헌재 1993. 9. 27. 92헌바21(1980년해직공무원의보상등에관한특별조치법 제4조에 대한 헌법소원)

[송광호]

1980년해직공무원의보상등에관한특별조치법 제4조에 대한 헌법소원

헌법재판소 전원재판부 1993. 9. 27. 92헌바21

【판시 사항】

가. 청구인에게는 주관적(主觀的)으로 권리보호(權利保護)의 이익(利益)이 없지만, 객관적(客觀的) 헌법질서(憲法秩序) 수호(守護)를 위하여 본안판단(本案判斷)의 필요성이 있다고 한 사례

나. 1980년해직공무원(解職公務員)의보상(補償)등에관한특별조치법(特別措置法) 제4조에서 1980년도 해직공무원(解職公務員) 중 5급이상의 공무원을 특별채용(特別採用)의 대상에서 제외한 것이, 합리적 근거가 없이 그 대상 공무원을 차별하여 평등권(平等權)을 침해(侵害)하였는지 여부

【결정 요지】

가. 청구인은 이 사건이 헌법재판소(憲法裁判所)에 적법 계속중인 1992.12.31.로서 공무원 연령정년이 되었으므로 이 사건 헌법소원(憲法訴願)이 가사 인용된다고 할지라도 공직에 복귀할 수 없어 소원(訴願)의 전제(前提)가 된 법원(法院)에서의 쟁송사건과의 관련에서 볼 때 권리보호(權利保護)의 이익(利益)이 없다고 할 것이나, 헌법소원제도(憲法訴願制度)는 개인의 주관적(主觀的)인 권리구제(權利救濟)에만 그 목적이 있는 것이 아니고 객관적(客觀的)인 헌법질서(憲法秩序)의 유지 수호에도 있다고 할 것인 바, 이 사건 헌법소원(憲法訴願)에서 문제되고 있는 5급이상 공무원 특별채용(特別採用) 배제 문제는 비단 청구인 한 사람에게만 국한된 것이 아니고 비슷한 처지에 있는 1980년도 해직공무원(解職公務員) 1,367명에게 이해관계(利害關係)가 있고 헌법적(憲法的) 해명(解明)이 필요한 중요한 의미를 지니고 있는 사안(事案)이므로 본안판단(本案判斷)의 필요성이 있다.

나. 1980년해직공무원(解職公務員)의보상(補償)등에관한특별조치법(特別措置法) 제4조에서 동법(同法) 소정의 해직공무원(解職公務員) 중 특별채용대상(特別採用對象)을 6급이하의 공무원(公務員)에 한정(限定)시킴으로써 5급이상의 해직공무원(解職公務員)을 특별채용대상(特別採用對象)에서 제외한 것은 공무원 사회의 위계질서와 지휘명령체계를 확립하고 아울러 공직사회의 인적자원의 신진대사와 활성화를 위하여 공익상(公益上) 부득이한 것이라고 할 것이고, 그들에 대한 보상방법(補償方法)은 원직급(原職級)에의 복귀 이외의 방법이 될 수 밖에 없다고 할 것이므로, 이는 나름대로 합리적인 이유가 있는 것으로서 입법자(立法者)의 형성재량(形成裁量) 범위내(範圍內)의 문제일 뿐 헌법위반(憲法違反)이라고까지 단정하기는 어렵다.

재판관 이시윤의 반대의견(反對意見)

나. 위 법상 특별채용제도(特別採用制度)의 근본취지는 적법절차(適法節次)가 무시된 채 해직(解職)당한 공무원을 그 희망에 따라 다시 채용하여 공직사회(公職社會)의 안정적(安定的) 신분보장(身分保障)을 새로이 확립하려는 데 있는 점, 다수의견(多數意見)이 그 차별(差別)의 합리적 근거로 제시한 5급이상의 해직공무원을 특별채용할 때 생길 수 있다는 부작용은 6급이하의 해직공무원을 특별채용하는 경우에도 마찬가지로 생길 수 있다는 점 등등을 아울러 고려할 때 다같이 신분보장(身分保障)을 받게 되어 있는 공무원을 보상금지급과 함께 희망에 따른 당연복직의 두 가지 배상이 인정되는 공무원과 보상금지급에 의한 한 가지 배상만이 인정되는 공무원으로 나누어 입법상(立法上)으로 차별(差別)하는 것은 결국 입법권(立法權) 행사(行使)에 있어서 헌법상(憲法上) 평등(平等)의 원칙(原則)과 공무원(公務員)의 신분보장제도(身分保障制度)를 유의하지 않은 위헌적(違憲的)인 재량권(裁量權)의 행사(行使)이다.

