇴직) 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 당연히 퇴직한다.

1. 제33조 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우. 다만, 제33조 제2호는 파산선고를 받은 사람으로서 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 따라 신청기한 내에 면책신청을 하지 아니하였거나 면책불허가 결정 또는 면책 취소가 확정된 경우만 해당하고, 제33조 제5호는 「형법」 제129조부터 제132조까지, 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제2조, 「아동·청소년의 성보호에 관한 법률」 제2조 제2호 및 직무와 관련하여 「형법」 제355조 또는 제356조에 규정된 죄를 범한 사람으로서 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우만 해당한다.

국가공무원법(2021. 1. 12. 법률 제17894호로 개정된 것)

제69조(당연퇴직) 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 당연히 퇴직한다.

1. 제33조 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우. 다만, 제33조 제2호는 파산선고를 받은 사람으로서 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 따라 신청기한 내에 면책신청을 하지 아니하였거나 면책불허가 결정 또는 면책 취소가 확정된 경우만 해당하고, 제33조 제5호는 「형법」 제129조부터 제132조까지, 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제2조, 「아동·청소년의 성보호에 관한 법률」 제2조 제2호 및 직무와 관련하여 「형법」 제355조 또는 제356조에 규정된 죄를 범한 사람으로서 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우만 해당한다.

□ 결정주문

○ 구 국가공무원법(2015. 12. 24. 법률 제13618호로 개정되고, 2018. 10. 16. 법률 제15857호로 개정되기 전의 것) 제69조 제1호 중 제33조 제1호 가운데 ‘피성년후견인’에 관한 부분, 구 국가공무원법(2018. 10. 16. 법률 제15857호로 개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17894호로 개정되기 전의 것) 제69조 제1항 중 제33조 제1호 가운데 ‘피성년후견인’에 관한 부분 및 국가공무원법(2021. 1. 12. 법률 제17894호로 개정된 것) 제69조 제1항 중 제33조 제1호에 관한 부분은 모두 헌법에 위반된다.

□ 이유의 요지

1. 제한되는 기본권

○ 심판대상조항은 피성년후견인을 당연퇴직사유로 규정하여 공무원의 신분을 박탈하고 있으므로, 공무담임권을 제한한다.

2. 과잉금지원칙 위반 여부(적극)

○ 심판대상조항은 직무수행의 하자를 방지하고 국가공무원제도에 대한 국민의 신뢰를 보호하기 위한 것으로서, 그 입법목적이 정당하다. 이러한 목적을 달성하기 위해 정신적 제약으로 사무를 처리할 능력이 지속적으로 결여되어 성년후견이 개시된 국가공무원을 개시일자로 퇴직시키는 것은, 수단의 적합성도 인정된다.

○ 현행 국가공무원법은 정신상의 장애로 직무를 감당할 수 없는 국가공무원에 대하여 임용권자가 최대 2년(공무상 질병 또는 부상은 최대 3년)의 범위 내에서 휴직을 명하도록 하고(제71조 제1항 제1호, 제72조 제1호), 휴직 기간이 끝났음에도 직무에 복귀하지 못하거나 직무를 감당할 수 없게 된 때에 비로소 직권면직 절차를 통하여 직을 박탈하도록 하고 있다(제70조 제1항 제4호). 위 조항들을 성년후견이 개시된 국가공무원에게 적용하더라도 심판대상조항의 입법목적을 달성할 수 있다. 이러한 대안에 의할 경우 국가공무원이 피성년후견인이 되었다 하더라도 곧바로 당연퇴직되는 대신 휴직을 통한 회복의 기회를 부여받을 수 있고, 이러한 절차적 보장에 별도의 조직이나 시간 등 공적 자원이 필요한 것도 아니다.

결국 심판대상조항과 같은 정도로 입법목적을 달성하면서도 공무담임권의 침해를 최소화할 수 있는 대안이 있으므로, 심판대상조항은 침해의 최소성에 반한다.

○ 당연퇴직은 공무원의 법적 지위가 가장 예민하게 침해받는 경우이므로 공익과 사익 간의 비례성 형량에 있어 더욱 엄격한 기준이 요구되고, 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익은 우리 헌법상 사회국가원리에 입각한 공무담임권 보장과 조화를 이루는 정도에 한하여 중요성이 인정될 수 있다.

그런데 심판대상조항은 성년후견이 개시되지는 않았으나 동일한 정도의 정신적 장애가 발생한 국가공무원의 경우와 비교할 때 사익의 제한 정도가 과도하고, 성년후견이 개시되었어도 정신적 제약을 회복하면 후견이 종료될 수 있고, 이 경우 법원에서 성년후견 종료심판을 하고 있다는 사실에 비추어 보아도 사익의 제한 정도가 지나치게 가혹하다. 또한 심판대상조항처럼 국가공무원의 당연퇴직사유를 임용결격사유와 동일하게 규정하려면 국가공무원이 재직 중 쌓은 지위를 박탈할 정도의 충분한 공익이 인정되어야 하나, 이 조항이 달성하려는 공익은 이에 미치지 못한다.

따라서 심판대상조항은 침해되는 사익에 비하여 지나치게 공익을 우선한 입법으로서, 법익의 균형성에 위배된다.

○ 결국 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 공무담임권을 침해한다.

□ 반대의견(재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석)

○ 정신적 제약으로 사무를 처리할 능력이 지속적으로 결여되어 성년후견개시의 심판을 받은 피성년후견인을 당연퇴직사유로 규정하는 심판대상조항은 공무원의 원활한 직무수행을 확보하며, 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰를 보호하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정되고, 피성년후견인이 됨과 동시에 국가공무원을 당연퇴직 되도록 하는 것은 적합한 수단에 해당한다.

○ 성년후견의 개시는 절차적으로 법정된 청구권자에 의한 청구와 법원에 의한 성년후견개시의 심판을 요하고, 법원은 피성년후견인이 될 사람에 대한 후견적 입장에서 그의 정신상태와 사무처리능력의 정도를 의학전문가에 의한 감정과 심문, 가사조사 등을 통하여 객관적이고 과학적인 근거에 기초하여 판단하며, 그 과정에서 공무원이라는 사회적 지위 등이 실질적으로 고려될 수 있다.

성년후견은 정신적 제약으로 인하여 사무를 처리할 능력이 ‘지속적으로 결여’되어 상당한 기간 내에 회복의 가능성이 거의 없을 것을 요하므로, 심판대상조항은 사무처리능력이 결여된 정도의 중대성과 심각성을 고려하여 공직 배제로 인한 피해를 최소화하고 있다. 또한 피성년후견인의 경우, 재산상 사무와 신상에 관한 사무에 관해 원칙적으로 자기결정권에 대한 중대한 제한이 예정되어 있어, 설령 잔존능력이 있다 하더라도 그것을 그대로 국가공무원으로서 요구되는 직무수행능력의 충족으로 보기 어렵다.

법정의견에서 대안으로 제시한 임용권자가 재량으로 직무수행능력을 판단하고 공직의 상실 여부를 결정하도록 하는 절차가, 감정절차 및 가사조사 등을 거쳐 객관적 근거에 기초해 판단하는 법원의 성년후견개시심판보다 공무원 본인에게 덜 침익적이라고 단정할 수 없다. 성년후견제도는 성년후견, 한정후견, 특정후견으로 나누어 피후견인에 대하여 단계별로 유연하고 탄력적인 보호조치를 마련하고 있는바, 직무수행능력이 일정 부분 잔존하거나 일시적으로 결여된 공무원의 경우 한정후견이나 특정후견을 통한 보호를 받으면서 국가공무원법상 휴직제도의 범위 내에서 회복기회를 가지는 것이 가능하고, 이 경우에는 공직에서의 당연퇴직의 효과도 발생하지 않는다.

따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추지 못하였다고 할 수 없다.

○ 국가공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 그가 수행하는 직무 그 자체가 공공의 이익을 위한 것이므로, 국가공무원으로서 기대되는 최소한의 직무수행능력으로 원활한 공무수행을 확보하고 그에 대한 국민의 신뢰를 보호하는 것은 매우 중요하다. 사회국가원리에 입각한 공직제도의 관점에 의하더라도, 위에서 본 바와 같이 법원이 성년후견개시 심판을 선고함으로써 직무수행능력의 지속적 결여가 객관적으로 인정된 경우에까지 공무원의 신분을 계속 유지하는 방식으로 생활보장을 해야 한다고 보기는 어렵고, 오히려 피성년후견인이 된 공무원에 대해서는 퇴직 후 별도의 사회보장제도를 통하여 생활보장 혜택을 부여함으로써 사회국가원리를 도모할 수 있다. 이와 같은 취지에서 국가공무원법은 공무원이 질병·부상·폐질(廢疾)·퇴직·사망 또는 재해를 입은 경우 본인이나 유족에게 법률로 정하는 바에 따라 적절한 급여를 지급하도록 하고 있다(제77조 제1항).

