< 교육마당 21 2000년 12월호 >
특집
외국의 교원자격제도
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허종렬(서울교대 교수)
교육부가 1999년의 교직발전종합방안에서 교원 승진제도 개선의 과제를 제시하면서, 그 구체적인 내용으로서 수석교사제를 도입하고 교장 연임제를 도입할 것을 검토하기로 한 이후, 교직 사회에서 그 구체적인 시행방안을 놓고 뜨거운 논쟁을 벌이고 있다. 그 개선안에 대한 구체적인 논의는 다른 분들이 언급하기로 한 만큼, 필자는 이 문제를 해결하는데 있어서 참고가 될 수 있도록 다른 나라의 사례를 간단하게 소개하기로 한다.
이들 나라들의 관련 제도에서 얻을 수 있는 구체적인 시사점에 대해서는 독자들의 해석에 맡기기로 한다. 아마도 미국과 일본에서는 교사 자격의 다단계화에 대한 시사점을, 영국에서는 교장 자격증제에 대한 새로운 정보를, 독일과 불란서에서는 학교지도자인 교장의 전문적 양성과 임용, 임용 과정에서의 교원들의 참여에 대한 다양한 시사점을 얻을 수 있을 것으로 본다.
1. 미국의 교사직무분화 모형과 교장임용제도
주지하다시피 미국에서의 교원승진제도 혹은 교장임용제도에 관해서는 이것을 일률적으로 말할 수 없다. 따라서 본고에서도 개략적인 흐름만을 소개하기로 한다. 우선 말할 수 있는 것은 미국의 교직사회는 비교적 수평적인 조직을 이루고 있으므로, 그동안 교사 자격을 차등화하는 것을 전제로 하는 승진의 개념은 통용되지 못하였다는 점이다. 미국 학계에서 수석교사 유사의 제도 도입을 논하는 경우에도 이것을 승진의 정점으로 보기보다는, 1960년대 말부터 시도된 교사직무분화(differentiated staffing) 혹은 교사경력단계화(career ladder)라고 하는 관점에서 이른바 팀티칭에서의 전문적 역할 담당자로 보고자 하였다. 미국에서의 교사의 직무분화와 경력의 단계화에 관한 연구 혹은 실제 제도는 많이 거론되고 있다. 그 중에 특히 자주 인용된 사례에 캘리포니아 템플시가 시행해 온 교사의 경력 단계화 모형이 있다. 이 모형에 의하면 교직은 부교사에서부터 교사, 정교사, 그리고 대교사에 이르기까지 4개의 단계로 분화된다.
카네기특별조사단도 한 보고서에서 리더티처(lead teacher)의 도입을 주장하였다. 이 조사단은 유능하고 경험이 많은 교사들과 경험이 없는 교사들간에는 전문성의 차이가 있음에도 불구하고, 이들의 전문성이 충분하게 활용되고 있지 못하다고 주장한다. 이 조사단은 교사의 자격을 일반교사자격증(teachers certificate)과 상급교사자격증(advanced teachers certificate)의 두 가지로 구분하고, 그 자격 요건으로 리더티처는 동료 교사들에게 최고로 존경받는 경험이 많은 상급교사 중에서 선발되어야 한다고 주장하면서, 직무의 수준에 따라 봉급의 증가분에 있어 분명한 차이가 있어야 한다고 강조하였다.
한편 교장 등 행정직에 대해서 보면, 미국에서 교사가 교장이나 교감이 되는 것은 승진보다도 전직으로 이해된다. 교사의 직무와 교감 및 교장의 직무가 확연하게 다르기 때문이다. 교사의 주요 업무는 교실에서 학생들을 가르치는 일이고, 교장․교감의 주요 업무는 학교를 운영하고 관리하는 일이다. 따라서 교사의 임용과 교장 및 교감의 임용은 별개의 과정을 거치도록 하고 있다. 교감직은 학교의 규모에 따라 둘 수도 있고 두지 않을 수도 있는 직위다. 교장의 임용은 교육구 단위로 이루어진다.
