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2018 국민연금 재정계산
공청회 발표자료
2018.08.17(금)
- 2018년 재정계산 결과를 바탕으로 한 -
국민연금 제도개선 방향에 관한 공청회
2018. 08. 17
국민연금재정추계위원회
국민연금제도발전위원회
국민연금기금운용발전위원회
목 차
1. 2018년 국민연금 재정계산 장기재정전망결과
: 성주호 재정추계위원장(경희대학교 교수) 3
2. 국민연금 제도개선방향
: 김상균 제도발전위원장(서울대학교 명예교수) 17
3. 국민연금 기금운용 발전방향
: 이준행 기금운용발전위원(서울여자대학교 교수) 75
2018년 국민연금재정계산
장기재정전망결과
국민연금재정추계위원회
1. 제4차 재정계산 추진경과
□ 제4차 재정계산
○ 재정계산은 국민연금법 제4조(국민연금의 재정계산 및 급여액의 조정)에 의거하여 국민연금 재정전망 및 이에 따른 제도발전방안을 마련하기 위하여 5년마다 시행
○ 금번 재정계산은 2003년 제1차, 2008년 제2차, 2013년 제3차에 이은 제4차 재정계산임
□ 재정계산 추진체계
○ 재정계산 수행을 위해서 전문성․대표성 있는 인사로「국민연금재정추계위원회」,「국민연금제도발전위원회」,「국민연금기금운용발전위원회」를 구성․운영
- 국민연금재정추계위원회(‘17.8~’18.9, 위원장 : 성주호),
- 국민연금제도발전위원회(‘17.12~’18.9, 위원장 : 김상균),
- 국민연금기금운용발전위원회(‘18.1~’18.9, 위원장 : 박영석)
□ 국민연금재정추계위원회
○ 동 위원회는 재정수지전망에 필요한 재정추계모형, 인구변수, 거시경제변수, 제도변수 등 주요변수의 가정설정 및 재정평가 등 검토
2. 재정전망의 주요가정
□ 인구가정
○ 인구추계의 전문성을 인정하여 통계청의 장래인구추계(2016) 중위가정을 기본으로 적용
<장래인구전망>
2015
2020
2030
2040
2050
2060
2088
4차
합계출산율(명)
1.24
1.24
1.32
1.38
기대수명(세)
남
79.0
80.3
82.7
84.7
86.3
87.8
90.8
여
85.2
86.2
87.8
89.1
90.2
91.2
93.4
3차
합계출산율(명)
1.28
1.35
1.41
1.42
기대수명(세)
남
78.2
79.3
81.4
83.4
85.1
86.6
-
여
85.0
85.7
87.0
88.2
89.3
90.3
-
<인구 및 노인부양비 추이>
(단위 : 천명, %)
노인부양비는 18~64세 인구 대비 65세 이상 인구 비율
○ 최근의 저출산 경향을 고려, 대안으로 ‘저출산’ 및 ‘출산율 1.05’ 가정을 추가로 검토
* 저출산 대안 : 인구중위 (출산율, 기대수명, 국제이동률이 모두 중위)에서 출산율을 저위 수준으로 변경 (▪2015년: 1.24, 2020년: 1.10명, 2040년: 1.12명 2088년: 1.12명)
** 출산율 1.05명 대안: 인구중위에서 출산율이 향후에도 1.05명 (’17년 실적)으로 지속된다는 가정으로 변경(▪2015년: 1.24명, 2016년 이후 1.05 지속)
□ 경제변수 및 노동변수
○ 한국개발원(KDI)의 전망자료를 기초로 총요소생산성, 금리, 임금, 물가 전망에 대해 논의하고 이를 토대로 경제변수 및 노동변수 전망치를 설정하고 기획재정부 통합추계위원회의 의견 (국가재정운용계획 ’17~’21 반영)을 반영
<거시경제 변수 전망 (단위 : %)>
'18~'20
'21~'30
'31~'40
'41~'50
'51~'60
'61~'70
'71~'80
'81~'88
'18~'88
4차
실질경제성장률
3.0
2.3
1.4
1.0
0.8
0.5
0.6
0.6
1.1
실질임금상승률
2.1
2.1
2.1
2.0
1.9
1.8
1.7
1.6
1.9
실질금리
1.1
1.4
1.5
1.4
1.4
1.3
1.2
1.1
1.3
물가상승률
1.9
2.0
2.0
2.0
2.0
2.0
2.0
2.0
2.0
기금투자수익률
4.9
4.8
4.6
4.5
4.5
4.4
4.4
4.3
4.5
3차
실질경제성장률
3.8
2.9
1.9
1.4
1.1
0.7
0.9
0.9
1.5
실질임금상승률
3.6
3.1
2.4
2.1
2.0
2.0
2.0
2.0
2.3
실질금리
3.0
2.7
2.5
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8
2.6
물가상승률
3.5
2.8
2.2
2.0
2.0
2.0
2.0
2.0
2.2
기금투자수익률
7.2
6.1
5.1
4.8
4.9
5.0
5.2
5.2
5.3
주: 제시된 경제변수 가정은 해당기간의 단순평균임
○ 기금투자수익률 가정
- 3차 재정계산 방법론(금리의 일정배율)과 자산군별 수익률 전망 방법론에 대해 검토 후 자산군별 수익률 전망 방법론을 적용하기로 결정
* 재정추계위원회에서 수익률 전망방법 및 자산배분(안) 가정에 대해 결정한 후 기금운용발전위원회 의견을 수렴하여 최종결정
< 참고 : 기금투자수익률 전망방법 >
□(기존) 1~3차 기금투자수익률 전망방법
○ 1차 : 회사채수익률 전망치를 기금투자수익률로 설정
○ 2차, 3차 : 회사채수익률 전망치의 1.1배를 기금투자수익률로 설정
□(변경) 4차 기금투자수익률 전망방법
○ 각 자산군별 수익률 가정치와 자산배분비중을 가중평균 하는 bottom-up 방식으로 기금투자수익률을 설정
<기금투자수익률>
(단위 : %)
'18~'20
'21~'30
'31~'40
'41~'50
'51~'60
'61~'70
'71~'80
'81~'88
4차
4.9
4.8
4.6
4.5
4.5
4.4
4.4
4.3
3차
7.2
6.1
5.1
4.8
4.9
5.0
5.2
5.2
□ 제도변수 및 추계모형 등 : 재정추계위원회에서 검토하고 제도발전위원회 논의를 거쳐 확정
<제도변수 전망>
(단위 : %)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
…
2035
2050~
4차
가입률
(89.3)
(89.3)
(90.4)
(91.1)
(90.5)
90.7
…
93.0
지역가입자 징수율
(66.9)
(66.9)
(66.8)
(68.0)
(68.9)
68.2
…
73.2
납부예외자비율
(53.7)
(54.1)
(54.3)
(51.8)
(49.7)
49.2
…
40.0
3차
가입률
89.2
89.8
90.0
지역가입자 징수율
66.6
66.6
66.6
…
80.0
납부예외자비율
55.1
…
30.0
주1 : 4차 재정계산의 2013~2017년 ( )값은 실적자료
주2 : (가입률) 경제활동인구 대비 국민연금 가입률
3. 재정전망결과
☞ 추계기간 : 향후 70년(2018~2088년)
▪제도의 성숙 및 가입자의 생애를 고려하여 향후 70년으로 설정하였으며 2, 3차 재정계산의 추계기간과 동일
* 1차 재정계산 : 2003~2070(68년)
☞ 추계전제 : 현행 제도 유지 시 국민연금 재정상태를 전망
□ 재정수지 전망
○ 3차 재정계산과 비교하여 수지적자 및 기금소진 시점이 앞당겨짐
- 적립기금은 2041년까지 증가하고(최대적립기금 1,778조원), 2042년부터 수지적자가 발생하여 2057년에 소진되는 것으로 나타남
최대적립기금 시점
수지적자 시점
기금소진 시점
4차
2041년(1,778조원)
2042년
2057년(△124조원)
3차
2043년(2,561조원)
2044년
2060년(△281조원)
- 적립기금 규모는 GDP 대비 48.2%(2034년)까지 증가한 후 감소
▶ 저출산을 고려한 시나리오의 경우에도 수지적자 및 기금소진 시점이 동일
최대적립기금 시점
수지적자 시점
기금소진 시점
저출산 대안
2041년(1,775조원)
2042년
2057년(△209조원)
출산율 1.05 대안
2041년(1,773조원)
2042년
2057년(△239조원)
<재정수지전망> (단위 : 십억원, %)
연도
적립기금
수입
지출
수지차
적립
배율
보험
료율
적립기금
(2017년
불변가격)
총수입
보험료
수입
투자
수익
총지출
연금급여
2018
671,383
73,386
43,704
29,682
23,645
23,009
49,741
26.3
9.0
659,512
2020
780,610
84,745
48,028
36,717
29,190
28,500
55,556
24.8
9.0
737,031
2025
1,078,656
107,458
59,620
47,838
48,264
47,835
59,194
21.1
9.0
922,431
2030
1,378,515
132,884
71,537
61,347
73,509
72,985
59,375
17.9
9.0
1,067,730
2035
1,641,860
156,078
83,537
72,541
109,643
109,003
46,435
14.6
9.0
1,151,822
2040
1,776,319
174,861
95,926
78,934
163,722
162,941
11,139
10.8
9.0
1,128,676
2041
1,777,883
177,213
98,183
79,029
175,649
174,837
1,564
10.1
9.0
1,107,519
2042
1,768,941
179,062
100,426
78,635
188,003
187,158
-8,942
9.5
9.0
1,080,342
2045
1,673,943
183,658
108,758
74,899
227,237
226,286
-43,580
7.6
9.0
963,359
2050
1,244,339
182,881
125,396
57,485
298,884
297,728
-116,004
4.6
9.0
648,613
2055
384,976
162,463
140,908
21,555
377,053
375,651
-214,590
1.6
9.0
181,752
2057
-123,881
147,200
147,200
-
415,992
414,477
-268,791
0.3
9.0
-56,215
2060
-
157,690
157,690
-
485,289
483,593
-327,599
-
9.0
-
2070
-
208,618
208,618
-
713,127
710,663
-504,509
-
9.0
-
2080
-
274,085
274,085
-
931,141
927,604
-657,056
-
9.0
-
2088
-
337,382
337,382
-
1,119,935
1,115,234
-782,553
-
9.0
-
<GDP 대비 재정수지전망> (단위 : %, 십억원)
연도
적립기금
수입
지출
수지차
GDP
총수입
보험료
수입
투자
수익
총지출
연금급여
2018
37.2
4.1
2.4
1.6
1.3
1.3
2.8
1,806,963
2020
39.3
4.3
2.4
1.8
1.5
1.4
2.8
1,984,946
2025
44.1
4.4
2.4
2.0
2.0
2.0
2.4
2,445,452
2030
47.1
4.5
2.4
2.1
2.5
2.5
2.0
2,924,580
2035
48.2
4.6
2.5
2.1
3.2
3.2
1.4
3,407,651
2040
45.2
4.5
2.4
2.0
4.2
4.1
0.3
3,928,053
2041
44.0
4.4
2.4
2.0
4.4
4.3
0.0
4,036,412
2042
42.7
4.3
2.4
1.9
4.5
4.5
-0.2
4,146,578
2045
37.3
4.1
2.4
1.7
5.1
5.0
-1.0
4,486,486
2050
24.4
3.6
2.5
1.1
5.9
5.8
-2.3
5,096,405
2055
6.7
2.8
2.4
0.4
6.5
6.5
-3.7
5,760,773
2057
-2.1
2.4
2.4
-
6.9
6.9
-4.5
6,032,981
2060
-
2.4
2.4
-
7.5
7.5
-5.1
6,454,771
2070
-
2.6
2.6
-
9.0
8.9
-6.3
7,966,870
2080
-
2.8
2.8
-
9.4
9.4
-6.6
9,909,947
2088
-
2.9
2.9
-
9.5
9.4
-6.6
11,816,028
□ GDP 대비 급여지출 및 부과방식 비용률
○ GDP 대비 급여지출은 장기적으로 9% 수준까지 증가
<GDP 대비 급여지출> (단위 : %)
2020
2030
2040
2050
2060
2070
2080
2088
4차
GDP대비 급여지출
1.4
2.5
4.1
5.8
7.5
8.9
9.4
9.4
3차
1.6
2.5
4.0
5.7
6.8
7.7
7.8
8.2
○ 65세 이상 인구 대비 노령연금 수급자 비율은 86% 수준에 도달
* 장애연금 및 유족연금까지 포함할 경우 2070년에는 65세 이상 인구의 90.8%가 수급
<노령연금 수급자 비율(65세 이상)> (단위 : %)
2020
2030
2040
2050
2060
2070
2080
2088
4차
38.3
48.0
61.5
73.0
81.0
84.4
85.7
85.7
3차
34.2
40.9
54.4
68.4
78.6
82.5
84.9
86.6
<인구 대비 수급자수 비율(65세 이상)> (단위 : 천명, %)
연도
수급자수(65세 이상)
인구 대비 수급자수 비율(65세 이상)
전체
노령연금
장애연금
유족연금
전체
노령연금
장애연금
유족연금
2018
3,074
2,675
17
382
41.6
36.2
0.2
5.2
2020
3,601
3,115
20
466
44.3
38.3
0.2
5.7
2025
5,230
4,496
32
702
49.8
42.8
0.3
6.7
2030
7,212
6,220
44
949
55.7
48.0
0.3
7.3
2035
9,534
8,314
54
1,166
62.8
54.8
0.4
7.7
2040
11,919
10,526
61
1,332
69.6
61.5
0.4
7.8
2045
13,806
12,287
62
1,457
75.9
67.6
0.3
8.0
2050
15,328
13,734
60
1,533
81.5
73.0
0.3
8.1
2060
16,484
15,008
47
1,428
88.9
81.0
0.3
7.7
2070
15,740
14,626
33
1,081
90.8
84.4
0.2
6.2
2080
13,890
13,159
24
707
90.5
85.7
0.2
4.6
2088
12,374
11,829
21
525
89.7
85.7
0.1
3.8
○ 부과방식비용률은 장기적으로 29% 수준
<부과방식 비용률> (단위 : %)
2020
2030
2040
2050
2060
2070
2080
2088
4차
부과방식비용률
5.2
9.0
14.9
20.8
26.8
29.7
29.5
28.8
3차
5.2
8.0
12.8
17.4
21.4
22.6
22.6
23.6
주: 적립기금 없이 보험료 수입만을 재원으로 운영할 경우 필요한 보험료율 (보험료 부과대상 소득 총액 대비 급여지출 비용)
< GDP 대비 급여지출 및 부과방식비용률 > (단위 : %, 십억원)
연도
보험료부과대상
소득총액
(가)
급여지출
(나)
GDP
(다)
GDP 대비
보험료부과대상
소득총액
(가)/(다)
GDP 대비
급여지출
(나)/(다)
부과방식
비용률
(나)/(가)
2018
502,305
23,009
1,806,963
27.8
1.3
4.6
2020
549,469
28,500
1,984,946
27.7
1.4
5.2
2025
678,436
47,835
2,445,452
27.7
2.0
7.1
2030
811,739
72,985
2,924,580
27.8
2.5
9.0
2035
947,973
109,003
3,407,651
27.8
3.2
11.5
2040
1,091,203
162,941
3,928,053
27.8
4.1
14.9
2045
1,241,018
226,286
4,486,485
27.7
5.0
18.2
2050
1,434,787
297,728
5,096,405
28.2
5.8
20.8
2055
1,613,011
375,651
5,760,773
28.0
6.5
23.3
2060
1,805,740
483,593
6,454,771
28.0
7.5
26.8
2065
2,072,279
605,764
7,181,179
28.9
8.4
29.2
2070
2,390,572
710,663
7,966,870
30.0
8.9
29.7
2075
2,732,050
812,381
8,869,334
30.8
9.2
29.7
2080
3,141,781
927,604
9,909,947
31.7
9.4
29.5
2085
3,589,548
1,040,906
11,068,147
32.4
9.4
29.0
2088
3,868,136
1,115,234
11,816,028
32.7
9.4
28.8
▶ 한편, 저출산 시나리오의 경우 수지적자(2042년) 및 기금소진(2057년) 시점은 기본가정과 동일하나, 생산가능인구 감소에 따라 부과방식비용률이 높아지는 것으로 나타남
< 저출산 시 부과방식 비용률> (단위 : %)
2020
2030
2040
2050
2060
2070
2080
2088
저출산 대안
5.2
9.0
15.0
21.3
28.6
33.3
35.2
34.9
출산율1.05 대안
5.2
9.0
15.0
21.5
29.3
34.7
37.7
37.7
가입자수 (가)
수급자수
제도부양비
(나)/(가)
전체
노령연금(나)
장애연금
유족연금
2018
21,818
4,413
3,669
83
662
16.8
2019
21,867
4,758
3,963
89
706
18.1
2020
21,832
5,127
4,280
95
752
19.6
2025
21,377
6,816
5,699
121
995
26.7
2030
20,355
8,504
7,132
145
1,227
35.0
2035
18,944
10,526
8,948
161
1,417
47.2
2040
17,766
12,848
11,140
163
1,545
62.7
2045
16,487
14,713
12,918
161
1,634
78.4
2050
15,574
15,998
14,167
153
1,678
91.0
2055
14,399
16,582
14,793
145
1,644
102.7
2060
13,285
17,069
15,416
127
1,527
116.0
2065
12,621
17,000
15,548
109
1,344
123.2
2070
12,076
16,164
14,926
98
1,141
123.6
2075
11,484
15,180
14,152
90
938
123.2
2080
11,022
14,265
13,437
83
745
121.9
2085
10,530
13,256
12,579
80
598
119.5
2088
10,193
12,725
12,094
78
553
118.6
○ 제도부양비(가입자수 대비 노령연금수급자수)는 2018년 16.8%에서 2068년 124.1%로 최고점에 이른 이후 다소 감소
(단위 : 천명, %)
□ 재정목표 가정별 보험료율
○ 추계기간 마지막 년도인 2088년을 기준으로 재정평가
- 2088년을 기준으로 적립배율* 1배, 적립배율 2배, 적립배율 5배, 수지적자 미발생, 일정한 적립배율 유지**를 재정목표로 가정하여, 각각의 목표를 달성하기 위해 필요한 보험료율 산정
* 적립배율은 해당연도 총지출 대비 연초 적립기금을 의미
** 일정기간(추계기간 말 20년, 2069∼2088년)동안 적립배율이 감소하지 않고 일정수준 유지
○ 재정목표 달성을 위한 보험료율은 재정목표 및 인상시점에 따라 최소 16%~최대 20% 수준으로 전망(재정계산 직후(2020년) 일시 인상 시)
보험료율
인상시점
재정목표 시나리오 (평가시점 2088년)
적립배율
1배
적립배율
2배
적립배율
5배
수지적자 미발생
일정한 적립배율 유지
(적립배율)
4차
2020년
16.02%
16.28%
17.05%
18.20%
20.20%
(18.2)
2030년
17.95%
18.27%
19.25%
20.22%
22.20%
(14.8)
2040년
20.93%
21.36%
22.68%
23.04%
24.88%
(10.3)
3차
2015년
-
12.91%
13.48%
14.11%
15.85%
(17.0)
주1 1) 3차 재정계산 시 2015년 일시 인상 시나리오만 제시, 적립배율 1배는 제시하지 않음
2) 재정목표 평가시점은 3차는 2083년, 4차는 2088년임
주2 : 재정추계위원회는 재정평가를 위해 재정목표를 가정하여 필요보험료율을 산출하였으며
실제 재정목표는 제도발전위원회에서 재정안정화 방안을 위한 전제로서 별도 논의되는 사항임
<재정목표 가정에 따른 GDP대비 적립기금 추이>
