[COVER STORY 8-10] 혁신·기업도시 ‘세종’에 울다

[세모돌이]

[COVER STORY | 혁신·기업도시 ‘세종’에 울다 08]

멈춰 선 5년 … 기업도시 부도 위기
무주-무안 전면 중단, 태안 전면 재검토 … 충주, 원주는 세종시 여파에 휘청

엄상현 기자 gangpen@donga.com

설 연휴를 하루 앞둔 2월12일, 전북 무주에는 아침부터 진눈깨비가 내린다. 뿌연 눈안개로 하얗게 변한 심산유곡(深山幽谷)은 한 폭의 수묵화처럼 다가온다. 잠시 상상의 나래를 편다. ‘이런 곳에 도시가 들어설 수 있을까.’

전북 무주군 안성면사무소 뒷산 전망대에 오르니 눈 쌓인 광활한 평지가 눈앞에 펼쳐진다. 해발 400~500m의 지대에서 흔히 볼 수 없는 분지로, 무주군에서 가장 넓은 평야다. 그 뒤로 덕유산이 있다. 안성면 평야와 덕유산이 맞닿는 곳, 무주군 안성면 금평리·덕산리·공정리 일대 767만여m²가 바로 무주 기업도시 예정지다. 산 넘어 무주리조트와 등을 맞대고 있다.

2005년 7월8일, 이곳이 관광레저형 기업도시 시범사업 예정지로 선정되자, 무주군민들은 군청 앞마당에 모여 잔치를 벌였다. 재정자립도 18~19%에 머물고 있는 낙후지역에 기업이 대규모 자본을 투자해 도시를 건설하겠다니, 지역주민들로서는 쌍수 들고 환영할 일이었다. 하지만 그로부터 5년이 다 돼가는 지금까지 이 지역엔 아무런 변화가 없다. 무주 기업도시 예정지 그 어디에도 이를 알리는 ‘푯말’ 하나 없다. 2008년 5월22일 실질 사업시행자인 ‘대한전선’이 사업 전면 보류결정을 내린 이후, 무주 기업도시는 사실상 ‘숨’을 멈췄다.

기업도시가 위기를 맞았다. 무주 기업도시뿐 아니라 원주, 충주, 태안, 영암·해남, 무안 등 6개 기업도시가 모두 흔들리고 있다. 글로벌 금융위기와 지난 연말 개정된 조세특례제한법(이하 조특법), 세종시 수정안 여파까지 그 이유와 원인도 다양하다.

무주 기업도시 -기업과 정부 서로 책임 전가

“2008년 5월22일 오후 6시 무렵이었던 것 같다. 다음 날 조간신문에 토지매입보상 공고를 알리는 광고조판까지 만들어진 상태였다. 토지매입은 본격적인 공사착수 첫 단계다. 그런데 갑자기 기업(대한전선)으로부터 광고게재를 중단하라는 연락이 왔다. 그것으로 끝이었다.”

무주군 기업도시개발사업소 김정국 소장의 말이다.

무주 기업도시 사업시행자인 무주기업도시㈜는 대한전선이 96%의 지분을 갖고 있는 법인이다. 사실상 대한전선이라고 해도 무방하다. 나머지 지분 4%는 무주군이 갖고 있다. 무주군이 4%의 지분을 보유한 것은 대한전선의 원활한 도시건설을 위한 배려 차원의 성격이 강하다. 정부는 기업도시의 공익성을 확보하기 위해 기업이 지방자치단체(이하 지자체)와 공동으로 개발할 경우에 한해 토지수용을 보장해줬다. 개발예정지의 90%가 사유지였던 무주 기업도시로서는 토지수용 여부가 사업 성패의 관건이었다.

무주군과 안성면 관계자들에 따르면, 대한전선은 사업 초기 과욕을 부렸다. 유수의 건설회사와 금융기관들이 사업 참여를 희망했지만 독자적으로 사업을 진행했다. 관계자들은 대한전선이 소유하고 있는 인근 무주리조트와 연계하면 독자적으로도 충분히 성공할 수 있는데 굳이 개발이익을 다른 기업들과 나눌 필요가 없으리라 판단했기 때문이라고 분석한다. 실제 대한전선은 독자적인 사업을 위해 몇 개의 건설업체도 인수했다.

위기는 예기치 않게 찾아왔다. 국내외에서 투자와 사업 규모를 확장하던 대한전선은 2008년 중반부터 시작된 글로벌 경제위기의 직격탄을 맞았다. 대한전선은 독자적으로 사업을 끌고 갈 수 없는 상황에 직면하자 사업을 잠정 보류하겠다고 공식 선언했다. 문제는 그 이후로 기업은 정부에, 정부는 기업에 책임을 전가하면서 지역주민들만 피해를 보고 있다는 점이다.