이와 같이 성년후견제도가 성년후견심판 절차 및 조사, 심리의 충실성과 객관성을 통해 공정성을 담보할 수 있는 점, 당해 공무원의 정신적 상태 및 본인과 그 가족의 의사에 따라 특정후견 및 국가공무원법상 휴직제도를 이용하면서 당해 공무원의 직무수행능력의 회복을 도모하고, 그에 대한 성년후견의 개시를 유보할 수 있는 점 등을 고려할 때, 심판대상조항으로 인하여 입게 되는 공무원 개인의 불이익이 심판대상조항을 통해 추구하는 공익보다 크다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성을 갖추었다.

○ 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 국가공무원의 공무담임권을 침해하지 아니한다.

□ 보충의견(재판관 이석태)

○ 공무수행은 국민 전체를 위한 것이므로 이를 감당할 능력이 있는 사람에게 맡겨져야 함은 당연하지만, 이것이 곧 공직사회를 뛰어난 능력자들로만 이루어진 차갑고 배타적인 엘리트 집단으로 구성해야 한다는 의미는 아니다. 오히려 공직사회란 아무리 보잘 것 없는 능력이라도 그에 적합한 공무가 있다면 그 능력을 활용할 기회를 부여함으로써, 자신의 능력을 통해 공익에 기여하고자 하는 사람이라면 누구나 공직사회의 동등한 구성원으로 인정하는 따뜻하고 포용적인 집단을 지향하는 것이 헌법정신에 부합한다. 그러한 까닭에 헌법재판소는 ‘능력주의란 공무담임권의 중요한 내용이지만 절대적인 가치가 아니라 사회국가원리 등 헌법상 다른 가치들과 조화를 이루어야 하는 가치’라고 반복하여 판시하여 온 것이다. 이러한 선례의 법리는 심판대상조항과 같이 일단 능력을 인정받은 국가공무원의 퇴직을 규율하는 영역에서 더욱 타당하다.

○ 성년후견제도는 인간의 존엄과 가치, 평등, 장애자 등에 대한 국가의 특별한 보호의무, 헌법상 사회국가원리 등 우리 헌법의 근본적인 결단을 구체화한 제도이다. 심판대상조항은 피성년후견인이 된 국가공무원의 복직 기회를 확정적으로 박탈함으로써 성년후견제도를 도리어 위와 같은 헌법적 가치를 해치는 수단으로 삼고, 고용기간 중 장애를 입은 사람의 복직을 도울 ‘장애인의 권리에 관한 협약’상 국가 의무의 이행도 어렵게 한다. 심판대상조항의 이러한 결함은 성년후견이 개시되었으나 국가공무원법에 따른 휴직 기간 내에 그 정신적 제약을 극복하여 성년후견종료심판을 받는 실제 사례를 통해 분명히 알 수 있다. 따라서 헌법의 수호, 특히 다수결의 논리 앞에 무력한 소수자와 약자의 기본권 보장이라는 헌법재판소의 사명과 기능에 비추어 심판대상조항의 위헌성을 인정하지 않을 수 없다.

□ 결정의 의의

○ 국가공무원법은 1949. 8. 12. 법률 제44호로 제정될 때부터 금치산자와 준금치산자를 당연퇴직사유로 규정하고 있었고, 2013년 금치산 제도가 폐지되고 성년후견제도가 도입된 이후에도 금치산자·한정치산자를 각각 피성년후견인·피한정후견인으로 대체하여 당연퇴직사유로 규정하고 있었다. 2021. 1. 12. 법률 제17894호로 임용결격사유를 정하고 있는 국가공무원법 제33조 제1호에서 피한정후견인이 삭제됨에 따라 당연퇴직사유에서도 제외되었으나, 피성년후견인은 여전히 당연퇴직사유로 규정되어 있었다.

○ 헌법재판소는 지방공무원(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788등), 직업군인(헌재 2003. 9. 25. 2003헌마293등), 국가공무원(헌재 2003. 10. 30. 2002헌마684등), 경찰공무원(헌재 2004. 9. 23. 2004헌가12), 향토예비군 지휘관(헌재 2005. 12. 22. 2004헌마947), 군무원(헌재 2007. 6. 28. 2007헌가3), 청원경찰(헌재 2018. 1. 25. 2017헌가26) 등이 선고유예를 받은 경우 당연히 그 직을 상실하도록 규정한 조항들에 대하여는 과잉금지원칙에 반하여 공무담임권을 침해한다는 이유로 위헌으로 결정한 바 있다. 이 결정은 성년후견이 개시된 국가공무원을 당연퇴직되도록 하는 것이 헌법에 위반되는지 여부에 관하여 헌법재판소에서 처음 판단한 사건이다.

○ 헌법재판소는 그 동안 능력주의는 직업공무원의 공무담임권 보장에 있어 중요한 가치이지만 사회국가원리 등 다른 헌법적 요청에 따라 제한될 수 있다고 판시하여 왔다. 이 결정은 그러한 선례의 법리를 재확인하고, 정신상의 장애로 성년후견이 개시된 국가공무원을 당연퇴직시키는 것은 공익을 지나치게 우선하여 과잉금지원칙에 위반되므로 공무담임권을 침해한다고 결정하였다.

◉정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 제44조의5 제1항 제1호 위헌확인 (2022.12.22 /2019헌마654)기각

<공공기관등 게시판 본인확인제 사건>
헌법재판소는 2022년 12월 22일 재판관 5:4의 의견으로, 공공기관등으로 하여금 정보통신망 상에 게시판을 설치·운영하려면 게시판 이용자의 본인 확인을 위한 방법 및 절차의 마련 등 대통령령으로 정하는 필요한 조치를 하도록 규정한 ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’ 제44조의5 제1항 제1호에 대한 심판청구를 기각하는 결정을 선고하였다. [기각]

□ 사건개요

○ 청구인은 2019. 6. 19. ‘국가인권위원회 홈페이지 자유토론 게시판’, ‘서울 동작구 홈페이지 자유게시판’, 그 밖에 공기업·준정부기관 및 지방공사·지방공단 등의 인터넷 홈페이지 게시판에 자신의 의견을 게시하려고 하였으나 위 각 게시판의 운영자들이 게시판 이용자가 본인임을 확인하도록 하는 조치를 시행하고 있어서 곧바로 의견을 게시하지 못하였다.

○ 청구인은 국가기관, 지방자치단체, 공기업 등으로 하여금 게시판을 설치·운영하려면 그 게시판 이용자의 본인 확인을 위한 방법 및 절차의 마련 등 대통령령으로 정하는 필요한 조치(이하 ‘본인확인조치’라 한다)를 하도록 규정한 ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’ 제44조의5 제1항 제1호가 자신의 표현의 자유 등 기본권을 침해한다고 주장하며, 2019. 6. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’(2008. 6. 13. 법률 제9119호로 개정된 것, 이하 연혁과 관계없이 ‘정보통신망법’이라 한다) 제44조의5 제1항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]

정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(2008. 6. 13. 법률 제9119호로 개정된 것)

제44조의5(게시판 이용자의 본인 확인) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 게시판을 설치·운영하려면 그 게시판 이용자의 본인 확인을 위한 방법 및 절차의 마련 등 대통령령으로 정하는 필요한 조치(이하 “본인확인조치”라 한다)를 하여야 한다.

1. 국가기관, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조 제3항에 따른 공기업·준정부기관 및 「지방공기업법」에 따른 지방공사·지방공단(이하 “공공기관등”이라 한다)

□ 결정주문

○ 이 사건 심판청구를 기각한다.

□ 이유의 요지

1. 제한되는 기본권

○ 심판대상조항은 게시판 이용자로 하여금 게시판에 정보를 게시하려면 본인확인을 위한 정보를 제공하도록 함으로써 표현의 자유 중 게시판 이용자가 자신의 신원을 누구에게도 밝히지 아니한 채 익명으로 자신의 사상이나 견해를 표명하고 전파할 익명표현의 자유를 제한한다.

2. 익명표현의 자유 침해 여부

가. 목적의 정당성 및 수단의 적합성

○ 공공기관등이 설치·운영하는 정보통신망 상의 게시판 이용자에 대한 본인확인조치는 정보통신망의 익명성 등에 따라 발생하는 부작용을 최소화하여 공공기관등의 게시판 이용에 대한 책임성을 확보·강화하고, 게시판 이용자로 하여금 언어폭력, 명예훼손, 불법정보의 유통 등의 행위를 자제하도록 함으로써 건전한 인터넷 문화를 조성하기 위한 것이다. 따라서 심판대상조항은 그 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다.

나. 침해의 최소성

○ 심판대상조항에 따른 본인확인조치 의무는 그 적용범위가 공공기관등이 설치·운영하는 게시판에 한정되어 있다. 심판대상조항이 규율하는 게시판은 그 성격상 대체로 공공성이 있는 사항이 논의되는 곳으로서 공공기관등이 아닌 주체가 설치·운영하는 게시판에 비하여 통상 누구나 이용할 수 있는 공간이므로, 공동체 구성원으로서의 책임이 더욱 강하게 요구되는 곳이라고 할 수 있다.