연도
재정목표 시나리오
적립배율 1배
적립배율 2배
적립배율 5배
수지적자
미발생
일정한
적립배율유지
적립
배율
GDP대비
적립기금
적립
배율
GDP대비
적립기금
적립
배율
GDP대비
적립기금
적립
배율
GDP대비
적립기금
적립
배율
GDP대비
적립기금
2018
26.3
37.2
26.3
37.2
26.3
37.2
26.3
37.2
26.3
37.2
2020
24.8
41.3
24.8
41.3
24.8
41.5
24.8
41.9
24.8
42.4
2025
25.0
55.7
25.1
56.2
25.5
57.4
26.1
59.3
27.1
62.6
2030
24.6
68.9
24.8
69.7
25.5
72.1
26.5
75.6
28.3
81.8
2035
23.1
81.1
23.4
82.3
24.3
86.0
25.7
91.4
28.0
100.7
2040
20.3
90.6
20.7
92.3
21.7
97.2
23.2
104.7
25.8
117.6
2045
18.1
96.4
18.4
98.6
19.6
105.1
21.2
114.7
24.1
131.6
2050
16.2
98.9
16.6
101.7
17.8
109.9
19.7
122.1
22.9
143.3
2055
14.6
98.5
15.0
101.9
16.4
112.0
18.5
127.0
22.1
153.2
2060
12.3
94.1
12.8
98.3
14.3
110.5
16.5
128.8
20.4
160.6
2065
10.0
84.7
10.5
89.7
12.1
104.4
14.5
126.4
18.7
164.6
2070
8.1
71.7
8.7
77.7
10.5
95.3
13.2
121.5
18.0
167.1
2075
6.3
56.1
7.0
63.1
9.1
83.8
12.2
114.7
17.6
168.5
2080
4.3
37.9
5.1
46.1
7.5
70.2
11.1
106.2
17.3
168.9
2085
2.3
17.8
3.2
27.3
6.0
55.2
10.1
96.9
17.3
169.4
2088
1.0
4.9
2.0
15.2
5.0
45.6
9.5
91.0
17.3
170.0
4. 민감도 분석
☞ 확정적인(deterministic) 추계방법을 보완하기 위해 민감도 분석 실시
▪재정추계의 주요 가정에 변화를 주고 이에 따른 추계결과의 변화를 검토함으로써 주요 가정 및 추계결과가 가지는 불확실성 범위를 가늠
□ 조합시나리오
○ 인구 및 거시경제변수의 상관성을 고려, 인구 및 거시경제변수 전망 가정을 함께 변화 (여러 변수를 함께 변화)
○ 인구 시나리오에서 고위, 중위, 저위, 저출산*, 출산율1.05** 시나리오를 기준으로 이에 대응하는 거시경제변수 중립 시나리오 설정
<조합시나리오 분석 결과>
시나리오
현행제도 유지시
부과방식비용률
(GDP 대비 급여지출)
최대적립기금시점
기금소진시점
2060
2070
2088
3차 재정계산
(중위-중립)
2043년(2,561조원)
2060년(-281조원)
21.4%
(6.8%)
22.6%
(7.7%)
22.9%
(8.2%)
4차
재정
계산
저위/중립
2040년(1,730조원)
2056년( -66조원)
30.0%
(8.0%)
34.9%
(9.9%)
37.5%
(11.4%)
중위
비관
2039년(1,551조원)
2056년(-207조원)
29.7%
(8.4%)
33.2%
(10.1%)
32.6%
(10.9%)
중립
2041년(1,778조원)
2057년(-124조원)
26.8%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.4%)
낙관
2043년(2,091조원)
2059년(-335조원)
24.4%
(6.7%)
26.8%
(8.0%)
25.6%
(8.2%)
고위/중립
2041년(1,820조원)
2058년(-225조원)
24.3%
(7.0%)
26.0%
(8.2%)
23.7%
(8.2%)
저출산/
중립
2041년(1,775조원)
2057년(-209조원)
28.6%
(7.8%)
33.3%
(9.6%)
34.9%
(10.8%)
출산율1.05/중립
2041년(1,773조원)
2057년(-239조원)
29.3%
(7.9%)
34.7%
(9.8%)
37.7%
(11.4%)
□ 개별시나리오
○ 기본가정을 중심으로 각 개별변수만을 변화
변수
변동폭
변동방법
최대적립
기금시점
기금소진시점
부과방식비용률
(GDP 대비 급여지출)
2060년
2070년
2088년
기본가정
-
-
2041년(1,778조원)
2057년(-124조원)
26.8%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.4%)
기금투자수익률
+0.1%p
shock
2041년(1,827조원)
2058년(-281조원)
26.8%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.4%)
-0.1%p
shock
2040년(1,732조원)
2057년(-243조원)
26.8%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.4%)
임금
상승률
+0.4%p
shock
2041년(1,841조원)
2057년(-139조원)
25.5%
(8.4%)
28.2%
(10.3%)
27.1%
(11.6%)
-0.4%p
shock
2040년(1,720조원)
2057년(-102조원)
28.2%
(6.7%)
31.4%
(7.7%)
30.7%
(7.7%)
경제활동
참가율
+0.3%p
shock
2041년(1,787조원)
2057년(-107조원)
26.8%
(7.5%)
29.8%
(9.0%)
28.9%
(9.5%)
-0.3%p
shock
2041년(1,769조원)
2057년(-140조원)
26.8%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.4%)
납부예외자
비율
+1.1%p
target
2041년(1,775조원)
2057년(-139조원)
26.8%
(7.5%)
29.8%
(8.9%)
28.9%
(9.4%)
-1.1%p
target
2041년(1,781조원)
2057년(-109조원)
26.7%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.4%)
지역가입자
징수율
+0.3%p
target
2041년(1,778조원)
2057년(-123조원)
26.8%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.4%)
-0.3%p
target
2041년(1,777조원)
2057년(-124조원)
26.8%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.4%)
지역가입자
소득비중
+0.5%p
target
2041년(1,779조원)
2057년(-126조원)
26.8%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.5%)
-0.5%p
target
2041년(1,777조원)
2057년(-122조원)
26.8%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.4%)
임의가입자비율
+0.1%p
shock
2041년(1,778조원)
2057년(-123조원)
26.8%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.4%)
-0.1%p
shock
2041년(1,777조원)
2057년(-124조원)
26.8%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.4%)
임의계속
가입자
비율
+1.0%p
shock
2041년(1,776조원)
2057년(-135조원)
26.8%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.4%)
-1.0%p
shock
2041년(1,779조원)
2057년(-113조원)
26.8%
(7.5%)
29.7%
(8.9%)
28.8%
(9.4%)
관리운영비 크레딧 국고지원율
현행유지
2040년(1,761조원)
2057년(-209조원)
27.0%
(7.5%)
29.9%
(9.0%)
29.0%
(9.5%)
주1 : 3차 재정계산의 민감도 분석은 주요 변수별로 ±0.5%, ±1.0%, ±5.0%을 일괄 적용하였으나, 각 변수의 특성을 반영하여 설정할 필요가 있다는 4차 추계위원회의 의견에 따라 0.1~1.1까지 다양한 변동폭을 적용
주2 : 1) 변동폭 : 개별 변수별 변동폭()은 변수별 기본가정에 일정 배율을 곱하여 설정하되, 일정 배율은 변수별 실적 자료의 추세와 전망치의 추세를 반영하여 결정
2) 변동방법 : (shock) 전체 추계기간에 걸쳐 변동폭을 일괄 적용 (tarket) 일정 시점까지 점차적으로 변동폭 만큰 상승할 것으로 가정
주3 : (현행 관리운영비) 매년 국고지원 100억원(총 관리운영비의 1.6%수준) → (전망) 총 관리운영비의 50% 지원 (현행 출산크레딧) 국고지원율 30% → (전망) 전액지원이에 따라 두 제도를 현행과 같이 유지하였을 경우 기금전망에 대해 민감도 분석을 실시
국민연금 제도개선방향
국민연금제도발전위원회
I. 제4차 재정계산의 의의와 환경
1. 재정계산의 의의와 역할
가. 재정계산의 추진 경과
1) 추진근거 및 취지
□ 추진근거
○ 1998년 국민연금법 개정 시 국민연금의 장기적인 재정 안정화를 도모한다는 취지에서 재정계산 제도가 도입됨
○ 국민연금법 제4조 및 시행령 제11조에 의거 5년마다 실시되고 있음
□ 제도의 취지
○ 인구 및 경제 환경의 변화는 국민연금의 보험료 기여기반이나 장기적 재정 안정성에 큰 영향을 미침
○ 따라서 국민연금의 장기적 재정상황을 점검하고, 그 결과를 바탕으로 재정 안정화 및 기금운용 계획 등 제도운영 전반에 대한 정책을 선제적으로 수립하려는 취지에서 도입
2) 추진체계 및 경과
□ 3개 위원회의 구성 및 운영
○ (3개 위원회의 구성) 국민의 노후소득보장과 관련된 다양한 이슈를 전문적이고 객관적으로 다루고 재정계산의 투명성과 신뢰성을 확보하기 위해 민간전문가 중심의 3개 분야별 위원회를 구성함
- 재정추계위원회, 제도발전위원회, 기금운용발전위원회
- 각 위원회는 관계부처(보건복지부 및 기획재정부) 및 사용자․근로자․지역가입자 대표성과 재정계산에 필요한 전문성을 고려하여 구성됨
○ (재정계산기획지원단) 각 위원회 및 재정계산이 원활히 진행되도록 실무지원단을 설치・운영함
- 단장: 국민연금연구원장
○ 보건복지부 장관은 재정계산이 시행되는 해의 10월 말일까지 각 위원회의 논의 결과를 토대로 국민연금 종합운영계획(안) 수립하여 국회에 제출해야 함
□ 제4차 국민연금제도발전위원회(이하 제4차 제도발전위원회) 기능과 구성
○ (기능) 재정계산 결과 등을 바탕으로 국민연금 제도운영 전반에 관한 계획 검토
- 국민연금 급여의 적정성 확보와 재정의 안정화 방안 검토
- 국민연금제도의 장기발전방향 모색 등 연금제도의 운영개선에 관한 사항 검토
○ (구성) 위원장을 포함 15인 (간사 별도)
- 위원장 (보건복지부장관이 위촉)
- 당연직 정부위원(2인, 국장급), 민간위원 12인
- 간사: 국민연금연구원 연금제도연구실장
○ (편집위원회의 발족) 민간위원과 간사 포함 6인
- 1~3차 국민연금 재정계산에서의 제도발전위원회와는 달리 4차 제도발전위원회는 위원회 내에 편집위를 구성하여 보고서 작성의 내실화를 도모
□ 제4차 제도발전위원회 추진 경과
○「제도발전위원회」는 2017년 12월 4일 발족하여 2017년 8월 말 기준 제도발전위원회 회의 29회*, 편집위원회 회의 4회, 재정추계위원회와 기금운용발전위원회와의 합동위원회 1회 개최
* 예정된 회의일정 1회 포함
나. 제4차 제도발전위원회의 과제
□ 국민연금의 가입, 급여, 그리고 재정
○ 국민연금의 적용대상 중 납부예외자 및 장기체납자 비중은 감소추세에 있으나, 여전히 적지 않은 수가 가입의 사각지대에 놓여있음* **
* 국민연금 적용대상자 21,549천명 중 납부예외자와 장기체납자는 4,215천명(약 15.9%), “2016 국민연금 생생통계,” 국민연금연구원(2017)
** 국민연금 적용대상자 대비 납부예외자 및 장기체납자 비중 추이: 18.0%(2012) → 17.1%(2013) → 17.3%(2014) → 17.0%(2015) → 15.9%(2016)
○ 국민연금의 평균적인 급여 수준은 높아지고 있으나 30만원 미만 수급자 비중은 55.8%로 절반 이상을 차지*
- 급여 수준과 관련이 깊은 가입기간에 있어서도 20년 이상 가입한 국민연금 수급자 비중은 10% 미만임(‘16년)
- 2017년 노령연금 신규수급자 평균 약 17년이었으며, 3차 재정계산에서 추계연도 말(2083년) 전체 수급자의 평균가입기간은 24년에 불과**
* ‘16년 12월 당월기준. 65.1%(2012) → 62.9.%(2013) → 61.1.%(2014) → 58.4.%(2015) → 55.8%(2016)
** 3차 국민연금 재정계산 및 내부자료(국민연금연구원)
○ 여기에 출산율 저하와 급격한 고령화로 국민연금의 재정 안정성에 대한 불안감이 존재
- 2, 3차 국민연금 재정계산 시 기금소진 시점은 2060년으로 변화가 없었으나 추계 당시 인구 및 경제변수 가정과 실적치의 차이로 인해 향후 기금소진 시점이 앞당겨질 수 있음
- 2, 3차 제도발전위원회에서는 급여 수준 하락의 부담과 개혁의 피로감으로 추가적인 재정 안정화 조치가 이루어지지 못함. 국민연금 재정에 대한 미래 세대의 부담이 가중될 것으로 예측
□ 제4차 제도발전위원회의 과제
○ 기존의 제도발전위원회에서는 국민연금의 저부담-고급여 체계를 개선하여 국민연금의 재정적 불안감을 해소하는데 주력한 측면이 있었음
○ 또한 1~3차 재정계산에서는 명확한 재정목표가 설정되어 있지 않아 보다 정교하고 다양한 조합의 재정 안정화 방안을 도출하는 데 한계
○ 그러므로 국민연금은 미래세대의 재정부담 완화와 급여-재정의 균형을 찾아가야 하는 것이 더욱 절실한 시점에 와 있음
○ 따라서 4차 국민연금 재정계산 제도발전위원회는 재정목표의 설정과 급여-재정의 균형을 모색하는 방안을 제시할 필요가 있음
2. 노후소득보장의 환경
가. 사회・경제적 환경
1) 저출산율 지속과 급속한 고령화
□ 합계출산율은 1990년 중반 이후 크게 하락하면서 2000년대 들어서는 1.30 이하에서 유지되고 있음. 통계청의 “2017년 출생・사망 통계 잠정결과”에 의하면, 합계출산율이 1.05로 나타남
○ 출산율은 미래의 전망도 불투명. 출생아 수는 2020년 41만명에서 2040년 32만명 수준으로 떨어지고, 2060년에는 27만명까지 감소할 전망임
○ 이에 따른 2017년 기준 우리나라 합계출산율 추정치는 1.20였으며, 2020년 1.24, 2040년 1.38이 된 이후 2060년까지 1.38을 유지할 전망임
자료: 통계청(2016),「장래인구추계」 및 KOSIS
<그림 1> 합계출산율와 출생아수 추이 및 전망
(단위: 천명, 가임여성 1명당)
□ 2017년 기준 우리나라 65세 이상 노인인구 비율은 13.8%이며, 2020년 15.7%, 2040년 32.8%, 2060년 41.0%로 지속적으로 증가할 전망임
○ 노령화지수(104.8명)와 노년부양비(18.8%)는 2060년 각각 434.6명, 82.6%으로 현재보다 약 4배 이상 증가할 전망임
○ 2050년 노인인구는 1,881만명(38.1%)까지 증가하여, 노인인구 비율이 세계 최고 수준*에 도달할 전망
* 2050년 노인인구 비율: 한국 38.2%, 프랑스 25.9%, 미국 21.0%, 일본 37.7%
구분
총인구
노령화
지수1)
노년
부양비2)
65세 이상
비율
1990
42,869
2,195
5.6
20.0
7.4
2000
47,008
3,395
7.2
34.3
10.1
2010
49,554
5,366
10.8
67.2
14.8
2017
51,446
7,076
13.8
104.8
18.8
2020
51,974
8,134
15.6
123.7
21.8
2030
52,941
12,955
24.5
212.1
38.2
2040
52,198
17,120
32.8
303.2
58.2
2050
49,433
18,813
38.1
399.0
72.6
2060
45,246
18,536
41.0
434.6
82.6
주1: 노령화지수=(65세 이상 인구/0~14세 인구)×100
주2: 노년부양비=(65세 이상 인구/15~64세 인구)×100
자료: 통계청(2016),「장래인구추계」
<표 1> 고령인구 추이 (단위: 천명, %, 해당인구 100명당 명)
연령별 인구구조, 1965~2065년
연령별 인구구성비, 1965~2065년
자료: 통계청(2016),「장래인구추계」
<그림 2> 연령별 인구 구조 및 구성비 추이 및 전망
2) 저성장 경제와 불안정한 노동시장
□ 생산가능인구의 감소에 따른 잠재성장률 하락, 노동생산성 정체, 가계부채의 증가 등으로 낮은 경제성장률 지속
○ 2011년 이후 연평균 경제성장률은 3.0%대이며, 2018~19년에도 연평균 3%대로 전망
○ 실질 GDP 증가율이 점차 OECD 평균으로 둔화되고 1인당 실질소득과 노동생산성은 OECD 상위 절반 회원국에 비해 낮은 수준임
2000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
경제성장률
(실질GDP성장률)
8.9
6.5
3.7
2.3
2.9
3.3
2.8
2.8
3.1
자료: 한국은행 「국민소득」
<표 2> 한국의 경제성장률 추이
한국 GDP 및 수출성장률 둔화
1인당 실질소득과 노동생산성
자료: OECD 경제보고서:한국, OECD 2018
<그림 3> OECD 회원국 대비 한국의 GDP 및 주요 경제변수 비교
□ 고학력·고숙련 근로자는 고임금·양질의 일자리를 갖는 반면 저학력·저숙련 근로자는 저임금·불안정 일자리를 갖게 되어 근로소득 등 노동시장의 양극화가 초래
○ 정규직의 월평균임금은 2004년 약 177만원에서 2017년 약 284만원으로 증가한 반면 비정규직의 임금은 동일시기 약 115만원에서 약156만원으로 임금격차가 점차 증가함
- 노동시장의 이중 구조화는 결국 노후소득의 양극화로 이어질 가능성이 큼. OECD도 이를 소득 불평등과 빈곤의 주요 원인으로 지적(OECD Economic Surveys: Korea 2018)
○ 특히 여성, 청년층, 그리고 노인층에서 비정규직으로 근로하는 경향이 두드러짐
(단위: 만원)
근로형태별
2004. 08
2007. 08
2012. 08
2017. 08
임금근로자
154.2
174.5
210.4
242.3
정규직
177.1
200.8
246.0
284.3
비정규직
115.2
127.6
139.3
156.5
자료: 통계청 경제활동인구조사
<표 3> 근로형태별 월평균 임금 증가추이
성별에 따른 고용형태
연령 및 학력에 따른 고용형태
자료: IMF(2018), IMF Country Report No.18/41, Republic of Korea, International Moneary Fund
<그림 4> 주요 인구・사회학적 변수별 고용형태
3) 노인빈곤 실태
□ 2016년 기준 노인빈곤율은 46.5%로 전체 인구 빈곤율 14.7% 대비 약 3배, 근로연령인구(18~65세) 빈곤율 9.6% 대비 4.8배 정도 높은 수준임
○ 노인빈곤율은 2013년 48.1%, 2014년 47.4%, 2015년 44.8%로 2014년 기초연금 도입 이후 감소하는 추세였으나 2016년 약간 증가함
2013년
2014년
2015년
2016년
전체 인구
14.6%
14.4%
13.8%
14.7%
근로연령인구(18~65세)
9.6%
9.3%
8.5%
9.0%
노인인구(65세 이상)
48.1%
47.4%
44.8%
46.5%
은퇴연령인구
(66세 이상)
49.6%
48.8%
45.7%
47.7%
주: 가처분중위소득 50% 기준 상대빈곤율
자료: 통계청 가계동향조사(KOSIS)
<표 4> 한국의 상대빈곤율 추이
□ 한국 노인빈곤율은 OECD 국가 내에서도 최고 수준으로, OECD 평균 12.5%와 비교할 때 약 3배 정도 높은 수준임
○ OECD 국가에서 노인빈곤율이 높은 호주(25.7%), 미국(20.9%), 일본(19.0%)과 비교할 때에도 매우 높은 수준임*
* 다만, 노인의 빈곤문제를 소득뿐만 아니라 자산 등을 고려한 다차원 빈곤율 관점에서 바라볼 필요가 있다는 시각도 있음(Alkire et al., 2015)
