[일반] 저소득층 바우처 제도 활성화

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□ 바우처란 무엇인가

 ▶ 개념

바우처는 일반적으로 증표를 의미하여 쿠폰(표)과 같이 재화나 서비스와의 교환권을 가리킨다. 공공 정책 수단으로써의 바우처는 정부가 제공하고자 하는 특정 재화나 서비스에 대한 지불인증권으로서 그 재화나 서비스를 선택적으로 구매할 수 있도록 사람들에게 일정한 구매력을 제공해주는 보조금이라고 할 수 있다. 즉 바우처는 정부가 직·간접적으로 소비자에게 구매권을 부여하여 교육훈련이나 보육 서비스 등 용도 제한이 있는 개인보조의 일종이다. 따라서 바우처는 정부가 공급자가 아니라 수요자에게 보조금을 지급하는 형태이다. 사회복지이념에서는 수혜자들에게 현금을 지급하는 것이 가장 효과적이나, 현금을 지급하게 되면 정부에서는 이 돈을 부족한 식품이나 의류, 교육 등에 사용하기를 원하지만 수혜자들이 정부의 의도대로 소비하지 않고 술이나 담배 같은 것을 구입할 우려가 있다.

 ▶ 우리나라 주요 바우처 사업

⦁ 사회서비스 바우처

가사간병 방문도우미, 노인돌봄 서비스, 장애인 활동지원, 장애아동 재활치료, 산모신생아 도우미, 지역사회 서비스

⦁ 기타 바우처

문화 바우처, 스포츠 바우처, 여행 바우처, 주택 바우처 등

※ 주택 바우처: 저소득층의 임대료가 소득의 일정 수준을 넘을 경우 임대료의 일부를 쿠폰형태의 교환권으로 지원하는 방식으로 정부가 저소득층의 전ㆍ월세 임대료를 일부 보조해 주는 주택제도이다.

 ▶ 다른 형태의 보조금과 바우처의 차이점

1. 바우처를 받는 소비자가 공급자나 서비스의 내용과 수준을 선택할 수 있다.

예를 들어 교육 바우처는 어느 기관에서 교육을 받을지, 식료품 바우처는 어느 식료품과 교환할 지에 관한 일정한 선택권이 주어진다.

2. 지정된 범위의 재화 서비스로 밖에 교환할 수 없다.

바우처의 용도는 교육이나 식료품 등으로 정해져 있는 것이 특징으로 무엇이든 교환할 수 있다면 현금 보조금과 다를 바가 없다. 더욱이 교육이나 식료품이라 하더라도 정부가 적절하다고 인정한 기관에서만 이용할 수 있고, 주류와는 교환할 수 없는 등 제약이 부과되는 경우가 많다.

3. 다른 사람에게 권리를 양도할 수 없다.

정부가 필요성을 인정한 속성을 지닌 개인에 한해서만 일정 수준의 재화·서비스 지급을 가능하게 한다. 양도를 제한하지 않을 경우 수급자가 지하시장 등에서 이를 팔아 현금처럼 사용할 가능성이 있다.

 ▶ 바우처 제도 도입의 효과

① 선택과 경쟁

어떤 보조가 필요한 분야를 수급자가 선택함으로써 일정한 범위 내에서 본인에게 가장 적합한 재화 서비스를 얻을 수 있게 된다. 이 자체가 수급자의 만족도를 높인다는 점에서 의의가 있고, 공급자 간 경쟁을 활성화하여 품질 향상이나 역동적인 참가·퇴출을 촉진하게 된다.

② 재정지출 삭감과 행정부담의 경감

보조금 없이는 특정 재화, 서비스를 구입하지 못 할 빈곤층 등 특정 속성을 지닌 사람만을 교부 대상으로 하면 전 국민에게 일률적으로 공급할 때보다 재정 지출은 적어질 뿐만 아니라 본인부담금을 부과하게 되면 재정 지출을 줄일 수 있다. 또한 경쟁에 의해 공급자의 효율성이 개선되어 비용이 삭감되면 지금까지와 똑같은 질의 재화, 서비스를 제공하는데 소요되는 예산이 줄어들게 된다. 특히 전자 바우처의 경우 지불, 정산업무의 전산화로 지자체 행정 부담을 경감할 수 있을 뿐 아니라, 중앙 정보 집적 체계를 활용하기 때문에 사업실적을 실시간으로 파악할 수 있어 행정비용을 절감할 수 있다.