교육구는 교장의 결원이 생기면, 채용 공고, 서류 심사, 면담을 통하여 교장을 임용한다. 면담은 교육구 인사위원회 혹은 인사담당자들에 이루어지며, 이들은 서류심사 및 면담 결과 최종 후보자들을 교육장에게 추천한다. 교육장은 면담을 거쳐 이들 중에서 적임자를 결정하되, 교육구 교육위원회의 동의를 얻어 채용하는 것이 일반적이다. 교장의 기본적인 자격 요건은 주마다 다르다. 그러나 대략 ▲해당 학교 수준의 교사자격증 ▲석사학위 ▲인정된 대학원 과정 이수 (교육행정 분야) ▲최소한 3년간의 교사 경력 등을 요구하는 것이 일반적이다. 교장의 채용은 이런 기본적인 자격 요건을 갖춘 지원자들을 대상으로 해서 공개 경쟁적인 과정을 거쳐 이루어진다.
따라서 교장이 되는 길은 상당히 개방되어 있다고 볼 수 있다.
미국에서 교사의 경력 단계화에 대해서는 비판적인 시각도 상당히 많다. AFT와 일부의 NEA 조직들은 교사의 직을 위계화하는 것을 교사 집단의 결속을 깨는 장치로 보았다. 직무분화는 능력급제를 위장한 것이고, 교육 재정을 줄이기 위한 연막이며, 교사들을 분열시키는 제도라는 것이다. 그러나 이러한 비판에도 불구하고 오늘날 미국에서 교사의 직무분화 또는 경력단계화 경향은 일정한 지지를 받고 있다. 1980년대에 한 보고서가 위기에 처한 국가(A Nation at Risk)에 대한 처방으로서 교사 경력의 다단계화를 주장한 이래, 연방정부와 각 주에서 이 제도의 실시를 적극 추진해 온 결과, 이 방안은 능력 있는 교사를 우대하고 전문성을 높이는데 보다 접근하기 쉬운 방법으로 인식되어 1970년대와 80년대에 많은 주목과 지지를 받게 되었다. 1990년대 현재 40여개 주 이상에서 이 제도가 논의되고 있거나 지방 교육구 수준에서 시행되고 있다고 한다.
2. 영국의 교원인사제도와 학교이사회
영국에서도 교원자격은 단일화되어 있다. 일반적으로 교육학사 또는 교원양성과정 교육수료증서, 혹은 대학 졸업후 교원양성과정 수료증서의 과정을 수료함으로써 유자격 교원의 지위를 얻게 된다. 그러나 일정한 조건 하에서는 유자격 교원으로서의 지위를 갖지 않더라도 면허교원(licensed teacher)으로서 고용될 수 있는 경우도 있다. 그러나 영국 정부는 1992년 이른바 녹서(Green Paper : Excellence in Cities)를 통하여 소외된 도심 지역에서 봉사하는 교사들에게 보다 양질의 보상과 연수 및 물적 지원을 제공함으로써 도심 학교들의 교직을 강화한다는 계획을 발표하면서, 전문성의 지속적 개발을 지향하는 매우 급진적인 교원승진 단계 방안을 제시․검토 중에 있다고 한다.
영국 교원인사행정에서 특이한 것은 학교이사회제도라 할 수 있다. 1960년대부터 논의되고 시행되어 온 이 제도는 학교가 합리적인 자율성을 향유하도록 하는 동시에 사회로부터의 적절한 통제를 받도록 하자는 취지를 가진 것이다. 구법제 하에서는 지방교육행정기관(LEA)이 교원을 고용, 해고하는 권한을 가졌으나 1988년 교육개혁법에 의거한 이 제도의 도입을 통하여, 교육재정권은 물론 교원인사권도 학교이사회가 상당 부분 행사하게 되었다. 제도상의 임명권한은 종전과 같이 지방교육당국이 행사하고 있다. 그 구성은 학부모대표, 지방교육당국대표, 교장, 교원대표, 기타 이사로 성립되는데, 각 수준의 이사의 수는 학교의 규모(학생수)에 따라 다르다.