국가
노인빈곤율
전체빈곤율
국가
노인빈곤율
전체빈곤율
호주
25.7%
12.8%
네덜란드
3.7%
7.9%
캐나다
9.0%
12.6%
스웨덴
10.0%
9.0%
독일
9.5%
9.5%
영국
13.8%
10.9%
일본
19.0%
16.1%
미국
20.9%
16.8%
한국
45.7%
13.8%
OECD 평균
12.5%
11.5%
주: 66세 이상 2014년 기준으로 일본은 2012년, 한국과 영국, 미국은 2015년 기준임
자료: Pensions at a Glance(OECD, 2017)
<표 5> 주요 OECD 국가의 빈곤율
나. 연금제도적 환경
1) 한국 노후소득보장체계 현황
□ 한국의 노후소득보장체계는 다층체계의 구축 과정에 있음
○ 한국의 노후소득보장체계는 국민연금, 기초연금, 퇴직연금의 세가지 제도들로 외형상 다층체계 구축
○ 다만 여전히 각 제도들이 발달되어 가는 과정에 있어 각 제도 그리고 제도간의 역할에 대한 명확한 정립과 내실화가 필요
□ 다층체계 구축 동향
○ 퇴직연금 도입(2005) 이후 퇴직연금 보장성 강화정책을 통해서 ‘다층체계 확립과 공사역할분담’ 담론화가 이루어짐
- ‘근로자퇴직급여보장법’에 근거하여 1인 이상 근로자를 고용하는 사업장은 퇴직금 혹은 퇴직연금을 의무적으로 제공해야 함
- 최근 사적연금을 공적연금을 보완하는 노후소득보장 기제로 수용하는 경향
○ 노후 빈곤과 국민연금 사각지대 대응책으로서 기초노령연금이 도입(2008년)되고 기초연금으로 발전(2014년)
- 높은 만족도(생활에 도움이 된다 91%), 노인가구 불평등도 개선(5분위배율 13.2배→7.4배), 노인빈곤율 감소(절대빈곤율 38.6%→28.8%, 9.8%p감소)
□ 다층 노후소득보장체계의 현황
○ 한국의 노후소득보장체계는 다음 <그림 5>와 같음
○ 기초연금은 만 65세 이상 노인 중 소득 하위 70% 노인을 대상으로 2018년 4월 기준 월 209,960원을 지급. 실제 수급률은 약 67.0%임
○ 국민연금은 2017년 8월 기준 가입자는 21,556천 명으로 사업장가입자 61.9%, 지역가입자 35.0%이며, 수급자는 4,497천 명임
○ 퇴직연금은 모든 사업장에 의무적용이 되는 준강제적 제도이지만 전체 사업체 기준 16.8%만 도입, 전체 상용근로자의 53.4%가 가입함
3층
개인/ 주택·농지연금 등
257만명1)(가입)
2층
퇴직금/퇴직연금 (DB, DC)
개인형 IRP
812만명2)(가입)
특수직역
연금
1층
국민연금
2,216만명(가입)
450만명(수급)3)
기초연금
499만명(수급)4)
0층
국민기초생활보장
163만명(수급)
대상
근로자
자영자
기타
공무원 등
대상
주: 1)세제적격 개인연금(’15), 2)(’16), 3)노령(360만명)·유족(68만명)·장애(7만명)·일시금(16만명)(’17) 4)`18.4
<그림 5> 우리나라의 노후소득보장체계
2) 한국 노후소득보장체계의 문제점
□ 국민연금, 기초연금, 퇴직연금 제도 각각의 미성숙과 제도간 역할 미정립으로 다층노후소득보장체계가 아직 충분히 구축되지 못한 상황
□ 국민연금이 처한 삼중고와 신뢰 문제
○ 국민연금 제도는 현재 ①적지 않은 사각지대, ②높지 않은 실질소득대체율, ③낮은 재정적 지속가능성이라는 삼중고(三重苦)에 노출
○ 급여사각지대가 광범위하게 존재
- 국민연금제도의 미성숙으로 인해, 노령연금 수급자 수가 여전히 전체 65세 이상 인구의 절반에 못 미침
- 한국 노동시장의 불안정성을 반영하여 국민연금 가입 사각지대가 큼
○ 낮은 급여수준의 문제
- 명목소득대체율이 40년 가입기준 생애소득의 40%로 낮아질 예정, 장기적으로는 수급자의 평균가입기간이 약 27년에 도달할 것으로 전망되어* 실질대체율도 낮을 예정
* 추계년도 말 신규수급자 평균가입기간 (4차 국민연금 장기재정추계 전망치)
○ 재정적 지속가능성의 문제
- 장기적으로 국민연금 기금 고갈 이후 재정불안정성과 세대간 형평성에 대한 우려 제기
- 인구구조 변화가 더욱 가속화되어 재정안정성 문제가 심화되는 상황임(’17 출산율 1.05)
□ 기초연금의 역할 미정립
○ 기초연금은 국민연금과의 장기적 역할분담 방향이 불분명함
- 현재 소득인정액 하위 70% 노인에게 제공되고, 점차 기초연금 액수가 증가하는 추세
- 기초연금 액수가 증가하고 국민연금 수급자 증가할수록 국민연금과의 연계 문제가 불거질 예정이며, 수급범위 확대(상위 30%까지)와 저소득층에 대한 추가적 보장 등에 대한 합의가 형성되지 못한 상황
○ 국민연금과의 관계에서 기초연금의 역할, 기초연금의 적용범위와 급여방식 및 수준에 대한 방향 설정 필요
□ 퇴직연금의 미발달
○ 퇴직연금은 노동시장 이중구조의 영향을 크게 받으며, 연금제도 기능이 아직 미흡한 한계 노정
- 기업규모에 따라 도입률에 큰 차이가 존재하여, 상시근로자 300인 이상 사업체 도입률 89.7%, 30인 미만 중소영세사업체 도입률 15.4%
- 2016년 상반기 중 연금 수급요건을 갖춘 55세 이상 퇴직자가 보유한 수급계좌의 98.4%가 퇴직급여를 일시금으로 수급하였음
* 단, 연금수급금액 비중은 연금액 기준 7.8%로 점차 증가하는 추세 (‘16.12 기준 일시금 수급금액 3조 9,060억원, 연금 수급금액 3,311억원)
○ 퇴직(연)금은 노령연금으로서의 성격뿐만 아니라 실업급여, 질병급여, 조기퇴직시 생활자금, 주거안정화 수단, 재산 증식 수단(부동산 투자 선호 등) 등의 다양한 역할이 혼재
* 중도인출 사유로는 주택 구입 목적이 45.7%로 가장 많음
○ 퇴직연금으로의 발전에 있어서도 구체적 발전방안이나 국민연금과의 관계에 대한 사회적 합의가 형성되어 있지 못한 상황
3) 다층 노후소득보장체계의 구축과 국민연금제도의 발전 방안 모색
□ 다층 노후소득보장체계의 정립 필요
○ 공·사연금 간 역할분담 구조 개선을 통해 공적연금과 사적연금이 노후보장에 있어서 상호 보완적 역할을 할 수 있도록 재구조화가 필요함
○ 연금은 장기 전망의 제도이기에 향후 변화된 조건에 따라 연속개혁의 조정 과정이 필요함. 중요한 목표를 놓치지 않는 것이 중요하지만, 수단은 유연할 필요가 있음
○ 여러 다층체계 정책들이 유기적으로 정책목표를 달성하기 위해서 현재 국민연금이나 퇴직연금은 모두 법정 의무제도이므로 별도로 논의되기보다는 모든 연금제도가 함께 논의하고 숙의할 수 있는 공간을 필요로 함
- 현재는 법적/제도적 제약으로 다층체계가 함께 논의되고 있지 못하고 있음
□ 다층 노후소득보장체계 개혁 방향
○ 다층체계는 노인부양비가 높아지는 상황에서 미래 노후보장 급여의 중층화와 역할분담뿐만 아니라 재정의 다각화와 분산의 의미도 지님
○ 기초연금은 당해 지출을 당해 세대가 책임지며(부과방식), 국민연금은 미래 연금지출의 일부를 사전에 준비하며(수정적립방식), 퇴직연금은 미래 지출을 미리 적립함(적립식)
□ 다층 노후소득보장체계의 구축과 국민연금의 발전방향 모색
○ 국민연금제도의 제도적 발전방향을 모색함에 있어서 다층노후소득보장의 연금제도적 환경을 고려해야 함
○ 기초연금과 퇴직연금의 역할과 발전방향에 대해 어떻게 가정하는가에 따라 국민연금제도의 발전방향 설정에 상당한 영향을 미치게 됨
○ 이러한 상황에서 4차 제도발전위원회는 기초연금 및 퇴직연금 제도와의 관계에 대한 종합적 고려속에서 국민연금제도의 발전방향을 모색해야 함
II. 국민연금의 제도개선
1. 도입
□ 검토 배경
○ 본 위원회는 국민연금의 사회적 지속가능성을 높이기 위해 현시점에서 시급하다고 판단되거나 사회적 요구가 높은 급여 및 가입 제도 개선방안을 중심으로 우선검토 과제를 선정하고, 개선방안을 모색함
□ 급여제도 개선
○ 급여 충분성과 관련하여 국민연금 적정소득대체율 검토, 유족·장애연금 급여수준 개선방안, 기초연금 내실화 방안을 논의함
○ 급여 합리성과 관련하여 분할연금 개선방안, 재직자 노령연금 개선방안과 급여지급보장 명문화 검토에 대해 논의함
□ 가입제도 개선
○ 가입자의 경제적 부담을 완화하고 각종 지원제도의 형평성을 제고하기 위한 과제로 사회보험료 지원사업, 특수형태근로종사자의 사업장 가입자 전환 과제를 논의함
○ 가입・급여 적절성 제고를 위한 과제로 국민연금 가입상한 연령 조정, 보험료부과소득 상한 기준 조정, 출산·군복무 크레딧 제도 개선, 국민연금의 수급권 확대를 위해 최소가입기간 축소를 논의함
2. 국민연금 급여제도 개선
개선 방향
□ 국민연금 적정소득대체율과 관련해서는 국민연금 급여인상(45%)과 현행유지(40%)의 두개 방안이 검토됨
○ 소득대체율 인상안은 급여적정성을 위해 급여수준 인하수준을 2018년 현재 45%에서 고정하도록 법개정할 것을 제안
○ 현행유지안은 다층체계를 통한 소득보장, 사각지대 해소 등의 실질가입기간 확충을 통한 급여 적정성 확보가 필요하다는 입장
⇒ 소득대체율 관련 정책제안은 급여-재정 패키지 안에서 후술함
□ 유족·장애연금 급여수준 개선방안과 분할연금 개선방안에 대해서는 제도발전위원회 논의를 거쳐 개선방향을 제안
○ 유족·장애연금 급여수준 강화 필요 (의제가입기간 확대 또는 지급율 조정 등의 방안 마련 필요)
○ 분할연금 수급기회 강화 조치 필요 (최저 혼인기간 1년, 이혼시 소득이력 분할 방식으로 개선 등)
□ 기초연금은 국민연금의 노후소득보장 기능 보완을 위해 내실화 방안을 검토
○ 국민연금 연계 감액 폐지 및 급여수준 물가연동 방식, 특수직역연금 수급자 포괄 검토 필요, 기초연금의 급여구조와 급여수준 대한 추가적 연구와 논의가 필요
□ ‘급여지급보장 명문화’에 대해 검토한 결과, 명문화하지 않는 현행유지 방안 제안
○ 단, 국민의 신뢰성을 위해 필요하다면 재정안정화 방안 마련을 전제로 추상적 수준에서 법안 명시를 검토할 수 있다는 의견도 제기
* 여기에서 다룬 급여제도 개선방안은 구체적인 방안이 아닌 개략적인 개혁 방향 제안이기 때문에 추계결과에는 별도로 반영하지 않음
가. 국민연금 적정소득대체율 검토
1) 현황
□ 현재 급여수준의 배경
○ 2007년 연금개혁 통해 급여하향조정 (경과)
- 제1차 재정계산(2003)에서, 재정안정화 위해 몇가지 급여-보험료율 패키지가 제안됨 (재정목표 2070년까지 적립배율 2배)
* 급여수준 40% - 보험료율 11.85%, 급여수준 50% - 보험료율 15.85%, 급여수준 60% - 보험료율 19.85% 등
- 이를 근거로 논의하던 끝에 2007년 보험료율 인상 없이 급여수준을 2028년까지 단계적으로 40%로 인하하도록 법개정
○ 현재 국제기구의 급여 적절성 기준: 40년 가입시 40%~60%* 보장
* World Bank(2005), OECD(2016) 46%, ILO(1967) 30년 가입 기준 최소 45%, EC(1990) 단독가구 50%~ 부부가구 65%
□ 국민연금 소득대체율을 둘러싼 두 가지 상반된 입장
○ 국민연금 소득대체율을 다시 높이자는 주장(소득대체율인상안)과, 현행유지하면서 다층체계를 통해 보완하자(소득대체율유지안)는 상이한 두 입장이 선명하게 대립됨
소득대체율인상안
소득대체율유지안(현행)
목표
노후소득보장 체계 내 국민연금 역할 강화
다층체계 통한 노후소득보장
진단
국민연금 명목 및 실질 소득대체율 미흡
국민연금 수지 불균형과 세대 간 형평성 문제
방안
명목소득대체율 점감 조치 중단
국민연금 내실화, 기초연금 강화, 퇴직연금 연금화
기대효과
국민연금 기능 회복
재정안정화와 노후소득보장 균형,
지속가능성 확보
<표 6> 국민연금 소득대체율에 대한 상반된 두 견해
2) 소득대체율인상안
□ 진단: 점감 조치 중에 있는 현 소득대체율(40%, 2028년 기준)은 급여 적절성 위협
○ 2017년 신규 가입한 평균소득자(월소득 218만원)가 30년 가입 시 월 67만원 수령 전망
- 국민연금 소득대체율이 점감 조치 중에 있으므로, 후세대 예상 연금급여액은 이보다 낮을 것으로 예상
○ 짧은 가입기간에 따른 낮은 실질 소득대체율은 유지될 예상
- 4차 재정계산 결과 2050년 신규수급자의 평균가입기간은 23.3년이며, 장기적으로 약 27년에 그칠 전망
□ 목표: 적정한 수준의 노후 소득보장을 위한 소득대체율 조정
○ 근로연령대 집단과 소득 격차를 줄이고, 은퇴연령대 집단의 적정 생활수준을 보장하기 위해 국민연금의 목표 소득대체율을 높여야 함
- OECD 국가의 낮은 노인빈곤율은 이전소득의 효과 때문: EU 국가의 비노인인구 대비 65세 이상 노인의 상대 중위소득 수준은 60-90%, 이들 노인가구 소득의 60-70%는 공적연금으로 구성(European Commissions, 2006)
○ 적정 소득대체율 보장으로 국민연금의 기능 회복
- 소득비례 공적연금의 기능 강화로 노후소득보장의 적정성 확보 기반 마련
- 연금수준에 대한 사회구성원들의 경험이 축적되고 연금제도의 성숙이 이루어지면 사회적 신뢰를 바탕으로 소득대체율의 추가 조정 가능*
* 공적연금이 성숙한 OECD 국가들도 재정안정보다 적정 소득대체율을 강조
□ 방안: 즉각적인 소득대체율 하락 중지(목표 소득대체율 45%)
○ 기법안 제출과* 2018년 현재 적용되는 소득대체율이 45%이므로 실현 가능성 높음
○ 소득대체율을 45%로 조정하고, 재정안정화 목표를 위한 필요보험료율 조정을 병행 실시하여 후세대 부담 완화
○ 기대효과 : 국민연금 개혁 논의의 담론 구조를 국민연금 제도 축소가 아닌 현행 유지로 전환시켜 국민연금의 신뢰 회복
- 소득비례 연금제도인 국민연금을 중심에 놓고 기초생활보장제도, 기초연금 등을 포함한 다층노후소득보장의 장기 전망을 제시하여, 종합적인 관점의 세대간 균형 추구
3) 소득대체율유지안(현행)
□ 진단: 낮은 국민연금 실질소득대체율 문제와 다층체계
○ 국민연금의 낮은 급여수준의 일차적인 원인은 짧은 가입기간과 넓은 사각지대 때문이므로 이를 해결하는 접근이 우선적으로 필요
- 명목소득대체율(40%) 자체는 국제비교 수준*에서 낮은 편이 아님
* OECD 평균급여수준 40.6% 한국 39.3% (OECD, 2017, Pensions at a Glance, p.103)
- 국민연금 가입내실화를 통한 실질가입기간 증대, 급여제도 내실화를 통한 실질보장성 증대 추진을 우선적으로 추진하여 급여적정성 보완
○ 국민연금은 유일한 노후소득보장기제가 아니며, 다층체계로서 기초연금, 퇴직연금이 이미 법정 제도로 노후소득보장 기능을 보완
- 기초연금은 노후 빈곤과 국민연금 사각지대 대응으로 도입되어 2021년까지 30만원(국민연금 소득대체율 약 15% 수준)으로 급여인상 예정*
* (‘18년 기준) 기초연금(부부)의 급여수준은 국민연금(홑벌이) 급여와 동일한 수준
- 2005년 도입된 퇴직연금은 이후 보장성 강화정책을* 통해 공적연금 보완하는 노후보장 기제로 인식, 보험료 부담(8.33%)이 현행 국민연금(9%)과 유사. 퇴직연금의 대체율은 약 15~20% 추정(40년 가입 기준).
* 전사업장 적용, 신설사업장 퇴직연금 도입 의무화, 개인형 IRP 제도 확대, 퇴직금 중간정산 요건 강화 등
□ 목표: 다층체계 통한 중층적 보장
○ 다층체계를 통한 중층적 보장
- 국민연금은 가입기간 확대지원 통해 실질급여수준 강화하여 세대간 형평성, 보장성, 재정안정성의 복합적 목표간의 균형 맞추기 추구
○ 중하위층은 기초연금과 국민연금, 중상위층은 국민연금과 퇴직연금을 중심으로 노후소득보장 추진
□ 방안: 명목소득대체율 현행유지 및 국민연금 급여·가입 내실화
○ 다층체계 내실화 추진
- 중하위층 노인을 위한 기초연금의 국민연금 가입기간 연계 폐지
- 빈곤율 완화를 위해 저소득노인의 소득보장을 위한 추가적 대책 마련
- 퇴직연금의 보장성 강화 방안 마련 등
○ 국민연금 급여·가입 내실화 방안의 전면적 추진
- 가입내실화와 급여제도 내실화 방안으로서 유족·장애연금 급여수준 개선, 분할연금 개선, 기초연금 내실화 방안 등 추진
○ 기대효과: 국민연금 지속가능성을 위한 재정 개혁의 연속성 확보
- 국민연금 재정안성과 다층연금체계에 대한 사회적 이해 확산
나. 유족ㆍ장애연금 급여수준 개선방안
1) 현황
□ 급여수준
○ 장애연금은 장애등급에 따라 차등 지급되는데, 기본연금을 기준으로 1등급 100%, 2등급 80%, 3등급 60%를 연금으로 지급함*
* 장애연금수급자 ‘17년 현재 7.8만명, 월평균 43.8만원(부양가족연금액 포함)
○ 현행 장애연금은 가입기간이 20년 미만일 경우 장애연금 산정을 위한 기본연금 계산시 가입기간을 일률적으로 20년으로 의제 처리함
○ 유족연금은 가입기간에 따라 차등 지급. 가입기간 10년 미만인 경우 기본연금의 40%, 10년~20년 미만 50%, 20년 이상 60%임
* 유족연금수급자 ‘17년 현재 70.6만명, 월평균 26.9만원(부양가족연금액 포함)
2) 문제점
□ 장애연금 급여수준
○ 가입기간 20년에 미치지 못할 경우 의제가입기간이 20년으로 장애 1급이라도 장애연금 소득대체율이 20%에 불과, 이는 사회보장 최저급여기준을 정한 국제노동기구(ILO) 102호 조약의 40%의 절반 수준
장애등급 가입기간
장애1급
장애2급
장애3급
20년 미만
20.0%
16%
12.0%
30년
30.0%
24.0%
18.0%
<표 7> 장애등급에 따른 장애연금의 소득대체율
○ 2017년 말 현재 장애연금 월 평균액 43.8만원은 4인 가구 기준* 상대적 빈곤선인 중위소득의 50%인 223.3만원의 19.65%에 해당
* 국제노동기구의 장애연금 표준수급가구, 4인 기준으로 설정
□ 유족연금 급여수준
○ 유족연금의 소득대체율은 10년 미만 가입자의 경우 8%로서 국제노동기구(ILO) 102호 조약의 최저급여기준 40%에 훨씬 못 미치는 수준
○ 실제 2017년 말 현재 유족연금은 26.9만원으로 3인 가구 기준* 상대적 빈곤선인 중위소득 50%인 182.0만원의 14.8%에 불과
* 국제노동기구 유족연금 표준수급가구, 3인 기준으로 설정
○ 유족연금의 낮은 급여수준은 가입기간이 짧을수록 지급률을 낮게 적용하는 것과 의제가입기간을 20년으로 짧게 설정한 두가지 이유에 기인
가입기간 기준년도
10년 미만
10년 이상 20년 미만
20년
2028년
8.0%
10.0%
12.0%
<표 8> 가입기간별 유족연금의 소득대체율
3) 개선방안
□ 유족·장애연금 급여수준 적절성 제고를 위해 의제가입기간 확대 등 검토
○ 의제가입기간을 20년이 아닌 사고 등에 의해 장애나 사망이 발생한 시점에서 노령연금 수급시까지 연장하는 방안 등 의제가입기간을 확대하는 방안 혹은 지급율 자체를 높이는 방안 논의
○ 유족연금의 경우 가입기간에 따른 차등지급률을 폐지하고 가입기간에 관계없이 유족연금 지급률을 60%로 설정하는 방안 검토
다. 분할연금제도 개선 방안
1) 현황
□ 분할연금 취지와 현황
○ 노령연금 수급권자의 배우자가 이혼 시 혼인기간의 정신적․물질적 기여에 대하여 연금 수급권의 일부를 분할하여 받을 수 있도록 한 급여
○ 2017년 12월 현재 분할연금 수급자 수는 25,302명으로, 2014년 10월 현재 11,491명, 2010년 3월 현재 3,992명에 비하여 급속하게 증가 추세
- 이중 수급자 성별 구성은 여성 22,407명(88.6%), 남성 2,895명(11.4%)으로 여성의 비중이 압도적으로 높음(‘17. 12월 기준)
2) 문제점
□ 연금 급여 분할만 허용
○ 노령연금급여 분할만을 허용하고, 노령연금 수급권을 형성한 소득 내지 기여금 분할을 하고 있지 않음
○ 분할연금 권리자가 분할연금에 본인의 연금 이력을 추가하여 본인의 급여 수급권을 강화할 수 있는 기회가 원천적으로 봉쇄되고 있음
□ 분할 시기의 문제
○ 이혼 즉시 연금을 분할하는 것이 아니라 분할연금 의무자가 노령연금 수급권이 발생하고, 또한 분할연금 수급자 역시 국민연금 수급연령이 된 이후에 분할연금 수급권이 발생함
○ 분할연금 의무자가 사망, 장애 등으로 노령연금 수급권을 취득하지 못할 경우, 분할연금 수급권이 발생하지 않음
□ 최저 혼인 기간의 문제
○ 현행 제도는 가입기간 중 혼인기간이 5년 이상인 경우에 한하여 분할연금의 수급을 허용하고 있음. 그러나 이혼과 재혼의 증가로 인해 혼인기간이 5년이 안 되는 경우에는 분할연금을 수급할 수 없음
3) 개선방안
□ 최저혼인기간 요건 5년에서 1년으로 완화
○ 수급권 확대에 기여할 수 있음. 다만, 행정적 처리 비용이 증가할 수 있음
○ 소득이력 분할방식으로의 전환(아래)이 전제되어야 함.