③ 일자리 창출 효과

사회서비스는 서비스 전달자인 도우미 활동을 통해 서비스가 생산되는 동시에 서비스 이용자인 고객이 소비하는 특성을 가지고 있다. 가사나 보육 등 개인적 서비스들은 노동 집약적이어서 바우처 형태로 수요자에게 보조를 하는 것이 결과적으로는 노동에 대한 보조를 의미한다.

④ 투명성

바우처의 지불, 결제 및 정산을 전산화한 전자 바우처 시스템의 도입은 위조나 도용에 따른 문제를 줄이고, 인터넷을 활용한 서비스 신청과 현황을 일반 시민 개개인이 알 수 있도록 함으로써 접근성, 신속성, 투명성을 높여준다.

□ 통계

 ▶ 우리나라의 총지출 대비 복지예산 비중(2005-2011, 단위:%)

 ▶ 전자바우처 사업 연도별 증가 현황(2008-2012)

□ 외국 사례

 ▶ 미국의 WIC(Women, Infants and Children) 프로그램

임산부, 출산부, 영어, 5세 이하 아동에게 제공하는 보충적 영양 프로그램으로, 철분과 단백질, 비타민C와 다른 영양소들이 풍부한 음식을 제공하여 임산부에게는 건강한 아이를 갖도록, 아이와 아동에게는 건강하게 성장 발달하도록 돕는 프로그램이다. WIC 프로그램은 1972년에 설립된 이후 1974년부터 2년 동안의 시범사업을 거쳐 수행된 미 연방정부 농무부가 지원하는 바우처 프로그램으로, 미국에서 시행되고 있는 바우처 프로그램 중 가장 성공적이라고 평가받고 있다.

영국의 보육지원 바우처

1999년에 일하는 부모가 소득세와 국민보험료를 내기 전에 보육비를 지급함으로써 세금 지출을 줄이는 방법으로 보육 바우처 제도를 도입하였다. 아동 양육 의무가 있는 근로자들의 양육비용을 최소화함으로써 근로자들의 직장생활에 있어 균형을 유지하고 이직을 감소시키는데

효과가 있는 제도로 고안되었다. 기업이 근로자 급여 중 일정부분을 보육 바우처로 제공하고, 바우처로 제공된 급 부분만큼 소득세와 국민보험료에 대한 면제 혜택을 부여하도록 제도가 설계되었다. 근로자에게는 세금부담을 감소시키는 효과가 있는 반면, 고용주에게는 사회보험에 대한 기업 부담금 감면 혜택을 준다.

□ 문제점

- 바우처는 기본적으로 시장성을 특징으로 하는 정책수단이기 때문에 휴먼서비스 성격이 강한 사회서비스 공급의 주요수단으로 적절한지에 대한 질적 검토가 부족하다.

- 서비스 이용자가 취약계층에 한정되지 안고 중산층에게로 확대될 수 있고, 서비스 이용경로가 확대되어 경비 절감보다 오히려 증대할 가능성이 더 클 수 있다.

- 서비스 이용자에게 제공기관에 대한 정보가 제공되고 이용자의 선택을 강화하는 방향으로 정책이 집행되기보다 이용자의 정보가 제공기관에 제공되어 제공기관에 의한 이용자의 선택이 이루어지는 방식으로 역선택이 일어나는 문제가 발생한다.

- 대상자가 적은 농어촌 지역은 수요의 부족으로 공급기관이 형성되지 않으며, 일부 영리기관에서는 농산어촌 등 거리가 멀어 서비스 수행이 어려운 지역에 대한 서비스를 꺼리는 현상이 발생하고 있다.

- 제공하는 서비스 공급기관에 대한 정보가 대부분 공급기관에 대한 일반적 시설현황에 관한 정보에 그치고 있어 서비스의 질과 관련한 이용 가능한 정보를 이용자가 직접 파악하는 데 현실적으로 불가능하다.