이에 따라서 교장과 부교장 및 그 밖의 교직원의 임용에 대하여 역시 학교이사회가 실질적인 권한을 행사한다. 학교이사회는 교장 등에 결원이 생기는 경우, 서면으로 지방교육당국에 이 사실을 통고하고 언론에 광고하여 전국적인 공모를 하거나 이사회의 추천을 받아, 당국이 임용한다. 그런데 최근 영국 정부는 교장의 자질이 학교 성패를 좌우한다고 하는 현실적 인식 하에 교장들에게도 자격증(a National Professional Qualification for Headship :NPQH)을 주도록 하였다.4) 교장 자격에 관한 구체적인 기준은 1995년 설립된 교원연수청(Teacher Training Agency : TTA)이 규정하도록 하고, 40개의 대학을 선정하여 이 기준에 맞는 자격취득과정을 개설하도록 하였다. 영국 정부는 또한 최근에 아예 교장 양성을 위한 별도의 학교지도자 양성을 위한 국립대학(National College for School Leadership)의 설립 방안을 제안한 바도 있다.
3. 프랑스의 교원승진제도 및 전임관리직교장제도
프랑스에 있어서의 교원자격제도 역시 학교급별로 단일하다. 즉, 자격의 등급이 없다. 따라서 자격제를 전제로 한 승진의 개념은 약하다고 볼 수 있다. 교장이나 상급자격의 교원, 교육장학관 등 기타 직에 취임하는 경우에도 이러한 자격증이 기초 자격이 되며 그 직에 상응한 별도의 자격증은 없다. 즉, 교장에 대해서도 일정한 조건(주로 근무년수)을 만족시키면 적격자 명부에 등재되어 연수를 받고 임용된다. 교원의 연령은 평교사의 경우 18세 이상이면 되고 교장 또한 21세 이상이면 되므로 별다른 나이 제한은 없다. 프랑스는 1990년대에 들어서면서 교원의 신분 대우의 재평가 조치로서, 초․중등교사 양성기관을 교사교육대학원(institut unveritare de formation des maitres : IUFM)으로 통합하고, 대폭적인 급여개선을 단행함은 물론 종래 초등학교 교원을 교사(instituteurs)라고 부르던 것을 초등학교 교수(professeurs des coles elementair)로 변경하게 되었다.6)
프랑스에 있어서 교원의 승진은 곧 관리직, 즉 교육장학관 또는 교장이 되는 것을 의미한다. 교육장학관이 되기 위해서는 소정의 시험에 합격한 후, 수년의 양성기간을 경과한 뒤 임관된다. 교장의 경우에는 종래 시험은 없었으며, 일반적으로 일정한 연공이 있는 교원 가운데 선임하였다. 구체적인 선임과정에서는 교장 적격자 명부가 대학구 장학관에 의해 작성되지만 후술하는 인사동수위원회가 자문기구로서 개입해 왔다. 또한 교장은 어디까지나 교원의 일원으로서, 학교 전체의 사무운영의 책임자이지만 일반교원에 대한 직무상의 감독권은 없었다. 또한 학교규모가 작은 경우에는 일부 수업을 담당하는 것이 보통이었다. 그러나 1987년도 이후 새로운 전임관리직교장(maitre-directeur) 제도가 도입되었는데, 이들은 특별한 양성을 받고 적격자로 판정을 받은 자들로서 학교사무운영의 책임자일뿐만 아니라 교원에 대한 행정상 교육상의 감독권을 가진 자로서의 지위를 갖게 되었다. 이러한 교장제도의 개혁에 대해서는 교원조합 특히 초등학교교원조합(SNI)으로부터의 반대가 심하지만, 현재 교장직은 점차 이들 전임관리직 교장으로 교체되어 가고 있다.
