골프장 지어 경기부양? 노무현 정권의 착각

[요나일식]

골프장 지어 경기부양? 노무현 정권의 착각

[1987~2012년 경제민주화 실패의 역사·<17>] 신도시 등 무더기 건설

김영호 언론광장 공동대표

기사입력 2012-08-14 오전 8:33:55

노무현 정권의 부동산 정책을 보면 정말 정신이 헷갈렸다. 집값을 잡는다며 거의 한 달에 한 번 꼴로 억제책을 남발해 왔다. 그런가 하면 온갖 도시개발계획을 쏟아내 전국의 땅값을 들쑤셨다. 행정도시에 이어 전국 곳곳에 혁신도시, 기업도시를 짓는다고 야단이었다. 지식기반도시란 것도 만든다고 했다.

그것도 모자랐는지 수도권에 걸핏하면 신도시 건설계획을 내놓았다. 지자체들도 덩달아 서로 신도시니 뭐니 하는 도시를 짓는다고 설쳤다. 이대로 가면 온 나라가 무슨 무슨 도시로 뒤덮일 판이었다.

노무현 정권이 발표한 도시형태의 개발계획만도 무려 40여 개나 되었다. 행정도시 1개, 혁신도시 12∼14개, 기업도시 6개, 지식기반도시 8개 등이었다. 경제자유지구도 4곳이나 짓는다고 했다.

여기에 편승하여 지자체들이 지역특화발전특구를 16곳이나 건설한다고 나섰다. 낙후지역을 개발한다며 중앙정부에 지원을 요청한 신활력지구만도 70곳에 이르렀다. 혁신도시니 지식기반도시니 하는 용어도 아리송했다. '…특화특구', '신활력…' 따위는 뭔지 도통 모를 일이었다.

행정수도 이전은 위헌시비에 휘말려 결국 좌초되고 말았다. 그 대안으로 충남 연기-공주에 2210만평 규모의 행정중심복합도시 건설을 추진했는데 그 길이 정말 평탄하지 않았다. 수도권의 이상팽창은 국가의 발전역량을 제한한다. 국가기능을 어떤 형태로든지 분산해야 한다.

하지만 충분한 논의 없이 추진하여 국론분열에 이념논쟁까지 유발되었다. 일부 원주민이 토지수용을 반대하면서 소란하기 짝이 없었다. 행정도시 건설만도 역사적 대역사(大役事)인데 그 많은 도시들을 무슨 돈으로 어떻게 지을지 의문이었다.

쏟아지는 온갖 도시개발계획…땅값 들썩들썩

수도권에 소재한 176개 공공기관의 지방이전이 확정됐다. 이에 따라 수도권, 그리고 행정도시가 들어서는 대전-충남지역을 제외한 나머지 시-도에 11개의 혁신도시를 건설한다고 했다. 그런데 대규모 토지를 확보하기 어려운 부산, 대구, 울산에는 복수의 도시건설도 허용한다고 했다. 많게는 14개의 혁신도시를 짓는다는 이야기였다.

혁신도시는 공공기관과 함께 유관기관, 학교 등이 들어서는 도시로서 규모가 10만∼200만평이라고 했다. 2005년 9월말까지 입지를 결정하고 2012년에는 건설을 마친다는 계획이었다. 수도권을 분산하기 위해 혁신도시를 건설한다더니 생뚱맞게 수도권개발계획도 따로 마련한다고 발표했다. 도대체 뭔지 알 수 없었다.

기업도시도 짓는다는 계획이었다. 강원 원주, 충북 충주, 전북 무주, 전남 무안 등 4곳을 사업지로 확정했다. 이어 1차에서 탈락한 충남 태안, 전남 해남-영암도 추가했다. 사업주체인 기업에게 토지강제수용권도 주고 시설투자에 재정지원도 한다는 것이었다. 개발부담금, 교통유발부담금도 감면해 준다고 했다.

이것은 농지전용과 환경훼손을 무릅쓰고 기업에 온갖 정책-재정특혜를 주면서 토지집중을 촉진하는 정책이었다. 그런데 웬일인지 굴지의 재벌들은 사업성이 없다고 판단했는지 관심을 보이지 않았고 중견기업들만 참여의사를 밝혔다. 사업내용도 관광에 치중하여 균형발전과 고용창출에 얼마나 기여할지 의문이었다. 사업주체가 과연 자금을 동원할 능력이 있는지도 의문이었다.

서울 강남의 아파트 투기가 안 잡힌다고 신도시로 맞불을 놓겠다고 나섰다. 강남에 버금가는 도시를 만든다는 것이었다. 그 목적으로 이미 판교에는 신도시를 짓고 있었는데도 또 신도시를 건설한다는 계획을 내놓았다. 수도권에는 판교 말고도 동탄, 수원, 파주, 김포에 신도시를 건설하고 있었다.

