고령화 시대의 노인보건. 복지정책 (정경희-한국보건사회연구원)

[하하]

고령화 시대의 노인보건. 복지정책


정경희 (한국보건사회연구원 노인복지연구팀장)


2000년에 이미 고령화 사회(aging society)가 된 우리사회는 2003년 현재 전체인구의 8.3%가 노인인구이며 이러한 인구고령화는 앞으로도 매우 급격하게 이루어질 것으로 예견되고 있다. 인구고령화는 우리사회가 단기간 내에 경험한 급격한 사회?문화?경제적 변화에 덧붙여져 복합적인 변화를 가져오고 있다. 따라서 이러한 변화에 대한 사회정책적인 대응이 적절히 이루어져야만 지속적인 사회발전이 가능할 수 있는 시점이 되었다.
우리보다 먼저 인구고령화를 경험한 OECD국가들은 인구고령화가 천천히 이루어져 사회제도적인 기반을 마련할 시간이 충분했음에도 불구하고 인구의 14%가 노인인 고령사회(aged society)에 접어들면서 경제활동 인구의 감소, 고령인구의 증대에 따른 거동불편 노인에 대한 개인, 가족 및 국가의 재정적?심리적 부담이 커짐에 따라서 고령인구 증대가 갖고 있는 정책적 의미를 살펴보고 적절한 정책방향을 모색하고 개혁을 실시하고 있다.
본고는 이러한 맥락에서 고령화 시대에 대응한 사회정책 수립의 시급성은 어디에 있는가를 살펴보고, 고령화 시대에 적절한 사회정책의 기본방향은 어떠해야 하는지, 그러한 맥락에서 현재의 노인보건복지정책은 어떠한 한계를 갖고 있으며, 그러한 한계를 극복하고 노인보건복지수준의 향상을 위하여 향후 추진되어야할 정책과제에는 어떤 것들이 있는가를 살펴보고자 한다.


Ⅰ. 고령화 시대에 대응한 사회정책 수립의 시급성

1. 압축적 인구 고령화

우리사회가 갖고 있는 가장 큰 문제는 준비할 시간없이 급격한 인구고령화를 경험하게 되었다는 점이다. 통계청의 2000년도 인구주택총조사 결과에 기초한 장래인구추계에 의하면 우리나라는 이미 2000년에 총인구중 노인인구가 차지하는 구성비가 7%인 고령화 사회(ageing society)가 되었으며, 2019년에는 14%인 고령사회(aged society), 2026년에는 20%인 초고령사회에 도달할 것이다. 이러한 인구 고령화 속도는 1865년에 세계에서 가장 먼저 고령화 사회가 된 프랑스의 경우 고령화사회에서 고령사회가 되는데 115년이 소요되었으며 1975년에 가장 먼저 고령사회가 되었던 스웨덴의 경우는 85년이, 가장 빠른 속도의 인구고령화를 경험한 일본의 경우 고령화 사회에서 고령사회가 되는데 24년이 소요된 것에 비교해볼 때 그 속도가 매우 빠른 것으로 ‘압축적 고령화’라고 명명할만하다.
1960년대에 경우 노인인구는 82만명으로 전체 인구의 3.3% 수준에 불과하였지만 2003년도 현재는 397만명으로 전체 인구의 8.3%를 차지하고 있다. 이러한 수치는 노인인구가 그 구성비나 절대적인 규모에 있어서 무시할 수 없는 집단이 되었음을 의미하는 것이다. 397만이라고 하는 노인인구의 절대적인 규모는 391만명인 25～29세 인구의 규모와 거의 비슷한 것으로 사회적인 관심을 필요로 하는 대상임과 동시에 사회적인 영향력을 가질 수 있는 양적 규모를 확보한 것이며, 따라서 사회적 통합이라는 측면에서도 무시할 수 없는 집단이 된 것이다.
이러한 인구구조의 변화는 사회가 감당해야 할 부양부담에도 변화를 가져온다. 2003년의 총부양비와 2019년의 총부양비는 모두 40.0%로 동일하다. 그러나 부양비의 구성을 보면, 2003년도에는 유년부양비가 28.4%이고 노년부양비는 11.6%로 유년부양비가 총부양비의 3/4을 차지하고 있지만 2019년도의 경우는 유년부양비가 19.8%, 노년부양비가 20.2%로 비슷한 규모를 보이게 된다. 즉, 2003년과 2019년 모두 생산가능인구층인 15～64세 연령 2.5명당 1명의 비생산가능인구를 부양해야 하지만 2003년의 경우는 부양대상자의 2/3가 유년인구인 반면, 2019년의 경우는 절반이 노인인구인 것이다. 초고령 사회인 2026년에는 생산가능인구층인 15～64세 연령 2명이 1명의 비생산가능인구를 부양해야 하며, 부양인구의 약 2/3는 노인이다.
에는 생산가능인구층인 15～64세 연령 2명이 1명의 비생산가능인구를 부양해야 하며, 부양인구의 약 2/3는 노인이다. 2003년 현재, 노인부양비(노인인구/생산연령인구)는 11.6%로 생산연령(15～64세)인구 약 9명이 노인 1명을 부양하나, 2019년에는 5명의 생산연령이 노인 1명을 부양해야 할 것으로 전망된다. 또한, 노인부양에 드는 공?사적 비용은 자녀부양 보다 높아, 실제적인 부양비용도 급격히 증가할 것으로 예상되므로 노인인구 증가에 따른 사회적 부담이 커질 것이다.
이러한 인구구성의 변화는 경제활동 인구의 감소라고 하는 생산영역에서의 문제와 비생산적인 것으로 간주되어온 보살핌의 역할(caring)에 대한 재정의를 요구한다. 고령인구의 경우 현재는 개개인의 능력이 아니라 연령기준으로 하여 노동시장으로부터 배제되어 있으나 노동력의 부족이 예견되기 때문에 이러한 연령차별적인 관행으로는 인구고령화에 따른 지속가능한 사회경제적 발전이 가능하지 않을 것이다.
또한, 보살핌의 역할은 전통적으로 여성에 의하여 무보수 노동으로 가정내에서 행하여져 왔으나 더 이상 이를 사회적 가치가 인정되지 않은 영역으로 남겨둘 수가 없게 된 것이다. 즉 보호노동의 사회적 가치인정이 요구되고 있고 이는 의존적 사회구성원을 위한 적절한 보호도 사회발전전략 수립에 있어 함께 고려되어야 함을 의미한다. 따라서 노인의 부양을 가족에게만 맡겨놀 수 없으며, 적절한 가족과 사회의 역할분담과 그에 기초한 사회적 보호체계 마련방법에 대한 구체적인 논의가 요구되고 있다.