○ 공공기관등이 설치·운영하는 게시판에 언어폭력, 명예훼손, 불법정보 등이 포함된 정보가 게시될 경우 그 게시판에 대한 신뢰성이 저하되고 결국에는 게시판 이용자가 피해를 입을 수 있으며, 공공기관등의 정상적인 업무 수행에 차질이 빚어질 수도 있다. 따라서 공공기관등이 설치·운영하는 게시판의 경우 본인확인조치를 통해 책임성과 건전성을 사전에 확보함으로써 해당 게시판에 대한 공공성과 신뢰성을 유지할 필요성이 크며, 그 이용 조건으로 본인확인을 요구하는 것이 과도하다고 보기는 어렵다.

○ 이미 게시된 정보에 대한 삭제요청이나 임시조치, 손해배상 또는 형사처벌 등과 같은 사후적 구제수단이, 정보를 게시하고자 할 때 사전적으로 본인확인을 받도록 하는 심판대상조항과 동일한 정도로 입법목적에 기여한다고 볼 수는 없다. 개별 게시판의 설치·운영 목적에 따라서 본인확인이 필요한 경우에 한해 본인확인조치를 하는 대안 역시 게시판을 설치·운영하는 공공기관등의 의도와는 무관하게 이용자는 언어폭력, 명예훼손, 불법정보의 유통 등의 행위를 할 가능성이 있기 때문에 입법목적 달성에 심판대상조항과 동일한 정도로 기여하는 수단이 된다고 보기는 어렵다.

○ 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.

다. 법익의 균형성

○ 게시판의 활용이 공공기관등을 상대방으로 한 익명표현의 유일한 방법은 아닌 점, 공공기관등에 게시판을 설치·운영할 일반적인 법률상 의무가 존재한다고 보기 어려운 점, 심판대상조항은 공공기관등이 설치·운영하는 게시판이라는 한정적 공간에 적용되는 점 등에 비추어 볼 때 기본권 제한의 정도가 크지 않다. 그에 반해 공공기관등이 설치·운영하는 게시판에 언어폭력, 명예훼손, 불법정보의 유통이 이루어지는 것을 방지함으로써 얻게 되는 건전한 인터넷 문화 조성이라는 공익은 중요하다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성을 충족한다.

라. 소결

○ 심판대상조항은 과잉금지원칙을 준수하고 있으므로 청구인의 익명표현의 자유를 침해하지 않는다.

□ 반대의견(재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선)

○ 심판대상조항이 추구하는 입법목적은 이용자의 익명표현의 자유를 덜 제약하는 다른 수단에 의해서도 달성될 수 있다. 그럼에도 심판대상조항은 공공기관등이 설치·운영하는 모든 게시판에서 이용자에 대한 본인확인조치를 요구하고, 결과적으로 본인확인이 이루어지지 않은 경우 게시판에서 표현을 할 기회를 원천적으로 봉쇄함으로써 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘어 청구인의 기본권을 과도하게 제한하고 있으므로, 침해의 최소성이 인정되지 않는다.

- 게시판에 언어폭력, 명예훼손, 불법정보가 포함된 정보가 게시된 경우 관리자에 의한 해당 정보의 삭제, 게시판 관리·운영자에 대한 불법정보 취급의 거부·정지 또는 제한명령, 위 정보를 게시한 이용자에 대한 민·형사상 책임의 추궁 등의 방법을 강구할 수 있으며, 이와 같은 방법을 통하여도 건전한 인터넷 문화의 조성이라는 입법목적을 달성할 수 있다.

- 공공기관등이 민원 또는 청원 게시판을 운영하는 경우와 같이 공공기관등이 설치·운영하는 게시판의 목적이나 성격에 따라서는 익명표현의 자유를 제한할 필요성이 있는 경우가 있을 수 있다. 그런데 이러한 경우에는 ‘민원 처리에 관한 법률’ 또는 청원법 조항들과 같이 그러한 개별 목적에 맞게 본인확인 등을 할 수 있도록 법률상 근거를 마련할 수 있다.

○ 심판대상조항에 따른 본인확인제로 인한 기본권 제한의 정도가 본인확인제로 달성하려는 공익보다 중대하므로, 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추지 못하였다.

- 익명으로 이루어지는 표현은 외부의 명시적·묵시적 압력에 굴복하지 아니하고 자신의 생각과 사상을 자유롭게 표출하고 전파하여 국가권력이나 사회의 다수의견에 대한 비판을 가능하게 하며, 이를 통해 정치적·사회적 약자의 의사도 국가의 정책결정에 반영될 가능성을 열어 준다는 점에서 표현의 자유의 내용에서 빼놓을 수 없는 것이다. 그리고 인터넷 공간에서 이루어지는 익명표현은 인터넷이 가지는 정보전달의 신속성 및 상호성과 결합하여 계층·지위·나이·성 등으로부터 자유로운 여론을 형성함으로써 국민 의사를 평등하게 반영하여 민주주의를 더욱 발전시킬 수 있다. 따라서 비록 인터넷 공간에서의 익명표현이 부작용을 초래할 우려가 있다 하더라도 그것이 갖는 헌법적 가치를 중시하여 강하게 보호되어야 한다.

- 이와 같은 익명표현의 자유가 지니는 민주적 함의를 고려할 때, 심판대상조항이 규율하고 있는 공적 영역은 그렇지 않은 영역에 비하여 오히려 익명표현의 자유가 더욱 강하게 보장될 필요가 있는 곳이다. 현대 사회에서 공공기관등이 설치·운영하는 게시판은 일반 시민이 정치적 표현을 비롯한 다양한 표현을 할 수 있는 주요 매개체로 기능한다. 일반 시민은 이러한 공적 영역에서 자기검열로 위축될 우려 없이 자유롭게 정치적 표현 등을 할 수 있어야 한다. 그런데 심판대상조항은 공공기관등이 설치·운영하는 모든 게시판에서 본인확인을 한 경우에만 정보를 게시하도록 하고 있다. 이는 본인확인을 하지 않은 사람에 대해서는 공공기관등이 설치·운영하는 게시판에서 표현을 할 기회를 원천적으로 봉쇄하는 것이고, 게시판에 자신의 사상이나 견해를 표현하고자 하는 사람에 대해서는 표현의 내용과 수위 등에 대해 자기검열을 할 가능성을 높이는 것으로서, 익명표현의 자유에 대한 과도한 제한이라고 볼 수밖에 없다.

- 심판대상조항에 따른 본인확인조치가 언어폭력, 명예훼손, 불법정보의 유통 등의 감소에 실제 어느 정도로 효과를 미치는지는 불확실하다. 공공기관등의 신뢰성 확보라는 측면에서도, 자기검열의 기제가 작동하여 자유로운 표현의 위축이 나타나는 환경이 아니라, 자유로운 표현을 전제로 하여 공공기관등과 일반 시민의 활발한 상호작용이 나타나는 환경이 유리하다고 볼 수 있다. 그렇다면 심판대상조항을 통해 달성하는 공익이 사익에 비해 크다고 볼 수 없다.

○ 그렇다면 심판대상조항은 본인확인이라는 방법으로 게시판 이용자의 표현의 자유를 사전에 제한하여 의사표현 자체를 위축시키고 민주주의의 근간을 이루는 자유로운 여론 형성을 방해하는 것으로서, 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 익명표현의 자유를 침해한다.

□ 결정의 의의

○ 헌법재판소는 2012. 8. 23. 2010헌마47등 결정에서 인터넷게시판을 설치·운영하는 정보통신서비스 제공자에게 본인확인조치의무를 부과하여 게시판 이용자로 하여금 본인확인절차를 거쳐야만 게시판을 이용할 수 있도록 하는 본인확인제를 규정한 정보통신망법 조항 및 같은 법 시행령 조항들이 과잉금지원칙에 위배하여 인터넷게시판 이용자의 표현의 자유, 개인정보자기결정권 및 인터넷게시판을 운영하는 정보통신서비스 제공자의 언론의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다고 판시한 바 있다.

○ 위 선례와 달리 이 사건에서는 공공기관등이 설치·운영하는 게시판이 문제되었다. 법정의견은 위와 같은 게시판이 공공기관등이 아닌 주체가 설치·운영하는 게시판에 비하여 공동체 구성원으로서의 책임이 더욱 강하게 요구되는 곳임을 전제로 심판대상조항이 과잉금지원칙을 준수하고 있으므로 청구인의 익명표현의 자유를 침해하지 않는다고 판단하였다. 반대의견은 심판대상조항이 규율하고 있는 공적 영역은 그렇지 않은 영역에 비하여 오히려 익명표현의 자유가 더욱 강하게 보장될 필요가 있는 곳임을 전제로 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 익명표현의 자유를 침해한다고 판단하였다.

◉국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률 제9조 제1항 위헌소원 (2022.12.22 /2020헌바39)합헌

<국내로 귀환하지 못한 국군포로의 보수지급 청구 사건>
헌법재판소는 2022년 12월 22일 재판관 5(합헌):4(각하)의 의견으로 국내에 귀환하여 등록절차를 거친 국군포로에게만 보수를 지급하도록 규정한 ‘국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률’제9조 제1항은 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]

□ 사건개요

○ 망 손○○은 6·25전쟁 중 북한에 억류된 국군포로로서, 1984년 북한에서 사망하였고, 청구인은 그의 자녀로서 북한에서 태어나 탈북하여 대한민국에 입국한 북한이탈주민이다. 청구인은 억류지출신 포로가족 및 북한이탈주민으로서의 지원금을 각각 지급받은 바 있다.