프랑스에서의 교원의 인사관리법제에서 명확히 하고 넘어갈 것은 인사처분을 함에 있어서 교원대표와 교육행정당국 대표의 동수로 구성된 인사동수위원회가 개입하고 있으며, 중요한 역할을 하고 있다는 점이다. 이 법은 공무원의 단결권 확립과 함께 공무원의 경력 및 직무의 관리운영에의 참가를 2대 원리로 하여 제정된 것이다. 인사동수위원회는 인사문제에 대해서 중요한 역할을 담당하기 때문에 교원조합은 동위원회 활동에 적극적으로 참가하고 있으며 위원석 획득을 위해 노력을 하고 있다.
한편 1987년 2월 25일부 부령(部令)에 의해 각급학교 전임관리직 교장의 선임에 대해서는 별도의 인사자문위원회(Commissions consultatives paritaires:CCP)가 설치되어 관여하고 있다. 이 위원회도 각급 학교별로 각 대학구와 관할 지방자치단체에 각각 하나씩 모두 두 개를 두도록 되어 있는데, 그 구성은 지방자치단체의 경우에는 5명씩의 동수대표, 대학구의 경우는 10명씩의 동수 대표이다. 이 위원회의 교원대표 선거권은 2학급 이상을 가진 학교의 교장과 전임관리직 교장에 부여되어 있다.
4. 독일의 교원자격제도와 교장임용제도
독일의 교원조직 역시 완전한 수평조직이다. 교사자격증이 분화되어 있지 않으며 교장․교감 자격증도 별도로 없다. 독일에서의 승진체계이원화는 교수직과 교육행정기관 사이의 관계에서 성립되어 있다. 교원은 전문직에 한번 임용되면 다시 교원으로 전직되지 못한다. 개인의 의사에 따라 전직하는 것은 자유이나 행정체계상 전문직에서 교원으로 이전할 수는 없다. 그러므로 어떤 교원이 학교를 떠나 교육청이나 교육부에 교육전문직으로 임용되었을 경우 이 교사는 공개임용과정을 거치지 않는 한 다시 학교 교원이나 교장이 될 수가 없다. 장학사는 교사 중에서 1년간의 연수과정을 마친 사람 중에서 공개경쟁에 의해서 선발 임용한다.
한편 교사가 교감이나 교장 등 학교내 관리직으로 진출하는 것도 하나의 상위직으로의 승진의 의미를 지니고 있다. 따라서 독일 교원들도 교장승진을 위해 상당한 노력을 기울이고 있다.
교장임용방법은 11개 주마다 다르다. 그러나 대개는 결원시 임용공고와 교육행정기관의 서류심사, 수업활동평가 및 구술고사에 의한 복수 추천 선발, 교사협의회(Schulkonferenz)의 의결(함부르크주), 또는 심사(베를린주), 혹은 교직원들의 투표(브레멘주), 일정한 수습기간 등의 과정을 두고 있으며 주에 따라서 임기제(함부르크주) 혹은 정년제(베를린주)로 임용한다. 교장의 자격기준에 대해서 보면 각 주는 연방헌법 제33조 제2항과 제5항, 주공무원법 등에 의거하여 교장의 직에 걸맞는 적성과 개성 능력 등을 요구하지만 연령을 크게 제한하고 있지는 않다. 교장의 자격으로서 요구되는 최소한의 법정 기준은 교사자격증을 가지고 있어야 한다는 것이며, 그 밖의 것은 상당히 개방적으로 운용되고 있다 하겠다. 일반적으로 독일에서의 교장은 우선 으뜸가는 교사(primus inter pares) 또는 훌륭한 교육자인 동시에 학교경영의 책임자로 인식되고 있는 만큼 교장은 우선 교사이어야 하고 전공과목을 가르칠 수 있어야 하는 것으로 인식되고 있다. 그러나 막스플랑크 교육연구소는 교장 임용과정에 대한 조사 연구에서 현재 독일에서의 이러한 교장 선발방식은 교사로서의 능력을 심사하는 데에는 적합할지 모르나 학교행정가로서의 능력을 심사하는 데에는 여러 가지 점에서 문제가 있음을 지적하고 있다. 독일에서도 불란서와 마찬가지로 각 주에서 교장 후보자들을 양성하는 과정을 별도로 설치하기 위한 연구가 추진되고 있다고 한다.