- 바우처 사업이 서비스 행위당(시간당) 비용으로 지불하는 방식이며 본인부담제를 도입하고 있으나 대부분 비용을 제3자가 지불하는 운영방식으로 인하여 사회복지서비스가 필요한 대상자에게 통합적이고 영속성 있는 서비스가 제공되는 환경을 약화시킬 수 있다.

- 재정지원방식이나 비용지불방식으로서 바우처를 유일한 방식으로 적용함으로써 이용자의 특성에 의한 카드 발급 및 이용에 일정부분 제한과 왜곡(바우처카드의 기관보관 등)이 나타나고 있으며, 추가서비스 이용을 특정 바우처카드만 가능하도록 함으로써 이용자의 선택권 제한을 더욱 가중시키고 있다고 보고된다.

- 영리기관의 지나친 이윤추구 경향으로 인해 서비스 가격의 상승이 초래되고, 이용자가 한정된 바우처 금액으로 원하는 서비스를 마음껏 이용하지 못하게 되면서 피해를 받고 있다.

- 서비스의 전문성 및 품질 검증·관리 문제

□ 관련 이슈

 ▶ 학습지 바우처 사업 2015년 전면 폐지… 암운 드리운 저소득층 유아교육

서울 장안동에서 식당을 하는 강모(43)씨는 지난 9월 가정형편이 어려워지면서 딸이 다니던 학원 수를 줄였다. 경기 침체로 장사가 잘 안됐던 탓이다. 딸이 또래 사이에서 뒤처지지 않을까 걱정된 이씨는 ‘학습지 바우처’를 이용하면 저렴하게 학습지 교육을 받을 수 있다는 사실을 알고 주민센터를 찾았다. 그러나 “예산이 바닥났다”는 직원 설명에 빈손으로 돌아올 수밖에 없었다.

저소득층 자녀 교육을 위해 정부가 지원했던 학습지 바우처 등 ‘아동인지능력향상서비스’가 중단된다. 보건복지부는 이 서비스 예산을 올해 292억 원에서 내년 89억 원으로 대폭 줄이고 2015년에는 아예 폐지키로 했다.

학습지 바우처는 경제적 어려움에 배움의 기회가 불평등하게 주어져선 안 된다는 이유로 2007년 하반기 도입됐다. 4인 가족 기준 월평균 소득 470만 원 이하인 가정에 만 2∼6세 아이가 있을 경우 1인당 1만5000∼2만5000원을 지원받을 수 있다. 학습지 회사에서 제공하는 책 읽어주기, 독서 후 느낀 점 이야기 나누기, 도서 지급 및 대여, 부모 대상 독서지도, 학습지 구독 등의 서비스를 바우처로 이용할 수 있어 아동인지능력향상서비스 중 가장 인기가 많았다. 그러나 이 과정에서 학습지 회사의 끼워 팔기나 추가 구매 강요 등의 문제점이 생겨나면서 폐지 절차를 밟게 됐다.

복지부는 대신 기존 지방자치단체의 아동복지나 장애아동 관리 등의 업무에 이를 포함시키고 지역자율형 사회서비스 투자사업 예산을 올해 1200억 원에서 내년 1300억 원까지 늘릴 계획이다. 그러나 아동인지능력향상서비스 감소분 203억 원에 비하면 예산 증액분이 턱없이 부족한 데다 다른 부문으로의 예산 전용이 가능해 안정적 지원 여부가 불투명하다. 개별 시·군·구가 사업계획서를 올리고 이것이 받아들여져야 예산을 배정받을 수 있어 지자체별 차이도 크다.

서울시는 올해 시 예산과 정부 예산을 합쳐 아동인지능력향상서비스 전체 예산으로 40억1209만원을 사용했다. 25개 구청에 평균 1억6000만원이 돌아가는 금액이다. 하지만 서울 강동구는 가장 많은 2억9378만원을 받은 반면 서초구는 강동구의 7분의 1인 4245만원밖에 받지 못했다. 예산을 적게 배정받은 지자체에 거주하는 주민들은 서비스를 제공받을 기회가 그만큼 적어진다. 해마다 배정되는 예산 규모도 달라서 서둘러 신청하지 않으면 서비스가 조기에 마감돼 이씨처럼 서비스를 이용하지 못하는 경우가 생긴다.