□ 수급권 발생시 분할방식에서 조기분할방식으로 전환
○ 이혼 시 즉시 소득이력 분할로 제도개선
- 재정에 미치는 영향을 최소화하고 재정중립적인 상태에서 제도 개선이 가능하도록 균등부분(A값)과 소득비례부분(B값) 모두를 반분하는 방안
- 혹은 소득비례부분(B값)만 반분하는 방안(e.g., 스위스 방식)도 검토 가능
라. 기초연금 내실화 방안
1) 현황
□ 기초연금 급여
○ 기초연금 = {기준연금액-(2/3*A급여액)}+부가연금액
* 부가연금액은 기준연금액의 50%
* 2018년 기준연금액 25만원(부가연금액 12.5만원) 인상
□ 기초연금 급여의 국민연금 급여와의 연계 감액 제도 현황
○ 국민연금 급여액이 기준연금액의 150% 이하: 감액 없음
○ 국민연금 급여액이 기준연금액의 150%초과 ~ 200%이하: 위의 급여산식과 (기준연금액의 250% - 국민연금 급여) 중 큰 것을 적용
○ 국민연금 급여액 등이 기준연금의 200%를 초과: 위의 급여산식 적용
□ 기준연금액 연동지수 조정
○ 과거 기초노령연금에서는 국민연금가입자의 최근 3년간 평균소득(A) 증가율을 적용하다가, 2014년 기초연금으로 전환하면서 A값 대신 소비자물가상승률에 연동
○ 다만 5년마다 노인빈곤율 추이, A값 상승률 등을 감안하여 급여적성 확보토록 규정
□ 특수직역연금 수급자 기초연금 배제
○ 특수직역연금 수급자 및 배우자는 기초연금의 수급대상에서 제외
2) 문제점
□ 노후빈곤 완화 측면에서 기초연금 급여 적절성 문제 제기
○ 현재 노인세대의 빈곤 해소 또는 완화 측면에서 제한적인 역할 담당
□ 기초연금 급여의 국민연금 급여와의 연계 감액 제도(국민연금 가입기간과 국민연금 급여수준을 절충하여 연계)는 제도복잡성과 유인구조의 왜곡 등의 문제가 있는 것으로 지적되었음
○ 한편 노인인구 증가 등에 따른 소요재정 규모 등을 감안하여 타당하다는 평가도 있었음
□ 기초연금 급여를 소비자 물가와 연동하는 것은 노인빈곤 완화를 위한 적정 기초연금 급여수준 유지를 저해할 가능성이 높다는 문제점이 지적되었음
○ 하지만 다른 공적연금(국민연금, 공무원연금 등) 등에서도 소비자물가 연동방식을 사용하고 있어 일관성이 있다는 평가도 제기되었음
□ 특수직역연금 수급자라고 하더라도 직역연금을 일시금으로 수령한 후 이를 소진해 버린 경우 등 빈곤노인임에도 불구하고 기초연금 수급대상에서 배제되는 문제가 있음
3) 개선방안
□ 기초연금의 급여수준 인상과 급여구조에 대해 향후 추가적 연구 필요
○ 기초연금의 급여수준을 2021년까지 예정되어 있는 30만원을 넘어서 어느 방식과 수준으로 인상해야 하는지, 그리고 기초연금의 급여구조를 어떤 방식으로 구축해 나가야 하는지에 대해서는 합의 형성이 어려웠음
○ 추후 보다 본격적인 연구와 사회적 논의 필요함
□ 기초연금 급여산식에서 국민연금 연계 감액 폐지 검토
○ 현재의 연계 감액 방식 폐지에 대해 국민연금 가입유인 저해나 제도 복잡성 등의 문제로 인해 폐지가 바람직하다는 견해가 있었음
○ 하지만, 기초연금의 재정적 문제나 국민연금 가입기회가 없거나 약했던 국민연금 초기 세대 노인들에 대한 보완적 대책이라는 측면에서 현행 국민연금 연계 감액 제도를 유지하자는 입장도 있었음
□ 기초연금 급여수준의 물가연동 방식의 변화 필요성 검토
○ 기초연금의 급여수준을 물가에 연동하는 현행 방식은 장기적으로 기초연금 급여수준의 하락을 초래할 가능성이 있다는 의견이 있었음. 따라서 기초연금 급여수준을 국민연금가입자 평균소득(A값) 또는 국민전체의 중위소득에 연동하는 것을 제시함
- A값에 연동하는 것은 국민연금 가입자들의 소득수준의 일정비율 측면에서 기초연금의 급여수준을 장기적으로 유지
- 국민 전체의 중위소득에 연동하는 것은 국민 전체의 생활수준의 일정비율 측면에서 기초연금의 급여수준을 장기적으로 유지
○ 한편, 현행제도처럼 물가에 연동하는 것은 국민연금, 공무원연금 등 공적연금에서 동일하게 적용하는 기준이며, 현재의 기초연금 제도는 단순 물가연동이 아니라 5년마다 적정성 평가를 통해 소득연동과 물가연동의 차이를 보전하는 장치가 있으므로, 현행제도 유지 필요성이 있다는 의견도 있음
□ 기초연금의 제도 운영특성에 따른 잠재적 대상자 제외 가능성
○ 저소득 노인층의 소득보장제도인 기초연금의 성격에 비추어 특수직역연금 수급자들 중 기초연금 소득인정액 기준 충족시 기초연금 수급자로 포괄할 필요가 있다는 의견도 있지만,
○ 현재 국민연금 연계의 급여산식 하에서는 특수직역연금 수급자는 국민연금 급여액이 없어 적용이 시술적으로 불가능함
- 이에 특수직역 연금 수급자에 대해서는 별도의 조치가 필요하다는 의견도 제기되었음
마. 재직자 노령연금 폐지 검토
1) 현황
□ 재직자 노령연금 취지와 현황
○ 노령연금수급권자(정규 수급연령 62세~65세 미만)가 A값 초과하는 소득있는 업무에 종사할 경우 소득수준에 따라 노령연금 감액하는 제도
○ 2015. 7. 29. 전 수급권 취득자는 수급 개시 연령에 따라 감액, 2015. 7.29 이후 수급권 취득자는 초과 소득 규모에 따라 감액율 적용
- 2017년도 A값 초과 소득별 감액자 총 44,723명, 1인 평균감액 134,170원
2) 문제점
□ 고령자의 노동동기 약화
○ 이론적으로는 급여감액이 있어 OECD 국가들의 최근의 변화 경향과 불일치하는 측면 존재 (OECD 권고안임)
- 단, 재직자노령연금의 급여 감액이 실제로 고령층 근로자의 근로동기를 약화시키고 있는지는 논란의 여지가 있어 경험적 연구 필요
□ 폐지 시 과잉보장의 우려도 제기
○ 감액제도 폐지 시 연금 재정에 부정적 영향을 미칠 수 있고, 비교적 소득수준이 높은 정규직 남성이 주요 대상이어서 과잉보장의 문제를 해결하는 정책으로서의 기능이 있음
3) 개선방안
□ 당분간 현행 제도 유지하되 장기적 폐지 재검토
○ 과잉보장의 문제, 수급자간 형평성 제고, 연금 재정에 미치는 영향 등을 고려할 때 본 제도의 취지를 살려 현행 제도 유지하되, 향후 근로 고령자 증가, 수급연령 상향조정 등이 이루어지는 시점에서 재검토
○ 단, OECD 권고안으로서 고령자 노동시장 참여 증진을 위해 감액제도 폐지 의견도 제기됨
바. 국민연금 급여지급보장 명문화 검토
1) 현황
□ 현행 법 해석상 국민연금 기금이 고갈되는 경우 국가가 책임부담
○ 국민연금사업의 운영주체인 정부(보건복지부)는 연금급여의 지급을 위해 필요한 시책 수립·시행 의무 부담 → 기금고갈 시 국가가 법적 책임부담
□ 기금고갈에 따른 국민 불안감 해소 및 공무원 연금등과의 형평성 등을 이유로 급여지급보장규정 명문화 필요성 제기
○ 현재 국회에 ‘추상적인 보장책임’을 규정하는 개정안 및 ‘구체적 지급책임’을 규정하는 개정안 상정
현 행
개정안1(추상적 보장책임 규정)
제3조의2(국가의 책무) 국가는 이법에 따른 연금급여가 안정적·지속적으로 지급되도록 필요한 시책을 수립·시행하여야 한다.
제3조의2(국가의 책무) --------------- 급여의 안정적·지속적인 지급을 보장한다.
<표 9> 국민연금 개정안 1
현 행
개정안2(구체적 지급책임 규정)
제3조의2(국가의 책무) 국가는 이법에 따른 연금급여가 안정적·지속적으로 지급되도록 필요한 시책을 수립·시행하여야 한다.
<신 설>
제3조의2(국가의 책무) ① ----------------------------------------------- 지급되도록 보장하여야 하며 -----------------.
② 이 법에 따른 연금급여의 지급에 필요한 비용을 국민연금 재정으로 충당할 수 없는 경우에는 국가가 이를 부담한다.
<표 10> 국민연금 개정안 2
2) 의견 검토
□ 지급보장규정 명문화가 필요하다는 주장에 대한 검토
○ (현 세대 불안감 해소) 현 세대의 불안감해소는 가능하나, 세금으로 국가재정이 충당되는 점을 고려할 때 미래 세대에 부담 전가
○ (특수직역연금과의 관계) 특수직역연금과의 형평성 차원에서 명문화 주장이 제기되나 국민연금과는 기본적 성격이 다름
○ (해외국가 지급보장규정) 일본의 경우 지급보장규정이 없으며, 독일연금은 부과방식으로 국민연금과 직접 비교 불가
□ 지급보장규정 명문화의 장단점 검토
○ (장점) 현 세대 가입자의 불안감을 일정부분 해소 가능, 지급보장 명문화는 제도 수용성을 높이는 측면에서 긍정적임
○ (단점) 국가책임에 실질적 변화는 없고, 미래세대에 부담을 전가한다는 인식에 따른 세대 간 갈등 우려
3) 결론
□ 명문화 하지 않는 현행 유지가 합리적이고 바람직함
○ 단, 보험료 인상 등의 제도개혁 추진 시 국민의 불안감 해소 및 지지확보 차원에서 ‘추상적 보장책임 규정’이라도 도입이 필요하다는 의견도 있음
3. 국민연금 가입제도 개선
개선 방향
□ 사회보험료 지원사업과 관련하여, 저소득 지역가입자에 대한 연금보험료 지원 사업의 실시 필요 등 보험료 지원의 형평성 제고 및 실질적 효과를 위한 제도 개선 제안
□ 국민연금 가입연령 상한과 관련하여, 평균수명의 증가, 입·퇴직연령의 상향 및 고령노동자 근로조건 개선 추세를 고려하고, 국민연금의 추가 가입기회를 확대하여 급여수준을 개선하기 위해 국민연금 가입연령(현재 60세 미만)과 수급연령(65세,~33년)을 맞추는 것을 제안
□ 보험료부과소득 상한과 관련하여, 소득상한이 낮아 가입자 실제소득을 반영하지 못한다는 문제가 지속적으로 제기되어옴에 따라 보험료 부과소득 상한을 상향조정할 것을 제안
□ 여성의 출산에 대한 사회적 기여, 병역의무 수행에 따른 사회적 기여를 고려하여 출산·군복무 크레딧을 확대 조정할 것을 제안
□ 특수형태 근로 종사자와 관련하여, 관계부처(고용노동부)의 관련 연구 추이 등을 바탕으로 특수형태 근로 종사자의 사업장 가입자 전환을 검토해 나갈 필요가 있다고 제안
□ 최소가입기간과 관련하여, 국민연금 수급권 확대를 위해 최소가입기간 축소(현 10년 → 5년)를 검토하였으나 현행을 유지하기로 함
가. 사회보험료 지원사업 확충
1) 현황
□ 10인 미만 사업장 근로자의 국민연금 보험료 부담완화를 위해 두루누리 사회보험 지원 사업 실시(‘12.7.시행)
○ 소득기준 상향(140→190만원 미만) 및 지원기간 상한 도입(2018년 지원분부터 개인최대 36개월)
○ 일정 수준 이상*의 근로소득 및 종합소득에 대해서는 지원 제외
* 근로소득 연 2,508만원 이상, 근로소득 제외 종합소득 연 2,280만원 이상
□ 농어업인 노후소득보장을 위해 보험료 지원 (’95.7월 시행)
○ 기준소득월액이 91만원 이상의 경우 월 최대40,950원까지 정액 지원
○ 기준소득월액이 91만원 미만인 경우 월 보험료의 1/2 정률 지원
2) 문제점
□ 두루누리 지원 대상, 지원 기간, 보험료 차등 지원에 따른 제도 적용에서의 형평성과 정책 효과성 문제 대두
○ 사업장가입자만 지원하고 소득이 유사한 지역가입자* 등은 지원이 제한되는 문제
* 자격기준으로 두루누리 대상자이나, 사업장가입자 아닌 지역가입자로 가입한 가입자가 17.7만 명(강신욱 외, 2017)
○ 현행 두루누리 사업도 소요 재원을 고려할 때 최대 지원기간 설정이 불가피한 측면이 있으나, 3년으로 제한함에 따른 수급권 확보 및 급여 적정성 문제 대두
3) 개선방안
□ 국민연금 사각지대 축소를 위해 현재 두루누리 제도 확대
○ 현재 두루누리 사업의 지원 사업장 규모와 지원기간을 확대하는 형태로 재검토
□ 저소득 지역가입자 사회보험료 지원방안을 적극 강구할 필요
○ 저소득 지역가입자에게 보험료를 지원하는 세부 방안*이 함께 논의
* 현행 농어업인 지원사업 (보험료의 1/2 이내(상한 : 지역가입자 중위소득))을 준용 하거나 근로장려세제(EITC) 급여와 연계(EITC급여 지급시 연금보험료를 차감하고 지급하며, 동시에 필요한 연금보험료를 지원)하는 방안 등이 검토됨
나. 국민연금 가입상한 연령 조정
1) 현황
□ 국민연금 수급연령이 65세까지 연장되고 있는 상황에서도, 국민연금 가입상한 연령은 60세 미만을 유지*
* 국민연금법 제6조(가입 대상) 국내에 거주하는 국민으로서 18세 이상 60세 미만인 자는 국민연금 가입 대상이 된다.
2) 문제점
□ 평균 기대수명이 매우 빠른 속도로 증가하고 있는 추세를 고려, 가입연령 상향에 대한 검토가 필요
○ 국민연금 도입 시점(1988년: 70.7세)에 비해 2016년 기대수명이 약 10세 이상 증가하였으며, 평균 기대수명이 81.3세(2015년 기준)로, 주요 선진국 평균보다 높은 수준
* OECD 평균 : 80.1세(2015년 기준)
□ 노동시장에서의 입직연령과 실질 은퇴연령 변화추이 반영 필요
○ 입직연령이 2004년 22.5세에서 2016년 23.6세로 증가하고 실질 은퇴연령은 66.4세(1980)에서 72.1세(2016년)로 약 5세 증가
□ 선진국은 가입연령과 수급연령이 일치하는 상황
한국
일본
미국
캐나다
제도
국민연금
기초연금
후생연금
OASDI
CPP
가입상한연령
60세 미만
60세 미만
70세 미만
65세
70세 미만
노령연금
수급개시연령
65세(2033)
65세
65세(2030)
67세(2027)
65세
덴마크
영국
독일
프랑스
스웨덴
제도
ATP 연금
국가연금
국민연금
국민연금
NDC 연금
가입상한연령
68세 미만
남 65세 미만
여 64세 미만
67세
65세 미만
없음
노령연금
수급개시연령
68세(2030)
(기대여명에 연계)
남 65세,
여 64세
67세(2029)
62세
61세
<표 11> 주요 국가의 연금 가입상한 및 연금수급개시 연령
3) 개선방안
□ 원칙적으로 가입상한연령과 수급연령 일치 추진 필요
○ 가입상한연령의 상향은 추가적인 가입기회의 확보 및 수급액 증가 등 가능
○ 수급연령과의 일치는 국민 인식, 국민부담, 재정에 미치는 영향 등을 고려하여 다양하게 설정 가능하므로 추후 논의
다. 보험료부과소득 상한 기준 개선방안
1) 현황
□ 보험료 부과소득 상·하한선 연혁
○ 사회보험 연금에서 소득보장의 역할을 일정하게 제한하기 위해 소득상·하한 제도 도입
구분
하한액
상한액
소득개념
’88.1.~’95.3.
7
200
표준소득월액
’95.4.~
22
360
1995년~ 소득 상·하한 조정
- 하한: 최저임금수준
- 상한: 평균소득월액의 4배 수준
~’10.6.
22
360
2008년~, 표준소득월액 ⇒ 기준소득월액
- 상·하한은 유지, 실제소득을 기준으로 보험료 부과
‘10.7.~’11.6.
23
368
2010년~ 소득 상ㆍ하한 자동 A값 연동체계 도입
- A값 변동률에 연동하여 매년 기준소득월액 상ㆍ하한을 조정
‘11.7~’12.6.
23
375
‘12.7~’13.6.
24
389
‘13.7~’14.6.
25
398
‘14.7.~’15.6.
26
408
‘15.7.~’16.6.