표 1. 노인인구의 양적 변화
(단위: 천명, %)

자료: 통계청, 『장래인구추계』, 2001.
표 2. 주요국의 인구고령화 추세
(단위:년)

자료 : UN, 「The Sex and Age Distribution of World Population」, 각년도
일본 국립사회보장?인구문제연구소, 「인구통계자료집」, 2000
통계청, 「장래인구추계」, 2001.
2. 연령군별 제특성 차이와 예견되는 노인의 제특성 변화

60년대 이후 급속하게 진행된 산업화와 개인주의적 가치관과 정서적 핵가족화, 양성평등적 사회로의 변화 등과 같은 사회문화적인 변화로 인하여 연령군별 제특성과 가치관에 큰 차이를 보이고 있다. 이는 연령층별 차이로 인한 세대간 갈등의 가능성을 높히는 것으로 사회적 통합이라는 측면에서의 관심이 요구된다. 또한 현재의 노인층과 미래의 노인층은 상이한 특성을 가질 것이므로 노인인구의 양적 증대와 더불어 질적 변화를 염두에 둔 사회정책 마련이 요구되는 것이다.
삶의 기회와 양식을 결정하는 중요한 요인인 교육수준의 경우 연령군별 차이가 매우 크다. 노인의 경우 대다수가 초등학교 이하의 학력을 갖고 있는데 비하여, 30대 이상의 경우 초등학교 교육의 의무교육화로 인하여 초등하교 이하 학력을 가진 사람은 극소수에 불과하며 80% 이상이 고등학교 이상이 학력을 갖고 있다. 이는 인적 자원개발이라는 점에서 현세대 노인들이 구조적으로 불리함을 보여주는 것이다.
노인의 교육수준을 구체적으로 살펴보면, 78.2%가 초등학교 이하의 학력을 갖고 있으며, 고등학교 이상 졸업자는 13.4%에 불과하다. 반면 고령사회에서 노년기를 맞이할 현 45～64세 연령군의 교육수준을 살펴보면 약 절반 정도가 고등학교 이상의 학력을 갖고 있으며, 50대의 경우 대학교 이상 학력의 비율이 10%를 넘고 있다. 한편, 초고령사회의 노인들이 될 현 35～44세 연령군의 경우 불취학자는 1% 미만이며 70～80%가 고등학교 학력을 갖고 있고, 대학교 이상 학력소지자도 20% 내외에 달하고 있다. 따라서 고령사회나 초고령사회의 노인들은 현 노인세대들과는 달리 교육수준이 높아 경제적인 측면이나 활기찬 노후생활을 영위할 수 있는 기반이 어느 정도 마련이 될 것으로 판단된다. 따라서 이러한 건강하고 인적자원으로서의 개발이 이루어진 연령층을 적극적으로 활용할 수 있는 방안의 마련이 요구된다.
이러한 연령군별 교육수준의 차이는 일상적인 삶의 방식에서도 차이를 가져오고 있다. 현세대 노인들은 컴퓨터 사용능력이 매우 낮고 신문구독이나 독서인구비율이 낮아 정보습득의 기회가 매우 제한되어 있음을 볼 수 있다. 반면, 고령사회의 노인이 될 연령층들은 상대적으로 컴퓨터 사용능력이 있는 비율이 높고 신문구독 및 독서인구비율이 높아서 새로운 정보를 습득할 수 있는 능력이 높아질 것으로 판단된다. 또한 현세대 노인들의 경우는 소수만이 음악회, 연극, 박물관, 미술관 등을 이용하고 있지만, 미래의 노인층들은 현 노인층보다 문화활동 향유 경험이 많고, 그들의 경제적인 능력도 향상되어 다양한 문화여가활동에 대한 욕구가 증가할 것으로 예측된다.
한편, 노년기를 삶의 질을 결정하는 데 있어서 경제적인 측면에서 노후준비를 충실히 하였는가가 중요하다. 현 노인세대의 경우 노후소득보장제도가 정립되지 못한 시기에 청장년기를 보냈기 때문에, 대부분이 경제적인 노후준비가 전혀 없는 상태이다. 현재 노인의 22.6%만이 노후준비를 하고 있다. 내용을 살펴보면 공적 연금에 가입해 있는 노인은 3.9%, 사적연금은 3.8%, 퇴직금은 1.6%로 매우 낮은 수준이며, 예금?적금?저축성 보험이 가장 그 비율이 높아 13.7%이다. 즉, 사회보험을 통한 노후준비는 미흡한 세대인 것이다.
반면 현재 45～64세 연령군은 40% 정도가 노후준비를 하고 있어 현 세대의 노인에 비해서는 상대적으로 노후준비가 되어 있다고 볼 수 있다. 35～44세 연령군의 경우도 비슷한 경향을 보이고 있다. 약 50% 정도가 전혀 노후준비가 되어 있지 않은 상황이기는 하지만, 이들 연령층은 앞으로 노후를 준비할 시간이 있다는 점에서 이들이 노인이 되었을 때는 그 준비율이 이보다는 높아질 것으로 기대된다. 또한 이들은 현세대 노인들에 비하여 연금을 통한 노후준비를 하고 있어 안정성도 높을 것으로 기대된다. 공적 연금 수급실태 전망을 보면 2002년 현재는 공적 연금수급자가 60세 이상 인구의 20.5%에 불과하지만, 2019년에는 51.6%가, 2026년에는 60.9%가 공적 연금수급자일 것으로 전망되고 있다. 따라서 현재의 노인들은 구매력이 낮지만 미래의 노인들은 민간시장에서의 구매력이 큰 다수 집단이 될 것이므로 시장경제에서도 무시할 수 없는 집단이 될 것이다.
한편, 노인들과 비노인간의 가치관도 매우 크다. 고령사회나 초고령사회에서 노년기를 맞이할 연령층은 그들의 가치관을 정립하는 시기의 사회문화적 배경이 상이하다. 이는 현재는 세대간 가치관의 차이로 나타난다. 결혼과 관련한 가치관에 있어서 현세대 노인들은 당위적인 가치관을 갖고 있다. 노인의 69.2%가 결혼은 반드시 해야 한다고 응답하고 있으며, 이혼의 경우는 48.7%가 하지 말아야 한다, 재혼의 경우는 10.2%가 하지 말아야 한다고 응답하고 있다. 반면, 고령사회의 노인층이 될 45～64세 연령층의 경우 그러한 당위론적 가치관을 가진 비율이 줄어들고 있음을 볼 수 있다. 45～49세 연령층의 경우 결혼은 꼭 해야 한다는 응답은 39.6%에 불과하여 이들 연령층의 약 2/3는 결혼을 생애에 있어서 선택적인 것으로 파악하고 있다. 또한, 어떤 이유라도 이혼을 해서는 안 된다는 의견이 20.3%이며, 재혼을 하지 말아야 한다는 비율도 4.9%로 고령사회의 노인들은 현세대의 노인들과는 판이한 가치관을 가질 것임을 보여주고 있다. 한편 초고령사회에 노인으로 진입할 35～39세 연령군의 경우 결혼을 꼭 해야 한다는 비율은 24.3%이며, 어떠한 이유에서라도 이혼을 해서는 안 된다는 비율은 14.6%,
24.3%이며, 어떠한 이유에서라도 이혼을 해서는 안 된다는 비율은 14.6%, 재혼을 해서는 안된다는 응답은 4.2%로 현세대의 노인과는 상이한 가치관을 갖고 있다. 이러한 가치관에서의 차이는 삶의 단계를 규범에 의하여 주어지는 대로 살기보다는 자신의 선택에 의하여 결정하고자 하는 태도로 이어질 것임을 짐작할 수 있다. 세대간의 가치관의 차이가 크기 때문에 세대간 이해의 폭이 좁을 수 있다.
한편, 노부모 부양책임에 대한 태도에 있어는 현세대 노인이나 미래의 노인 모두 자녀가 노부모 부양의 책임을 져야 한다는 ‘가족중심적’ 사고를 갖고 있을 것으로 전망된다. 즉, 노인인구가 증가하지만 결코 노인들이 가족으로부터 버림을 받지는 않을 것임을 볼 수 있다. 그러나 가족이 노인에게 있어 중요한 존재이기는 하되 누가 노인에 대한 부양책임을 져야 할 것인가에 대한 생각은 많이 변화할 것으로 예견된다. 현 세대 노인의 경우는 장남이라는 응답이 43%에 달하며, 다음이 능력있는 자녀라는 응답도 32.1%인 데 비하여, 고령사회의 노인층이 될 45～64세 연령층은 40% 내외가 능력있는 자녀라고 응답하고 있다. 이렇게 연령군별 차이가 크기 때문에 현재는 세대간의 통합에 대한 관심이 필요하며, 현재의 노인뿐만 아니라 미래의 노인의 특성변화를 염두에 둔 정책마련이 필요하다.