대한전선 구동진 홍보팀장은 “새로운 출자자를 찾지 못하는 한 대한전선의 현 재무 상태로는 사업을 재개할 수 없다. 그렇다고 정부 승인을 받아 시작한 사업인 만큼 기업 마음대로 포기할 수도 없다. 정부 측에서 고민해야 할 사항이다”라고 밝혔다.

이에 대해 정부 측은 어처구니없다는 반응이다. 문화체육관광부(이하 문화부) 관광레저도시과 김현욱 과장은 대한전선에 대해 “굉장히 부도덕한 기업”이라며 목소리를 높였다.

“기업도시는 민간 기업이 주도적으로 시행하는 사업이다. 정부는 제도와 틀을 만들어준 뒤 개발의 진정성이 있는지를 판단하고 공익성을 확보해주는 구실을 한다. 그런데 기업들은 공익성보다 수익성을 먼저 따진다. 대한전선은 내부적으로 사업을 포기했으면서 주가가 폭락할까봐 ‘잠정 보류’라며 시간을 끌고 있는 것이다. 무주 기업도시가 이 상태에 빠진 1차적 책임은 기업에 있고, 2차적 책임은 지자체에 있다.”

해당 지자체인 무주군은 기업과 정부 사이를 오가며 눈치만 보고 있다. 무주군은 지난해 10월1일자로 끝나는 토지수용재결 기간을 문화부에 1년 연장신청을 해 받아냈다. 이에 대해 문화부 김 과장은 “관련 규정상 해당 군수가 요청하면 정부는 사유를 불문하고 승인해줄 수밖에 없다”면서 “주민들의 피해를 줄이려면 하루 빨리 중단해야 하는데 이를 연장한 것은 뭔가 다른 이유가 있는 것 아니겠느냐”고 반문했다. 올해 지방선거와 무관치 않을 것이라는 것.

올해 7월이면 무주 기업도시 예정지는 토지거래허가와 개발행위제한구역으로 묶인 지 만 5년이 된다. 그동안 이 지역은 건축, 영농, 토석 채취, 농지 전용, 지역개발사업 등에서 완전히 배제돼왔다. 그 피해는 오롯이 지역주민들의 몫이다.

태안 기업도시-경제위기, 세종시 여파로 전면 재검토

태안 기업도시는 현대건설이 100% 출자한 현대도시개발㈜이 사업시행자다. 사업예정지인 충남 태안군 태안읍과 남면 천수만 일대는 현대건설이 정부의 허가를 받아 매립한 간척지가 대부분이다.

현대도시개발은 이곳에 기업도시를 건설하기 위해 2007년 10월부터 부지조성공사에 착수했지만, 아직 착공은 못하고 있다. 국고 지원으로 진입도로를 위한 우회도로를 만들어놓았을 뿐이다. 진입도로 건설은 올해 1월에야 비로소 착공했다. 이런 상황에서 현대도시개발은 사업을 전면 재검토하고 있다.

현대도시개발 박찬호 상무는 “2008년 글로벌 경제위기로 부동산 경기가 좋지 않은 데다 공교롭게도 최근 세종시 문제까지 불거져 사업을 전반적으로 재검토하고 있다”고 밝혔다. 박 상무의 이어지는 설명이다.

“세종시는 정부에서 기반시설을 뒷받침해주지만, 기업도시는 사업시행자가 다 한다. 기업도시 예정지는 대부분 낙후지역이다. 기반시설도 열악하다. 반면, 세종시는 KTX와 고속도로 등 기업도시와는 비교할 수도 없을 만큼 각종 인프라가 집결될 예정이다. 그동안 5개 정도의 기업이 투자를 검토했는데 세종시 때문에 이마저도 쉽지 않을 것 같다. 어떤 기업도시도 투자유치가 원만하지 않으면 유동성 문제가 발생할 수 있다. 전반적으로 재검토할 수밖에 없는 이유다.”

박 상무는 “사업 중단은 어렵겠지만 전체적으로 일정이 늦춰지는 것은 불가피할 듯하다”고 말했다.

영암·해남 기업도시-개발지구 놓고 정부와 지자체 간 마찰

영암·해남 기업도시는 사업지구를 놓고 정부와 지자체 간에 마찰을 빚고 있다. 전남도에서 추진하는 기업도시 지구는 구성, 부동, 삼호, 삼포, 송천, 초송 등 모두 6개. 하지만 문화부는 송천, 초송을 뺀 4개만 기업도시 지구로 승인한 상태다.