27
421
‘16.7.~’17.6
28
434
‘17.7.~’18.6
29
449
<표 12> 기준소득월액 상하한 적용기준변동 현황
(단위: 만원)
2) 문제점
□ 현행 보험료부과소득 상한기준이 가입자의 실제소득을 반영하지 못한다는 비판 다수 제기
○ 전체 가입자의 14.16%(2017년 기준)가 상한선에 머물러 있고, 국민연금 소득상한이 월 468만원(‘18.7.1~19.6.30)
* 2015년 ‘공적연금강화 및 노후빈곤해소위원회’에서는 4차 재정계산에서 소득상한 인상 추진을 권고
3) 개선방안
□ 보험료 부과소득 상한 기준이 가입자의 실제소득을 반영 할 수 있도록 보험료 부과소득 상한 인상 필요성에 대개 공감
○ 다만, 부과소득 상한 인상이 국민부담, 연금재정, 수익비 등에 미치는 영향을 충분히 고려 필요
라. 출산·군복무 크레딧제도 개선
1) 현황
□ 사회적으로 가치 있는 행위에 대한 보상 차원에서 국민연금 가입기간을 추가 인정하는 제도로써 크레딧 제도 실시 중 (출산, 군복무)
○ 출산 크레딧(‘08.1.1. 시행)
- 둘째자녀 출산 시, 국민연금의 추가 가입기간 인정*
* 둘째 12개월, 셋째부터 1인당 18개월 추가인정, 최대 50개월 상한
- A값의 100%를 소득으로 인정하며, 총 901명 수혜(‘08~’17년)
* 재원은 국고 30%, 기금 70%
○ 군복무 크레딧(‘08.1.1시행)
- 6개월 이상 군복무한 자에게 6개월 가입기간 추가 인정
- A값의 50%를 소득으로 인정
2) 문제점
□ 출산에 대한 사회적 기여, 병역의무 수행의 사회적 기여와 사회진출이 늦어지는 점을 고려해 크레딧 제도를 확대할 필요.
* ’17년 12월 기준 노령연금 수급자 평균가입기간(남129개월, 여85개월), 평균급여액(남45만원, 27만원)
□ 크레딧 제도의 실효성 제고 필요성 및 사회적 요구 증대
3) 개선방안
□ 출산크레딧 확대
○ 첫째 아이부터 자녀 당 12개월씩 크레딧 부여
○ 사회적 기여에 대한 보상이므로, 국고지원 확대 필요
* 대부분 선진국에서도 크레딧 재원은 연기금이 아닌 국고(100%)로 조달
□ 군복무 크레딧 확대
○ 군복무 전체 기간에 대해 크레딧 부여. A값의 100%를 소득으로 인정
□ 사전 지원방식(보험료 지원)으로 변경
○ 정부의 재정책임에 대한 신뢰확보, 정책 체감도 향상 및 세대 간 비용부담의 완화 등 고려
마. 특수형태근로종사자의 사업장 가입전환
1) 현황
□ 특수형태근로종사자는 최대 220만명으로 추정되며*, 점차 증가 추세
* “조돈문 외(2015). 민간부문 비정규직 인권상황 실태조사 - 특수형태근로종사자를 중심으로, 국가인권위원회”에서 220만명(2014년 기준) 수치 인용
2) 문제점
□ 산재보험에서는 특례 규정(125조)으로 9개 직종*에 대한 산재보험 적용
* 보험설계사, 골프장캐디, 학습지교사, 레미콘기사, 택배기사, 퀵서비스기사, 대출모집인, 신용카드회원 모집인, 대리운전기사 등
□ 근로기준법 상 노동자성을 인정받지 못해 지역가입자로 가입하거나 납부예외자로 사각지대에 방치
○ ILO권고(198호, 2006) 및 국가인권위원회의 노동법적 보호권고(2017)
3) 개선방안
□ 노동부 등 관련부처의 정책 추이 등을 참고하여 단계적으로 사업장으로 가입 전환 검토
바. 노령연금 수급을 위한 최소가입기간 축소 검토
1) 현황
□ 국민연금 최소가입기간을 10년으로 설정함에 따라 연령도달에 따른 반환일시금 수령자가 2017년 당해 12.7만명에 이름
○ 일시금수급자는 평균 사업장 가입이력이 27.1개월, 지역소득신고 38.4개월로 65.5개월 기여(납부예외 58.3개월, 적용제외 38.1개월 별도)
2) 문제점
□ 2017년 말 기준 국민연금 납부이력자의 가입기간을 살펴보면,
○ 지역 납부예외자, 적용제외자들의 평균 납부월이 약 5년에 불과
○ 59세 기준으로 약 15년 7개월의 납부이력을 가지는 남성에 비해 여성은 8년 1개월의 납부이력을 가지고 있음
- 이들은 임의계속 가입 등 별도의 조치가 없는 한 반환일시금을 수령할 것으로 예상
□ 국민연금 최소가입기간은 일정기간 이상 보험료 납부라는 개인 책임 설정과 이를 통한 일정 수준 이상의 연금액 확보를 목적으로 함
○ 최소가입기간 설정에 따라 급여수준의 적절성은 확보되지만 급여자격의 보편성은 훼손하는 문제 발생
3) 검토의견
□ 최소가입기간을 10년에서 5년으로 완화하는 방안 검토
○ (기대효과) 배이비부머 등 연금수급권이 취약한 가입자의 노령연금 수급권 확대가 가능하고, 수급률의 제고에도 기여
* 1956년생의 노령연금수급률이 35.2%에서 49.4%로 증가하지만, 1990년은 73.4%에서 82.9%로 증가
□ 다만 최소가입기간 축소에 따른 연금액이 적은 수급자가 다수 발생한다는 점, 현재도 임의가입 및 추납제도 등을 통해 10년 이상 기여하도록 하여 수급권을 확보하도록 지원하고 있다는 점 등을 감안하여 신중하게 검토
III. 국민연금 재정적 지속 가능성
1. 재정목표의 설정
가. 현황
□ 국민연금 재정 계산과 장기 재정균형
○「국민연금법」제4조(국민연금 재정 계산 및 장기재정균형 유지)는 ‘급여 수준과 연금보험료는 국민연금 재정이 장기적으로 균형을 유지할 수 있도록 조정되어야 한다’(1항)고 명시
○ 국민연금의 장기적 재정 균형을 위해 연금보험료, 급여액, 수급자격 등의 개선이 필요함을 법에 명시
- ‘이 법에 따른 연금보험료, 급여액, 급여의 수급 요건 등은 국민연금의 장기재정 균형 유지, 인구구조의 변화, 국민의 생활수준, 임금, 물가, 그 밖에 경제사정에 뚜렷한 변동이 생기면 그 사정에 맞게 조정되어야 한다’(3항)
□ 국민연금의 불명확한 재정목표
○ 국민연금은 확정급여-부분적립방식 하에서 급여와 보험료의 수지 불균형이 존재하므로 재정 목표 설정이 더욱 필요
○ 그럼에도 지난 1차 재정계산은 적립배율 2배를 재정 목표로 설정하였으나, 2차 재정계산은 재정 목표로 적립배율 2배 필요성을 시사하는 수준으로 제안하였고, 3차 재정계산은 복수안(적립배율 2배, 부과방식 연착륙)을 제안
□ 향후 연금개혁 부담 완화를 위해 선제적 조치가 필요
○ 인구고령화에 따른 후세대의 과다한 부담을 완화해야 할 필요
○ 재정안정화를 위한 제도 개혁의 속도와 세대간 재정 책임 몫은 상쇄 관계에 있음을 고려할 필요
- 지금부터 빠른 보험료 인상은 현세대 책임 몫을 늘리고, 느린 보험료 인상은 후세대 책임 몫을 늘림
나. 문제점
□ 국민연금 재정 개혁 방안 미도출
○ 국민연금 재정 목표가 불명확함에 따라 재정재계산 결과에 따른 제도개혁안 도출이 어려워짐
○ 같은 재정계산 결과를 놓고 보험료율 인상 및 급여수준 조정의 긴요성, 시급성에 대한 판단이 달라 국민적 합의 도출에 한계
□ 국민연금 재정구조에 대한 혼란 및 국민 불신 초래
○ 재정 목표가 설정되지 않아 국민연금의 미래 재정 방식에 대한 이해에 혼란 초래
○ 국민연금 재정 구조를 부분적립 방식을 유지할 것인지, 부과방식으로 전환할 것인지에 대한 논의가 진행되지 못하는 상태에서 국민연금 재정 상태에 대한 국민 불신 초래
다. 개선방안
□ 명확한 재정목표 설정
○ 국민연금의 불명확한 재정 구조 따른 국민 불신을 완화하기 위한 재정 목표 설정
○ 재정목표 설정에 따른 단계적이고 순차적인 제도 개혁의 추진을 통해 국민연금에 대한 사회적 신뢰를 회복하고, 제도적 지속가능성을 확보
□ 재정목표는 재정수지 균형의 관점으로 접근
○ 공적연금에서 장기 재정균형을 보여주는 재정목표는 재정상태 계열과 재정수지 계열로 구분
○ 국민연금의 경우에는 재정수지 계열이 적합
- 국민연금은 완전적립방식이 아니므로 연금부채 대비 연금자산의 비율 등으로 평가하는 재정상태 계열은 적합하지 않음
- 재정수지 계열은 당해 년도(또는 특정 기간)의 연금 수입과 지출의 균형을 도모. 대표적 지표는 적립배율로 당해 연금지급액의 일정비율을 적립금으로 확보
□ 국민연금 재정목표: 70년 기간 적립배율 1배
○ 재정추계기간 ‘70년‘은 미래 평균수명을 감안할 때 신규 가입자의 사망 시점까지의 기간으로 설정
○ ‘적립배율 1배’는 재정추계 최종 연도에 1년 치 지급분이 있기에 재정안정화 의미를 확보할 수 있음
□ 재정목표 달성을 위한 재정안정화 방식: 단계적 연속개혁
○ 재정목표 달성을 위해 필요한 재정안정화 방식은 일회의 전면적 개혁보다는 단계적 연속개혁의 방식을 택함
- 향후 70년의 장기적 기간 동안 발생될 인구학적, 경제적, 사회문화적 환경의 변화를 반영하면서 단계적 조정이 필요
○ 국민연금법에 따라 5년 주기로 재정계산이 진행되므로 향후 70년 기간의 적립배율 1배를 유지하기 위해, 매 5년마다 추계년도 말 시점을 연장하며 연속 개혁을 지향
○ 재정목표에 도달하는 단계적 개혁의 이행경로에 대해서는 복수의 방안을 제출함
□ 기대효과
○ 제4차 재정계산에서는 70년 추계기간의 설정 및 추계기간 말 적립배율 1배의 재정 목표 설정에 대한 합의를 형성함으로써 구체적 재정안정화 방안 논의를 위한 기초를 형성
□ 한계 및 과제
○ 재정목표에 도달하기 위한 구체적 이행경로에 대한 합의 미형성
○ 재정목표 설정에 따라 향후 단계적 보험료율 인상 불가피한 상황에서 국민연금의 재정 현실에 대한 국민적 이해를 증진하며 사회적 동의를 형성하는 노력이 필요
○ 재정목표 설정에 따른 보험료율 인상은 단기적·장기적으로 기금 규모를 확대할 것으로 예상되므로 국민연금 기금운용에 대한 국민 신뢰 강화 필요
- 기금운영체계의 민주화(가입자 의사결정권), 실질화(기금운용체계 상설화), 기금운용전략의 공공화(사회책임투자 활성화), 기금운용역량의 강화(해외투자 대비) 등을 추진해 나갈 필요가 있음
2. 재정 안정화 방안
가. 급여-재정 패키지 ‘가’안
1) 국민연금 재정목표 설정의 방향
□ 국민연금 재정안정화 조치는 제도에 대한 ‘신뢰’ 형성을 전제로 해야 함
○ 70년 후 일정 적립수준을 유지하기 위한 필요보험료율 조정은 1회에 달성할 수 있는 목표가 아니며, 이에 따라 국민은 매 재정계산 시마다 ‘필요한 보험료율 인상’보다는 ‘기금고갈’에 주목하게 되므로 제도 신뢰는 오히려 악화
○ 취약한 제도 기능과 재정목표 달성을 위한 보험료율 인상 조치는 제도 신뢰를 악화
- 2028년까지 40%로 소득대체율을 축소하기로 한 상황에서 보험료율을 인상할 경우 국민의 수용가능성은 높지 않음
- 국민연금을 노후소득보장제도의 다양한 선택지의 하나로 보는 경우, 제도 기능에 대한 신뢰 저하
○ 국민연금 재정안정화를 위한 로드맵을 제시하여 제도 신뢰를 이끌어 낼 필요가 있음
- 국민연금을 노후 소득보장의 중심축에 놓고 기능할 수 있게 해야 미래 불안을 최소화할 수 있는 구조 설계가 가능
□ 불명확한 국민연금 재정구조 방향에 따라 국민 불신 초래 및 개혁 동력 약화
○ 제도 설계의 기본 원칙에도 불구하고 인구구조의 변화 등에 따라 제도 불신을 키우는 ‘후세대 부담론’, ‘지불불이행론’, ‘세대간 도적질 담론’이 횡행
○ 개혁 필요성에 대한 인식 차이와 개혁 가능성에 대한 다른 이해에 따라 연금제도를 둘러싼 ‘사회적 합의’ 도출은 실패하고, 개혁 동력은 점차 약화하면서 다시금 제도 불신이 확대되는 악순환에 노출
□ 세대간 공정한 부담의 논리가 성립함을 제시 필요
○ 과거 세대-현 세대-미래 세대의 공정한 부담과 급여의 가치 설득이 필요
- 현재의 부분적립은 대규모 은퇴에 대비하고 기금운용 수익으로 후세대 부담을 덜어주기 위한 장치임
- 기금 소진 이후에도 정부재정 투입 등을 통해 부과방식비용률의 일부가 감소될 수 있음을 알릴 필요가 있음
- 세대간 부담을 논함에 있어서는 국민연금의 보험료 부담, 급여 수급에만 한정되지 않고, 조세부담 및 기타 사회보장 급여를 모두 고려할 필요 있음
* 미래세대 부담 축소를 위한 연금수급기간 단축 목적의 수급연령 조정, 세대간 공평 부담을 위한 연금급여 과세(또는 급여 제한) 등 다양한 조치를 모색할 필요 있음
* 특정 시기부터 완전적립을 지향하는 방식의 제도 변화를 추구하는 것은 현 세대-미래세대의 공정성 논란은 넘어설 수 있어도, 이전세대-현세대의 공정성 논란을 새롭게 일으킬 수 있음
○ 전체 사회보장제도 내에서 국민연금이 적용되는 구조를 설득할 필요가 있음
- 국민연금은 가입기간 인정제도, 관대한 임의가입제도 등을 통해 노후소득의 확보 가능성을 높여가고 있으며, 이러한 정책은 사회적 지속가능성을 확보하기 위해 재정적 지속가능성을 일부 희생한 조치들이며 현재 해당 조치의 재정 부담을 가입자 내에 분산시키고 있는 것은 국민연금의 재정 방식의 특징
○ 또한 가입자격 확대 및 연금소득 상한 조정을 통한 기여기반 확대, 연금소득 과세 등을 통한 국가의 재정부담 확대 등을 통한 제도외적 수지균형 접근을 통해서 후세대의 과다한 부담을 억제할 수 있음을 설득할 필요
□ 그럼에도 후세대 부담 완화를 위한 사전적립의 규모를 일정 수준으로 유지해야 할 필요가 있으나, 그 한계 또한 명확함
○ 적정한 수준의 사전적립 규모는 제도 변화의 충격을 흡수할 수 있는 정도여야 함
○ 사전적립은 기금 운용수익의 효과를 활용하기 위한 것이나, 경제성장률 둔화에 따라 수익의 효과 체감은 점차 낮아질 것으로 예상
○ 후세대 부담 완화를 위한 현 세대 후생의 축소라는 문제에 노출
- 향후 노인집단의 조세부담 확대를 전제로 논의할 필요 있음
○ 사전 적립에 따라 일반재정의 투입 시점을 특정하기 어렵다는 한계도 명확함
- 기금이 존재하는 상태에서 기금의 추가적립을 위한 재정 투입의 정치적 실현 가능성이 낮을 수 있음
□ 국민연금 재정안정을 위한 다양한 대안 모색을 통해 국민 신뢰 확보 필요
○ 단기 재정목표 기간(재정추계 70년이 아닌, 실질적 재정안정화 대책이 필요한 기간)을 설정하고, 장기적으로는 일반재정의 투입을 요구하는 등 다양한 대안을 검토 필요
- 단기 재정목표 달성에 필요한 재원의 일부를 일반재정으로 부담하는 방식 등을 고려
○ 그럼에도 국민들에게 보험료율의 인상이 불가피함을 알릴 필요가 있음
- 그러나 국민연금 급여수준(복지체감 수준)이 낮아 국민이 수용가능한 보험료율 수준이 낮은 부분에 대해서도 즉각 대응할 필요가 있음
- 보험료율 인상과 현재의 점감 구간에 있는 소득대체율의 조정이 함께 이뤄져야 할 필요 있음
○ 국민연금 재정의 문제는 기금의 과다 적립과 고점 이후 단기간의 지나치게 빠른 기금소진에 있으므로 대책이 필요
- 보험료율 인상에 따른 연기금 관리능력 우려 및 국민의 체감 복지수준 저하에 대응 필요
- 현 예측 수준보다 기금규모가 크게 높아지지 않는 선에서 보험료율 조정이 필요
2) 기본방향
□ 국민연금의 보장성 강화를 위한 필요보험료율 즉각 인상
○ 보험료율 인상의 계기가 필요하며, 이에 소득대체율을 45%로 재조정(당초 2019년 44.5% 적용 → 45% 적용)
○ 소득대체율 5% 포인트 인상에 상당하는 보험료율(2%p)의 즉각 인상
- 목표추계기간 중 재정에 중립적일 수 있는 보험료율은 시기마다 다를 것으로 예상(0.69%p~2.22%p 수준, 소득대체율 40%에서 소득대체율 45%로 조정)
* 보험료율은 즉각 인상되며, 소득대체율 인상으로 인한 급여지급액 상승은 장래에 순차적으로 발생하므로 예상되는 기금 적립 규모는 확대
○ 국민연금 보험료율이 인상될 수 있다는 점에 대한 사회적 환기 효과
- 2018년은 소득대체율 상향 조정에 따른 보험료율 인상, 이후 재정계산에서는 재정안정화 목표 달성을 위한 보험료율 인상을 실시
□ 각 재정추계 시점마다 70년 후까지 매 5년 주기로 보험료율 조정의 가상안을 제출하고, 향후 30년의 필요보험료율 조정에 대한 국민 합의 도출
○ 보험료율 조정의 목표 기간은 30년으로 설정
- 보험료율 조정과 병행하여 일반재정 투입 등 다양한 조치를 순차적으로 도입하는 것을 검토
* 독일은 부과방식 제도 하에서 연간 연금지출의 24.2%를 일반재정으로 보조
- 보험료율 조정의 목표는 장래 30년간 적립기금이 당해 연도 지출의 1배를 초과하는 수준을 유지하기 위한 값으로 설정
* 미국은 재정목표를 75년 간 수지균형 달성을 목표로 하되, 단기목표로 추계시점부터 10년 동안 적립배율 1배 유지 설정
- 재정개입, 제도개선 등이 적용될 필요보험료율의 각 임계점을 설정하고, 사전에 대응체계를 마련
○ 불확실성이 높고 수용성이 낮은 초장기 추계를 통한 일시적 개선이 아니라, 재정안정화 상황의 진단 및 이에 따른 제도의 주기적·단계적 조정 방식이 제도 환경의 급변 상황에 오히려 능동적으로 대응 가능
□ 미래세대 보험료 부담을 분산시킬 수 있는 다양한 대안의 병행 추진
○ 보험료율 인상이라는 제도 내적 개선안과 더불어 제도 외적 개선안도 병행하여 추진
○ 국민연금의 재정안정을 위협하는 근본적 요인은 저출산, 고령화, 저성장 등 보험료 수입기반의 약화에 있다는 점을 명확히 할 필요 있음
○ ‘사회적 계약’으로서 국민연금의 재정적 지속가능성을 제고할 수 있는 병행 전략 제시
- 보험료 부과 대상이 되는 인구기반 확대: 저출산 문제의 적극적 개선, 청년층의 빠른 입직을 위한 노동시장 여건 개선, 여성 노동시장 참가 확대, 노령층의 노동시장 잔류에 대한 인센티브 제공 등
- 보험료 수입 기반 확대: 보험료 부과대상 소득상한 조정, 사용자 부담분의 소득상한 폐지*, 연금소득 과세 기반 확대 등
* 이 경우 퇴직연금과의 관계 등 고려 필요
3) 재정안정화 방안
□ 재정목표: 향후 70년 이후까지 적립배율 1배를 유지하는 제도 개선
○ 급여수준: 소득대체율 45%(2018년 이후 소득대체율 점감 조치 폐지)
○ 보험료율: 2019년부터 인상(11%)
2034년부터 인상(12.31%) 이후 재정계산 시 마다 조정
□ (기본모델) 향후 70년 기간 적립배율 1배를 유지하는 장기 전망 하에서 단기 30년의 재정 안정화 조치 실시
○ 미래 평균수명을 감안할 때, 신규 가입자의 사망 시점까지 재정이 유지되는 방식에 대한 사전적인 사회적 합의 설정
- 소위 ‘연금재정안정화 로드맵’을 제시
○ 제도외적 요소의 불안정성을 고려하여 재정 안정화 조치의 목표는 단기 30년으로 설정하되, 장기 추계를 통한 전망치를 함께 제시하여 단기 목표의 달성 필요성 부각
○ ‘적립배율 1배’는 적립기금의 운용 수입 활용과 베이비붐 세대의 퇴장까지를 대비한다는 성격으로 접근
- 인구구조 안정화 시점 이후에는 적립배율 목표를 수정할 필요 있음
○ 일정 시기 이후에는 적립배율 1배 달성을 위해 일반재정 투입
- 연금소득세 및 추가분을 투입
- 미래에는 노인 중 연금수급자가 다수를 차지함에 따라 일반재정 투입의 당위성 확보 가능
* 국민연금이 없으면 높은 노인빈곤에 대응하기 위한 재정이 투입
□ 단계적 보험료율 인상에 따른 후세대 부담 완화 조치 도입 필요
○ 재정안정화 목표 달성을 위한 필요보험료율이 18%를 넘어서게 될 경우, 보험료율 조정 외의 수단 강구
- 일반 재정의 투입, 생산가능인구 변화 등을 고려한 수급연령 조정 등
나. 급여-재정 패키지‘나’안
1) 현황과 문제점
□ 국민연금 재정 전망
○ 3차 대비 소진년도가 3~4년 앞당겨짐
- 재정불안정의 원인은 주요 인구구조 변화(평균수명·출산율 등), 여전히 낮은 보험료율* 등에 기인함 (1·2차 연금개혁시 급여수준만 인하)
* 제1차 (2003) 당시 제시된 재정안정화 방안 급여수준 60%-보험료율 19.85% 혹은 급여 50%-보험료 15.85%, 급여 40%-보험료 11.85%.