복지부 관계자는 “좋은 평가를 받고 있는 부산시의 ‘동화야 놀자’ 사업처럼 다른 지자체도 나름의 사업 계획을 세워 잘 운영할 것을 기대하고 있다”며 “지역에서 자율적으로 시행할 수 있도록 준비하라는 지침은 내렸다”고 말했다. 그러나 일부 지자체의 성공 사례를 방패막이 삼아 가뜩이나 자녀 교육 경쟁에서 뒤처질 수 있는 저소득층을 외면한다는 비판이 나오고 있다.

 ▶ “쓸 곳이 없어요”…농촌지역 문화바우처 실효성 논란

정부가 소외계층에게 문화생활 기회를 제공키 위해 문화바우처 사업을 시행하고 있지만 농촌지역에는 문화시설이나 공간이 턱없이 부족해 실효성 논란이 일고 있다.

27일 강원도의 문화바우처 주관기관인 강원문화재단에 따르면 지난해 문화바우처 카드사업 전체 예산 14억6500만원 중 10억9900만원이 사용됐다. 1인당 5만원씩의 바우처 예산이 지급되는 것을 감안하면 7320명이 카드를 사용하지 않고 반납한 셈이다. 올해는 전체예산 12억8900만원 중 이날 현재까지 4억8000만원이 집행됐다.

이 사업은 기초생활수급자, 차상위계층 등 소외계층에게 문화적 혜택을 제공하기 위한 목적으로 2011년 도입됐다. 대상자에게는 1인당 5만원씩의 바우처 카드가 발급되며 이를 서적·음반 구입, 문화공연 관람 등에 사용할 수 있다. 문화바우처 홈페이지에서도 사용할 수 있다.

하지만 농촌지역에서는 카드를 사용할 수 있는 공연·문화시설은 물론 서적·음반 등을 구입할 수 있는 가맹점이 턱없이 부족한 실정이다. 더욱이 인터넷으로도 카드 이용이 가능하지만 농촌지역 노인들에게는 이마저도 쉽지 않다.

강원도 18개 시·군의 가맹점은 모두 143곳으로 이 중 81곳이 춘천과 원주, 강릉에 몰려 있다. 농촌지역인 양구와 횡성 등 4개 시·군은 가맹점이 1~2곳에 불과하며 평창, 고성 등 7개 시·군의 가맹점은 3~5곳에 그치고 있다.

양구군 관계자는 “카드를 발급받은 주민들을 대상으로 바우처 사용실태를 조사한 결과 ‘사용할 곳이 부족해 사용하지 않고 있다’는 답변이 대부분이었다”면서 “그나마 학생들은 인근 도시로 나가 영화관 등지에서 카드를 사용하지만 나이가 많은 분들은 사용하지 못하고 있다”고 말했다.

강원문화재단 관계자는 “카드를 발급받아도 문화 인프라가 턱없이 부족해 사용하지 못하는 것이 가장 큰 문제”라면서 “바우처 카드에 대한 홍보를 강화하고 다양한 공연을 유치하는 등 사용률을 높이기 위해 노력해 나가겠다”고 밝혔다.

 ▶ 현금 대신 바우처 준다고 전용 막을 수 있나

현금으로 지급되고 있는 양육수당을 부모들이 다른 용도로 전용하는 것을 막기 위해 바우처(쿠폰이나 카드 등을 지급해 특정 재화나 서비스만 이용하도록 하는 방식) 형태로 전환하는 방안이 검토되고 있지만 현실성이 없다는 지적이 제기되고 있다. 수퍼마켓에서 양육 바우처를 내고 맥주를 구입해도 수퍼마켓 주인이 이를 제지할 이유가 없다는 점에서 얼마든지 전용이 가능하다는 허점 때문이다.

현금 양육수당을 바우처로 전환하자는 진영 복지부 장관과 인수위서 활동한 김현숙 새누리당 의원이 “현금 양육수당을 바우처로 주는 방향을 검토하고 있다”고 밝힘으로써 공식화됐다. 0~5세 아이를 집에서 돌보는 가정에 월 10만~20만원(0세 20만원, 1세 15만원, 2~5세 10만원)을 지급하는 현금 양육수당이 사교육비나 유흥비 등 다른 용도로 사용될 수 있다는 우려에서다.