○ 청구인은 과거에 ‘국군포로 송환 및 대우 등에 관한 법률’의 입법부작위(대한민국에 귀환하여 등록한 포로만 보수 기타 대우 및 지원을 규정하고, 대한민국으로 귀환하기 전에 사망한 국군포로에 대하여는 입법조치를 하지 않은 것)에 대하여 헌법소원을 제기하였으나 청구기간이 지났다는 이유로 각하 결정을 받았다(헌재 2018. 5. 31. 2016헌마626).

○ 청구인은 2018. 7.경 망 손○○의 억류기간에 대한 보수지급을 신청하였으나 국방부장관이 이를 거부하자 그 취소를 구하는 소를 제기하였다.

○ 청구인은 보수지급신청 거부처분의 취소를 구하는 소송(이하 ‘당해사건’) 계속 중 ‘국군포로 송환 및 대우 등에 관한 법률’ 제9조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 제기하였으나 그 청구 및 위헌제청신청이 기각되자, 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

이 사건 심판대상은 ‘국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률’(2013. 3. 22. 법률 제11652호로 개정된 것, 이하 ‘국군포로송환법’이라 한다) 제9조 제1항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다

[심판대상조항]

국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률(2013. 3. 22. 법률 제11652호로 개정된 것)

제9조(보수의 특례) ① 국방부장관은 등록포로에게 억류기간에 대한 보수(수당을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 지급한다. 다만, 억류기간 종료일에 60세를 초과한 경우에는 60세가 되는 날이 속하는 달까지의 보수를 지급한다.

□ 결정주문

국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률(2013. 3. 22. 법률 제11652호로 개정된 것) 제9조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 법정의견의 요지

● 재판의 전제성 ― 인정

○ 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원의 경우 재판의 전제성이 인정되어야 하는데, 재판의 전제성이란, 법률의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다는 것이다.

○ 청구인은 등록이 불가한 국군포로인 망 손○○에게도 보수청구권이 인정되어야 함에도 심판대상조항이 이를 규정하지 않아 평등원칙에 위배된다고 주장하고 있고, 심판대상조항이 그 취지에 따라 등록이 불가한 국군포로 또는 그 유족에게도 보수청구권을 인정하는 것으로 개정된다면 미귀환포로의 보수 등 지급청구 거부를 다투는 당해사건에서 재판의 주문이 달라질 가능성이 인정된다.

○ 따라서 재판의 전제성이 인정된다.

● 평등원칙 위배 여부 ― 소극

○ 보수 지급 대상자의 신원, 귀환동기, 억류기간 중의 행적을 확인하여 등록 및 등급을 부여하는 것은, 국군포로가 국가를 위하여 겪은 희생을 위로하고 국민의 애국정신을 함양한다는 국군포로송환법의 취지에 비추어 볼 때, 보수를 지급하기 전에 선행되어야 할 필수적인 절차이다.

○ 귀환하지 못한 국군포로의 경우 등록을 할 수가 없고, 억류지출신 포로가족이 대신 등록을 신청하는 경우 억류기간 중의 행적 파악에 한계가 있고, 대우와 지원을 받을 대상자가 현재 대한민국에 존재하지 않아 보수를 지급하는 것의 실효성이 인정되기 어렵다.

○ 따라서 귀환하여 등록절차를 거친 등록포로에게만 보수를 지급한다고 규정한 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 않는다.

□ 반대의견(재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진)

● 재판의 전제성 ― 부정

○ 국군포로송환법상 보수청구권은 등록포로 본인의 일신전속적 권리이므로, 등록포로가 사망한 경우 상속되지 않는다.

○ 청구인의 부(父) 망 손○○은 국군포로이기는 하나 국군포로송환법상 보수청구권이 입법되기 이전에 이미 사망하였다.

○ 그렇다면 보수청구권을 인정받기 위하여 ‘등록’을 요구하는 부분이 위헌이라 하더라도, 국군포로의 자녀로서 억류지출신 포로가족인 청구인에게 보수청구권이 인정되지 않는다고 하는 당해사건의 결론은 달라지지 않는다.

○ 따라서 이 사건 심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 않아 부적법하다.

□ 결정의 의의

○ 동일 청구인이 과거에 유사한 취지로 헌법소원심판을 청구한 바 있으나, 과거(헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 청구)와는 달리 법원의 위헌제청신청을 거치는 등 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원으로 청구유형을 바꾸어 청구한 경우로서, 재판의 전제성을 충족하였다고 보고 본안 판단에 나아간 사건이다(과거에 제기한 헌법소원과는 헌법소원의 유형이 다른 이상 일사부재리 원칙을 위반하지 않는다).

○ 헌법재판소는 이 사건에서 귀환하지 아니한 국군포로의 경우 그간의 행적 등을 파악할 수 없는 한계 등을 이유로 억류기간 동안의 보수지급 대상에서 제외한 것은 평등원칙에 위배되지 않는다고 판단하였다.

◉집회 및 시위에 관한 법률제11조 제2호 위헌소원 (2022.12.22 /2018헌바48)합헌불합치

<대통령 관저 인근 집회금지 사건>
헌법재판소는 2022년 12월 22일 재판관 전원일치 의견으로, 대통령 관저 인근에서 집회를 금지하고 이를 위반하여 집회를 주최한 자를 처벌하는 ① 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2호 중 ‘대통령 관저(官邸)’ 부분 및 제23조 제1호 중 제11조 제2호 가운데 ‘대통령 관저(官邸)’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니하고, 위 법률조항의 적용을 중지하며, ② ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것) 제11조 제3호 중 ‘대통령 관저(官邸)’ 부분 및 제23조 제1호 중 제11조 제3호 가운데 ‘대통령 관저(官邸)’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니하고, 위 법률조항은 2024. 5. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다는 결정을 선고하였다. [헌법불합치]

□ 사건개요

○ 청구인(2018헌바48)은 청와대 인근에서 집회를 개최하기 위하여 2016. 10. 20. 옥외집회 및 시위를 신고하였으나, 서울종로경찰서장은 위 집회 장소가 대통령 관저의 경계 지점으로부터 100 미터 이내에 있어 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(이하 ‘집시법’이라 한다) 제11조 제2호에 위반된다는 이유로 집회를 금지하는 내용을 통고를 하였다. 청구인은 위 통고의 취소를 구하는 소를 제기하고 항소심 계속 중 구 집시법 제11조 제2호 중 ‘대통령 관저’ 부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

○ 제청신청인(2019헌가1)은 2017. 8. 7. 대통령 관저의 경계 지점 100 미터 이내인 청와대 앞 분수대 근처 노상에서 옥외집회를 주최하였다는 범죄사실로 기소되었다. 제청신청인은 재판 계속 중 구 집시법 제11조 제2호 중 ‘대통령 관저’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청 신청을 하였고, 제청법원은 이를 받아들여 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 ① 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2호 중 ‘대통령 관저(官邸)’ 부분 및 제23조 제1호 중 제11조 제2호 가운데 ‘대통령 관저(官邸)’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 구법조항’이라 한다), ② ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것) 제11조 제3호 중 ‘대통령 관저(官邸)’ 부분 및 제23조 제1호 중 제11조 제3호 가운데 ‘대통령 관저(官邸)’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 현행법조항’이라 하고, 이 사건 구법조항과 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되기 전의 것)

제11조(옥외집회와 시위의 금지 장소) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 청사 또는 저택의 경계 지점으로부터 100 미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니 된다.

2. 대통령 관저(官邸), 국회의장 공관, 대법원장 공관, 헌법재판소장 공관

제23조(벌칙) 제10조 본문 또는 제11조를 위반한 자, 제12조에 따른 금지를 위반한 자는 다음 각 호의 구분에 따라 처벌한다.

1. 주최자는 1년 이하의 징역 또는 100만원 이하의 벌금

집회 및 시위에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것)

제11조(옥외집회와 시위의 금지 장소) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 청사 또는 저택의 경계 지점으로부터 100 미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니 된다.

3. 대통령 관저(官邸), 국회의장 공관, 대법원장 공관, 헌법재판소장 공관

제23조(벌칙) 제10조 본문 또는 제11조를 위반한 자, 제12조에 따른 금지를 위반한 자는 다음 각 호의 구분에 따라 처벌한다.

1. 주최자는 1년 이하의 징역 또는 100만원 이하의 벌금

□ 결정주문

1. 구 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2호 중 ‘대통령 관저(官邸)’ 부분 및 제23조 제1호 중 제11조 제2호 가운데 ‘대통령 관저(官邸)’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다.

2. 집회 및 시위에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것) 제11조 제3호 중 ‘대통령 관저(官邸)’ 부분 및 제23조 제1호 중 제11조 제3호 가운데 ‘대통령 관저(官邸)’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2024. 5. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다.