(2) 헌법상 공무원의 개념은 각 해당 조항에 따라 다소 차이가 있지만 이 사건 규정에 있어서의 공무원의 개념은 국가 또는 공공단체와 공법상 이른바 특별권력관계 즉 협의의 공법상 근무관계를 담당하고 있는 기관 구성원을 의미하는 것이라고 할 수 있으며 직업공무원이 여기에 속한다고 할 수 있다.

각국의 공무원제도의 발전과정을 보면 초창기에는 정당정치에 수반하여 엽관제가 성행하였으나 시대가 경과함에 따라 국가의 역할과 기능이 확대되어 소위 문화국가 내지 사회복지국가로서의 사명을 다하여야 하게 되고 그 때문에 공무원의 직분도 양적, 질적으로 확대변화되어 가면서 중립성·전문성·능률성이 강조되기에 이르렀으니 공무원은 정권담당자가 누구인가에 관계없이 정치적으로 중립적인 지위에 있으면서 전문적인 지식과 기능을 연마하여 행정능률을 제고하고 그러므로써 행정의 안정성을 도모 유지하는 기능을 수행하는 주역이 되기에 이른 것이다. 이것이 엽관제에 대하여 성적제라고 할 수 있으며 우리나라의 공무원제도는 정무직공무원의 일부를 제외하고는 대부분 성적제를 채택하고 있다고 할 수 있다(국가공무원법 제2조, 제26조, 경찰공무원법 제7조, 교육공무원법 제2장).

국민주권주의와 국민의 기본권 보장을 양대 지주로 하고 있는 우리나라의 헌법이념상 공무원은 과거와 같이 집권자에의 충성관계나 관료적인 공리(公吏)로서가 아니라 국민의 수임자로서 국민에게 봉사하는 것을 본래의 사명으로 하고 전문적 기술적 행정을 담당함을 그 목적으로 하는 기관이라는 의미에서 공무원 제도는 민주성과 중립성, 전문성, 능률성을 가진 직업공무원임을 특질로 하는 것이다.

(3) 그런데 특조법에 의하여 국가가 신분이 보장되는 공무원의 해직 조처에 대하여 그 절차에 무리가 있었음을 자인하고 반성적 의미에서 피해회복을 강구하는 것이라면 공무원의 직급에 관계없이 전원에 대하여 원상회복을 해주는 것이 바람직하다고 할 수 있겠지만 5급이상의 해직공무원에 대하여 그렇게 하는 데는 다음과 같은 문제점이 있는 것이다.

첫째, 공직인사의 정체(停滯)이다. 해직공무원을 전원 또는 상당수 특별채용하는 경우 장기간 재직공무원의 승진인사가 동결될 것이고 아울러 많은 공무원들의 무보직상태가 초래되어 기존 행정조직 및 인사질서에 혼란이 야기될 우려가 있음을 간과할 수 없는 것이다.

총무처장관이 제출한 자료에 의하면, 당시 정화계획에 의하여 해직되었던 공무원은 총 6,113명, 그 중 일반직공무원은 3,569명이고 일반직 중 5급이상 공무원은 1,367명, 이들 중 5급공무원들만의 수는 798명이었는데 5급공무원으로의 연평균 승진인원은 약 450명이며 연평균 5급공무원 채용인원은 250명으로서 만약 5급 공무원 해직자 798명을 전원 특별채용한다고 가정할 경우에 2년간 5급으로의 승진이 전면 동결되거나 3년간 5급 공개채용을 중지하여야 할 형편이 되어 결과적으로 3년간 대학졸업생 등의 공직 응시기회를 박탈하게 되는 사태가 발생하고, 특히 5급 이상 해직자 1,367명 전원을 특별채용할 경우에는 그 파급영향이 훨씬 엄청날 것이라는 것이다.

둘째, 공무원의 계층구조이다. 공무원의 의무로 직무상의 것과 신분상의 것을 들 수 있고 직무상 의무에 법령준수의무, 직무전념의무, 친절, 공정의무 외에 복종의무가 있는데 이는 상사의 직무상의 명령에 복종하여야 할 의무인 것이다. 특히 행정부공무원은 대통령을 정점으로 소위 피라밋트식 계층구조가 될 수 밖에 없기 때문에 명령복종의 관계는 공무원 관계의 필수적인 내용이라고 할 수 있다.