Ⅱ. 고령화 시대가 요구하는 사회정책의 기본방향

1. 사회적 변화의 전망

향후 우리사회는 노인개인의 변화뿐만 아니라 가족, 사회적인 변화를 동시에 경험할 것으로 예견된다. 노인인구는 양적으로 증가할뿐만 아니라 교육수준 및 정보?지식 습득능력의 지속적인 향상과 문화여가활동의 보편화 등 질적인 변화도 경험할 것으로 예상되고 있다. 즉 지금 우리사회의 노인세대와 미래의 노인세대는 서로 다른 특성을 가질 것이며, 구매력을 가진 집단으로서 시장경제에서 무시할 수 없는 소비자가 될것이며, 투표권을 가진 다수집단으로써 정부와 정당에 정치적 압력을 행사할 수 있는 능력을 가질 것이다.
이러한 노인인구의 변화와 더불어 출산력의 저하, 여성의 경제활동의 증가, 공적 서비스욕구의 증대 등 가족부양능력에 영향을 미치는 변화도 예견되고 있다. 이혼의 증대와 출산력의 저하 등으로 인하여 가족의 가용성이 저하될 것이며, 이는 가족의 가족부양의지의 저하와 엇물려 가족만으로는 노화와 함께 발생할 다양한 부양에의 부담을 감당하기 어려워질 것이다. 예를 들어 가족들은 노인에 대한 부양의무는 인지하지만, 신체적 수발이 필요한 노인들에게 실제적인 부양을 제공하기 보다는 공적 서비스를 통하여 지원받고자 하는 욕구가 증대하여 장기요양보호체계 구축에의 욕구가 강화될 것이다.
더불어 이러한 변화는 농림수산업의 비중 급감 및 서비스 산업의 증가라고 하는 산업구조의 변화와공적연금 수급자 비율의 증대라고 하는 거시적 변화의 와중에서 진행될 것이다. 산업구조의 변화는 지속적인 인적자원의 개발만 이루어진다면 단지 신체적인 노화라는 기준 하나만으로 노동시장에서 노인을 배제시키는 연령차별적 노동시장의 관행을 약화시킬 것이다. 또한 노후소득보장제도의 정립은 점점 구매력 있는 노인의 증가를 가져와 ‘생산’에의 참여뿐만 아니라 ‘소비’의 주체로서의 위상도 강화될 것이다.
노인을 단순히 부양을 받아야 하는 존재로 규정하고 가족이나 국가가 보호하려고 하는 정책기조로는 그 비용을 감당하기 어렵다. 따라서 노인을 사회의 제측면에 적극적으로 참여하는 존재로 자리매김해야만 지속적인 사회적 발전이 가능해질 것이다. 또한 노인 개인의 차원에서도 길어진 노년기를 의존적인 존재로 생활한다고 하는 것은 삶의 질을 저하시키는 것이므로 생산적이고 자율적으로 살 수 있는 활동적인 노화(active ageing)가 바람직한 방향이다.

표 3. 사회적 변화의 전망

주: 출산력 가정은 통계청의 『장래인구추계』에 의한 것이나, 2002년에 발표된 통계청의 『2001년 출생?사망통계』에 의하면 2001년도 합계출산율은 1.30으로 2000년의 1.47에 비하여 급속히 저하된 것으로 나타났음. 또한 아직 공식발표되지는 않았지만 2002년도 합계출산율 또한 1.20 미만인 것으로 알려지고 있어 고령화 속도는 기존의 추계에서 가정한 것보다 더 빠르게 진행될 것으로 판단됨.
자료: 정경희, 『고령화 사회의 정책과제』, 한국보건사회연구원, Working Paper, 2002.

2. 국제기구가 제시한 원칙들

고령화 시대에 적합한 사회정책의 방향을 설정함에 있어 UN이나 OECD와 같은 국제기구에서 제시한 원칙은 중요한 시사점을 준다.
OECD 국가에서는 고령사회에 접어든 국가들이 증가하여 사회전반에 미치는 영향이 막대해짐에 따라 고령사회에 적합한 정책의 기본방향을 정리하여 발표한 바 있다. 제시된 원칙은 (1) GDP대비 공공부채를 축소하여 재정적인 어려움을 방지할 것, (2) 퇴직후의 소득을 다양화하여 안정된 노후생활을 보장할 것, (3) 조기 퇴직을 방지할 것, (4) 금융시장과 연금을 연계시켜 재정적 안정을 꾀할 것, (5) 인력을 개발하여 생산성을 높
24.3%이며, 어떠한 이유에서라도 이혼을 해서는 안 된다는 비율은 14.6%, 재혼을 해서는 안된다는 응답은 4.2%로 현세대의 노인과는 상이한 가치관을 갖고 있다. 이러한 가치관에서의 차이는 삶의 단계를 규범에 의하여 주어지는 대로 살기보다는 자신의 선택에 의하여 결정하고자 하는 태도로 이어질 것임을 짐작할 수 있다. 세대간의 가치관의 차이가 크기 때문에 세대간 이해의 폭이 좁을 수 있다.
한편, 노부모 부양책임에 대한 태도에 있어는 현세대 노인이나 미래의 노인 모두 자녀가 노부모 부양의 책임을 져야 한다는 ‘가족중심적’ 사고를 갖고 있을 것으로 전망된다. 즉, 노인인구가 증가하지만 결코 노인들이 가족으로부터 버림을 받지는 않을 것임을 볼 수 있다. 그러나 가족이 노인에게 있어 중요한 존재이기는 하되 누가 노인에 대한 부양책임을 져야 할 것인가에 대한 생각은 많이 변화할 것으로 예견된다. 현 세대 노인의 경우는 장남이라는 응답이 43%에 달하며, 다음이 능력있는 자녀라는 응답도 32.1%인 데 비하여, 고령사회의 노인층이 될 45～64세 연령층은 40% 내외가 능력있는 자녀라고 응답하고 있다. 이렇게 연령군별 차이가 크기 때문에 현재는 세대간의 통합에 대한 관심이 필요하며, 현재의 노인뿐만 아니라 미래의 노인의 특성변화를 염두에 둔 정책마련이 필요하다.


Ⅱ. 고령화 시대가 요구하는 사회정책의 기본방향

1. 사회적 변화의 전망

향후 우리사회는 노인개인의 변화뿐만 아니라 가족, 사회적인 변화를 동시에 경험할 것으로 예견된다. 노인인구는 양적으로 증가할뿐만 아니라 교육수준 및 정보?지식 습득능력의 지속적인 향상과 문화여가활동의 보편화 등 질적인 변화도 경험할 것으로 예상되고 있다. 즉 지금 우리사회의 노인세대와 미래의 노인세대는 서로 다른 특성을 가질 것이며, 구매력을 가진 집단으로서 시장경제에서 무시할 수 없는 소비자가 될것이며, 투표권을 가진 다수집단으로써 정부와 정당에 정치적 압력을 행사할 수 있는 능력을 가질 것이다.
이러한 노인인구의 변화와 더불어 출산력의 저하, 여성의 경제활동의 증가, 공적 서비스욕구의 증대 등 가족부양능력에 영향을 미치는 변화도 예견되고 있다. 이혼의 증대와 출산력의 저하 등으로 인하여 가족의 가용성이 저하될 것이며, 이는 가족의 가족부양의지의 저하와 엇물려 가족만으로는 노화와 함께 발생할 다양한 부양에의 부담을 감당하기 어려워질 것이다. 예를 들어 가족들은 노인에 대한 부양의무는 인지하지만, 신체적 수발이 필요한 노인들에게 실제적인 부양을 제공하기 보다는 공적 서비스를 통하여 지원받고자 하는 욕구가 증대하여 장기요양보호체계 구축에의 욕구가 강화될 것이다.
더불어 이러한 변화는 농림수산업의 비중 급감 및 서비스 산업의 증가라고 하는 산업구조의 변화와공적연금 수급자 비율의 증대라고 하는 거시적 변화의 와중에서 진행될 것이다. 산업구조의 변화는 지속적인 인적자원의 개발만 이루어진다면 단지 신체적인 노화라는 기준 하나만으로 노동시장에서 노인을 배제시키는 연령차별적 노동시장의 관행을 약화시킬 것이다. 또한 노후소득보장제도의 정립은 점점 구매력 있는 노인의 증가를 가져와 ‘생산’에의 참여뿐만 아니라 ‘소비’의 주체로서의 위상도 강화될 것이다.
노인을 단순히 부양을 받아야 하는 존재로 규정하고 가족이나 국가가 보호하려고 하는 정책기조로는 그 비용을 감당하기 어렵다. 따라서 노인을 사회의 제측면에 적극적으로 참여하는 존재로 자리매김해야만 지속적인 사회적 발전이 가능해질 것이다. 또한 노인 개인의 차원에서도 길어진 노년기를 의존적인 존재로 생활한다고 하는 것은 삶의 질을 저하시키는 것이므로 생산적이고 자율적으로 살 수 있는 활동적인 노화(active ageing)가 바람직한 방향이다.