□ 70년 적립배율 1배 재정목표 기준 전망
○ 급여수준 40%에서 70년간 적립배율 1배 기준 필요보험료율 16.0%* (즉시 인상 시)
* 4차 재정계산의 필요보험료율: 적립배율 1배시 16.02%
○ 부과방식보험료율 역시 3차 재정계산*보다 악화
* 4차 재정계산시 부과방식보험료율은 2088년 기준 28.8%로 전망됨
○ 4차 재정계산시 GDP대비 연금급여지출은 2088년 9.4% 수준에 도달할 것으로 전망
□ 재정안정화 조치의 필요성
○ 지난 10년간 국민연금 급여적절성 논쟁으로 재정안정화 논의 지연
- 재정안정화 조치 늦출수록 후세대 부담분이 증가하는 구조, 세대간 형평성 문제 악화
○ 다층체계 통한 역할 명확화 필요
- 국민연금의 사회적·재정적 지속가능성 균형적 조화를 위해서는 다층체계의 관점에서 기초연금, 퇴직연금 등 역할분담 필요
○ 탈정치적 접근과 국민참여 과정 필요
- 정치적 책임을 회피하는 접근 지양, 명확한 정보 공개를 통해 불확실한 미래에 대해 국민과 함께 대응책을 찾는 접근 필요
□ 연금개혁 외의 재정적 지속가능성 여지 검토
○ 인구구조와 고용률 개선을 통해 공적연금 재정기반을 높일 수 있는 여지는 크지 않음
- 출산율: 산술적으로는 개선여지 있으나, 기존의 출산장려정책의 효과성 낮음. 현재의 초저출산(1.05) 추세가 상당기간 유지 혹은 하락할 가능성이 있고, 향후 일부 상향되더라도 이미 악화된 인구구조의 영향을 몇십년간 상쇄할 수 없음
- 기대수명: 한국은 OECD 국가들에 비해 낮지 않은 수준이며, 다른 나라들과 마찬가지로 향후 과학기술의 발달로 증가할 전망
- 고용률: 향후 노동시장 전망을 고려할 때 의미있는 수준으로 높일 여지 적음(cf. 여성고용율). 경활율 5% 증가시 소진연도 1년 연장효과
□ 국민연금의 급여수준-보험료율 수준
○ 소득대체율, 수급연령을 함께 고려할 때 한국은 소득대체율과 수급연령에 비해 보험료율이 매우 낮은 수준
○ 결론적으로 재정안정화를 위한 보험료율 조정 불가피한 시점임
2) 재정적 지속가능성의 기본방향
□ 국민연금 보장성은 다층 연금체계를 통해 확보
○ 노후소득보장은 국민연금 중심에서 기초연금, 퇴직연금을 포함한 다층체계로 전환
- 현재 국민연금이 지닌 한계와 이미 운영되는 법정 다층 연금체계를 감안할 때, 향후 노후소득보장은 다층체계에서 다루어야 함
- 각 연금은 계층적 특성을 지니기에 다층체계에서 계층별 급여 적정성을 확보하기 위한 조합을 고려해야 함
□ 가입자가 신뢰할 수 있는 수준의 재정적 지속가능성 확보
○ 1~3차 재정계산과 동일한 재정목표를 토대로 재정적 지속가능성 확보를 위한 보험료율 조정 방안 제시
○ 장기적으로 일반 조세 부담을 통한 노후소득 부담수준(기초연금), 기업의 퇴직급여 부담분을 함께 고려할 필요
□ 사회적 지속가능성을 저해하지 않는 재정적 지속가능성 추구
○ 세대간 형평성을 위해서는 보험료율 인상을 늦출 수 없음
- 개혁 지연시 후세대 부담 가중
○ 보험료율의 단계적 인상 통한 재정안정화
- 사회경제적 수용성과 연기금 완충효과 등 고려하여 보험료율 조정수준과 조정 속도를 설정(보험료율의 단계적 인상)
○ 보험료율(기여) 조정과 지출 조정을 단계적·복합적으로 조정하여 향후 환경변화와 국민 수용성에 유연하게 대응
○ 다층체계를 통한 급여적정성 확보, 재원·재정방식 다변화 추구
3) 재정안정화 방안
□ 재정목표 설정: 70년 적립배율 1배
○ 재정 목표: 장기 재정균형
- 국민연금법: 장기 재정균형 유지를 위해 급여와 보험료 조정되어야 함
○ 추계기간: 70년
- 미래 평균수명을 감안할 때, 신규 가입자가 사망할 때까지 기금이 유지되는 기간 설정될 필요
○ 균형지표 : 적립배율 1배
- ‘적립배율 1배’는 재정추계 최종년에 1년치 지출 적립금이 있어 재정안정화 의미를 확보할 수 있음
○ 특징 : 세대간 형평성 및 한국형 연금체계 구축
- 세대간 형평성: 미래 세대의 과도한 국민연금 재정 부담을 감안하여 현세대의 재정 책임을 강화
- 한국형 연금체계: 법정 의무연금인 기초연금, 국민연금, 퇴직연금의 3층 연금체계를 통해 계층별 노후소득보장 달성(중하위계층은 기초연금/국민연금 중심, 중상위계층은 국민연금/퇴직연금 중심)
□ 재정안정화 방안과 한국형 다층연금체계 구축: 2단계 개혁
1단계
(2019~2029)
2단계
(2030~2088)
특징
기여 조정
(4.5% 확보)
지출 조정 등
(3.7% 확보)
방안
보험료율 단계적 인상
(13.5%)
수급개시연령
67세로 단계적 상향(2043)
급여/보험료 조정
기대여명계수 도입으로 급여율 하향, 추가 보험료율 인상 등을 조합
<표 13> 국민연금 재정안정화 방안
1단계
2단계
국민연금
기여 조정
지출 조정
연금체계
국민연금 중심 보장체계
한국형 다층연금체계 구축
퇴직연금
일시금의 연금화
국민연금
지속가능한 급여체계
기초연금
급여 강화
<표 14> 한국형 연금체계 모델
○ 상황진단
- 인구구조 변화 심화, 경제성장율 둔화, 재정안정화 조치 지연 등으로 재정건전성이 3차에 재정계산에 비해 악화됨에 따라 필요보험료율이 16%로 높아져 세대간 형평성 문제 심화 (단계적 인상 감안하면 달성해야 할 필요보험료율은 17.2%)
- 보험료율 조정만으로 재정안정화를 달성하기에는 정치·사회·경제적 수용성이 낮음
- 이에 2029년까지 기여조정(1단계 재정안정화 조치), 2030년부터 2단계 지출조정 통한 “단계적”이고 “복합적”인 재정안정화 조치 필요
○ 1단계 기여 조정 (2029년): 보험료율의 단계적 인상
- 보험료율 조정스케줄: 2019~2029년 기간에 걸쳐 단계적으로 보험료율을 조정(13.5%까지 4.5%pt)
- 인상 보험료에 대한 사회·경제적 적응을 고려하여, 10년 이행기간을 설정해 단계적 인상
○ 2단계 지출 조정 (2030년 이후): 추가 재정안정화 조치
- 기여조정이 마무리된 이후 2030년부터 추진. 아래 방안을 통해 필요보험료율(3.7%pt)에 해당하는 재정안정화 추구
- (A) 수급연령조정이 2033년에 마무리된 후 노인의 경제활동 상황을 감안하여 추가 상향 추진(예시: 2038년부터 5년마다 1세씩 2043년에 67세로 상향)
- (B) 소득대체율에 기대여명계수(Life Expectancy Coefficient) 적용(이후 분석방법론을 마련해 추계 필요)
- (C) 지출 조정만으로 재정목표 달성이 어려울 경우, 사회적 합의를 거쳐 추가 보험료율 인상 추진
○ 기대효과: 국민연금 재정안정화와 한국형 다층연금체계 구축
- 70년 기간 적립배율 1배의 재정목표 달성을 통해 국민연금의 재정안정화 도모
- 보험료율 조정은 단계별 접근을 통해 수용성과 유연성 제고
- 기대여명계수를 급여수준 수급연령에 반영함으로써 향후에도 재정안정화가 가능하도록 하는 재정조정방안
- 이와 함께 기존 국민연금 중심 노후소득보장체계를 넘어 ‘한국형 다층연금체계’ 구축
- 다층연금체계에서는 미래에 세대간 연금재정 책임이 균형을 이룸. 기초연금은 세금을 통한 미래(당해)세대 책임, 국민연금은 재정안정화 조치를 통해 현재세대 책임 확대, 퇴직연금은 완전적립방식으로 현재세대 책임
○ 한계와 보완
- 1단계 보험료율 인상에 따라 국민 부담이 크고, 2단계에서 수급개시연령 상향, 기대여명계수를 통한 지출 조정이 진행되면 국민연금 보장성의 일부 약화가 예상
- 이에 국민연금 재정의 지속가능성과 세대간 형평성을 위한 국민적 이해를 증진하고, 향후 노후소득보장성은 기초연금, 퇴직연금을 포괄하는 다층연금체계에서 계층별 특성을 감안해 확보
- 또한 향후 노인 경제활동 활성화를 통해 국민연금 개혁이 순조롭게 진행될 수 있도록 노력
IV. 정책제언과 향후 과제
1. 정책제언
□ 국민연금의 급여 및 가입제도를 합리화하여 국민에게 적정한 수준의 급여를 제공하고 안정적인 노후소득을 확보할 수 있도록 하기 위해서는 보다 효율적이고 상호보완적인 다층노후소득보장체계 구축이 필요하다는 인식하에;
○ 유족・장애연금의 급여 수준을 강화하여야 함. 이를 위해 의제가입기간 등의 방안이 필요
○ 분할연금 수급기회를 강화할 필요. 분할연금의 경우, 최저 혼인 기간을 1년으로 단축하며 연금급여는 이혼 시 소득이력을 분할하도록 권고함
○ 국민연금의 사각지대 축소와 사회보험료 지원사업의 형평성 제고를 위해 보험료 지원 사업장 규모와 지원기간의 확대와 저소득 지역가입자에 대한 보험료 지원을 적극 강구할 필요
○ 기대수명이 늘어나고 수급개시연령과 불일치를 개선하기 위해 국민연금 가입상한 연령을 조속히 조정할 것을 권고함
○ 출산 및 군복무 크레딧 확대를 위해 사전 지원방식으로 전환하고 첫째 자녀와 군복무 기간 전체를 크레딧으로 부여할 것을 권고함
○ 그 밖에 가입 및 급여제도 개선(안) 또한 인구구조의 변화와 사회・경제적 상황에 따라 중장기적으로 정부와 관련 이해당사자 간의 지속적인 소통과 논의를 통해 제도개선을 추진해야 할 것을 제안함
□ 국민의 안정적인 노후소득 보장과 보다 효율적인 제도개선 논의를 위해서는 국민연금 재정계산의 재정목표를 명시화해야 한다는 요구가 과거 제도발전위원회뿐만 아니라 학계, 연금전문가 사이에서 증가하였음
○ 따라서 제4차 국민연금 재정계산 제도발전위원회에서는 이를 능동적으로 수용하여 심도 있는 논의를 거듭해 왔음
○ 그 결과 추계기간은 70년으로 하고 “적립배율”을 재정지표로 결정하였음. 기금의 수준은 추계연도 마지막 해에 급여지급을 가능케 할 수 있도록 적립배율을 1배로 설정함
○ 그러함에도 불구하고 이를 달성하기 위한 방법론적 접근에는 제도발전위원회 위원들 간의 다양한 의견과 적지 않은 견해 차이가 존재하였으며, 여러 논의를 거쳐 두 개의 급여-재정 패키지를 제안하게 되었음
- 국민연금의 급여 적정성을 제고하고 동시에 재정적 지속가능성을 확보하는 방안 도출의 중요성과 시급성을 고려하여 두 개의 안이 제시된 것임
- 두 안은 보험료 인상의 필요성에 공감하나, 국민연금 재정 또는 사회적 지속가능성 확보와 국민의 안정적인 노후소득 보장을 위한 접근방식에는 상당한 차이가 존재함을 인식할 필요
2. 향후 과제
가. 기초연금 발전방안 논의
□ 국민연금의 발전방안 마련에 있어서 기초연금의 중요성 증가
○ 기초연금의 급여수준이 증가하면서 국민연금과의 관계 설정에 있어 기초연금의 중요성이 증가되고 있음
- 급여 수준이 2018년 25만원으로 인상되고 2021년까지 30만원 인상 예정
○ 국민연금의 발전방안을 마련함에 있어서 기초연금의 급여수준과 구조가 장기적으로 어떠한 형태로 정착될 것인지에 대한 비전이 필요
□ 향후 기초연금의 개선 필요성에 대한 공감대를 형성하였음
○ 현재 상태로 지속되기보다는 제도 상호 간의 정합성 등의 관점에서 개선이 필요하다는 데에는 공감대가 형성됨
○ 그동안에는 정치 상황변화에 따라 급여수준을 인상하는데 초점이 맞추어져 왔음
○ 노후소득보장체계에서 국민연금 등과의 명확한 관계 설정이 필요
□ 기초연금은 두 가지 성격을 지닌 것으로 이해할 수 있음
○ 노후 준비를 하지 못한 현세대 노인빈곤 문제에 대응하는 노인빈곤 대책으로서의 성격을 가짐
○ 국민연금의 낮은 급여수준과 넓은 사각지대를 보완하는 성격을 가짐
○ 기초연금의 성격을 어떻게 보느냐에 따라, 향후 기초연금 발전방향에 대한 시각 차이가 존재할 수 있음
□ 기초연금의 발전방향에 대한 합의 도출이 어려웠음
○ 기초연금 급여구조는 크게 세 가지 관점에서 접근할 수 있음
- 첫째, 정액급여 구조
- 둘째, 보충적 급여 구조
- 셋째, 정액급여와 보충급여의 혼합형 급여 구조
○ 정액급여 구조 (안)은 보편적 급여로서의 성격이 장점이 있는 반면에, 급여인상에 따른 재원조달과 미래세대 부담 문제, 그리고 국민연금과의 충돌 문제가 있음
○ 보충적 급여구조 (안)은 재정절감 효과가 크면서 국민연금과의 충돌 문제도 적은 반면에, 기초연금이 잔여적 제도로 자리잡게 되어 전체 노후소득보장 기능을 약화시킬 수도 있다는 우려도 있음
○ 혼합형 급여구조는 정액급여구조와 보충적 급여구조를 혼합한다는 측면에서 양 체계의 장단점을 부분적으로 공유하고 있음
○ 세가지 방안 중에서 어떠한 방향으로 기초연금을 발전시켜 나갈 지에 대한 합의 도출이 어려웠음
- 엄밀한 분석과 사회적 논의과정을 통해 합의를 도출해 나가는 노력이 필요함
□ 기초연금 발전방안 마련을 위한 향후 과제
○ 노후소득보장 기능 측면에서 기초연금의 성격 명확화
- 준보편적인 제도 유지 (또는 보편적인 제도로 확대)
- 현재보다는 선별성을 강화하는 대신 최저소득보장 기능 강화
○ 누구를 대상으로 얼마까지 기초연금을 인상할 것인지에 대한 연구와 사회적 논의과정이 필요
○ 기초연금 급여구조에 대한 합의 형성 필요
- 정액형, 보충형, 정액형과 보충형의 혼합구조 중 어떤 방식으로 구축해 나갈 것인지에 대한 연구와 사회적 논의 필요
○ 재정 조달측면에서 기초연금 지속가능성에 대한 균형잡힌 논의가 필요
- 적정 지출규모와 재원마련 방안, 후세대 부담의 적정성 문제에 대한 연구와 논의가 필요
나. 국민연금 재정적 지속가능성 방안 마련을 위한 제언
□ 다층노후소득보장체계의 정립과 거버넌스 체계 구축이 필요
○ 다층체계 관점에서 기초연금과 퇴직연금의 역할 정립에 대한 사회적 합의가 필요
- 국민연금, 기초연금, 그리고 퇴직연금제도가 도입되었으나, 제도별 역할 및 원활한 연계 기능이 부족
- 소득보장체계 내에서 기초연금과 퇴직연금의 역할에 대한 공감대 형성이 필요
- 소득보장체계 내에서의 기초연금과 퇴직연금의 역할에 대한 이견으로 인해, 국민연금 발전방안에 대한 합의 도출이 어려웠음
※ 특히 국민연금 적정급여수준에 대한 합의 도출이 어려웠음
○ 다층노후소득보장체계 조정을 위한 거버넌스 체계 구축
- 국민연금 장기 발전방안 마련을 위해서는 다층노후소득보장체계 관점에서 기초연금과 퇴직연금을 포괄하여 논의하면서, 역할을 조정할 거버넌스 체계가 필요
- 특정 부처를 넘어 국민연금, 기초연금, 그리고 퇴직연금의 역할 조정 방안을 마련하기 위해서는 ‘노후소득보장위원회(가칭)’ 등의 논의 및 거버넌스 구조가 필요
□ 국민연금 재정안정 달성이라는 공통된 목표에 대한, 상이한 두 가지 견해를 국민들에게 제대로 전달할 필요
○ 국민연금의 장기적 재정 불안정 문제를 어떻게 대처해 나갈 지에 대해서는 상이한 두 시각이 있었음
○ 장기적인 관점에서의 재정 불안정에 효과적으로 대응하기 위해서는 명확한 재정목표 설정이 필요하며, 재정 안정화 방안(조기에 보험료 인상)을 통한 재정안정 달성 및 세대간 형평성 확보가 필요하다는 견해가 있었음
○ 다른 한편에서는 장기적 재정불확실성의 문제는 현재 시점이 아니라, 중기적으로 각 단계마다 평가를 통해 중기적으로 조정해 나가야 한다는 주장이 있었음
다. 재정계산제도 개선 제언
□ 지금까지 재정계산 경과를 보면, 두 가지 사항에 대한 제도개선이 요청됨. 하나는 재정계산과 재정안정화 개혁안의 관계, 또 하나는 재정계산에서 다루는 제도개혁의 범위
□ 재정계산과 재정안정화 방안의 명확한 관계 설정이 필요
○ 국민연금법에는 국민연금 재정계산과 제도 조정이 통합 과제로 명시돼 있음. 이 때 정부가 제출하는 “종합운영계획‘에 재정 안정화 방안이 포함돼야 하는지 여부, 즉 ‘장기 재정 균형 방안(재정안정화 방안)’이 반드시 담겨야 하는가가 불분명함
○ ‘장기 재정균형을 위한 조정안’의 명확한 의미에 대한 국민연금법 법령 정비가 필요
□ 국민연금 재정계산에서 다룰 제도개혁 범위를 명확히 할 필요성 대두
○ 현행 “종합운영계획”은 국민연금 관련 제도 항목을 모두 다루고 있음. 이는 국민연금 제도를 종합적으로 검토하는 장점이 있는 반면에, 논의 범위가 너무 넓어 ‘재정 균형’ 및 ‘재정 안정화 방안’ 주제에 집중하지 못하는 한계 노출
○ 재정계산 작업에서 도출되는 제도개선 논의와 일상적으로 국회 등에서 진행되는 제도개선 심의를 구분시킬 필요성 대두
- 재정계산에서는 중장기 재정 전망에 따라 ‘장기 재정 균형’에 직접 영향을 미치는 항목만 다루는 게 바람직함
국민연금 기금운용 발전방향
국민연금기금운용발전위원회
1. 제4차 재정계산의 방향 및 추진경과
◯ 국민연금법 제4조(「국민연금 재정계산 및 급여액 조정」)에 의거하여, 2003년 처음 개시되었던 국민연금 재정계산은 2008년에 제2차, 2013년 제3차에 이어, 올해 제4차 재정계산을 실시하였음
- 이번 제4차 재정계산은 「재정추계위원회」(’17.8~’18.9)의 발족을 시작으로 잇따라 「제도발전위원회」(‘17.11~’18.9)와 「기금운용발전위원회」(‘18.1~’18.9)를 순차적으로 구성·운영하였음
- 이 가운데 기금운용발전위원회*는 국민연금의 장기 안정화 방안에 초점을 두고, 중·장기 기금운용 발전 및 개선 방향에 대한 심도 깊은 논의를 진행하였음
◯ 기금운용발전위원회는 위원장(박영석 자본시장연구원장)을 포함하여, 당연직 정부위원 3인, 민간위원 12인 총 16인으로 구성되었으며, ‘18. 1월 발족 이후 지금까지 총 17회 회의를 개최하였음
◯ 기금운용발전위원회는 거시적 관점 하에「장기재정안정 및 자산배분」, 「지배구조 및 성과평가」를, 미시적 관점 하에「자산군별 발전 방안」을 대주제로 선정하고, 각 주제별 필요에 따라 세부주제를 선정하여 총 9개의 과제에 대한 검토 및 논의를 진행하였음
◯ 「기금운용발전위원회」에서 논의한 세부 과제(9개)는 다음과 같음.