전남도 기업도시과 박은호 과장은 “기업도시 지역을 도에서 지정한 뒤 정부에 승인 요청을 했는데 정부는 우리 의견을 무시한 채 4개 지구만 승인을 내줬다”며 불만을 토로했다. 현재 송천 지구의 일부 지역은 농림수산식품부(이하 농식품부)가 지난해 ‘대규모 농업(화훼)단지’로 지정해 조성 중이다.

이에 대해 문화부 관광레저도시과 김현욱 과장은 “송천 지구는 농식품부가 대규모 화훼단지로 조성하겠다고 해서 전남도에 그 대체부지로 부동 지구를 승인해줬다. 초송 지구는 전남도가 정부에 승인 요청도 하지 않았다”고 반박했다.

현재 4개 지구 중 개발 진행 속도가 가장 빠른 곳은 삼포다. 올해 10월 ‘F1 코리아 그랑프리’ 대회 개최를 앞두고 있어 6월 말 완공을 목표로 공사가 한창이다. 나머지 3개 지구 중 삼호와 구성은 개발계획 승인을 받았고, 부동은 개발계획 심의 중이다.

원주 · 충주 기업도시-조특법, 세종시 여파에 흔들

원주와 충주는 수도권에서 가깝다. 원주는 의료 중심의 지식기반형 기업도시로, 충주는 교통과 교육 중심의 지식기반형 기업도시로 차별화에 그나마 성공했다는 평가다. 하지만 성공 여부는 아직 점치기 어려운 상황이다. 지난 연말 개정된 조특법, 그리고 정부의 세종시와 첨단복합도시 밀어주기에 적지 않은 영향을 받고 있기 때문이다.

원주 기업도시의 공정률은 3% 정도에 불과하다. 사업시행자인 ㈜원주기업도시 정용선 홍보팀장은 “도시의 상품성과 분양이 쉽도록 토지이용계획을 전체적으로 변경하느라 공정이 다소 늦춰졌다”고 말했다.

현재 원주 기업도시에 입주예정인 기업은 12개. 원주시와 기업도시 관계자들이 지난 3년간 공들인 결과다. 그런데 지난 연말 개정된 조특법이 발목을 잡고 있다. 정부가 지난해 말로 효력이 만료된 조특법 기한을 연장하면서 ‘수도권과밀억제권역 외 지역의 기업 중 2012년 12월까지 기업도시에 입주하는 기업은 법인세를 3년간 100%, 그 후 2년간 50% 감면한다’는 조항에서 ‘기업도시에 입주하는 기업’을 ‘창업·신설하는 기업’으로 바꾼 것. 여기에 ‘수도권과밀억제권역 기업이 지방 이전 시 법인세를 5년간 100%, 2년간 50% 면제해준다’는 조항도 면제 기간을 7년간 100%, 3년간 50%로 기간을 연장하면서 수도권 인접지역인 원주와 충주는 제외시켜버렸다.

이로 인해 원주 기업도시의 경우 입주예정 기업 12개 중 4개가 당초 받게 됐던 법인세 감면혜택을 받을 수 없게 됐다. 정 팀장은 “협의단계에 있는 업체들이 관망으로 돌아서버렸다. 지금까지의 유치 실정은 30% 정도로, 70%를 더 채워야 하는 상황인데 막막하다”고 토로했다. 정 팀장은 이어 “기업도시 대부분이 낙후지역이다. 입주기업에 혜택을 준다고 했는데, 실제 혜택을 받은 기업은 한 곳도 없다. 그 말만 믿고 투자 결정을 내린 기업들은 뭐가 되느냐. 세종시와 형평성을 맞춘다는 미명하에 기업도시의 혜택을 축소시킨 것이나 마찬가지다. 이러다가는 기업도시가 망하고, 그럼 이 지역 자체가 쑥대밭이 된다”고 말했다. 정 팀장이 이처럼 발끈하는 이유는 당초 충주 기업도시와 협의 중이던 제약업체 2곳이 세종시와 첨단복합도시로 옮겨가는 것을 검토하고 있기 때문이다.

충주 기업도시는 기업도시 가운데 공정률이 가장 높다. 현재 32%의 부지 조성률을 보이고 있다. 출자회사 중 4곳이 산업용지의 20%를 활용키로 했으며, 나머지 80%에는 기업을 유치해야 한다. 충주 기업도시는 다행히 대웅제약과는 양해각서를, 미원SC와는 토지계약을 체결하는 등 상당히 발 빠르게 움직이고 있다.

하지만 충주 기업도시도 조특법과 세종시 여파에 몸살을 앓고 있다. 충주기업도시㈜ 원용범 본부장의 말이다. “조특법 개정으로 입주를 검토하던 10여 개 기업이 영향을 받았다. 정부가 세종시에 특혜를 늘리면서 500대 기업군에 포함되는 대기업 2개와 중견기업 2~3개가 입주를 보류했다. 특히 2개 기업은 실제 계약단계까지 갔다가 보류된 상태”라고 말했다.