□ 이유의 요지

● 심판대상조항이 집회의 자유를 침해하는지 여부(적극)

○ 심판대상조항은 대통령과 그 가족의 신변 안전 및 주거 평온을 확보하고, 대통령과 그 가족, 대통령 관저 직원과 관계자 등(이하 ‘대통령 등’이라 한다)이 자유롭게 대통령 관저에 출입할 수 있도록 하며, 경우에 따라서는 대통령의 원활한 직무수행을 보장함으로써, 궁극적으로는 대통령의 헌법적 기능 보호를 목적으로 한다. 이러한 심판대상조항의 입법목적은 정당하고, 대통령 관저 인근에 옥외집회 및 시위(이하 ‘옥외집회 및 시위’를 통틀어 ‘집회’라 한다) 금지장소를 설정하는 것은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다.

○ 심판대상조항은 대통령 관저 인근 일대를 광범위하게 집회금지장소로 설정함으로써, 집회가 금지될 필요가 없는 장소까지도 집회금지장소에 포함되게 한다. 대규모 집회 또는 시위로 확산될 우려가 없는 소규모 집회(이하 ‘소규모 집회’라고만 한다)의 경우, 심판대상조항에 의하여 보호되는 법익에 대해 직접적인 위협이 발생할 가능성은 상대적으로 낮다. 나아가 ‘대통령 등의 안전이나 대통령 관저 출입과 직접적 관련이 없는 장소’에서 ‘소규모 집회’가 열릴 경우에는, 이러한 위험성은 더욱 낮아진다. 결국 심판대상조항은 법익에 대한 위험 상황이 구체적으로 존재하지 않는 집회까지도 예외 없이 금지하고 있다.

○ 집시법은 폭력적이고 불법적인 집회에 대처할 수 있도록, 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 끼칠 것이 명백한 집회의 주최 금지(제5조 제1항) 등 다양한 규제수단을 두고 있고, 집회 과정에서의 폭력행위 등은 형사법상의 범죄행위로서 처벌된다. 또한, ‘대통령 등의 경호에 관한 법률’은 경호구역의 지정(제5조 제1항) 등 이러한 상황에 대처할 수 있는 조항을 두고 있다. 그렇다면 대통령 관저 인근에서의 일부 집회를 예외적으로 허용한다고 하더라도, 위와 같은 수단들을 통하여 대통령의 헌법적 기능은 충분히 보호될 수 있다. 따라서 막연히 폭력·불법적이거나 돌발적인 상황이 발생할 위험이 있다는 가정만을 근거로 하여 대통령 관저 인근에서 열리는 모든 집회를 금지하는 것은 정당화되기 어렵다. 심판대상조항은 침해의 최소성에 위배된다.

○ 국민이 집회를 통해 대통령에게 의견을 표명하고자 하는 경우, 대통령 관저 인근은 그 의견이 가장 효과적으로 전달될 수 있는 장소이다. 따라서 대통령 관저 인근에서의 집회를 전면적·일률적으로 금지하는 것은 집회의 자유의 핵심적인 부분을 제한한다. 심판대상조항을 통한 대통령의 헌법적 기능 보호라는 목적과 집회의 자유에 대한 제약 정도를 비교할 때, 심판대상조항은 법익의 균형성에도 어긋난다.

○ 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해한다.

● 헌법불합치 결정

○ 대통령 관저 인근의 집회 중 어떠한 형태의 집회를 예외적으로 허용함으로써 집회의 자유를 필요최소한의 범위에서 제한할 것인지에 관하여서는 이를 입법자의 판단에 맡기는 것이 바람직하다. 따라서 이 사건 구법조항에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 한다. 이 사건 구법조항은 이미 개정되어 향후 적용될 여지가 없지만 계속 적용을 명하는 경우에는 구체적 규범 통제의 실효성이 보장되지 못할 가능성이 있으므로, 이 사건 구법조항에 대하여 헌법불합치 결정을 선고하되 그 적용을 중지한다.

○ 이 사건 현행법조항은 이 사건 구법조항과 내용이 같으므로, 이 사건 현행법조항에 대해서도 위헌을 선언할 필요가 있다. 그러나 이 사건 현행법조항에 대하여 단순위헌결정을 하여 그 효력을 상실시킬 경우, 대통령의 헌법적 기능 보호에 관한 법적 공백이 초래될 우려가 있다. 따라서 이 사건 현행법조항에 대해서 헌법불합치 결정을 선고하되, 2024. 5. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정적으로 이를 적용하도록 한다.

□ 재판관 이선애, 재판관 이종석의 별개의견

○ 우리는 심판대상조항에 대해 헌법불합치결정을 해야 한다는 점에서 법정의견과 결론을 같이 하고, 헌법불합치결정을 해야 하는 이유 중에서는 ‘대통령 관저’를 ‘광의의 대통령 관저’로 대체하는 것을 제외한 나머지 부분에 대하여 법정의견에 동의한다. 다만, ‘대통령 관저(官邸)’의 해석을 명시하고 그 해석을 토대로 심판대상조항이 위헌이라는 점에 이르는 논증을 한다는 점에서 위헌의 이유를 법정의견과 달리한다.

○ 심판대상조항의 위헌 여부를 판단함에 있어 우선 문제되는 것은 ‘대통령 관저(官邸)’가 대통령과 그 가족의 생활공간인 대통령 관저 자체, 즉 ‘협의의 대통령 관저’만을 의미한다고 해석할 것인지, 아니면 협의의 대통령 관저(숙소)와 집무실 등 대통령 등의 직무수행 장소를 포함하는 것, 즉 ‘광의의 대통령 관저’로 해석할 것인지 여부이다.

○ 심판대상조항의 입법목적은 국가원수이자 행정부 수반인 대통령의 헌법적 기능을 충실히 보호하기 위한 것인데, 이를 달성하기 위해서는 대통령과 그 가족의 안녕 및 주거의 평온과 생활공간에서 이루어지는 안정적인 직무수행은 물론, 집무실 등 대통령 등이 일반적으로 직무를 수행하는 장소에서의 안정적인 직무수행까지 보호될 필요가 있다.

집회 및 시위에 관한 법률 제정 당시 입법자의 의사는 광의의 대통령 관저를 보호하려는 것이었으나 협의의 대통령 관저와 집무실 등이 담장으로 둘러쳐진 일군의 건물단지 안에 함께 있었기 때문에 따로 직무수행 장소 보호에 대한 규정을 둘 필요가 없었던 것으로 추단할 수 있다.

집회 및 시위에 관한 법률이 국회의장, 대법원장, 헌법재판소장의 각 직무수행 장소와 그들의 생활공간인 공관을 보호하고 있는 것에 비추어 볼 때, 국가원수이자 행정부 수반으로서 특별한 지위를 가지고 있는 대통령과 관련하여 입법자가 그 생활공간만을 보호하고 그 직무수행 장소는 보호하지 않는 것을 의도하였다고 해석하는 것은 체계에 맞지 않는다. 해당 법률조항을 보더라도 대통령에 대해서는 ‘관저(官邸)’라는 용어를, 국회의장, 대법원장, 헌법재판소장에 대해서 ‘공관’이라는 용어를 구분하여 사용하고 있는데, 이때 ‘관저(官邸)’는 생활공간 및 직무수행 장소까지 포함하는 것으로, ‘공관’은 주로 생활공간을 의미하는 것으로 명확하게 구분될 수 있다.

위와 같은 사항을 종합할 때, 심판대상조항의 ‘대통령 관저(官邸)’는 협의의 대통령 관저(숙소)와 집무실 등 대통령 등의 직무수행 장소를 포함하는 광의의 대통령 관저를 의미한다고 해석된다.

○ 심판대상조항은 ‘광의의 대통령 관저’ 인근의 모든 집회를 예외 없이 금지하는바, 이는 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘는 과도한 제한으로서 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해한다.

□ 결정의 의의

○ 종래 헌법재판소는 국내주재 외국의 외교기관 인근(헌재 2003. 10. 30. 2000헌바67등)에서의 집회를 금지하는 집시법 조항에 대해 위헌 결정을, 국회의사당 인근(헌재 2018. 5. 31. 2013헌바322등), 국무총리 공관 인근(헌재 2018. 6. 28. 2015헌가28등), 각급 법원 인근(헌재 2018. 7. 26. 2018헌바137)에서의 집회를 금지하는 집시법 조항에 대해 각 헌법불합치결정을 내린 바 있다.

○ 이 결정은 대통령 관저 인근에서 집회를 금지하는 집시법 조항에 관한 최초의 결정이다. 이 결정에서 헌법재판소는 심판대상조항이 대통령의 헌법적 기능을 저해할 우려가 있는 집회를 금지하는 데 머무르지 않고, 대통령 관저 인근의 모든 집회를 예외 없이 금지함으로써 구체적인 상황을 고려하여 상충하는 법익 간의 조화를 이루려는 노력을 전혀 기울이지 않고 있으므로 집회의 자유를 침해한다고 보았다.