또 삼송, 별내, 옥정과 충남 아산과 대전 서남부에도 신도시를 짓기로 했다. 수도권에 그런 대규모의 국유지가 있는지도 문제였다. 사유지를 수용해서 지으면 땅값이 비싸니 집값 안정에 얼마나 도움을 줄지 모르는 일이었다. 수도권에 얼마 남지 않은 녹지공간을 마구 헐어낼 기세였다.

어떤 근거로 도시수급을 예측했는지, 그 엄청난 재원은 어디서, 어떻게 조달하는지 알 수 없었다. 아파트 투기가 광란을 부리는데 전국을 개발계획으로 들쑤셔놓으니 땅 투기가 기승을 부리기 마련이다.

당시 갈 곳 없는 400조 원 이상의 부동자금이 저금리를 지렛대 삼아 대공세에 나섰다. 여기에 규모를 알 수 없는 토지수용비가 합세해 전국의 땅값, 집값을 들쑤셨다. 불을 끈다고 떠벌리며 물이 아닌 기름을 퍼붓는 꼴이었다.

▲ 골프장. ⓒ뉴시스

'골프장 경기부양론'…무더기로 허가

1972년 일본의 다나카 가쿠에이가 수상에 등극했다. 그는 일본열도 개조론을 야심차게 밀어붙였다. 태평양 연안지대에 집중된 개발계획을 발전낙후지역으로 돌려 국토의 균형발전을 이루겠다는 구상이었다. 금리가 싸니 기업이고 가계고 은행돈을 빌려 땅 사재기에 나섰다. 지가폭등은 온갖 처방을 마다하고 그를 무참하게 침몰시키고 말았다. 일본열도 개조론이 남긴 교훈이다.

그런데 노무현 정권은 도시개발계획을 무더기로 쏟아냈다. 졸속계획이 몰고 올 부작용과 후유증이 긴 포물선을 그리며 나타날 것이 참으로 걱정스러웠다. 노무현 정권은 신도시만 무더기로 짓겠다는 것이 아니었다. 골프장도 무더기로 짓겠다고 나섰다.

골프 치는 값이 비싸니 그 값을 낮추고, 또 골프장 예약이 어려워 해외에 나가는 사람들이 많으니 그들을 붙들어 두기 위해 골프장을 무더기로 짓겠다는 것이다. 그러면 경기가 살아난다는 것이었다.

2004년 7월 경제부총리 이헌재가 불쑥 '골프장 경기부양론'을 들고 나왔다. 이헌재는 경기를 살린다며 허가를 기다리고 있던 230개 골프장을 넉 달 안에 일괄적으로 심사해서 매듭을 짓겠다고 다짐했다.

골프장 허가를 신속하게 처리하기 위해 행정절차를 규제개혁위원회에 맡겨서 한꺼번에 풀겠다는 것이었다. 이에 앞서 시-군-구별로 건설할 수 있는 골프장의 총면적을 지역별 임야면적의 3%에서 5%로 확대했다.

클럽 하우스의 면적제한은 아예 없애 버렸다. 또 스키장 부지가 전체 슬로프 면적의 200배를 넘어서는 안 된다는 규정도 폐지했다. 그 이전인 2004년 2월에는 문화관광부가 5년 내에 퍼블릭 골프장 50개를 건설하겠다고 발표한 바 있다. 여기에 더해 재정경제부가 논밭에다 골프장을 싸게 만들도록 하겠다고 나섰다. 이른바 반값 골프장이다.

당시 전국에는 181개의 골프장이 있었다. 그 시점에 68곳이 건설 중이었고 미착공이 15곳이나 있었다. 모두 완공되면 264개로 늘어나게 되어 있었다. 지자체가 골프장 유치나 조성을 공약사업으로 내걸고 추진 중인 골프장도 22곳이나 되었다. 여기에다 기업도시에도 골프장을 짓겠다고 했다.

다 합치면 수년 내에 골프장이 500개를 훨씬 넘을 판이었다. 당시 전체 골프장 면적은 5500여만 평으로 여의도 크기의 21배나 되었다. 모든 골프장이 완공되면 그 면적은 수원, 안양, 부천, 광명시를 합친 것보다 더 큰 규모가 된다.

원칙적으로 환경보존을 위한 규제는 완화대상이 아니다. 골프장 건설은 응당 면밀한 환경평가를 거쳐 생태계 파괴를 최소화하는 조건이 전제되어야 한다. 군사보호구역과 개발제한구역은 마땅히 제외되어야 한다. 그런데 개별 골프장의 특수성을 무시한 채 일괄적으로 처리한다고 나섰으니 졸속심사는 너무나 자명했다. 경기부양 효과도 의심스러운데 무분별한 산림훼손을 우려하지 않을 수 없었다.

농지법은 농지의 이용과 전용을 엄격하게 규제하고 있다. 식량안보 차원에서 농지투기와 농지잠식을 막기 위한 것이다. 공장건설이 까다로운 것도 그 까닭이다. 그런데 농지를 출자해서 골프장을 만들면 농지전용부담금, 법인세, 취득세, 등록세를 감면해준다고 했다. 부대-운영시설의 설치도 자율에 맡기겠다고 했다. 2004년 10월에는 범정부 차원의 지원팀까지 만들어 추가 지원책을 마련하겠다고 발표했다.