표 3. 사회적 변화의 전망

주: 출산력 가정은 통계청의 『장래인구추계』에 의한 것이나, 2002년에 발표된 통계청의 『2001년 출생?사망통계』에 의하면 2001년도 합계출산율은 1.30으로 2000년의 1.47에 비하여 급속히 저하된 것으로 나타났음. 또한 아직 공식발표되지는 않았지만 2002년도 합계출산율 또한 1.20 미만인 것으로 알려지고 있어 고령화 속도는 기존의 추계에서 가정한 것보다 더 빠르게 진행될 것으로 판단됨.
자료: 정경희, 『고령화 사회의 정책과제』, 한국보건사회연구원, Working Paper, 2002.

2. 국제기구가 제시한 원칙들

고령화 시대에 적합한 사회정책의 방향을 설정함에 있어 UN이나 OECD와 같은 국제기구에서 제시한 원칙은 중요한 시사점을 준다.
OECD 국가에서는 고령사회에 접어든 국가들이 증가하여 사회전반에 미치는 영향이 막대해짐에 따라 고령사회에 적합한 정책의 기본방향을 정리하여 발표한 바 있다. 제시된 원칙은 (1) GDP대비 공공부채를 축소하여 재정적인 어려움을 방지할 것, (2) 퇴직후의 소득을 다양화하여 안정된 노후생활을 보장할 것, (3) 조기 퇴직을 방지할 것, (4) 금융시장과 연금을 연계시켜 재정적 안정을 꾀할 것, (5) 인력을 개발하여 생산성을 높
힐 것, (6) 허약한 노인을 위해서는 가급적 시설보호를 피하고 재가보호를 실시할 것, (7) 이러한 것을 실천하기 위하여 국가 단위의 실천 전략을 세울 것 등의 7가지이다. 이러한 원칙의 근간을 이루는 것은 생애의 전과정에 걸친 맥락에서 이해하고, 사회정책도 유년기부터 청년기, 노년기에 이르는 생애 각 단계별로 수립하는 것이 중요하다고 보는 생애사적 시각이다. 특히 교육은 생애 초반기에 집중되어서는 안되며, 지속적으로 이루어지는 평생교육제도를 도입하는 것이 노후생활에 있을 빈곤이나 사회적 소외를 줄일 수 있다는 접근을 하고 있다. 이러한 정책이 근간이 되는 중요한 사회목표는 개인이 나이가 들어감에 따라 사회와 경제에서 생산적 삶을 영위할 수 있게 하는 것이며, 노인에 대한 적절한 물질적 생활 수준을 확보해 주는 것이다.
한편, UN은 2002년에 스페인 마드리드에서 개최한 제2차 세계고령화회의(The Second World Assembly on Ageing)에서 「마드리드 고령화 국제행동계획」을 채택한 바 있다. 「마드리드 고령화 국제행동계획」은 노인의 삶의 질이 개선되고 지속적으로 유지될 수 있는 대책을 제시하는 것을 기본적인 목표로 하고 있으며, 1)고령화 사회에서 사회경제적 발전의 유지, 2) 노인계층의 보건 및 복지수준의 향상, 3)모든 연령계층을 대상으로 한 지지적 환경의 확보를 3가지 세부목표로 제시하고 있다. 또한 이러한 3가지 목표를 달성하기 위하여 제기한 관심분야는 다음과 같다.
첫째, 고령사회에서의 지속적 발전을 위해 관심을 가져야 할 분야로는 (1)적극적인 사회참여와 발전에의 참여제고, (2) 고령노동력의 적극적 활용, (3) 농촌개발, 이주 및 도시화가 노인에 미치는 영향에 대한 관심 제고, (4) 노인의 지식, 교육, 훈련에의 접근성 제고, (5) 세대간 연대강화, (6) 빈곤퇴치, (7) 소득보장, 사회적 보호와 빈곤예방, (8) 위급상황에 처한 노인계층의 보호 등이 제시되었다.
둘째, 노년기의 건강과 안녕을 제공하기 위해 관심을 가져야 할 분야로 제시된 내용은 (1) 전 생애과정에서의 건강과 안녕의 증진, (2) 수발서비스에 대한 보편적이며 형평성 있는 접근, (3) 노인의 HIV/AIDS에 대한 관심 제고, (4) 수발보호제공자의 훈련, (5) 노인의 정신건강 욕구에 대한 관심 제고, (6) 노인이 경험하는 장애의 예방과 재활에 대한 관심 및 서비스 제고이다.
세 번째 관심분야인 노인을 지지하는 환경마련과 관련해서는 (1) 주택과 주거환경 개선, (2) 수발과 수발자 지원, (3) 학대와 폭력으로부터의 보호, (4) 노화에 대한 긍정적인 이미지 향상 등이 관심분야로 제시되었다.
행동계획의 말미에서는 이러한 행동계획의 이행을 위해서는 국가, 국제단체의 참여가 필요하며 지속적인 연구와 전세계적인 모니터링이 요구됨을 강조하고 있다.
3. 고령화 시대가 요구하는 사회정책의 기본방향
이러한 맥락에서 볼 때, 고령화 시대에 적극적이고도 효과적으로 대응하기 위해서는 다음과 같은 방향으로의 사회정책이 정립되어야 할 것이다. 무엇보다도 먼저, 인구고령화에 대한 적극적인 대응을 통하여 사회가 지속적으로 발전하고 그러한 발전의 결과를 모든 연령층이 골고루 향유할 수 있기 위해서는 연령통합적 사회로의 전환이라고 하는 사회구성원리의 변화가 요구된다. 노동을 준비하기 위한 교육의 단계인 청소년기와, 노동의 시기인 중년기, 은퇴후 사회로부터 분리되어 여가를 즐기는 노년기로 구분되어 모든 정책과 제도가 마련되어 있는 연령분리적인 사회에서 교육, 노동, 여가가 전생애에 걸쳐 균형있게 시행되고 개인의 욕구에 따라서 자유롭게 선택할 수 있는 연령통합적 사회로의 전환이 필요하다. 미국의 경우 1967년에 연령차별 금지법을 제정하였으며, 유럽연합은 암스테르담조약에서 모든 소속국가들이 2006년까지 연령차별금지 법안을 제정하도록 하였으며, 일본은 경우는 정년제를 채택하되 정년을 만 65세로 연장하거나 정년퇴직자들을 상대로한 재고용제도를 실시하고 있다.
더불어, 노인에 대한 긍정적 이미지가 제고되어야 한다. 노인을 무조건 ‘비생산적’으로 간주하는 부정적인 태도에서 벗어나 노인을 자신이 갖고 있는 경륜과 능력을 발휘하여 사회에 기여할 수 있는 존재로 인식하고 노인의 경제적?사회적 기여를 증진할 수 있는 정책을 마련해야 할 것이다. 이를 통하여 건강하고 활력있는 노화와 모든 세대가 함께 살아가는 사회의 실현이 가능할 것이다. 만일 우리가 65세 이상 인구를 무조건 ‘비생산적’으로 간주하는 노인에 대한 선입관을 버린다면 이러한 인구고령화에 따른 경제적인 부양부담은 많이 저하될 수 있을 것이다.
한편으로 노인의 양적?질적 변화에 대응할 수 있는 적절한 서비스 제공 체계의 확립이 필요하다. 구체적으로는 예방적 서비스 체계와 보편적 복지로의 전환이 요구된다. 고령화에 따른 사회적 비용증가를 완화하기 위해서는 현재의 사후?치료중심?문제해결 중심의 보건복지서비스 제공에서 적극적인 예방적인 서비스 제공체계로의 전환이 요구되는 것이다. 더불어 지금까지와 같이 잔여적 복지에서 벗어나 보편적 복지를 지향해야 하며 이러한 맥락에서 저소득층 노인에 대한 기초생활. 의료. 주거. 교육보장 등은 국가와 지자체 중심의 공적제도를 내실화하고 중산층 이상 노인의 다양한 복지욕구 해결은 시장원리에 따라 추진될 수 있도록 실버산업 활성화 추진하는 것과 같은 정부와 민간의 적절한 역할분담이 필요하다. 이를 통하여 민간의 자발적 참여여건을 조성하고 정부와 민간의 역할분담을 통하여 노인문제 해결을 위한 사회적 역량을 제고하여야 할 것이다.