그런데 국가공무원의 계급간 승진임용은 근무성적평정, 경력평정, 기타 능력의 실증에 의하되 1급 내지 3급 공무원에의 승진임용에 있어서는 능력과 경력 등을 고려하여 임용하게 되어 있어(국가공무원법 제40조 제1항) 능력과 아울러 경력 즉 환언하면 연공서열이 중요한 기준이 되어 있기 때문에 직장의 상사는 대개의 경우 연령선배, 학교선배, 시험선배, 취임선배인 경우가 많아 그러한 배경이 상사가 직무명령권을 발동하더라도 대개 차질 없이 시달되고 하급자도 이에 승복하는 풍토에 긍정적으로 작용하고, 아울러 상급자의 권위와 정통성의 유지에 도움이 되고 있는 것이라고 할 수 있다. 그러나 어떠한 사유로 인하여 위 구도가 뒤바뀌었을 경우, 가사 학교의 후배라던가 직장의 직속부하였던 자가 직속상사가 됨과 같은 경우에는 그 상사에게 상당히 훌륭한 경륜과 지휘통솔능력이 있고 그 부하에게 공사(公私)를 준별하여 상사를 잘 보좌하는 성실성이 있다고 할지라도, 뒤바뀌지 않은 경우와 비교한다면(비록 당사자간에는 문제가 없을지라도) 공조직 전체로서는 지휘·감독 및 명령의 체계에 마찰이나 불협화음이 생겨날 소지가 있을 수 있는 것이다.

그러한 관점에서 볼 때 청구인의 경우는 비록 자신의 귀책사유에 의한 것은 아니라고 할지라도 해직후 거의 10년간의 공백기간이 있었고, 이미 후배들이 그 직급 내지 상급직에 승진되어 있는 현실의 사정을 감안한다면, 청구인이 자신의 불이익을 스스로 감내하고 부하(負荷)된 과제에 충성을 다하고자 하는 결의를 재삼 다지고 있다고 하더라도 공무원의 계층구도상 지휘명령체계가 자연스럽지 못하여 혼란과 차질이 생겨날 우려가 없지 않고 경우에 따라 직장내외 알력과 불협화음의 소인(素因)이 되어 공무수행에 부정적 요소로 작용될 수도 있음을 부인하기 어려운 것이다.

셋째, 행정기술의 변천 및 발전이다. 현대 행정의 수행에 있어서는 고도의 전문지식과 기술이 요구되고 있으며 그러기 위하여서는 통치권의 변동에 영향받지 않는 공무원제도의 확립이 필요하고, 공무원의 임용과 보직 및 승진은 오로지 능력과 성적위주로 하며 아울러 그 신분을 확실히 보장해 주는 이른바 직업공무원제도가 필요한 것이다. 직업공무원제도는 그 전문성, 기능성, 능률성의 확보가 제일의적인 것이라고 할 수 있기 때문에 어떤 공무원이 어떤 사유로(귀책사유의 유무에 관계없이) 장기간 공직을 떠나 있었다면 설사 사사롭게 자기연찬(自己硏鑽)을 게을리 하지 않았다고 할지라도 변화되고 발전되고 있는 공직업무의 수행에 부적하게 될 수 있어 재임용되는 경우 소정의 임무수행을 다하지 못하고 차질을 빚을 우려가 있으며, 특히 5급이상 상위직 공무원의 경우 더 그러하다고 할 것이다. 현대사회의 급변하는 상황에 따라 10여년 전과 비교할 때(컴퓨터제도의 도입 등) 행정의 현실에 엄청난 변화가 있었다고 하지 않을 수 없다.

넷째, 특조법의 성격이다. 특조법의 성격에 관하여 헌법재판소는 “특조법은 전적으로 배상적인 성질을 갖는 법률은 아니라고 하더라도 적어도 시혜적인 고려의 바탕 위에 배상적인 성질이 공존하고 있는 법률”이라고 판시(1991.11.12. 선고, 91헌가2 결정 참조)한 바 있는데, 이러한 경우 금전적인 배상 또는 보상이 그 주가 되는 것으로 봐야 할 것이고 새로이 형성수립된 공무원의 질서체계를 교란할 우려가 있는 요소를 가급적 배제하여 원직급에의 복직과 같은 원상회복의 문제는 하위직 공무원에 한정함이 온당하다는 강한 공익상의 요청을 입법자가 고려하였다는 점을 무시할 수 없고 이 입법재량은 이를 긍인하여야 할 상당한 이유가 있다고 할 것이다.

5급이상 공무원은 이른바 ‘관리직’ 공무원으로서 6급이하 공무원과는 국가공무원법 등 관계법령상 인사, 보수, 기타 여러 측면에서 상이하게 취급되고 있는 한편, ‘실무자’에 해당하는 6급이하 공무원에 비하여 그 직무의 책임성, 중요성 및 인사, 조직에 미치는 영향이 상대적으로 클 뿐만 아니라 국민전체에 대한 봉사자로서의 직무수행에 따르는 영향이 서로 다른 것이므로 해직공무원들에 대한 특별채용규정을 마련함에 있어서도 이와 같은 점을 고려하여 차등을 둔 것은 입법재량의 범위내의 문제라고 하여야 할 것이다.

[참고] 2022년판 경찰공제회 실무종합 총론1  111쪽에 언급한 헌재결정례임.

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