◉국가경찰위원회와 행정안전부장관 간의 권한쟁의 (2022.12.22 /2022헌라5)각하

<행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙 권한쟁의 사건>
헌법재판소는 2022년 12월 22일 재판관 전원일치 의견으로, 국가경찰위원회가 행정안전부장관을 상대로 제기한‘행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙인 행정안전부령 제348호의 제정행위가 국가경찰위원회의 권한을 침해한다’는 취지의 권한쟁의 심판청구에 대하여, 국가경찰위원회는 법률에 의하여 설치된 국가기관으로서 권한쟁의심판을 청구할 당사자능력이 없다는 이유로 심판청구를 각하한다는 결정을 선고하였다. [각하]

 

□ 사건개요

○ 2022. 7. 26. 국무회의에서 의결된 ‘행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙안’은 ‘경찰 관련 법령 제정·개정이 필요한 기본계획의 수립과 그 변경에 관한 사항 등’에 대하여 경찰청장이 미리 피청구인(행정안전부장관)의 승인을 받도록 하는 것을 주요 내용으로 하고 있다.

○ 행정안전부에 설치된 청구인(국가경찰위원회)은 위 지휘규칙 제정행위가 청구인의 국가경찰 관련 주요정책에 대한 심의ㆍ의결권을 침해하고, 위 지휘규칙안은 그 자체가 ‘국가경찰사무에 관한 주요정책’에 해당하므로 청구인의 심의ㆍ의결 절차를 거쳐야 함에도 이를 거치지 않아 절차적으로 중대한 하자가 있다고 주장하면서, 2022. 9. 30. 그 권한침해 확인 및 위 지휘규칙 제정행위의 무효 확인을 구하는 이 사건 권한쟁의 심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙 제정행위가 청구인의 권한을 침해하거나 침해할 현저한 위험이 있는지 여부 및 행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙 제정행위가 무효인지 여부이다.

이 사건 지휘규칙 및 관련조항은 다음과 같다.

행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙(2022. 8. 2. 행정안전부령 제348호로 제정된 것)

제1조(목적) 이 규칙은「정부조직법」 제7조 제4항에 따라 행정안전부장관이 그 소속으로 있는 경찰청장 및 소방청장을 지휘하는 데 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(중요 정책사항 등의 승인 및 보고) ① 경찰청장 및 소방청장(이하 “청장”이라 한다)은 다음 각 호의 사항에 관하여 미리 행정안전부장관(이하 “장관”이라 한다)의 승인을 받아야 한다.

1. 법령 제정ㆍ개정이 필요한 경찰ㆍ소방 분야 기본계획의 수립과 그 변경에 관한 사항

2. 국제협력에 관한 중요 계획의 수립과 그 변경에 관한 사항

3. 국제기구의 가입과 국제협정의 체결에 관한 사항

② 청장은 다음 각 호의 사항에 관하여 미리 장관에게 보고해야 한다.

1. 국무회의에 상정할 사항

2. 청장의 국제회의 참석 및 국외출장에 관한 사항

③ 청장은 다음 각 호의 사항에 관하여 장관에게 보고해야 한다.

1. 대통령ㆍ국무총리 및 장관의 지시사항에 대한 추진계획과 그 실적

2. 중요 정책 및 계획의 추진실적

3. 대통령ㆍ국무총리 및 그 직속기관과 국회 및 감사원 등에 보고하거나 제출하는 자료 중 중요한 사항

4. 감사원의 감사 결과 및 처분 요구사항 중 중요 정책과 관련된 사항

5. 그 밖에 법령에 규정된 권한 행사 및 책무 수행에 필요하다고 인정하여 장관이 요청하는 사항

제3조(예산에 관한 사항) 청장은 기획재정부에 제출하는 예산 관련 자료 중 중요 사항을 장관에게 보고해야 한다.

제4조(법령 질의) 청장은 소관 법령의 해석에 관하여 다른 중앙행정기관의 장에게 질의하여 회신을 받았을 때에는 지체 없이 그 사본을 장관에게 제출해야 한다.

제5조(정책협의회) 장관은 중요 정책에 대한 업무협의를 위하여 필요한 때에는 청장과 정책협의회를 개최할 수 있다.

부칙

이 규칙은 공포한 날로부터 시행한다.

국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 (2020. 12. 22. 법률 제17689호로 전부개정된 것)

제10조(국가경찰위원회의 심의ㆍ의결 사항 등) ① 다음 각 호의 사항은 국가경찰위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐야 한다.

1. 국가경찰사무에 관한 인사, 예산, 장비, 통신 등에 관한 주요정책 및 경찰 업무 발전에 관한 사항

2. 국가경찰사무에 관한 인권보호와 관련되는 경찰의 운영ㆍ개선에 관한 사항

3. 국가경찰사무 담당 공무원의 부패 방지와 청렴도 향상에 관한 주요 정책사항

4. 국가경찰사무 외에 다른 국가기관으로부터의 업무협조 요청에 관한 사항

5. 제주특별자치도의 자치경찰에 대한 경찰의 지원ㆍ협조 및 협약체결의 조정 등에 관한 주요 정책사항

6. 제18조에 따른 시ㆍ도자치경찰위원회 위원 추천, 자치경찰사무에 대한 주요 법령ㆍ정책 등에 관한 사항, 제25조 제4항에 따른 시ㆍ도자치경찰위

원회 의결에 대한 재의 요구에 관한 사항

7. 제2조에 따른 시책 수립에 관한 사항

8. 제32조에 따른 비상사태 등 전국적 치안유지를 위한 경찰청장의 지휘ㆍ명령에 관한 사항

9. 그 밖에 행정안전부장관 및 경찰청장이 중요하다고 인정하여 국가경찰위원회의 회의에 부친 사항

② 행정안전부장관은 제1항에 따라 심의ㆍ의결된 내용이 적정하지 아니하다고 판단할 때에는 재의(再議)를 요구할 수 있다.

□ 결정주문

이 사건 심판청구를 각하한다.

□ 이유의 요지

○ 헌법은 제111조 제1항 제4호에서 헌법재판소의 관장사항으로서 권한쟁의심판과 관련하여 “국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판”이라고 규정하고 있을 뿐 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 종류나 범위에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않고, 이에 관하여 특별히 법률로 정하도록 위임하고 있지도 않다. 따라서 위 조항에서 말하는 국가기관의 의미와 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 범위는 결국 헌법해석을 통하여 확정되어야 한다.

○ 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 “국가기관”에 해당하는지 아닌지를 판별함에 있어서는 그 국가기관이 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 여부, 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호간의 권한쟁의를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다.

○ 그런데, 헌법상 국가에 부여된 임무 또는 의무를 수행하고 그 독립성이 보장된 국가기관이라고 하더라도, 오로지 법률에 설치근거를 둔 국가기관이라면 국회의 입법행위에 의하여 존폐 및 권한범위가 결정될 수 있으므로, 이러한 국가기관은 ‘헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받은 국가기관’이라고 할 수 없다.

○ 국회가 제정한 경찰법에 의하여 비로소 설립된 청구인은 국회의 경찰법 개정행위에 의하여 존폐 및 권한범위 등이 좌우되므로, 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 할 수 없다. 국가경찰위원회 제도를 채택하느냐의 문제는 우리나라 치안여건의 실정이나 경찰권에 대한 민주적 통제의 필요성 등과 관련하여 입법정책적으로 결정되어야 할 사항이다.

○ 권한쟁의심판의 당사자능력은 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 한정하여 인정하는 것이 타당하므로, 법률에 의하여 설치된 청구인에게는 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되지 아니한다.

□ 결정의 의의

○ 법률에 의하여 설치된 국가기관인 국가경찰위원회에게는 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되지 아니하므로, 심판청구를 각하한다는 내용의 결정이다.

○ 헌법재판소는 국가인권위원회와 대통령 간의 권한쟁의 사건에서도 법률에 의하여 설치된 국가기관인 국가인권위원회에게 위와 같이 당사자능력을 인정하지 않았다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6).

◉남양주시와 경기도 간의 권한쟁의 (2022.12.22 /2020헌라3)기각

<남양주시 특별조정교부금 배분에 관한 권한쟁의 사건>
헌법재판소는 2022. 12. 22. 재판관 7:2의견으로, 경기도가 2020. 6. 4. 남양주시를 특별조정교부금 배분에서 제외한 행위가 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 남양주시의 지방자치권을 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각]

□ 사건개요

○ 피청구인 경기도는 2020. 3. 30. 경기도형 재난기본소득 사업에 동참하는 시·군을 대상으로 인구 1인당 최대 1만 원에 상당하는 재원을 도지사 특별조정교부금 사업으로 우선 지원하기로 했다는 내용이 포함된 보도자료를 배포하였다. 보도자료는 ‘경기도형 재난기본소득은 지급일로부터 3개월이 지나면 소멸하는 지역화폐’라고 설명하였다.

○ 청구인 남양주시는 2020. 5. 1.부터 남양주 시민들의 신청을 받아 2020. 5. 4.부터 지역화폐가 아닌 현금으로 남양주 시민들(약 70만 명)에게 1인당 10만 원씩 재난기본소득을 지급하였다.

○ 피청구인은 2020. 5. 20. 청구인을 제외한, 경기도내 재난기본소득을 지역화폐로 지급한 29개 시·군에 대하여만 ‘시·군별 인구수×1만 원’ 상당의 특별조정교부금 신청서를 제출할 것을 요청하였다.