무안 기업도시-국내단지는 사실상 중단

무안 기업도시는 국내단지와 한중단지로 나뉜다. 프라임그룹이 맡았던 국내단지는 2007년 말부터 중단된 상태다. 법정 자본금 1240억원을 마련하지 못해 개발계획 자체를 승인받지 못한 것. 현재로서는 재개될 가능성이 거의 없다.

한중단지도 어렵기는 마찬가지. 시행사인 한중국제산업단지개발㈜은 지난해 12월15일 자본금을 72% 감자하고, 사업계획도 대폭 축소해 개발계획 승인을 받았다. 게다가 중국 상무부가 적극적으로 지원하겠다는 태도여서 성공 가능성은 남아 있다. 무안 기업도시는 중국 정부로부터 해외경제협력단지로 지정받았다.

남은 과제는 프로젝트 파이낸싱(PF). 국토해양부 기업복합도시과의 한 관계자는 “시행사가 개발계획 승인 요청을 하려면 금융권으로부터 PF 금융약정을 받아야 하는데, 글로벌 경제위기로 금융시장이 경색되면서 그동안 어려움을 겪었다”며 “개발면적을 산업입지형 기업도시의 최소개발면적인 500만m²(150만평)로 축소한 이유도 그 때문”이라고 설명했다.

무안군 기업도시건설지원단 전안수 과장은 “중국 상무부가 한중단지 중국 측 입주기업 명단을 제공해주기로 했고, 국내 금융기관들의 태도도 상당히 적극적으로 바뀌었다”면서 “조만간 PF 주간사를 결정할 수 있을 것”이라고 말했다.

-①사업시행자 ②위치 ③면적 ④인구 ⑤유치업종 ⑥출자자 ⑦전략적 출자자 ⑧입주기업 현황 ⑨공사 진척률

원주 기업도시(메디폴리스)

① ㈜원주기업도시, 원주시

② 강원도 원주시 지정면 가곡리·신평리, 호저면 무장리 일원

③ 529만m²

④ 2만5000명

⑤ 첨단의료기기, 첨단연구, 제약, 바이오, 의료서비스 등

⑥ 롯데건설, 경남기업, 벽산건설, 농협, 하나대투증권, 코바, 경남은행

⑦ 진양제약㈜, 제일약품

⑧ 진양제약㈜, 바이메드시스템, ㈜코메드, 신양화학약품㈜, 오스테오시스, 암펠로스엔터프라이즈, 제일약품, ㈜바텍, 한국슈넬제약㈜, 스텐텍, 동양전자의료기

⑨ 3%

태안 기업도시(라티에라)

① 현대도시개발㈜

② 충남 태안군 태안읍 남면 천수만 B지구 일원

③ 1464만m²

④ 1만5000명

⑤ 테마파크, 생태공원, 골프장, 아카데미, 웰빙병원, 첨단복합산업단지, 청소년문화 체육시설, 국제 비즈니스 단지, 농촌체험형 관광단지 등

⑥ 현대건설

⑨ 0% (미착공, 사업 재검토)

충주 기업도시(넥스폴리스)

① 충주기업도시㈜

② 충북 충주시 주덕읍, 이류면, 가금면 일원

③ 701만2760m²

④ 2만200명

⑤ R·D와 연계한 IT, BT, NT 첨단부품 소재 산업, 컨벤션센터 등 기업지원센터

⑥ 충주시, LH공사, 농협, 동화약품, 포스코건설, 임광토건, ㈜엠코, 포스데이타㈜

⑧ 포스코건설, 임광토건, ㈜엠코, 포스데이타㈜, 충주시 컨벤션센터

⑨ 32%

무안 기업도시

① 무안기업도시개발㈜, 한중 국제산업단지개발㈜, 전남개발공사

② 전남 무안군 무안읍 청계면, 현경면, 망운면 일원

③ 3295만m²(국내단지 1525만m², 한중단지 1770만m²)

④ 10만8000명(국내단지 5만3000명, 한중단지 5만5000명)

⑤ 물류운송, 금속기계, IT, 의료정밀, 통합의학단지 등(국내단지), 한중 국제산업단지, 차이나시티, 도매유통단지, 국제대학단지 등(한중단지)

⑥ 프라임그룹, 농협, 쌍용건설, 남화산업, 한미파슨스, 서우, 삼우 EMC 등(국내단지), 동태화안유한공사, 두산중공업컨소시엄, 농협컨소시엄, 무안군, 전남개발공사 등(한중단지)

⑨ 0%(국내단지-2007년 말 이후 사업 중단, 한중단지-개발계획 승인)