Ⅲ . 노인보건복지정책의 현황과 평가

지금까지 고령화에 대응하여 실시되어온 정책을 검토해보고, 앞에서 제시된 사회정책의 기본방향에 기초하여 평가해보고자 한다.

1. 제도적 기반 마련

고령화에 대응하기 위한 그간의 정책은 노인을 대상으로한 노인복지정책을 수행하기 위한 제도적 기반마련에 초점이 두어졌다고 볼 수 있다. 1981년에 노인복지정책의 법적 기반이 될 노인복지법이 제정되었고 그 동안 노인복지의 확대를 위해 4차례에 걸쳐 개정이 추진되었다. 더불어 1981년에 보건복지부내 가정복지과 노인복지계라고 하는 행정적 토대가 마련되었고, 2003년 현재 가정복지심의관실 하에 노인복지정책과와 노인보건과의 2개의 과로 확대되었다. 재정적인 측면에서 볼 때 1982년에는 노인복지예산이 전체 정부예산의 0.01%에 불과하였지만 2003년 현재는 0.35%로 증가하였다. 더불어 인구고령화가 가시화됨에 따라 세계노인의 해인 1999년에 보건복지부에서『21세기 고령사회를 대비한 노인보건복지 중?장기 발전계획』을 발표한 바 있으며, 보건복지부만의 정책계획만으로는 인구고령화에 대한 적절한 대응이 이루어질 수 없다는 판단 하에 2001년 말 국무조정실 산하에 노인보건복지대책위원회를 구성하여 『고령사회에 대비한 노인보건복지종합대책』을 마련한 바 있다. 또한 장기요양대책 마련에 정책적 초점을 두어 노인장기요양보장정책기획단을 운영하고 있다.
이러한 법?행정?재정적 기반 마련 외에도 고령화 사회에 적합한 사회적 분위기 조성을 위한 노력도 기울여 왔다. 경로우대를 위한 사회적 분위기 확산을 위하여 1982년 경로헌장을 제정하였고 1997년부터 노인의 날 제정 등을 통하여 노년층에 대한 사회적 인식을 제고하여 왔다. 또한 1990년부터 노인승차권 및 ‘96년부터 노인교통비 지급, 철도?항공기?국공립미술관 이용료 할인 등을 실시하고 있다.
표 4. 고령화에 대응하는 제도적 기반 마련


지금까지의 고령화에 대응하기 위한 제도적 기반 마련은 주로 증가하는 노인을 대상으로한 직접적인 서비스를 제공하는 기반 마련에 초점을 두어 왔다. 따라서 정책집행은 보건복지부를 중심으로 이루어져 왔고, 이는 노인보건복지는 보건복지부만의 소관사항이라는 행정관료들의 태도를 초래하였다. 따라서 부처간의 조율과 범부처적인 정책방향의 모색이 부족했던 것은 사실이다. 이러한 맥락에서 볼 때 국무조정실 산하에 『노인보건복지대책위원회』가 구성되어 계획안을 제시한 것은 큰 의의를 갖는다. 이는 노인보건복지정책이 더 이상 노인만을 위한 정책이 아니라 우리 모두의 문제임을 인식하고 인구고령화가 사회전반에 미치는 영향에 주목하게 되었다는 점에 큰 전환점이 되었다. 또한, OECD가 고령사회에 적합한 정책의 기본방향 중 하나로 국가단위의 실천 전략을 세울 것을 제시하고 있는데 비추어본다면 1999년도에 『21세기 고령사회를 대비한 노인보건복지 중?장기 발전계획』을, 2002년도에는 『고령사회에 대비한 노인보건복지종합대책 』을 수립한 것의 의미 또한 크다 하겠다.
그러나 노인에 대한 긍정적인 이미지 제고 및 연령통합적인 사회를 지향하는 ‘지지적 환경’의 구축을 위한 정책적 관심은 상대적으로 낮은 것으로 판단된다. 즉, 경로우대분위기 조성이라는 목표아래 시행되고 있는 개별정책들이 사회구성원들이 노인을 긍정적인 존재로 인식하게 하는 것을 목표로 하기 보다는 현세대 노인들이 산업화과정에서 사회에 기여한 존재이므로 보상을 부여하여야 한다는 측면에 더 초점을 두고 있다. 물론 과거의 기여에 대한 보상이라는 측면도 무시할 수는 없지만 향후 노인이 사회에 지속적으로 기여할 수 있는 구성원으로 보는 긍정적인 이미지 향상이 이루어져야만 사회발전과 통합이라는 측면에서 성과가 클 수 있을 것으로 판단된다.
2. 개별정책