전문가들은 그러나 바우처 방식으로 전환하더라도 양육수당의 전용을 막는 제도 설계가 어려울 것으로 보고 있다. 바우처를 수퍼마켓 등 비육아용품을 함께 파는 곳에서 사용할 수 있게 할 경우 전용을 막을 수 없다는 것. 육아용품 전문점이나 소아과 등 특정 사용처에서만 사용토록 하는 포지티브 방식을 도입하더라도 문제는 남는다. 그럴 경우 재래시장 옷가게에서 저렴한 유아복을 구매하려는 부모들이나 일반 그릇가게에서 유아용 식기나 젖병을 구입하는 등의 경우에 바우처를 사용할 수 없다는 문제가 있다. 또 사용처가 절대적으로 부족한 농어촌 주민의 반발도 예상된다.

유흥주점, 사설학원 등을 양육 바우처 사용 금지 대상으로 지정하는 네거티브 방식도 있지만, 역시 한계가 뚜렷하다. 정부기관의 한 연구자는 “네거티브 방식은 유흥주점에서 바우처를 사용하는 것은 막겠지만 마트에서 술을 사는 것은 막지 못한다”고 말했다. 네거티브 방식은 양육수당 전용을 막겠다는 애초 목표와는 달리 바우처 제도를 있으나 마나 한 제도로 전락시킬 가능성이 크다는 것이다. 스웨덴 등 유럽의 주요 복지국가들도 소득수준에 따라 사전에 지급액을 달리하는 방식을 취하는 것도 사후관리가 쉽지 않다는 문제의식 때문이다.

 ▶ 이래저래 ‘불편한’ 문화바우처 카드

...지역별 이용 편차를 보이고 있는 문화바우처 카드의 문제점으로 홍보부족과 사용자의 수치심 유발 등도 거론되고 있다. 문화바우처 카드발급이 올해로 3년째를 맞고 있지만 점포 입구에 가맹점 표식이 전혀없어 인터넷 검색없이는 가맹점 찾기가 불가능한 데다 직원들의 교육 부족으로 인해 카드 사용자에 대한 부정적 인식이 여전하기 때문이다...

 ▶ 바우처 사업 개선 방안

- 바우처 사업 참여자수가 얼마나 늘어나고 있는가보다 사업의 궁극적 효과가 나고 있는가에 주목하여 사업성과의 산출, 결과에 대한 지표를 개발하고 분석하여 효과성을 구체적으로 진단할 수 있도록 해야 한다.

- 현재와 같이 공급자 분할구도, 수혜자 나누기, 공급자의 수혜자 역선택 등 실질적인 경쟁이 상실된 상황에서는 바우처가 사회서비스 전달의 최적 수단이라는 명분이 약하므로 경쟁구도를 제도화하도록 해야 한다.

- 연관사업 성장을 위해 정책목표를 전략화 할 필요가 있다. 미국의 WIC 사업은 정책대상이 상대적 하위소득계층의 임산부, 영유아들이지만 담당부처는 농무부이다. 이는 바우처 사업으로 이들의 건강증진 외 양질의 먹거리를 제공함으로써 농산물의 소비를 촉진시키려는 전략적 목표가 설정되어 있기 때문이다.

- 바우처는 본질적으로 소비자 중심의 수단이기 때문에 이들을 지원하는 인프라를 구축하고 소비자 불편사항에 대한 분재해결기제를 마련할 필요가 있다.

- 지역 단위의 서비스대상자 선정 이후 사후관리, 권리구제, 사각지대 발굴 등 적극적 역할이 미흡한 실정이므로, 제도의 통합적 운영과 효과적인 집행·관리를 위해 서비스의 모니터링 기능을 강화해야 한다.

- 제공하는 서비스의 질과 지속성을 확보하기 위해 서비스 공급인력에 대해 더욱 철저한 양성과 관리가 필요하다.

- 서비스 대상자 선정 기준을 소득수준으로 할 것이 아니라 필요한 서비스 욕구에 따라 대상자를 선정하고 확대해야 한다.

- 지역 및 기관의 특성을 고려한 다양한 지원 방안, 정확한 가치측정을 바탕으로 한 합리적인 서비스 이용료 책정이 필요하다.

김용욱

역량평가 전문 교수,변호사

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[김용욱]

7급 공채 PT 기출 (2012)