무주 기업도시

① 무주기업도시㈜

② 전북 무주군 안성면 금평리·덕산리·공정리 일원

③ 767만2000m²

④ 1만명

⑤ 골프·스키 등 레저휴양, 시니어 커뮤니티, 예술인 커뮤니티, 향토테마파크, 자연체험시설 등

⑥ 대한전선

⑨ 0%(미착공, 2008년 6월 이후 사업 중단)

영암·해남 기업도시

① 서남해안기업도시개발㈜, 썬카운티㈜, 서남해안레저㈜, KAVO㈜

② 전남 해남군 산이면, 영암군 삼호읍 일원

③ 8445만m²(구성지구 2187만m², 부동지구 1418만m², 삼호지구 920만m², 삼포지구 429만m², 송천지구 1441만m², 초송지구 2050만m²)

④ 12만5000명(구성지구 2만5000명, 부동지구 1만명, 삼호지구 1만명, 삼포지구 1만명)

⑤ 카지노리조트 및 호텔, 콘도, 마리나, F1경기장, 골프장, 민속마을 및 음식문화촌, 아쿠아리움, 크루즈터미널 등

⑥ 구성지구(서남해안기업도시개발), 부동지구(썬카운티), 삼호지구(서남해안레저), 삼포지구(KAVO)

⑨ 구성·삼호지구 : 0%(개발계획 승인, 부동지구 : 0%(개발계획 심의 중), 삼포지구 : 65%, 송천·초송지구 : 0%(미정)

* 송천·초송지구는 정부 미승인 상태

[COVER STORY | 혁신·기업도시 ‘세종’에 울다 09]

혁신도시란? ‘패키지 시티’다
살맛 나는 곳으로 만드는 6가지 조건 … 교육·여가·복지시설 갖춰야 인구 유입

황희연 충북대 도시공학과 교수·대한국토도시계획학회장 hwang@cbu.ac.kr

우리나라 국토 균형발전 정책의 기조는 수도권에 집중된 중앙 권력과 기능을 비수도권으로 분산시켜 수도권 과밀 해소와 비수도권 발전을 함께 달성하고자 하는 것이었다. 이렇게 함으로써 수도권은 국제적 경쟁력과 삶의 질을 동시에 확보하고, 비수도권은 이전하는 공공기관과 연계한 특성화 산업의 발전을 통해 자립적 발전 역량을 강화하려 했다. 혁신도시는 이의 구체적 정책수단 중 하나로 탄생했다.

그러나 최근 국토정책의 기조는 ‘지역 간 균형발전’에서 ‘권역 간 특화발전’으로 바뀌었고, 정책도 ‘중앙정부 주도의 균형발전’에서 ‘지방정부 주도의 광역분권형 관리’로 변했다. 녹색성장으로의 정책 패러다임 변화와 함께 광역경제권 구축, 공공기관 선진화 방안 같은 새로운 국토·도시정책도 시행되고 있다. 지난 정부부터 추진해온 혁신도시 또한 새로운 국토정책에 맞춰 발전적 진화를 해야 할 상황이다.

현재 전국에서 10개 혁신도시가 건설 중이다. 그중 광주전남·경북·전북·충북 혁신도시는 신도시형으로, 경남·강원·제주 혁신도시는 신시가지형으로, 나머지 부산·대구·울산 혁신도시는 혁신지구형으로 계획됐다. 대부분 토지보상이 완료됐고 공사 진척은 30~50% 수준에 이른다. 이전 대상 공공기관의 이전 계획도 LH공사 등 특별한 상황에 처한 몇몇 기관을 제외하면 대부분 승인된 상태이며 일부 기관은 토지 매입을 완료했다. 지표로 보면 순조롭게 진행되는 것 같다. 하지만 내막을 들여다보면 넘어야 할 산이 많다.

30~50% 공사 진척 … 높은 조성원가는 걸림돌

무엇보다 당초 계획대로 인구가 도시로 유입될 수 있느냐에 대한 우려의 목소리가 높다. 각종 설문조사에 따르면 단독이주 의사를 보인 이전 대상 공공기관 근무자의 비율이 40% 이상이다. 공기업 선진화 정책이 현실화되면 이전 규모도 축소될 수 있다. 고급인력의 가족 단위 인구 유입에 차질이 생기면 혁신도시 건설에도 적지 않은 영향을 미칠 것이다.

높은 조성원가로 인한 기업 유치의 어려움도 예상된다. 현재 계획대로 혁신도시가 건설될 경우 조성원가가 평당 100만원에서 200만원 수준이다. 대도시 인근지역에 건설되는 경우는 이보다 훨씬 높다. 혁신도시 내 산업시설 부지를 조성원가로 분양하더라도 인근지역의 산업단지 분양가와 비교하면 2~5배 높다. 혁신도시 내 지원시설용지를 늘리기 위한 계획변경을 하더라도 현 상태로는 산업시설을 유치하기가 쉽지 않아 보인다.