노인을 대상으로 하여 ‘빈곤’ ‘질병’ ‘역할상실’ ‘소외’라고 하는 문제를 해결하기 위한 구체적이며 지속적인 정책이 수행되어왔다. 현재의 노인보건복지정책은 크게 생활안정기반조성을 위한 정책, 건강보장 및 사회적 보호지원정책, 문화여가활동 지원정책으로 나누어볼 수 있다.
생활안정기반의 조성과 관련해서는 연금제도가 가장 중요하다. 그러나 국민연금제도가 도입이 늦어 실제로 현세대 노인을 위한 노후소득보장의 역할을 하지 못하고 있다. 따라서 1991년도에 생활보호대상자를 대상으로 한 노령수당제도를 도입하였다. 이는 1998년도에는 국민기초보장수급자와 저소득층을 대상으로 하는 경로연금제도로 발전되었으며, 도입 이후 지급액의 확대 및 대상자의 확대가 이루어져왔다. 현제 생활안정기반의 조성을 위한 정책으로 가장 대표적인 것은 경로연금제도로 2002년의 경우 전체노인의 15.7%인 59만 4천명에게 월 3.5~5만원이 지급되었다. 2003년도에도 동일한 지급액을 80만명에게 지급하는 것으로 예산편성이 되어 있다.
앞으로 국민연금제도가 성숙하여 노령소득보장의 기본제도로 정착하더라도 국민연금의 사각지대에 놓여지는 사람들이 계속 발생하게 되어 기초생활보장 및 국민연금의 수급에서 모두 제외되면서도 저소득인 차상위저소득 노인들에 대한 공적소득보장제도가 필요하다. 따라서 경로연금이 현행과 같이 한시적?경과적 제도로서의 위상을 유지할 것인지, 아니면 계속 존속하여 공적소득보장체계의 2차 안전망으로서 공적연금의 보완적 역할을 수행할 것인지에 대하여 근본적인 재검토가 필요한 시점이다.
이와 더불어 고령자 고용촉진을 위한 노력도 기울여, 보건복지부에서는 노인취업알선센터를, 노동부에서는 고령자 인재은행을, 서울시에서는 고령자 취업알선센터를 설치?운영하고 있다. 또한 복지부에서는 고령자의 소득기회 제공을 위해 1986년부터 노인공동작업장을 설치운영하고 있으며, 2001년 7월부터 지역사회시니어클럽(CSC) 사업을 시작하였고 이를 점차적으로 확대할 예정이다. 이러한 구체적인 정책과 더불어 고령자고용촉진법을 제정하여 고령자 기준고용률(3%) 제시와 고령자고용촉진장려금 지원 등 고령자 고용촉진의 법적 근거를 마련한 바 있다. 더불어 노인의 취업알선을 위해서 복지부에서 취업알선센터(전국 70개소)를, 노동부에서 고령자 인재은행(36개소)을, 서울시에서 고령자 취업알선센터(13개소) 등을 운영하고 있으나 관련 기관 간 연계가 미흡하여 효율성이 낮은 상태이다.
둘째, 노인의 건강보장을 위한 정책에는 예방적인 측면에서 국민기초생활보장수급노인을 대상으로 하여 실시되고 있는 무료건강검진이 있는데 1983년부터 실시되어오고 있으며 2003년의 경우 약 3만 명을 대상으로 실시(소요예산 4억 7천 만 원)되어있다. 노인복지법에 의한 검진수가는 국민건강보험 검진수가에 비하여 낮은 수준으로 의료기관에서 기피하는 현상이 초래되고 있다.
한편, 신체적?정신적인 의존상태에 있는 노인을 보호하기 위해 가정봉사원파견시설 144개소, 주간보호시설, 142개소, 단기보호시설이 36개소 등 노인 1,326명당 1개 비율로 재가보호시설이 설치되어 있다. 또한, 지역사회에서 보호가 불가능한 노인을 위한 시설보호서비스를 제공하는 장기노인입소시설은 총 288개소(양로시설 122개소 포함)이며, 수용가능 정원은 22,477명으로 65세 이상 노인 0.56%만을 보호할 수 있는 수준이다.
표 5. 노인보건복지 장기입소 생활시설현항 (2002.12월말 기준)

주: 도시농촌의 구분은 2002년도 기준으로 시부(도농복합시 포함), 군부로 함
자료: 보건복지부, ?2002년도 노인보건복지시설현황?, 2003


그러나 현재 이러한 거동불편한 노인을 위한 재가복지시설이나 장기입소노인시설은 절대적인 수의 부족 외에도 도시지역과 농어촌 지역의 차이가 크다는 문제를 안고 있다. 전체적으로, 2002년 12월말 현재, 도시(시부)에 위치해 있는 시설수는 303개소이고, 농촌(군부)에 위치해 있는 시설수는 19개소로 전체 시설수의 94.1%가 도시에 위치해 있는 실정이다. 또한 재가노인복지시설의 경우도 전체적으로, 2002년말 현재 도시(시부)
에 위치해 있는 시설수는 204개소이고, 농촌(군부)에 위치해 있는 시설수는 84개소로 전체 시설수의 70.8%가 도시에 위치해 있는 실정이다.
또한 서비스 제공체계의 구축이라는 측면에서 볼 때 정확한 사정기준에 의하여 노인의 요구상황에 적절한 서비스를 제공할 수 있도록 요양시설과 지역사회보건복지시설, 의료기관간 보호가 연계되고 연속적(Continuum of Care)으로 제공될 수 있는 이송체계 구축 및 인력 수준의 제고 등이 요구되고 있다. 더불어 노인의 자립생활지원 및 가족부담을 경감하고, 증가하는 노인요양비 및 노인의료비 문제에 적절히 대응하기 위해 모든 노인이 보편적으로 이용할 수 있는『공적노인요양보장체계』의 구축이 불가피한 실정이다. 이러한 과제들을 어떻게 해결하여 고령화 시대에 적합한 사회적 시스템을 구축할 것인가에 대한 논의가 『노인장기요양보장정책기획단』을 중심으로 진행되고 있다.
표 6. 재가노인복지시설의 도농간 분포 (2002.12월말 기준)

주: 도시농촌의 구분은 2002년도 기준으로 시부(도농복합시 포함), 군부로 함
자료: 보건복지부, ?2002년도 노인보건복지시설현황?, 2003

셋째, 건강한 노인들을 위한 노인여가활동 기반확충을 위해서 1989년부터 경로당과 노인복지회관이 설립되기 시작하였으며, 1990년에는 노인여가 시설의 관리근거를 마련하여 현재 노인복지회관 120개, 경로당 43,243개, 노인교실 617개, 노인휴양소 6개가 설치되어 있다. 노인복지관의 경우는 장기입소시설이나 재가노인복지시설의 경우와 마찬가지로 도시지역에 편중되어 있다는 문제를 갖고 있으므로 지역별 형평성을 고려하여 일정 수준이상의 서비스가 제공될 수 있도록 지원이 이루어져야 할 것으로 판단된다. 또한, 노인복지회관의 기능을 재정립하여 노인복지회관이 지역사회 노인 복지서비스의 중심적인 역할을 할 수 있도록 하여야 할 것이다.
한편, 평생교육은 사회적으로 평생교육의 중요성에 대한 인식과 노인인구의 교육수준이 높아짐에 따라 그 중요성이 증대하고 있지만 평생교육을 실시하는 기관은 부족하여 노인교육전담기관이 842개소이며 노인교실로 복지부에 등록되어 있는 기관은 468개소에 불과하다. 시설의 부족외에도 노인교육기관 관리가 이원화(교육인적자원부와 보건복지부)되어있고, 효율적 관리체계 구축 미흡하며, 노인교육기관에 대한 정부의 지원이 거의 없어 양질의 교육서비스가 제공되지 못하고 있다.
노인들이 생애경험을 기초로 하여 사회에 기여하며 자신의 여가시간을 의미있게 보낼 수 있는 자원봉사활동은 매우 저조한 실정이다. 시?도와 시?군?구 1개소씩 운영되고 있는 지역종합자원봉사센터(2001년 243개소)를 근간으로 종합복지관 및 노인복지관, 기타 노인단체나 자원봉사단체를 통해 이루어지고 있으나, 직업, 전문적 경력과 연계된 노인자원봉사활동프로그램 및 봉사처 개발이 미흡하며, 자원봉사활동에 대한 보호?보상 등 유인제도가 마련되어 있지 않아 자원봉사활동 참여 확대에 한계가 있다. 한편, 1998년부터는 노인의 자원봉사활동의 활성화를 위하여 노인지역봉사지도원을 발족한 바 있으나 활성화되지는 못하고 있는 현황이다.
표 7. 고령화에 대응한 서비스 기반 마련


위에서 검토한 노인을 대상으로한 노인보건복지정책은 아직은 선별적인 서비스에 머물고 있으며 사전예방적인 접근이 아직은 부족한 것으로 판단된다. 노인보건복지정책의 시책방향으로 ‘노인복지 대상 및 사업내용의 확대’를 설정하고는 있지만 실제 사업내용을 보면 아직까지는 기초보장수급자를 중심으로 실시되고 있고, 전노인층을 대상으로하는 인프라의 구축이 이루어지지 못한 상태이다. 또한, 건강증진으로 대표되는 예방적 접근이 중요성이 인지되고는 있지만 시설보호나 재가보호서비스와 같은 사후관리체계 구축이 갖고 있는 시급성 때문에 예방적 서비스가 적극적으로 실시되고는 있지 못하다.