I. 장기재정안정 및 자산배분
- 1. 장기재정목표별 제도, 기금, 재정의 최적 기여분 분석
- 2. 공적 연금의 장기재정안정화와 기금운용 간 연계 강화 : GPIF의 사례분석과 교훈
- 3. 장기 자산배분 process의 개선
II. 지배구조 및 성과평가
- 4. 국민연금 기금운용위원회 활성화방안 : 기금운용체계개편 입법 전 단계
- 5. 국민연금기금 운용 전문 인력 보상체계의 실효성 제고 방안
Ⅲ. 자산군별 발전 방안
- 6. 국민연금의 책임투자 개선방안
- 7. 국민연금 의결권 행사 개선방안
- 8. 국민연금기금이 채권시장에 미치는 영향
- 9. 해외투자 효율성 제고 방안: 해외채권 비중 확대를 중심으로
2. 장기재정안정 및 자산배분
가. 장기재정목표별 제도, 기금, 재정의 최적 기여분 분석
1) 현황
□ 장기재정목표의 부재
◯ 국민연금 제도와 기금의 괴리가 발생하는 가장 큰 원인은 장기재정목표의 부재와 관련됨
- 기금운용의 방향성은 장기재정목표에서 출발하는 것이 바람직하지만 현재 국민연금은 장기재정목표 없이 운용되고 있음
◯ 장기재정목표는 사회적 합의를 통해 도출되어야 함. 설정된 목표에 수반되는 사회적 비용에 대한 정보를 미리 제공한다면, 장기재정목표 설정과 관련된 사회적 논의를 보다 효율적으로 진행할 수 있을 것임
- 선택 가능한 장기재정목표별로 다양한 이해당사자가 어떤 기여를 해야 하는지 구체적으로 제시할 필요가 있음
2) 대안의 검토
□ 자료 및 분석 방법
◯ 본 연구에서는 다양한 장기재정목표를 달성할 수 있는 방법을 모색하기 위해, 최적화 기법을 활용하여 제도, 기금, 재정을 동시에 고려하는 복합전략을 분석함
- 각 장기재정목표를 달성하는 방식을 도출하되, 최적화 방법론 중 한 가지인 선형계획법(linear programming)을 활용하여 사회적인 부담을 최소화하는 결과를 도출
- 3차 추계의 데이터를 기반으로 향후 100년간의 현금흐름을 추정하였고, 2083년 이후로는 2070년대의 추계 데이터를 그대로 적용함
◯ 다음의 4가지 장기재정목표를 중심으로 제도, 기금, 재정의 최적 기여분을 분석하고, 장기재정목표 및 운용 시나리오별로 세대 간 부담의 정도 차이를 확인함
- Case 1: 향후 100년간 적립기금 고갈 방지
- Case 2: 향후 100년간 적립배율 1배 이상 유지
- Case 3: 향후 100년간 수지적자 방지
- Case 4: 적립금 고갈 이후 부과방식 변환
□ 분석 결과
◯ 장기재정목표별 제도, 기금, 재정의 최적 기여분 분석 결과
- 제도, 기금, 재정이 부담을 동시에 나눠서 분담하는 경우 현실적인 수준에서 국민연금의 장기재정 안정화가 가능함
◯ 장기재정목표 및 운용 시나리오별 세대간 분담율 추정
- 미래 세대일수록 수익비 측면에서 이전 세대에 비해 부담이 커짐을 확인할 수 있음
- 부과 방식의 특성상 미래 세대에 훨씬 큰 부담이 주어지고 세대간 형평성에 반하는 결과를 얻음
장기
재정목표
운용 시나리오
출생년도별 수익비 1 초과분
Case 3
2015년 추가적립기금
: 0원
기금운용수익률 추가분
: 0%
2015년 추가적립기금
: 100조원
기금운용수익률 추가분
: 0.5%
Case 4
보험료율 현행 유지
* 분석 결과 중 일부만 표에 제시됨
나 : 공적 연금의 장기재정안정화와 기금운용 간 연계 강화 : GPIF의 사례분석과 교훈
1) 현황
◯ 재정검증은 연금의 재정상황 및 장래 추이에 대한 계산을 바탕으로, 연금재정의 균형(건전성)이 달성될 수 있는지 검증하는 작업임
- 재정검증은 단순한 연금재정 전망이나 건전성 점검에 그치는 작업이 아니며, 저출산·고령화 등 경제의 장기적 전망에 근거하여 해당 국가의 미래상을 제시하는 작업이기도 함
- 저출산·고령화 시대에 많은 사람들이 공적 연금 제도의 미래에 대해 불안감을 가지고 있음. 공적 연금의 재정검증은 공적 연금 제도개혁 여부를 판단하는 기준이자 제도개혁 논의의 기초가 됨
◯ 2018년 현재 약 1,700조 원의 적립금을 보유한 일본의 공적 연금과 유관 기관(후생노동성, GPIF(연금적립금관리 운용독립행정법인))은 2019년에 공표될 예정인 제3차 재정검증 작업을 진행 중임
- 재정검증 시, 연금의 수입과 지출 및 적립금 현황 등 재정상황에 대한 파악이 이루어짐
- 한국의 국민연금, 미국의 OASDI(미국 전 국민을 대상으로 한 공적 연금), 캐나다 공적 연금(CPP & CPPIB) 등에서도 5년 주기로 재정검증을 수행함
2) 사례 검토
◯ 일본 정부는 공적 연금의 재정검증을 위해 필요한 전제항목에 대한 가정을 신중하고 면밀하게 준비하고 있음
- 향후 10년과 그 이후의 90년의 기간에 대한 전제항목 중 가장 중요한 것은 인구(출생률과 기대수명)와 경제(물가상승률, 임금상승률, 운용수익률)에 관한 전제임
- 후생노동성 사회보장심의회 연금부회 내에 경제전제 전문위원회를 설치하여 경제 전제의 타당성을 지속적으로 점검함
- 재정검증에서 제일 중요한 시기인 향후 10년의 기간에 대한 운용수익률 설정의 검토· 논의는 구 경제기획청을 흡수·통합하여 신설된 내각부를 중심으로 이루어짐
◯ 특히 장기 재정검증을 위한 명확한 재정목표를 보유하고 있음
- 100년 정도 시계에 대해 연금재정의 균형을 추구하고, 재정검증의 최종연도에 이르렀을 때, 그 해 지급해야 할 1년 치 연금급여총액을 적립금으로 보유(적립배율 1을 유지)하는 것을 목표로 함
◯ 경제전제(운용수익률 포함)에 대해 일차적인 책임을 담당하는 경제전제 전문위원회와 기금운용의 목표수익률을 제시하는 자금운용부회가 서로 의견을 교류하고 제휴할 계획인 것으로 알려져 있음
3) 시사점
◯ 일본 공적연금과 달리 국민연금의 경우 장기재정목표 부재 하에 적립금 운용전략이 추진되는 문제점을 해소할 필요가 있음
- 일본과 같은 초장기 시계(100년)에 대한 장기재정검증을 위한 재정목표를 빠르게 수립할 필요가 있으며
- 이를 통해 공적연금의 적립금 운용이 장기재정목표와 유기적으로 연결되어 관리되도록 할 필요가 있음
다. 장기 자산배분 Process의 개선
1) 현황
◯ 연금의 장기 자산배분인 전략적 자산배분(Strategic Asset Allocation : SAA)은 연금이 실행해야할 중요한 장기 투자의사결정으로 알려져 있음
- SAA는 장기투자자의 운용수익에 큰 영향을 미치며, 연금 장기 재정추계 시 기금운용의 기대수익률을 추정하는 데에도 중요한 요인임
- 전술적 자산배분(Tactical Asset Allocation : TAA)은 SAA 대비 초과수익을 추구하기 위한 단기 투자의사결정임
◯ 국민연금의 전략적 자산배분은 기금운용본부, 국민연금 연구원, 복지부 간 협의를 거쳐 안을 만들고 복지부 산하 투자정책전문위원회와 실무평가위원회에서 심의한 뒤 기금운용위원회에서 의결하는 과정으로 결정됨
- 현재 국민연금의 SAA에 해당되는 중기 자산배분의 시계는 5년이며, 5개 자산군(국내주식/채권, 해외주식/채권, 대체투자)에 대해 5년 중기 이행 포트폴리오를 결정하는 자산배분안을 도출하고 있음
- 국민연금의 TAA는 기금운용본부가 담당하고 있으며, SAA보다 세분화된 자산군을 대상으로 함
◯ 그러나 현재는 진정한 의미의 SAA가 이루어지고 있지 않음
- SAA는 통상 10년 ~ 50년 동안 바뀌지 않는 자산배분을 의미하며 일관성 있는 SAA를 위해 향후 50년 동안 발생 가능한 장기 거시경제 시나리오와 이 시나리오에 적합한 장기포트폴리오를 결정할 필요가 있음
- 장기 자산배분인 SAA는 자주 바뀌지 않는 것이 바람직하며, 기금의 목표수익률과 허용위험한도를 결정하는 자산운용의 최고의사결정이므로 기금운용위원회에서 의결하는 것이 바람직
- 동적자산배분(Dynamic Asset Allocation : DAA)은 전통적인 TAA에 비해 긴 투자목표기간을 대상으로 하는 개념으로, 현행 국민연금의 중기 자산배분은 SAA가 아니라 DAA에 해당됨.
- TAA에 가까운 중기자산배분(DAA)에 대한 의사결정을 기금운용위원회가 맡기에는 전문성이 부족한 상태임
◯ 현행 중기자산배분(DAA)은 중요 의사결정임에도 불구하고 그에 상응하는 자원배분이 이루어지고 있지 않으며, 책임을 지는 주체가 모호함
- 현재의 의사결정 과정에서는 전문성이 발휘될 인센티브가 부족하고 DAA의 중요성에 상응하는 시간과 인력이 투입될 가능성이 낮음
- DAA를 제대로 하려면 많은 전문가들의 참여를 통한 컨센서스 도출이 필수적이지만, DAA를 평가할 기준(장기 SAA)이 없어 전문가들의 적극적인 참여를 이끌어내기 어려운 구조임
- 높은 수준의 전문성과 논의가 필요한 의제임에도 불구하고 그 성과에 대한 책임 소재가 불명확
2) 대안의 검토
□ 실질적인 의미의 SAA 실행
◯ 적어도 10년 이상의 기간에 걸쳐 기금운용의 장기적인 성과평가의 기준이 되는 장기 SAA를 도출할 필요가 있음
◯ SAA는 TAA의 성격을 배제한 장기적인 배분비중이어야 함
□ 장기 기준포트폴리오의 개념 도입
◯ 전통적인 자산군인 주식과 채권만을 대상 자산군으로 하는 단순형 장기 기준포트폴리오의 구성 제안
- 실제로 대체투자 수익의 원천은 전통적인 투자자산인 주식 및 채권과 크게 다르지 않음. 즉 대체투자도 주식이나 채권의 수익률을 발생시키는 것과 동일한 리스크 팩터에 의해 그 수익이 창출된다고 알려져 있음
□ SAA 권한과 책임의 명확화
◯ 주식/채권만으로 기준포트폴리오를 설정하는 SAA는 기금운용위원회가 이를 의결하는 것이 적절함
- 경기변동이나 기타 경제상황의 변동에 따라 자산배분을 변경하는 것이 아니기 때문에 전문성 없이도 의사결정에 무리가 없음
◯ 반면 TAA에 가까운 DAA는 전담조직을 신설하여 DAA의 권한과 책임을 이전하는 것을 제안
□ 장기 자산배분 프로세스 개선을 통해
◯ 현재 SAA의 자산배분비중 공개에 대한 부담 해소
◯ 성과에 가장 큰 영향을 주는 중기자산배분(DAA)에 대한 평가 가능
◯ 기금운용위원회의 구조, 전문성/대표성 논란 및 책임과 역할에 대한 논란 해소
◯ 주식/채권으로만 구성된 장기 기준포트폴리오는 장기추계의 기준수익률로도 유용
3. 지배구조 및 성과평가
가. 법률개정 전 단계의 국민연금 기금운용위원회 활성화방안
1) 현황
◯ 국민연금기금의 설치 및 관리·운용주체는 법률상 보건복지부장관이나, 실무상으로는 장관이 위원장을 겸한 비상설 국민연금기금운용위원회(이하, 기금운용위원회)임
- 기금운용위원회는 법률에서 정한 사항 및 보건복지부장관이 기금운용위원회가 심의·의결하도록 국민연금기금운용지침으로 정하여 위임한 사항 일체에 대한 최고의사결정기구임
- 기금을 운용하는 집행기구는 국민연금공단 내의 기금운용본부임
◯ 현재 기금운용위원회는 지원 사무국이 없이, 보건복지부 연금정책국의 업무상 필요에 의하여 법령상 처리하여야 할 안건(기금운용계획안,기금결산·성과평가·보상안, 중기자산배분안 등)을 중심으로 연간 5~6회 정도 안건 처리용 위원회를 소집·운영하고 있음
◯ 정책수립 역량(투자정책, 자산군 결정, 자산배분 등의 기금운용 전략 수립 및 책임투자 등 자산관리운용정책을 수립할 수 있는 역량)을 보유한 실체적 조직과 인력을 갖추지 못한 채 필요한 안건 처리를 위한 회의의 소집 및 운영에 역할이 한정됨
- 위원회는 비상설기구이며 위원은 안건제안권이 없고, 위원장이 회의를 소집하고 상정한 안건에 한하여 회의 당일 참석하여 수동적으로 안건 심의 또는 의결함
- 보건복지부의 과소한 정원과 짧은 임기 문제
- 감독능력과 사후 평가 능력도 미흡한 상태에서 집행기구에 과다 의존
◯ 따라서 법률 개정을 통한 기금운용체계 개편을 추진하는 한편 법률 개정 이전에도 현행 체계에서 기금운용의 독립성, 전문성 및 투명성을 강화하기 위한 제도적 노력을 통해 기금운용위원회를 활성화할 필요가 있음
- 삼성합병건 이후 국민연금 기금운용의 독립성 및 투명성 강화의 요청 대두
2) 대안의 검토
□ 보건복지부 직제 일부 개편(연금정책국의 대폭 개편 확대)
◯ 보건복지부 연금재정과의 인원과 직무를 대폭 확대, 위원회의 사무국 역할을 가능케 함으로써 기금운용위원회를 준상설화
- 기금운용체계 개편을 위한 법률이 제·개정 및 시행될 때까지 과도기적 조치로 연금정책국 및 산하 연금재정과의 대폭 확대 및 5년 전후의 장기 근무를 하도록 조직개편
- 보건복지부 연금정책국(특히 연금재정과) 확대 및 전문화를 통한 기금운용위원회와 실무평가위원회 및 산하 3개 전문위원회에 대한 사실상의 상시적 사무국 책무 부여
- 보건복지부와 그 소속기관 직제령 및 직제규칙 개정을 통한 정원 대폭 확충하거나 신규 증원 인력을 한시적으로 편성하는 안 제안
- 위와 같은 개편방안은 한시적 방안으로 궁극적으로는 기금운용체계 개편을 내용으로 하는 법률 개정을 통해 구조적, 근본적으로 해결할 필요가 있음.
□ 기금운용위원회 활성화 제안
◯ 기금운용위원회 준 상설화와 안건 제출권, 위원의 충실의무 신설
- 위원회 개최 정례화, 위원들의 출석의무 등 충실의무 신설
- 위원들의 전문역량 강화 및 실무지원을 위한 관련 부서 인력 대폭 확대
나. 국민연금기금 운용 전문 인력 보상체계의 실효성 제고 방안
1) 현황
◯ 국민연금기금 성과보상체계는 신뢰성 확보와 합리적 보상체계 구축을 위해 개정되었음(´14.12)
◯ 국민연금기금 성과보상 체계는 우수 인력의 유입과 장기근속을 통한 성과 제고 및 기금의 재정수지 건전성 개선에 기여하는 것을 목적으로 하고 있으나, 일부 보상수준과 평가방식의 제약에 따른 실효성 문제를 노정
- 기금운용본부의 총급여 수준은 전반적으로 경쟁운용기관 대비 평균과 중앙값에 미달함
- 이러한 실제 총급여 수준은 보상정책에서 지향하는 경쟁운용기관 75%ile 수준에 미달함
◯ 성과급 내 조직성과급의 높은 비중에 대한 개선요구
- 목표성과급(정량) 및 조직성과급(정성)은 각 기본급의 60%(최대 90%)와 20%로 설정되어 있어 정량평가 중심의 성과보상체계로 보이지만,
- 성과결과에 따라 조직성과급이 목표성과급 대비 지나치게 높게 책정되는 경우 발생
◯ 전주이전으로 인한 인력이탈의 최소화 및 우수인력 확보 대책 필요
- 이전을 앞두고 운용직 이탈 증가에 대응하여 보상 확대를 실시하였으나, 이전 이후에도 인력이탈이 발생하여 추가 대책 마련 요구 (국정감사 ‘16.10월, 기금위 ‘17.2월)
◯ 장기성과급의 실효성에 대한 우려와 장기근속자에 대한 보상 필요
- ‘14년 성과보상체계 개선에서 장기성과급을 신설하여 추가적인 성과급 지급의 가능성을 높였으나 초과성과 저조시 장기성과급을 위한 요건 충족 애로
2) 대안 검토
□ 2017년 9월까지 성과평가보상위원회에서 국민연금연구원의 연구결과를 바탕으로 논의한 내용은 다음과 같음
◯ 벤치마크 대비 초과성과(α)만을 기준으로 성과급을 지급하는 현행 보상체계를 개편하여 음(-)의 초과성과(α)와 더불어 절대성과(β)에 대해서도 성과급 지급 가능성을 논의할 필요
◯ 장기적인 보상철학과 전략의 방향정립 필요
- 기금운용본부의 인사정책 목적이 시장에서 우수한 운용인력을 유치하는 것인지, 인력의 장기근속 유도인지에 대한 방향성 마련 필요
◯ 조직성과급에 대한 검토
- 조직성과급 폐지 시 기금운용위원회의 정책제언이나 개선사항에 대한 기금운용본부의 실행 독려 유인이 축소될 수 있으며, 성과평가 feed-back 체계의 약화 가능성 고려 필요
◯ 전주 이전에 따른 근무 및 생활여건 변화에 대한 대책 마련
- 인력이탈 방지를 위한 금전적 보상에는 한계가 있으므로 fringe benefit 등의 보상을 기금운용본부에서 자체적으로 마련
- 국회 등 서울 소재 관계기관 보고 또는 서울 소재 금융기관, 투자 대상 회사, 서울 방문 외국 운용사 등과의 회의가 잦은 부서 및 운용역의 업무 생산성 제고 차원에서 서울 사무소 설치를 고려할 필요
◯ 글로벌 운용조직에 부합하는 보상체계 검토 필요
- 해외사무소의 기능과 역할 강화 및 인력확충과 더불어 기금운용본부 내 해외자산 운용인력에 대해서는 글로벌 수준의 성과보상체계 및 전략 도입 필요
□ 성과보상체계 개선에 대한 제언
◯ 국민연금 기금의 운용 전문인력에 대한 보상체계는 지속적인 개선이 필요
- 해외 공적연기금과 마찬가지로 우수한 운용 전문인력을 확보하위해 민간 금융투자업 대비 경쟁력을 지닌 보상 수준이 중요
◯ 다음과 같은 국민연금기금의 보상체계 개선을 제안함
- 기본급의 비중이 높은 현재의 보상체계를 유지하되 기본금의 수준을 현재보다 높임으로써 총보수가 경쟁 운용기관 대비 75%ile 수준을 유지하도록 함
- 조직성과급 비중의 조정을 위해 절대성과(β) 보상 신설 및 조직성과급 감축
- 정량평가 성과지수를 장기운용 운용 수익률을 기준으로 전환하는 것을 고려할 필요가 있음
- 전반적인 보상 수준의 상향 조정과 더불어 전주 이전에 따라 전반적인 근무 및 생활 여건이 종전에 비해 저하되므로 이를 보완하기 위한 복리 후생 측면에서의 고려가 보상체계에 반영되어야 함
3. 자산군별 발전 방안
가. 국민연금의 책임투자 개선 방안
1) 현황
◯ 지난 10여 년 동안 책임투자는 선진국 연기금들을 중심으로 점차 확대되어 왔음.