혁신도시 건설로 주변 기존도시가 쇠퇴할 우려가 있다는 지적도 만만치 않게 대두되고 있다. 혁신도시가 지역성장의 거점으로 발전하기는커녕 오히려 인근 도시의 공동화를 촉진시킬 수 있다는 지적이다. 자기 완결적으로 계획된 혁신도시가 주변지역과 연계발전을 모색하는 방향으로 보완되지 않고 현 상태대로 건설될 경우 초기에 인근지역의 인구와 기능을 흡수할 가능성이 높다.

공기업 선진화 등으로 공공기관의 지방 이전이 지연될 것에 대한 우려도 있다. 이 점은 최근 정부가 이전 대상 공공기관의 이전 계획을 발 빠르게 승인하고 일부 기관이 부지 매입과 청사 설계까지 착수함으로써 상당 부분 해소됐다. 그러나 LH공사 등 선진화가 진행된 일부 기업의 이전은 여전히 진통을 겪고 있는 것이 사실이다.

국가 균형발전이라는 큰 그림 아래 출발했던 혁신도시 건설이 새로운 국토정책 속에서 성공적으로 추진되려면 몇 가지 국가 차원의 배려와 정책적 보완이 필요하다. 먼저, 국토공간상 성장거점을 담당할 수 있는 위상을 부여해야 한다. 현 정부가 국토정책의 핵심전략으로 추진하는 ‘5+2 광역경제권’ 속에서 혁신도시의 기능과 역할을 분명하게 설정할 필요가 있다. 혁신도시 하나하나가 권역별 신성장거점이 돼 지역발전을 선도할 수 있는 실행계획(Action Plan)을 제시해야 한다.

둘째, 혁신도시별로 이전할 공공기관과 연계한 산업 및 연구개발(R·D)·고등교육 기능 등을 유치해, 도시 내에서 기술혁신이 일어날 수 있는 여건을 지속적으로 조성해야 한다. 그러기 위해서는 새로운 기능의 입지를 통한 산·학·연 클러스터 구축은 물론 주변의 기존 산업이나 대학, 연구소 등과의 네트워크 체계 강화도 꾀해야 한다.

지역발전 선도하는 ‘액션 플랜’ 제시해야

셋째, 주변지역과의 상생발전을 위한 방안을 마련해야 한다. 도시 내에 산업용지 등 자족시설용지를 무리하게 확보하려 하기보다는, 인근 기존도시·산업단지·대학 등과의 연계성 강화를 통한 자족성 확보 방안을 마련해야 한다. 동시에 주변 도시와 시설을 공동으로 활용하고 혁신도시 개발을 통한 이익과 지방세 증가액을 주변도시 구도심 재생에 활용하며, 주변에 개별적으로 추진되는 개발사업도 혁신도시와의 상생발전을 모색해야 한다.

넷째, 지역 여건에 맞춰 차별적으로 추진할 수 있는 길을 열어놓아야 한다. 현재와 같이 10개 혁신도시가 전체 계획 부지를 하나의 사업단위로 해 동일한 목표연도에 추진하는 것은 바람직하지 않다. 도시별 특성이나 수요 확보 등을 감안해 목표연도와 추진방식 등을 해당 자치단체와 사업시행사가 융통성 있게 대처해야 한다. 이전 공공기관과 지원시설 유치를 통한 성장 핵심기능 확보를 전제로, 여건에 따라 단계별 개발을 검토하는 것도 필요하다.

다섯째, 수요를 확보할 수 있는 다양한 처방이 요구된다. 산업시설 등 지원시설의 원활한 유치를 위해서는 관련 기반시설의 국고 지원을 늘리고 입주기업에 대한 세제 혜택 같은 지원책을 확대해야 한다. 중소기업 등의 유치를 위한 장기 임대산업단지 조성도 추진할 필요가 있다. 이와 함께 교육환경 등 정주 여건을 제고하는 획기적 조처도 있어야 한다. 특히 우수한 초중등 교육시설 유치를 위한 정책적 배려가 있어야 하고 양질의 유아시설, 여가·문화시설·의료·복지시설 등을 갖춘 ‘살고 싶은 도시’가 되도록 해야 한다.

끝으로 중앙정부와 지방자치단체, 사업시행자, 이전기관 등의 역할과 권한을 명확히 해야 한다. 중앙정부는 공공기관 지방 이전의 차질 없는 추진을 통해 정부정책의 불확실성을 해소해야 하고, 지방자치단체는 도입시설 유치와 특화발전을 위한 전략을 능동적으로 추진해야 한다. 이전기관과 사업시행자가 가족동반 이주기반을 조성하고 주변지역과의 상생발전을 위한 연계사업을 적극적으로 추진하는 것도 중요하다.