Ⅳ. 고령화 시대가 요구하는 노인 보건복지 정책 방안

1. 정책수행을 위한 기반마련

고령화 사회에 적절히 대응하고 고령사회에 대비하기 위해서는 행정조직간의 연계체계가 구축되어야 할 것이다. 이를 위해서는 무엇보다도 먼저 범정부적인 접근이 필요한데 현재 「고령사회대책위원회(가칭)」를 구성?운영하려는 움직임은 매우 고무적이다. 또한 노인보건복지 관련 업무의 증대와 보건?복지의 원활한 협조와 연계를 위해 전담기구의 설치가 필요하다. 일본은 후생노동성 산하에 노건국에서 노인보건복지 업무를 담당, 미국은 보건사회복지부 산하에 연방노인청(Administration on Aging)을 설치?운영하고 있다. 또한 중앙과 지자체 간 연계체계 강화와 지역단위 보건?복지서비스 조직간 협력 및 연계 체계화를 통하여 공공?민간자원의 효율적 활용이 가능하도록 하여야 할 것이다.
둘째, 법적인 기반을 확립하여야 할 것이며 이를 위해서는 『고령사회대책기본법』(가칭)을 제정하여 노인정책(보건복지, 소득보장 및 고용, 교육?문화 등) 전반에 대한 명시적 근거를 마련하고 기본법 제정에 따른 노인복지관련법 체계를 정비할 필요가 있다.
셋째, 객관적인 자료에 기초한 중장기 노인보건복지정책의 수립을 위해서는 노인보건복지 관련 통계 인프라를 구축하여야 할 것이다. 즉, 노인인구(시설?인력?예산 등), 정부?지자체?민간부문의 노인생활 실태 및 복지욕구, 실버산업 규모?현황 및 전망 등 종합적인 통계 인프라를 구축하여 대책 수립?추진?평가 및 환류 등을 체계적?지속적으로 관리하여야 할 것이다.
네째, 노인 및 노화에 대한 긍정적인 이미지를 제고하고, 세대간의 통합을 이룰 수 있는 연령통합적 사회로의 지향을 사회의 기본방향으로 분명히 하여야 할 것이다. 이를 위해서는 노인 및 노년기에 대한 이해를 도울 수 있도록 노인이해 교육이 초?중?고등학교의 교육과정 및 대학교육과정에서 이루어질 수 있어야 하며, 대중매체를 통해서 노인에 대한 긍정적인 이미지를 제고하여야 할 것이다.
표 8. 고령화 시대에 적합한 제도적 기반 마련 방안


2. 개별 노인보건복지정책 방안

첫째, 노후소득보장체계의 구축이 필요하다. 즉, 노인들의 사적 부양에서 벗어나 보편적인 기초적 소득보장이 이루어질 수 있도록 공적 보장제도를 확립하고 사적 연금 등 사적 보장의 활성화를 통한 보충적인 소득보장이 이루어지는 공사의 분담체계를 구축하여 지속적인 경제발전이 가능한 체계를 구축하여야 할 것이다. 세계은행에서는 정부가 운용하되 강제적용하는 기초연금 성격의 1층, 강제적용하되 민간부문에서 운용하는 소득비례연금 성격의 2층, 임의 적용하되 민간부문에서 운용하는 추가적인 소득비례연금 성격의 3층을 통한 다층 소득보장체계구축을 권고한 바 있다.
둘째, 건강한 노인의 경제적?사회적 기여를 증진시킴으로써 사회적 부양부담을 저하시킬 수 있는 정책개발이 필요하다. 특히, 일차산업의 비중이 급감하고 공적소득보장체계가 정립됨에 따라서 노인들의 경제활동참가율은 감소할 것이므로, 사회적인 차원에서의 적극적인 취업장려정책이 요구된다. 또한 취업기회 확대 및 고용상 차별 금지, 직업개발?직업훈련, 취업지원강화 및 상호연계 시스템 구축을 통하여 효율적인 노인취업촉진을 가져오도록 하여야 할 것이다. 더불어 노인의 교육수준의 향상에 따라서 경험과 지식을 토대로 사회에 기여함으로써 의미있는 노년기의 삶을 즐길 수 있다는 인식이 확산될 것으로 예측되므로 노인자원봉사활동의 활성화가 요구된다.
셋째, 증가할 것으로 예견되는 거동불편노인에 대한 공적 서비스 욕구에 대응하기 위한 서비스 기반이 마련되어야 할 것이다. 국가별 장기요양보호대책을 비교해보면 장기요양보호서비스의 사회화에 초점을 두는 경우와 가족을 장기요양보호서비스 제공자로 적극 활용하는 정책을 추진하는 경우로 대별된다. 따라서 자녀가 부모에 대한 부양책임의식은 유지할 것으로 예견되는 우리의 경우 서비스 기반 마련과 동시에 장기요양보호서비스 제공에 있어서 가족을 파트너로 활용할 수 있는 적절한 정책마련이 필요하다.
넷째, 상대적으로 충분한 경제적 자원과 풍부한 문화여가활동 경험을 갖고 노년기에 진입한 미래의 노인층을 위한 문화여가시장의 확대가 요구된다. 또한, 고학력 증가와 산업구조의 변화에 따른 지속적인 자기개발욕구가 증대할 것이며, 그에 따라 평생교육 수요가 증가할 것이므로 평생교육체계의 구축과 다양한 프로그램의 개발이 요구된다. 이러한 문화여가서비스는 공적 영역보다는 민간차원에서의 적극적인 참여가 필요하므로 민간자원의 활성화가 요구된다. 이러한 문화여가서비스 뿐만 아니라 노인주거시설 및 보건?의료서비스 확충, 노인복지용품의 생산?유통, 금융상품 개발 및 보급 등 실버산업의 활성화도 함께 이루어져야 할 것이다. 이러한 분야별 개별정책의 구체적인 내용을 정리하면 다음과 같다.

표 9. 고령화 시대에 적합한 개별 정책의 수행방안

자료: 노인보건복지대책위원회에서 2002년 7월에 발표한 『고령사회에 대비한 노인보건복지종합대책 』의 향후 추진계획을 분야별로 재정리한 것임.
Ⅴ. 맺는말