○ 청구인은 자신도 피청구인의 권고에 따라 재난기본소득을 지원하였다는 이유로 2020. 5. 25. 피청구인에게 특별조정교부금 총 70억 원을 신청하였다. 그러나 피청구인은 청구인을 2020. 6. 4. 특별조정교부금 배분 대상에서 제외하였다.

○ 청구인은 피청구인이 2020. 6. 4. 청구인에게 특별조정교부금을 배분하지 않은 행위가 청구인의 권한을 침해한 것이라고 주장하며 2020. 7. 28. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 피청구인이 2020. 6. 4. 청구인을 특별조정교부금 배분에서 제외한 행위가 헌법 및 법률에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해한 것인지 여부이다.

□ 결정주문

이 사건 심판청구를 기각한다.

□ 이유의 요지

○ 이 사건 특별조정교부금 배분은, 피청구인이 지역화폐로 재난기본소득을 지급하는 ‘경기도형 재난기본소득 사업’에 동참한 시·군에 대하여 일정 금액의 특별조정교부금을 우선적으로 지원한 것인바, 청구인은 지역화폐가 아닌 현금으로 재난기본소득을 지급하였으므로 위 우선지급대상자에 해당하지 않는다.

○ 지방재정법 관련 규정의 문언과 특별조정교부금 제도의 취지를 고려할 때, 청구인이 특별조정교부금을 신청하였다고 하여 피청구인이 이를 반드시 배분하여야 한다고 해석할 수 없고, 피청구인이 광역행정 정책인 ‘경기도형 재난기본소득 사업’에 동참하지 않은 청구인에게 이 사건 특별조정교부금을 지급하지 않았다고 하여 곧바로 청구인의 자치재정권에 대한 침해가 있었다고 단정할 수 없다.

○ 피청구인이 지역화폐의 경기부양 효과 등을 고려하여 지역화폐 형태의 재난기본소득 지급을 유도하기 위하여 이를 특별조정교부금 우선 배분의 기준으로 정한 것이 객관적으로 명백히 부당하거나 현저하게 자의적이라고 볼 수 없다.

○ 또한, 이 사건 배분 제외행위로 인하여 청구인의 재정자주도가 큰 타격을 입었다고 보기도 어려우며, 청구인도 지역화폐 형태의 재난기본소득 지급이 이 사건 특별조정교부금 배분의 요건임을 인식하고 있었다고 볼 수 있다.

○ 따라서, 피청구인이 청구인을 이 사건 특별조정교부금 배분에서 제외한 행위가 청구인의 지방재정권을 침해한 것이라고 볼 수 없다.

□ 반대의견 (재판관 이은애)

○ 지방재정법 관련 규정에 따르면, 특별조정교부금의 배분 여부는 피청구인이 심사하여 재량적으로 결정할 수 있는 것이고, 청구인이 이에 대하여 자기 책임하에 수입정책을 결정할 수 있는 자치수입권이 있다고 할 수 없다.

○ 피청구인이 그 권한에 의하여 어느 시·군 및 사업에 특별조정교부금을 배분할 것인지를 심사하여 선별하고, 그 결과 신청한 특별조정교부금을 배분받지 못하는 시·군이 있다고 하더라도 이와 같이 배분되는 특별조정교부금에 대하여 그 시·군의 권한, 즉 자치수입권이 침해된 것은 아니다.

○ 따라서 피청구인이 청구인을 이 사건 특별조정교부금 배분에서 제외한 행위로 인하여 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한이 침해될 가능성이 없으므로 이 사건 심판청구는 적법하지 않아 각하되어야 한다.

□ 반대의견 (재판관 이종석)

○ 피청구인은 도 차원에서 구상하고 추진하는 ‘경기도형 재난기본소득 사업’에의 동참을 유도하기 위하여 도내 시·군으로 하여금 지역화폐로 재난기본소득을 지급하도록 하고, 이를 조건으로 하여 이 사건 특별조정교부금을 배분한 것인바, 이는 특별조정교부금의 법령상 목적인 시·군의 재정 수요 충당이 아닌, 사실상 도의 정책 추진을 위하여 특별조정교부금 제도를 남용한 것이다.

○ 이 사건 특별조정교부금을 배분함에 있어 경기도 조례의 규정에 따라 지역화폐 형태의 재난기본소득 지급을 조건으로 붙이는 것은 타당하다고 볼 수 없고, 지역 내 상인 보호나 경제활성화 측면에서 현금과 지역화폐 형태의 재난기본소득 지급이 크게 차이나지 않는 점을 고려할 때, 청구인이 현금으로 재난기본소득을 지급하였다고 하여 이 사건 특별조정교부금 배분에서 일절 제외하여 약 70억원 상당의 예상치 못한 재정적 손실을 입힌 것은 자의적인 결정이라고 볼 수 있다.

○ 따라서 이 사건 특별조정교부금의 배분은 법령상 허용되는 배분기준을 위반한 자의적인 배분으로서 위법한 것이므로, 이 사건 배분제외행위는 청구인의 자치재정권을 침해하는 것이다.

 □ 결정의 의의

○ 지난 2022. 8. 31. 자치사무 감사에 관하여 선고된 2021헌라1 남양주시와 경기도 간의 권한쟁의 사건에 이어 두 번째로 선고된 남양주시와 경기도 간의 권한쟁의 사건이다. 

◉공직선거법제57조의6 제1항 본문 등위헌제청 (2022.12.22 /2021헌가36)위헌

<지방공단 상근직원의 경선운동 금지 사건>
헌법재판소는 2022년 12월 22일 재판관 7:2의 의견으로, 안성시시설관리공단의 상근직원이 당원이 아닌 자에게도 투표권을 부여하는 당내경선에서 경선운동을 할 수 없도록 하고 이를 위반할 경우 처벌하는 공직선거법 (2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조의6 제1항 본문의 ‘제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제6호 가운데 지방공기업법 제2조에 규정된 지방공단인 안성시시설관리공단의 상근직원’에 관한 부분 및 같은 법 제255조 제1항 제1호 중 위 해당부분은 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다. [위헌]

□ 사건개요

○ 수원고등법원 2021노577 공직선거법위반 사건의 피고인인 장○○과 김□□는 지방공단인 안성시시설관리공단의 상근직원들이다.

○ 피고인들은 ‘2020. 1. 중순경부터 2020. 1. 30.경까지 안성시 선거구민 등 총 2,262명으로부터 더불어민주당 안성시장 당내경선에 출마하려는 김△△에 대한 지지서명을 받음으로써 경선운동을 할 수 없는 지방공단의 상근직원이 당내경선에서 경선운동을 하였다’라는 공소사실 등으로 기소되었다.

○ 제청법원인 수원고등법원은 위 공소사실 등에 대해 재판 계속 중이던 2021. 12. 21. 안성시시설관리공단 상근직원의 당내경선운동을 금지하고 처벌하는 공직선거법 제57조의6 제1항 본문의 ‘제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제6호 가운데 지방공기업법 제2조에 규정된 지방공단인 안성시시설관리공단의 상근직원’에 관한 부분 및 같은 법 제255조 제1항 제1호 중 위 해당부분의 위헌 여부에 관하여 직권으로 위헌법률심판을 제청하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조의6 제1항 본문의 ‘제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제6호 가운데 지방공기업법 제2조에 규정된 지방공단인 안성시시설관리공단의 상근직원’에 관한 부분 및 같은 법 제255조 제1항 제1호 중 제57조의6 제1항 본문의 ‘제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제6호 가운데 지방공기업법 제2조에 규정된 지방공단인 안성시시설관리공단의 상근직원’에 관한 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)

제57조의6(공무원 등의 당내경선운동 금지) ① 제60조 제1항에 따라 선거운동을 할 수 없는 사람은 당내경선에서 경선운동을 할 수 없다. 다만, 소속 당원만을 대상으로 하는 당내경선에서 당원이 될 수 있는 사람이 경선운동을 하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제255조(부정선거운동죄) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제57조의6 제1항을 위반하여 당내경선에서 경선운동을 한 사람

[관련조항]

구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2020. 3. 25. 법률 제17127호로 개정되기 전의 것)

제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. 다만, 제1호에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자인 경우와 제4호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자이거나 후보자의 직계존비속인 경우에는 그러하지 아니하다.

5. 제53조(공무원 등의 입후보) 제1항 제2호 내지 제8호에 해당하는 자(제4호 내지 제6호의 경우에는 그 상근직원을 포함한다)

공직선거법(2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정된 것)

제53조(공무원 등의 입후보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 후보자가 되려는 사람은 선거일 전 90일까지 그 직을 그만두어야 한다. (단서 생략)

6. 「지방공기업법」 제2조(적용범위)에 규정된 지방공사와 지방공단의 상근 임원

□ 결정주문

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조의6 제1항 본문의 ‘제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제6호 가운데 지방공기업법 제2조에 규정된 지방공단인 안성시시설관리공단의 상근직원’에 관한 부분 및 같은 법 제255조 제1항 제1호 중 제57조의6 제1항 본문의 ‘제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제6호 가운데 지방공기업법 제2조에 규정된 지방공단인 안성시시설관리공단의 상근직원’에 관한 부분은 헌법에 위반된다.