공공기관의 차질 없는 이전이 혁신도시의 성공적 건설을 담보하지는 않는다. 이전 공공기관이 관련 산업 유치의 견인차가 되고 이들이 지역특화산업을 비롯해 고등교육·R·D 기능과 함께 공간적으로 집적해 혁신환경을 창출해야 한다. 여기에 양질의 교육·여가·복지시설을 갖춘 주거환경이 ‘패키지 시티’로 조성될 때 혁신도시는 정책목적을 달성할 수 있다. 혁신도시 건설이 세종시의 회오리바람 속에서 왜곡되지 않기를 바란다. 혁신도시의 차질 없는 건설은 중앙정부의 힘만으로는 어렵다. 해당 자치단체의 능동적 자세와 민간 부문 참여유도가 더 중요할 수 있다. 중앙정부와 지방자치단체, 사업시행자, 이전기관 등의 협력적 거버넌스 구축과 관련 학회 등 전문가 집단의 적극적 참여도 필요하다.

[COVER STORY | 혁신·기업도시 ‘세종’에 울다 10]

기업도시는? 수익성 키워라
세종시 논란, 열악한 기반시설 등으로 지지부진 … 장밋빛 기대와 달리 사업 중단 우려

조경엽 한국경제연구원 금융재정연구실장 glcho@keri.org

세종시 문제를 보면 정치 논리로 결정된 국책사업은 막대한 국가적 손실을 가져온다는 점을 피부로 느낄 수 있다. 국가의 백년대계(百年大計)를 위한 비전은 제쳐두고라도, 철저한 경제성 평가도 없이 충청권 표를 의식해 추진된 행정도시 이전은 출발부터 잘못된 국책사업이었다. 일부 행정부처를 이전할 경우 나타날 수 있는 비효율성을 우려한 수정안이 발표되자 정치적 이해집단 간, 지역 간 갈등의 골이 깊어지고 있다. 이렇듯 국민의 이목이 세종시에 쏠려 있는 동안 기업도시 추진은 지지부진한 상태다.

기업도시는 공공부문이 아닌 민간부문 주도로 이뤄진다는 점에서 처음부터 국민적 관심을 모은 사업이다. 공공부문이 주도하는 도시개발의 비효율성을 극복할 수 있는 대안으로 평가받으면서 기업도시는 정부의 적극적 지원 아래 의욕적으로 출발했다. ‘기업도시특별법’이 제정되고 산업교역형, 지식기반형, 관광레저용 등 3개 기업도시를 무안, 원주, 충주, 무주, 태안, 영암·해남 6개 지역에 나눠 건설하기 시작했다.

주변 산업·환경과의 조화 속에 경제성 확보해야

그러나 지역경제와 연계된 새로운 성장모형으로 자리잡으리라는 기대와 달리 기업도시는 경기침체로 인한 사업 주체의 경영난, 정부 지원 미미, 세종시 수정안 발표에 따른 투자 지연 등이 겹치면서 사업 중단의 우려가 커지고 있다.

기업도시란 민간 기업이 산업 입지와 경제활동을 위해 산업, 연구, 관광, 레저 등의 주된 기능과 주거, 교육, 의료, 문화 등 자족적 복합기능을 고루 갖추도록 개발하는 도시를 말한다. 따라서 기업도시는 특정 기업이 기업 운영에 필요한 제반시설을 만들 때 고용에 필요한 일련의 정주시설, 주택, 의료시설, 학교, 교통, 체육 및 여가시설까지 포함시키는 복합도시다. 이러한 기업도시가 성공하려면 무엇보다도 정부의 지원 아래 주변의 산업 및 환경과 조화를 이루고 지속적인 경제성을 확보할 수 있어야 한다.

가장 성공적인 기업도시로 일본의 도요타 시와 미국의 RTP(Research Triangle Park), 프랑스의 그랑모토 등이 꼽힌다. 이곳은 투자 유치를 위한 정부의 적극적인 지원과 산업의 집적화로 진출 기업의 수익성이 향상되고, 이렇게 성공한 기업이 주거 공간, 상업시설, 교육, 병원, 문화시설 등에 재투자함으로써 좀더 살기 좋은 환경이 조성돼 정주인구가 늘었으며, 그로 인해 기업의 수익성이 더욱 향상되는 선순환 구조가 정착된 도시들이다.