보건복지서비스 기반과 각종 제도의 정착이 이루어지지 않은 상태에서 공?사적인 부양부담을 수반하는 인구고령화가 급속하게 이루어지고 있고, 이러한 급격한 고령화는 우리에게 새로운 과제를 제시하고 있다. 가장 근본적인 과제는 연령통합적 사회구성원리의 변화와 노인에 대한 부정적 이미지 타파이다. 이는 재정적인 부담은 없으나 단시간 내에 이루어지기는 어려운 과제로 지속적인 홍보와 가치관의 변화가 필요하며, 이를 위해서는 정부뿐만 아니라 노인관련 단체와 학자들의 관심이 요구된다.
반면 서비스 제공의 기본방향의 재조정과 더불어 서비스 기반이 확대되기 위해서는 예산증대가 필요하며, 원활한 예산확충을 위해서는 사회적 합의가 선행되어야 한다. 예산의 배분을 둘러싼 세대간의 갈등으로 이어지지 않으려면 이러한 노인복지관련예산의 확보의 당위성에 대한 사회적 동의가 선결되어야 할 것이다. 이를 위해서는 인구고령화가 ‘그들’의 문제가 아니라 ‘우리’의 문제라는 사회구성원의 인식과 정책입안?수행자들의 예산증대의 필요성에 대한 인식이 이루어져야 한다. 더불어 노인을 대상으로한 각종 정책과 서비스는 한 부처만의 문제가 아니라 범부처적인 대응과 연계를 요구하므로 각 부처간의 적극적인 협조가 요구된다. 이러한 변화가 이루어질 때 인구고령화는 전 구성원의 사회발전에의 참여와 결과의 공유라고 하는 질적 변화를 통하여 삶의 질 향상이 이루어질 수 있는 기회를 제공해줄 수도 있다.
급격한 인구고령화에 효과적으로 대응하기 위한 노인보건복지 정책은 무엇보다도 노인인구의 규모와 특성 변화를 반영하는 것이어야 할 것이다. 현 노인세대의 경우 노후준비가 불충분하며 노인들의 취업기회가 제한되어 있다는 점에서 현 시점에서 가장 시급한 정책은 노인들에게 기초적인 소득보장을 마련하는 것이다. 따라서 연금제도의 개선과 더불어 현재 공적 연금과 공공부조로부터 배제된 저소득 노인들에게 유일한 공적소득보장제도로서 운영되고 있는 경로연금제도의 적절한 발전 방안을 적극적으로 모색함으로서 공적소득보장제도 하에서 사각지대에 놓여있는 노인 인구를 최소화 하여야 할 것이다. 더불어 인구고령화에 따른 개인?가족?사회적인 부담이 가장 클 것으로 예상되는 거동불편노인을 보호하기 위하여 노인장기요양보호정책과 구체적 전략화 방안을 마련하여야 할 것이다. 단시간 내에 우리나라 노인인구의 절대적인 규모가 지금의 2배가 넘고 80세 이상 인구의 규모도 급속히 증가할 것이므로 적어도 고령사회가 되는 2019년까지는 장기요양대상 노인을 보호할 수 있는 충분한 서비스 기반마련이 이루어져야 할 것이다. 이 때 자녀는 부모에 대한 부양책임의식을 유지할 것으로 예견되므로 어떻게 적절하게 가족을 장기요양보호서비스 제공에 있어서 파트너로 활용할 것인가에 관심이 두어져야 할 것이다.
고령사회 이후의 시점에서 노년기를 보낼 인구층은 고령화 사회의 노인들과는 그 규모뿐만 아니라 제특성에 있어서 큰 차이를 보일 것이며, 특히 문화여가적인 측면에서의 욕구가 급증할 것으로 판단된다. 이들은 상대적으로 충분한 경제적 자원과 풍부한 문화여가활동 경험을 갖고 노년기에 진입할 것이기 때문이다. 따라서 노인층을 대상으로 한 문화여가시장의 확대가 예견된다. 또한, 고학력 노인이 증가함에 따라서 평생교육에 대한 욕구가 증가할 것이며, 대학교가 교육서비스 대상으로서 대학생뿐만 아니라 노인들도 적극적으로 포함하는 프로그램의 개발이 요구될 것이다. 따라서 2019년 이후 서비스 개발의 초점은 문화여가서비스의 개발과 활성화에 두어져야 할 것이며, 이러한 서비스는 공적 영역보다는 민간차원에서의 적극적인 참여가 요구되는 측면이다.
이러한 서비스 분야별 우선 순위 설정 외에도 특별한 관심을 두어야 하는 노인집단에 대한 정책적 고려가 요구된다. UN의「마드리드 고령화국제행동계획」은 여성노인과 농촌노인이 처해있는 불리한 환경과 낮은 수준의 삶의 질에 비추어볼 때 특별한 관심이 필요한 집단임을 강조한 바 있다. 우리나라의 경우도 예외는 아니어서 「2001년도 장기요양보호서비스 욕구조사」에 의하면 남성노인의 경우는 5.9%만이 혼자 살고 있지만 여성노인의 경우는 그 비율이 24.3%에 달하고 있으며, 장기요양보호가 필요한 대상의 비율이 56.8%로 남자노인의 26.4%보다 월등히 높다. 30만원 미만의 가구소득을 갖고 있는 비율도 남성노인의 20.5%에 비하여 여성노인은 30.1%로 높다. 또한 많은 여성노인들이 남성노인에 비하여 ‘우울상태‘를 경험하고 있어 우울증상경험율이 46.6%로 남성노인의 36.8%보다 높다. 따라서 여성노인이 처해있는 어려움을 완화시키기 위한 정책적 관심이 요구된다. 특히, 혼자 사는 비율이 높은 여성노인을 위해서는 재가복지서비스의 강화와 같은 적절한 보호서비스의 제공이 필수적이며, 관절염, 만성요통과 같은 여성의 특유질병에 대한 관심이 필요하다. 더불어 여성노인이 평생 수행해온 보호노동의 사회적 가치의 인정과 그에 기초한 연금제도의 개선 등도 정책적 우선 순위를 갖고 수행되어야 할 측면이다.
또한, 농촌노인에 대한 관심은 서비스에의 접근성이 낮은 집단에 대한 관심을 의미한다. 우리나라의 경우 행동계획에서 제시된 목표중 하나인 노인계층의 보건 및 복지수준의 향상과 관련하여 보건 및 복지자원의 지역편중은 시급히 해결되어야 할 문제이다. 가정봉사원파견시설, 주간보호시설, 노인교육기관 등이 농촌지역에 비하여 도시지역에 집중되어 있으며 노인복지회관의 경우도 도시지역에 비하여 농촌지역의 경우 프로그램이 활발히 진행되고 있지 못한 것으로 파악되고 있기 때문이다.
그러나 인구고령화에 적절히 대응하기 위해서 이러한 구체적인 정책마련보다 더 중요한 것은 사회의 구성원리의 변화이다. 지금 우리사회는 청소년기와 중년기, 노년기가 확연히 구분되어 있으며, 이러한 기조위에 모든 정책과 제도가 마련되어 있는 연령분리적인 사회이다.
노인인구의 증가에 따른 사회적 부양부담을 걱정하고 있다. 그러나 만일 우리가 65세 이상 인구를 무조건 ‘비생산적’으로 간주하는 노인에 대한 선입관을 버린다면 이러한 인구고령화에 따른 경제적인 부양부담은 많이 저하될 수 있을 것이다. 즉, 노인은 유용하지 못한 존재로 간주하는 기존의 노인에 대한 부정적인 태도에서 벗어나 노인을 사회에 기여할 수 있는 존재로 인식하고 노인의 경제적?사회적 기여를 증진할 수 있는 정책을 마련한다면 실제적인 부양비는 지금 예상되는 것보다 낮아질 수 있다. ‘생물학적인 연령’에 기초한 경직된 사회구성에서 벗어나 사회구조가 개인의 개별적인 욕구에 따라서 교육, 노동, 여가활동의 선택이 가능한 것으로 변화할 때, 인구고령화에도 불구하고 지속적인 사회발전이 가능할 것인가에 대한 우려는 기우에 불과해질 수 있다.
이러한 사회적 변화는 ‘선택’이 아니라 ‘필수’일 수밖에 없을 것으로 판단되는데, 미래의 노인들은 ‘권위’보다는 ‘선택’을 중요시하는 가치관을 갖고 있으며, 사회의 ‘다수’ 집단으로서의 위상을 갖고 있는 노인들이 그들이 갖고 있는 사회?경제?정치적인 능력을 발휘하려 할 것이기 때문이다. 따라서 얼마나 빠르고 유연하게 ‘연령통합적인 사회’로 전화하는가에 따라서 인구고령화에도 불구하고 우리나라의 지속적인 사회경제적 발전이 가능할 것인가가 결정될 것이다.