□ 이유의 요지

○ 심판대상조항이 ‘당원이 아닌 자’에게도 투표권을 부여하여 실시하는 당내경선에서 안성시시설관리공단의 상근직원에 대하여 경선운동을 금지하고 그 위반행위를 처벌하는 것은 당내경선의 형평성과 공정성을 확보하기 위한 것으로 정당한 목적 달성을 위한 적합한 수단이다.

○ 안성시시설관리공단의 상근임원인 이사장은 안성시장이 임명하고 공단을 대표하며 그 업무를 총괄하고 경영성과에 대하여 책임을 지며, 안성시시설관리공단 업무에 관한 중요 사항을 심의·의결하는 이사회의 구성원이다. 반면, 안성시시설관리공단의 상근직원은 시험성적, 근무성적, 그 밖의 능력의 실증에 따라 이사장이 임면하는데, 안성시시설관리공단의 경영에 관여하거나 실질적인 영향력을 미칠 수 있는 권한이 있다고 인정하기 어렵다.

○ 이러한 지위와 권한에 비추어 볼 때, 안성시시설관리공단의 상근직원이 특정 경선후보자의 당선 또는 낙선을 위한 경선운동을 한다고 하여 그로 인한 부작용과 폐해가 일반 사기업 직원의 경우보다 크다고 보기 어렵다. 공직선거법 제53조 제1항 제6호가 지방공단의 상근임원과 달리 상근직원은 그 직을 유지한 채 공직선거에 입후보할 수 있도록 규정한 것도 상근직원의 영향력이 상근임원보다 적다는 점을 고려한 것이다.

○ 그럼에도 불구하고 심판대상조항이 안성시시설관리공단 상근임원의 경선운동을 금지하는 데 더하여 상근직원에게까지 경선운동을 금지하는 것은 당내경선의 형평성과 공정성을 확보한다는 입법목적에 비추어 보았을 때 과도한 제한으로 판단된다.

○ 공직선거법은 이미 당원이 아닌 자에게도 투표권을 부여하여 실시하는 당내경선에서 허용되는 경선운동방법을 한정하고(공직선거법 제57조의3, 제255조 제2항 제3호 참조), 업무·고용 그 밖의 관계로 인하여 자기의 보호·지휘·감독을 받는 자에게 특정 경선후보자를 지지·추천하거나 반대하도록 강요한 자는 형사처벌하는 등(공직선거법 제237조 제5항 제3호 참조) 안성시시설관리공단의 상근직원이 당내경선에서 직·간접적으로 영향력을 행사하는 행위들을 금지하고 처벌하는 규정을 마련하고 있다.

○ 설령 위와 같은 공직선거법 규정들만으로 당내경선의 형평성과 공정성을 확보하기 부족하더라도, 안성시시설관리공단의 상근직원이 그 지위를 이용하여 경선운동을 하는 행위를 금지·처벌하는 규정을 두는 것은 별론으로 하고, 당원이 아닌 자에게도 투표권을 부여하여 실시하는 당내경선에서 안성시시설관리공단 상근직원의 경선운동을 일률적으로 금지·처벌하는 것은 정치적 표현의 자유를 과도하게 제한하는 것이다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성에 위반된다.

○ 이처럼 심판대상조항이 정치적 표현의 자유를 중대하게 제한하는 반면, 당내경선의 형평성과 공정성의 확보라는 공익에 기여하는 바가 크다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성을 충족하지 못하였다.

○ 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 정치적 표현의 자유를 침해한다.

□ 반대의견(재판관 이종석, 재판관 이영진)

○ 안성시시설관리공단은 안성시장이 지정하는 공공시설의 관리 및 운영과 청소사업 등 위탁사업 업무를 수행하여 시민의 복리증진에 기여하기 위해 지방공기업법에 따라 설립된 지방공단으로, 그 사업 내용이나 목적의 공공적 성격이 강하고, 그 조직·운영 등에도 공법적 특수성이 인정된다.

○ ‘당원이 아닌 자’에게도 투표권을 부여하여 실시하는 당내경선에서는 사실상 선거운동기간 이전에 선거구민을 상대로 특정 정당 소속 경선후보자를 홍보할 기회가 주어지므로, 과열된 경선운동은 정당 소속 후보자와 무소속 후보자 간의 불평등의 문제를 야기할 수 있고, 경선운동이 사전선거운동금지 등 각종 선거운동 관련 규제를 회피하기 위한 탈법적인 수단으로 변질될 우려도 있다.

○ 심판대상조항이 안성시시설관리공단의 상근직원에 대하여 당원이 아닌 자에게도 투표권을 부여하여 실시하는 당내경선에서 경선운동을 금지하고 이를 위반한 경우 처벌하는 것은 안성시시설관리공단의 공법적 특수성을 고려하여 당내경선의 형평성과 공정성을 확보하기 위한 것으로 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

○ 안성시시설관리공단의 상근직원은 형법상 뇌물죄와 관련하여 공무원으로 간주되는 등 그 직무의 공공성이 인정되고, 안성시시설관리공단은 안성시가 설치한 각종 시설 및 시설물 관리, 생활폐기물 수집·운반, 재활용, 불법 주·정차 차량의 견인 및 관리 등을 수행한다. 안성시시설관리공단의 상근직원이 그 직을 그대로 유지한 채 당원이 아닌 자에게도 투표권을 부여하여 실시하는 당내경선에서 경선운동을 할 경우, 특정 집단의 이익만을 도모하는 방향으로 업무를 수행하는 등으로 당내경선의 형평성과 공정성을 해할 수 있다.

○ 과거와 달리, 오늘날에는 인터넷 등을 통한 선거 개입이 일반화되고 있어 직급이 낮다고 하여 당내경선에 미치는 영향력이 낮다고 단정할 수 없는 점, 지위를 이용한 경선운동만을 금지할 경우 금지조항으로서의 실효성이 약화될 우려가 있는 점, 안성시시설관리공단의 상근직원은 경선운동에 이르지 아니하는 통상적인 정당활동 등은 할 수 있고, 소속 당원만을 대상으로 하는 당내경선에서는 경선운동을 할 수 있는 점 등을 고려하면 심판대상조항은 침해의 최소성에 위반된다고 볼 수 없다.

○ 심판대상조항에 의하여 보호되는 당내경선의 형평성과 공정성의 확보라는 공공의 이익은 본 선거의 형평성 및 공정성과도 밀접 불가분의 관계에 있으므로 높은 가치를 지닌 반면, 심판대상조항이 안성시시설관리공단 상근직원의 정치적 표현의 자유를 제한하는 정도가 크다고 보기 어려우므로, 법익의 균형성도 갖추었다.

○ 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 정치적 표현의 자유를 침해하지 않는다.

□ 결정의 의의

○ 과거 헌법재판소는 국민건강보험공단 상근직원의 선거운동을 금지·처벌하는 구 ‘공직선거및선거부정방지법’(2003. 2. 4. 법률 제6854호로 개정되기 전의 것) 제60조 제1항 제9호가 과잉금지원칙에 반하여 선거운동의 자유를 침해하지 않는다는 이유로 헌법소원심판청구를 기각하였다(헌재 2004. 4. 29. 2002헌마467).

○ 이후 헌법재판소는 한국철도공사 상근직원의 선거운동을 금지·처벌하는 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2020. 3. 25. 법률 제17127호로 개정되기 전의 것) 제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제4호 가운데 한국철도공사의 상근직원 부분 및 같은 법 제255조 제1항 제2호 중 위 해당부분이 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다(헌재 2018. 2. 22. 2015헌바124).

○ 그리고 헌법재판소는 광주광역시 광산구 시설관리공단 상근직원의 경선운동을 금지·처벌하는 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조의6 제1항 본문의 ‘제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제6호 가운데 지방공기업법 제2조에 규정된 지방공단인 광주광역시 광산구 시설관리공단의 상근직원’에 관한 부분과 같은 법 제255조 제1항 제1호 중 위 해당부분이 헌법에 위반된다고 결정하였다(헌재 2021. 4. 29. 2019헌가11).

○ 또한 최근 헌법재판소는 서울교통공사 상근직원의 경선운동을 금지·처벌하는 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조의6 제1항 본문의 ‘제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제6호 가운데 지방공기업법 제2조에 규정된 지방공사인 서울교통공사의 상근직원’에 관한 부분 및 같은 법 제255조 제1항 제1호 중 제57조의6 제1항 본문의 ‘제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제6호 가운데 지방공기업법 제2조에 규정된 지방공사인 서울교통공사의 상근직원’에 관한 부분이 헌법에 위반된다고 결정하였다(헌재 2022. 6. 30. 2021헌가24).

○ 이 사건은 ‘안성시시설관리공단’ 상근직원의 ‘경선운동’ 금지·처벌에 관한 것으로, 지방공단인 ‘광주광역시 광산구 시설관리공단’ 상근직원의 ‘경선운동’ 금지·처벌에 관한 헌재 2021. 4. 29. 2019헌가11 결정 및 지방공사인 ‘서울교통공사’ 상근직원의 ‘경선운동’ 금지·처벌에 관한 헌재 2022. 6. 30. 2021헌가24 결정과 유사한 취지로 판단하였다.