반대로 나가사키, 시가이아 등 일본의 리조트도시 건설은 경제성과 관광 잠재력에 대한 충분한 시장조사보다는 정치 논리로 개발돼 실패한 사례로 꼽힌다. 1987년 당시 일본은 국회에서 ‘리조트법’이 정해지자 리조트에 대한 개념조차 없이 놀이시설만 만들면 사람들이 몰려올 것이라는 분위기가 팽배했다. 그러나 경제가 성장할수록 내국인은 해외관광을 선호했고, 높은 물가 탓에 외국인 관광객도 일본 리조트를 찾지 않으면서 시가이아는 개장 7년 만에 부도가 났다. 결국 관광 수요 증가와 지역경제 발전 같은 기대효과는 환상으로 판명 났고 리조트 개발 수익은 일부 건설사에게만 돌아갔을 뿐 지역에 미치는 파급효과는 미미했다.

우리나라의 기업도시도 국토균형발전이라는 정치 논리에 치우쳐 수도권과 충남이 개발 가능지역에서 제외됨에 따라, 대기업과 외국인 투자를 유치하는 데 한계를 지닌 채 출발했다. 낙후지역을 중심으로 기업도시가 개발되는 탓에 정주인구의 유인책이 부족하다. 더욱이 수익성 있는 사업으로 간주되는 골프장 및 관련 시설에 고율의 세금이 부과되고 있으며, 실거래 가격 기준의 양도소득세 부과로 토지 소유주의 보상 요구액이 많아지는 등 기반 조성비용이 증대되면서 기업도시 개발의 수익성이 크게 떨어지고 있다는 지적을 받아왔다.

그리고 최근에 ‘조세특례제한법’ 개정안이 통과된 이후 기업도시 이전 기업에 대한 세제혜택이 사라지면서 기업 유치에 난항을 겪고 있다. 신발전 지역과 세종시 등 다른 사업과의 형평성을 이유로 창업 또는 신설 기업에만 세제혜택을 주도록 법이 개정됨에 따라 기업도시 내 입주를 고려하던 많은 기업이 이전을 보류하거나 중단했다. 더욱이 세종시 수정안 발표로 기업도시에 투자를 고려하던 기업들이 투자를 미뤄 기업도시 개발은 답보상태에 빠졌다.

기업도시는 기업만을 위한 도시를 건설하는 것이 아니라 정주시설 등을 통해 해당 지역을 개발하는 것이다. 지방자치단체(이하 지자체)와 기업이 공동으로 개발해 다함께 살기 좋고 기업하기 좋은 도시를 만드는 것이 목표다. 따라서 기업도시는 기업의 원활한 활동 보장이 최우선이 돼야 하며, 많은 기업이 기업도시에 투자할 수 있도록 적극적인 인센티브를 줘야 한다.

기반시설, 진입도로에 정부 지원 늘려야

현재 기업도시가 추진되는 지역은 수도권이나 충청권에 비해 낙후한 지역이 많다. 상대적으로 기반시설이나 진입도로가 열악하다. 현재 기업도시는 주진입도로 건설비용의 50%만 정부가 재정지원을 하는 반면, 산업단지는 진입도로의 100%, 경제자유구역은 진입도로 및 구역 내 간선도로의 50%, 혁신도시는 1개 진입도로의 100%를 정부가 지원한다. 반면 세종시는 정부 주도의 국책사업이라 내부진입도로는 물론, 광역교통망까지 정부가 책임진다.

따라서 기업도시 지역으로 연결되는 접근로 등 광역인프라 건설을 위한 지원이 형평성 차원에서라도 경제자유구역이나 세종시 수준으로 강화돼야 한다. 정주인구 유입을 위해서는 민간 병원의 영리활동과 외국 의료기관의 설립 및 운영을 전면 허용함으로써 고부가가치 의료관광 분야의 해외 선도기업을 적극 유치해야 한다. 기업도시에도 경제자유구역과 동일한 수준의 특례를 인정해줌으로써 뛰어난 정주 여건을 조성할 수 있도록 유도해야 하는 것이다.

그러나 경제성이 높은 지역에서 낙후된 지역으로 투자 재원을 이전하는 사업은 지역 간 갈등을 불러온다. 국가 전체로 보면 가용할 수 있는 투자 재원이 한정돼 있어, 특정 지역의 개발이 다른 지역의 발전을 저해할 가능성이 높기 때문이다. 기업도시가 지역경제와 연계된 새로운 성장모형으로 자리잡으려면 다른 지역의 투자 감소를 최소화하면서 해당 지역 경제와 국민경제 발전에 동시에 기여해야 한다.

이는 기업의 투자 의욕을 고취시켜 잠재적 투자를 현실화하거나, 해외 투자를 국내로 전환시키거나, 외국인 투자를 적극적으로 유치할 때 가능한 일이다. 또 이러한 투자의 증가는 기업의 수익성이 담보될 때 가능하다는 점을 명심해야 한다.