일본의 값비싼 교훈을 무시하다

한국농업은 경쟁력이 취약하다. 땅이 좁아 농사를 지을 논밭이 부족하기 때문이다. 농지가 넓다면 지대가 낮아 생산비가 적게 든다. 농지를 줄이면 줄일수록 농업경쟁력은 더 취약해져 수입의존도가 높아진다. 같은 이치로 땅값이 비싸니 골프장 이용료도 비싸다. 산지가 전국토의 70%를 차지해 골프장을 지을 땅도 많지 않다. 그런데 식량안보는 뒷전에 두고 논밭에다 무턱대고 골프장을 짓겠다고 나선 것이 노무현 정권이었다.

골프장의 절반은 돈 많은 서울 사람들이 드나들기 편한 경기도에 몰려 있다. 당시 허가대상인 230개의 절반도 아마 이곳에 들어서지 않나 싶었다. 수도권은 전 국토의 11.8%에 불과한데 인구는 47%나 몰려 산다. 땅은 좁은데 사람이 많으니 어디를 가나 논밭을 뒤집고 산을 헐어내고 아파트와 공장을 건설하는데 골프장까지 짓겠다는 것이었다.

당시 경기도에는 골프장이 전체 면적의 1%나 차지했다. 전국 평균비율 0.2%와 비교하면 5배나 높았다. 골프장이 많다는 일본의 비율은 0.04%에 불과하다. 여기에다 일괄적으로 처리한다는 골프장의 절반만 경기도에 들어서도 그 비율이 2%로 올라선다.

당시에만도 위성사진을 보면 산간마다 움푹움푹 산림을 파먹었는데 그 몰골이 더 흉측해질 판이었다. 김대중 정권이 그린벨트를 대폭 완화한데 이어 노무현 정권은 골프장을 무더기로 허가하여 수도권의 녹지가 더욱 줄게 만들었다.

골프는 원래 영국에서 생긴 운동이다. 평지가 많고 여름에는 서늘하고 겨울에는 따뜻하며 하루걸러 가랑비가 와서 잔디가 늘 푸르기 때문이다. 이 나라는 한마디로 토질과 기후가 골프장에 맞지 않다. 국토의 70%가 산지라 경사가 급하고 유로(流路)가 짧다. 산림지대의 토질은 거의 화강암과 편마암으로 구성되어 있다. 피복토가 얇다보니 나무가 자라기 어려워 보수력(保水力)이 약하다. 비도 6∼9월에 집중적으로 내린다.

그러니 산지를 억지로 밀어내고 깎아내서 골프장을 만든다. 울창한 수림을 마구 잘라냈으니 큰비가 오면 산사태가 나고 토사유출에 따른 피해가 크다. 잔디가 자라기 어려운 토양인데 비도 몰려서 오고 겨울이 길다. 그 까닭에 수입잔디를 심고 늘 물을 주고 비료와 농약을 뿌린다. 그러니 인근 농지와 수질이 오염되고 지하수마저 고갈되어 농촌의 피해가 막심하다.

노무현 정권이 골프장을 무더기로 짓겠다는 시점에 서울과 가까운 수도권 골프장 회원권 가격이 급등세를 보였다. 하지만 서울에서 근접성이 낮은 영-호남지역과 제주도는 보합세를 유지하고 있었다. 공급과잉은 집단도산을 부르기 마련이다. 일본의 경험이 그것을 말했다.

그런데도 재정경제부가 일본은 골프장이 2440개인데 한국은 턱없이 부족하다는 푸념을 일삼았다. 일본도 1990년대 장기불황을 극복한다고 골프장을 무더기로 지었다. 그 결과 2000년대 들어 한 해 평균 100개꼴로 도산하고 있었다.

노무현 정권이 임기를 마감할 시점까지도 골프장 덕택에 경기가 살아났다는 소리를 듣지 못했다. 오히려 해외골프 나들이가 더 늘었다는 소식만 들렸다. 이 나라는 겨울이 추운 탓에 땅이 얼고 잔디가 나지 않는다. 그 까닭에 겨울철 해외골프 나들이가 많다. 산기슭을 헐어내고 깎아내서 또는 논밭을 뒤엎어 골프장을 만든들 겨울에는 아무 소용이 없다는 소리다.

2007년 31조 원까지 치솟았던 골프장 회원권 시가총액이 2012년 2월 1일 기준 21조4000억 원으로 뚝 떨어졌다. 5년 새 10조 원이나 빠져나간 것이다. 2011년 시가총액이 25조8000억 원이었으니 1년 동안 4조4000억 원이나 줄었다. 경기침체가 원인이기도 하지만 공급과잉으로 값이 폭락세를 보이고 있는 것이다. 일본의 값비싼 교훈을 무시한 결과이다.

[초롱마루]

골프장 문제는 정말 심각함...뭐, 잘못한 것은 잘못한 것이지...ㅎㅎ

[생활정보]

이왕이면 자게에...