- 그 배경에는 2007년 금융위기 이후의 글로벌 연기금들의 자기반성, ESG 성과와 기업 재무성과 간의 양(+)의 상관관계를 보여주는 연구결과들, 유니버셜 오너(Universal Owner)의 개념 및 철학을 적극 도입한 연기금들의 외부불경제 제거 및 포용적 경제성장을 통한 장기투자수익률 극대화 노력 강화 등이 있음
◯ 책임투자 전략은 장기투자 수익률 제고의 유효한 전략으로 국민연금의 투자원칙(수익성, 안정성, 공공성)을 균형있게 구현할 수 있는 투자전략으로 주목받고 있음
◯ 그럼에도 국민연금 책임투자에 대한 심도 있는 논의 및 연구가 부재함
- 전통적인 사회책임투자와 현대적 의미의 책임투자는 완전히 다른 개념임에도 국민연금의 책임투자는 여전히 전통적인 사회책임투자에 치우쳐 있어 글로벌 자본시장의 수준 대비 미흡함
◯ 책임투자를 단일 스타일 펀드로 운용함
- 국민연금은 2006년에 위탁운용의 한 형태로 사회책임투자 유형을 도입하여 현재에 이르고 있음. 그러나 책임투자를 위한 세부적인 정책 및 지침이 부재하며 스타일 상의 차별성 없이 수익률 논리로 운용됨
◯ 책임투자 유형에 대한 관리 및 운용이 비전문적으로 이루어짐
- 책임투자에 대한 전문성이 상대적으로 부족한 위탁운용팀이 책임투자 유형을 관리함으로 인해 위탁운용사들의 사회책임투자 유형에 대한 운용이 부실함
◯ 책임투자 생태계 육성에 대한 관심이 부족함
- 국민연금이 사회책임투자 유형을 신설하였을 당시 여타 유형 대비 추가 수수료를 더 지급하기로 한 배경에는 ESG분석에 대한 추가적인 리서치가 요구가 있었음. 그러나 대다수 운용사들은 애초 취지와 달리 추가 수수료를 사회책임투자 리서치 등에 배분하지 않고 내부 수익화하고 있는 실정임
2) 개선방안
□ 책임투자 철학 및 개념 재정립
◯ 유니버셜 오너십에 입각한 책임투자 철학, 개념, 대원칙 재정립 필요
- 이에 대한 기금운용본부 내에서의 충분한 의견교환 및 토론과정이 필요하며 이에 대한 인식 공유가 선행되어야 함
◯ 기금운용본부 내에서 정립된 책임투자 철학, 당위성, 접근방법 등에 대한 범사회적인 인식 확산이 필요함
□ ESG의 단계적 확대 적용
◯ 국민연금은 유니버셜 오너로서 시장의 등락과 무관하게 일정 비중의 주식을 장기보유하며 그에 따른 재무위험 및 ESG요소 등과 같은 비재무요소의 고려, 주주관여 전략을 적절히 수행함으로써 수익률 제고를 도모할 필요성이 있음
□ 책임투자 생태계 발전에 대한 관심과 지원 강화
◯ 책임투자의 철학 및 원칙의 지속 가능한 구현을 위해서는 관련 생태계의 발전과 선순환 구조가 마련될 수 있도록 관심과 지원이 요구됨
◯ 특히, 연기금이나 보험회사 등의 Asset Owner, 자산운용을 담당하는 Asset Manager, ESG분석 및 의안분석을 담당하는 Service Provider들 간의 삼각공조가 필수적이며 이러한 유기적 공조체제 하에서 책임투자가 발전할 수 있음
□ 해외 연기금들의 책임투자 도입목적은 장기투자수익률 제고를 위한 것임
◯ 책임투자는 재무분석뿐만 아니라 ESG 등의 비재무 분석을 수행함으로써 전통적인 투자 대비 위험조정수익률(Risk-adjusted Return)을 높이려는 실증적 사례와 경험적 연구결과에 근거함
□ 투자대상기업의 사회적 논란 발생 최소화로 인한 기금 운용의 사회적 신뢰도 제고
◯ 책임투자 확대를 통해 국내 금융시장의 신뢰성 및 투명성을 제고할 수 있으며 글로벌 장기투자기관들의 국내 자본시장 유입 확대, 이를 통한 국내 자본시장의 변동성 축소 및 안정적 발전 기대
나. 의결권 행사 개선방안
1) 현황
◯ 국민연금기금의 전체 규모 증가와 함께 국내주식 투자비중 상승이 이루어져, 국민연금의 국내주식 투자규모는 단기간에 크게 증가
- 전체 주식시장에서 국민연금이 차지하는 비중도 크게 증가하여 2017년 말 기준 상장주식 시가총액 대비 약 7%를 차지함
- 공정거래법상 기업집단 소속 계열사에 대한 국민연금의 지분율도 지속적으로 상승하고 있음. 특히, 국민연금은 삼성전자 9.67%, 현대자동차 8.44%, SK 9.20%를 보유하여, 기업집단 주력회사에 대한 국민연금의 지분율이 기업집단 지배주주와 비슷하거나 오히려 지배주주보다 높은 경우도 있음.
◯ 투자대상인 국내기업의 지배구조는 개선되지 않고 있으며 이사회의 독립성을 강화하기 위한 사외이사 제도도 별 실효성을 거두지 못하고 있음
- 지배주주를 위하여 기업의 자산과 이익을 유용하고 기업가치를 훼손시키는 Tunneling 행위는 지속적으로 나타나고 있음.
- 재벌기업의 3,4세로 상속이 진행되는 과정에서 최소의 비용으로 상속절차를 마무리하기 위해 동일인이 지배하는 계열회사 간 인수·합병·분할 등을 활용하는 경향 발생
- 일반적인 Tunneling 행위에서 장기간에 걸쳐 서서히 부가 이전되는 것과 다르게, 인수·합병·분할 등을 통한 방법은 단기간에 막대한 규모의 부가 소수주주로부터 지배주주에게 이전된다는 특징이 있음.
◯ 국민연금이 상당한 주식을 보유한 회사들 간의 인수·합병·분할이 이루어지고 있어, 국민연금이 삼성합병건과 같은 동일한 시험대에 지속적으로 오르고 있음.
- 국민연금이 지배주주 이익을 위한 인수·합병과 관련하여 잘못된 선택을 할 경우, 국민연금에 대한 신뢰도가 추가로 하락할 수 있음.
◯ 지난 삼성물산 합병 건에 내재되어 있던 의결권 행사 절차상 문제
- 국민연금의 의결권 의사결정은 간단하고 분명한 안건은 투자위원회에서, 복잡하고 결정이 쉽지 않은 안건은 의결권행사 전문위원회에서 이루어지도록 이원화되어 있었으나, 의결권행사 전문위원회에 대한 상정여부를 투자위원회가 선택하도록 되어 있는 선택규정이라는 문제
2) 대안의 검토
□ 기금운용위원회의 개선방안
◯ 기금운용위원회는 장기적인 주주가치에 미치는 영향이 크다고 판단하여 의결권행사 전문위원회 위원 3명 이상이 요구하는 사안에 대하여 전문위원회가 검토․결정할 수 있도록 의결권 행사지침 개정(‘18.3)
□ 추가 개선방안
◯ 국민연금의 신뢰 유지 여부에 큰 영향을 줄 수 있는 인수·합병 관련 의결권 행사를 공정하게 하기 위해서는 의결권행사 전문위원회 부의대상에 대한 사전 확정, 의결권행사 전문위원회의 독립성 강화, 의안분석 충실화를 위한 인프라 조성, 인수·합병 관련 의결권 행사 세부기준 구체화 및 주주권 행사 강화 등으로 보완 제안
- 공정거래법상 동일인이 지배하는 기업집단에 속하는 계열회사간 합병과 같이 이해관계가 복잡하고 사회적 논란이 예상되는 안건에 대하여 전문위 위원들의 충분한 모니터링이 이루어질 수 있도록 사전에 충실하게 자료 제공
- 의결권행사 전문위원회에 대한 정부 추천권 축소가 필요하며, 전문위원회 위원들에 대해 영리가 동반한 겸직 금지, 이해상충 행위금지 등 행위준칙을 강화하는 등 정부와 기업으로부터의 독립성 강화 필요
- 의안분석 충실화를 위한 인프라 조성과 관련해서는 우선적으로 의안분석을 담당할 조직 보강
- 의결권행사지침 세부기준에 주주가치의 훼손을 판단하는 기준을 구체화하기 위해 지배주주와 국민연금의 이해상충 여부에 대한 검토, 합병당사자 모두에 지분 보유시 국민연금의 이해득실에 대한 명확한 기준 설정, 적정가치 산정에 대한 검증 등을 고려할 필요가 있음
- 불공정한 인수·합병 관련하여 보다 폭넓은 주주권 행사로 보완할 필요
□ 스튜어드십 코드 도입방안에 대한 보완사항
◯ 인수·합병과 관련해서는 위임장 대결과 같은 보다 적극적인 범위의 주주권 행사 조기 도입 필요성에 대한 심도있는 검토 필요
◯ 위탁운용사에 의결권행사를 위임하는 안의 경우 대부분의 위탁운용사가 투자대상 기업과 소유관계 또는 영업상 이해관계 등을 가지고 있어 공정한 의결권행사를 하지 못할 우려가 있으므로 보완책 마련 필요
◯ 동일인이 지배하는 계열회사 간 불공정한 인수·합병·분할과 관련하여 새로운 방안이 지속적으로 개발되는 등 다양하고 복잡해지고 있으므로 국민연금의 의결권 행사와 관련된 지속적인 모니터링이 필요함
다. 국민연금기금이 채권시장에 미치는 영향
1) 현황
◯ 국민연금기금의 막대한 규모와 국내자본시장에 미치는 영향 그 중에서도 채권시장에 미치는 영향을 추정하는 것은 향후 국민연금기금이 지속적으로 적립되어 최고치를 기록한 후 기하급수적인 기금소진의 시기가 도래할 것임을 고려하면 매우 중요한 과제
◯ 국민연금기금의 국내채권시장에서의 점유율은 약 16.9%로 높은 시장 점유율로 인해 시장왜곡과 그로 인한 부작용이 발생할 수 있음
◯ 국민연금기금의 부채는 듀레이션이 매우 긴 만큼 자산의 듀레이션을 더 늘릴 여지가 존재하지만 2012년 상반기 기준 국민연금의 국내채권 듀레이션은 3.24년임
◯ 국민연금기금이 채권시장의 가격기능에 영향을 미쳐 시장을 왜곡할 수 있다는 가능성과 기금소진시기 과다한 채권매도시 시장금리에 영향을 미쳐 거시경제에 충격으로 작용할 수 있다는 우려가 있음
- 기금소진시기에는 부족한 수지 적자분을 메우기 위해 필연적으로 국민연금기금이 보유하고 있는 금융자산을 처분할 수밖에 없는데, 특히 국채나 특수채 등 비중이 높은 섹터의 자산을 처분할 경우 채권시장에 미치는 영향은 매우 클 것으로 예상할 수 있음
- 채권에 대한 수요가 크게 변하지 않는다고 할 때 기금이 보유하고 있는 채권의 매도는 채권가격을 큰 폭으로 하락시키면서 금리상승을 야기할 수 있음
- 하지만 구체적인 금리상승폭과 지속가능성 그리고 거시경제에 미치는 영향 등을 현 시점에서 논의하기에는 매우 어려운 과제임
2) 대안의 검토
□ 국민연금기금의 채권시장 점유율 전망과 채권시장 개입이 채권가격(금리)에 미치는 영향에 대한 추정을 통해 위에서 제기한 문제점을 논의하였음
□ 우선, 국민연금기금의 국내채권시장 왜곡 가능성을 확인하기 위해 향후 2060년까지 국민연금기금의 채권시장 점유율을 전망하여 이를 보다 구체적으로 살펴보았음
◯ 자산배분 상 채권투자 비중 40%를 가정할 경우, 국민연금의 채권시장 점유율은 2050년 경 9.3~12.7% 수준으로 전망되며 이는 중·장기 투자전략에 따라 안정적으로 관리될 수 있는 수준으로 판단할 수 있음
□ 국민연금기금의 국채매입 비중이 국채가격 (금리)에 영향을 미쳤는지를 분석한 결과,
◯ 국민연금기금의 매입비중이 올라갈수록 모든 국고채의 금리가 상승
- 국민연금기금의 매입이 시장 내 수요를 높여 국채가격(금리)이 상승(하락)할 수 있다는 우려와 반대되는 결과가 나타나, 국민연금기금이 시장 가격에 미치는 영향력은 없다고 보는 것이 타당함
◯ 이는 국민연금기금의 국채 매입행위가 시장에 미칠 지도 모를 단기적인 부작용(금리 하락에 따른 실물투자 왜곡효과)은 크게 걱정하지 않아도 될 것으로 판단되며, 오히려 국민연금기금이 채권수익률 극대화를 위해 국채 가격이 저렴할 때 매입하려는 경향이 있다고 해석하는 것이 타당한 것으로 판단됨
라. 해외투자 효율성 제고 방안: 해외채권 비중 확대를 중심으로
1) 현황
◯ 국민연금기금의 해외투자는 점차 증가하여 2017년 6월말 기준 국민연금기금의 약 27.3%가 해외자산에 투자되고 있음
◯ 더욱이 향후 기금 적립금 규모가 지속적으로 증가하는 한편 해외투자 비중은 지속적으로 상향조정되고 있어, 해외투자 금액은 더욱 커질 것으로 보임
- 이에 2014년 12월 민간 전문가 중심의 「해외투자 종합계획 기획단」이 작성한 “국민연금 기금 해외투자 전략 및 추진과제(안) (‘15∼’19)”을 토대로 개선과제들이 추진 중에 있음
- 특히 포트폴리오 투자 전략, 환위험, 리스크 관리체계 개선 등을 위한 세부 과제들은 상대적으로 원활하게 추진 중인 것으로 파악
◯ 다만 해외자산 중에서도 해외채권은 기금 내 비중도 현재 약 4% 정도로 낮은 편이며, 목표(target) 비중 역시 5% 수준에 불과
- 최근 기금운용위원회의 중기자산 배분안에서도 해외채권 타겟은약 5% 수준으로, 해외주식(25%)에 비하면 거의 상향되지 않았음
◯ 현재 국민연금기금 내 국내채권 자산 비중이 거의 50%에 이르는 점을 감안하면, 국내채권에 비해서도 해외채권 비중은 낮은 수준
◯ 국민연금기금의 국내채권시장 내 점유율에 관한 논의
- 2017년 말 현재 우리나라 채권발행잔액 1,834조원 중 국민연금기금의 국내채권 점유율은 15.8%에 이름.
- 2030년까지 국민연금기금 적립금이 빠르게 증가할 것으로 예측되는 가운데, 국민연금기금이 국내 채권시장에서 차지하는 점유율은 지속적으로 높아질 것으로 예상됨.
- 훗날 기금자산을 매각해야 하는 단계에 이르게 되면 대규모 자산매각이 자산가격을 떨어뜨리는 melting down 리스크도 존재
2) 대안의 검토
◯ 과거 국내채권 수익률 대비 해외채권 수익률이 우수하였으며, 중장기적으로도 해외채권 수익률이 상대적으로 우수할 것으로 기대
- 향후 국내채권 수익률은 중장기적으로도 해외채권 수익률에 비해 낮을 것으로 전망되고 있음
◯ 따라서 안정적 소득흐름을 창출하는 투자대상으로서 채권자산군에 대한 비중을 유지해야 한다면, 국내채권에 대한 비중을 축소시키고 해외채권 비중을 높여서 수익률을 제고시킬 여지가 있음
◯ 다만 최근 수년간은 각국 중앙은행의 활발한 통화정책 영향 등으로 해외채권의 변동성이 다소 높았다는 점은 유념할 필요
◯ 국내채권과는 상이한 위험-수익구조를 가진 해외채권에 투자함으로써 분산투자에 의한 포트폴리오위험 감소의 효과를 기대할 수 있음
- 분산투자 효과는 일반적으로 주식자산군에서 보다 잘 나타나고 있으나, 한 국가의 국채금리는 그 국가의 현재 경기상황과 장기 경제전망에 의해 크게 영향을 받는다는 점을 고려하면 채권자산군에서도 이와 같은 분산투자 효과를 기대할 수 있음.
◯ 한편, 최근 글로벌 금리동조화 현상을 검토한 결과 지역별, 만기물별로 차별화된 접근이 필요한 것으로 파악
- 특히 선진국 간 장기물 금리가 동조화되는 현상이 관찰되는 만큼 분산투자 측면에서의 효과성에 대해서는 세심한 접근이 필요
- 가령, 우리나라와 경기 동조화 정도가 높지 않은 신흥국 국채 투자는 분산투자 효과를 제고시킬 수 있음
◯ 해외채권 비중을 확대해야 한다는 논의는 전술한 바와 같이 ‘기금 포트폴리오의 위험조정수익률 제고’와 ‘기금의 국내채권시장 영향력 완화’라는 두 가지 측면을 중심으로 검토할 필요가 있음
- 우선 국내채권 비중을 축소하는 만큼 해외채권 비중을 확대시켜 기금 포트폴리오 수익률을 제고시킬 여지가 있음
- 또한 이러한 비중 조정을 통해 국민연금기금의 국내채권 시장 점유율을 축소시키는 것이 바람직하다고 판단
◯ 한편, 해외채권 자산은 유사 시 외환시장을 안정화시키는데 유리하다는 부수적인 효과도 존재
- 해외채권의 경우 외환 익스포저로부터 발생하는 변동성이 상대적으로 크므로, 원/달러 환율이 급등하는 경제위기 상황은 국내투자자의 해외채권 수익 실현의 기회가 될 가능성이 높음
- 즉, 해외채권 투자를 통해 유사시 외환시장 안정화라는 부수적인 효과를 기대할 수 있으며, 이는 기금 수익성과도 크게 상충되지 않음
◯ 다만 현재 각국의 경제상황에 불확실성이 여전히 커 금리 변동성이 높은 상황이므로 해외채권 비중을 늘리는 경우에는 점진적인 상향 조정 필요
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