5. 일본의 전수교유제
일본의 경우에는 우리 나라의 경우와 달리 면허제도와 자격제도의 구별이 있다. 즉, 우리 나라에서는 자격증제도와 자격기준제도를 구분하지 않고 모두 자격제도라 하여 그 속에 포함시키고 있으나 일본의 경우에는 전자에 해당되는 것만 교육직원면허법상 면허제도로서 규정하고 후자에 해당되는 것은 학교교육법에서 예컨대, 교장의 자격이라 하여 별도로 규정하고 있다.
우선 일본교원의 면허제도에 대해서 보면 일본교육직원면허법(이하면허법) 제3조 제1항은 교육직원은 그 법률에 의해 수여되는 각 상당(各 相當)의 면허장을 가진 자가 아니면 아니된다고 규정하고 있다. 이 법 제4조 제1항 및 제2항에 의하면 이들 각각의 교유는 보통면허장이나 특별면허장 또는 임시면허장의 3종 가운데 하나를 가지고 있어야 한다. 여기에서 보통면허장은 1988년의 법 개정에 따라 종전에 1급 및 2급 면허장으로만 되어 있던 것을 고쳐서 학력에 따라 전수면허장(대학원 수료 정도), 1종 면허장(학부졸업 정도), 2종 면허장(단기대 졸업 정도)으로 세분하게 되었다. 전수면허장제(專修免許狀制)를 신설하게 된 것은 교사의 전문성을 강화하는데 그 목적이 있다고 한다.
이로써 일본의 경우 특별면허장을 가진 교유나 임시면허장을 가진 교유를 제외한 정규교유의 경우에는 결국 면허장 제도가 3단계로 다단계화 되었다고 할 수 있으며, 국민학교를 포함한 모든 종류의 학교에서 석사과정 졸업이 자격취득제도의 중심요건이 되게 되었다. 이에 따라 일본에서는 현재 현직교사의 석사과정수준의 연수가 적극적으로 행하여지고 있다고 한다.
일본의 경우 교장이나 교두(敎頭)에게 적용되는 제도는 면허제도가 아니라 자격제도이다. 즉, 일본에서는 교장이나 교두에게는 면허장이 요구되지 않으며 이들은 다른 교육행정직 공무원과 같이 다만 그 직위에 상응한 자격기준이 적용될 뿐이다. 예컨대 일본 학교교육법 시행규칙 제8조 및 제10조는 교장의 경우에는 그에 상당한 교유전수면허장 또는 1종 면허장, 교두의 경우에는 그에 상당한 학교의 교유전수면허장 또는 1종 면허장을 각각 소지한 자로서 5년 이상 학교에 재직한 자임을 요구할 뿐 별도의 교장 혹은 교두 면허장을 요구하지 않는다.
일본의 교원은 이러한 면허제도와 자격제도 하에서 교두 또는 교장으로의 승진기회가 부여되는데, 그 구체적인 내용은 1956년 지방교육행정의조직및운영에관한법률(이하 지교행법) 제정 이후 도(都) 도(道) 부(府) 현(縣)에 따라 달라지게 되었다. 대체로 1993년 현재 교두로 승진하고자 하는 경우에는 두 가지 기준이 적용되고 있다. 교직 경력 16년과 본시(本市) 경력 6년 이상인 자로서 전수교유면허장 또는 1종 면허장 소지자이면서 연령이 39세 이상 54세 이하의 요건에 맞는 자이거나 또는 교직경력 20년 이상인 자로서 전수교유면허장 또는 1종 면허장 소지자이며 연령이 55세 이상된 자이어야 한다.
교장의 경우에는 추천기준이 특히 정해져 있지 않다. 다만 교두로서 2개교 이상에서의 교직경험을 가진 자로서 3년 이상 재직한 자이면 교장으로의 승진을 희망할 수 있으며, 이들 희망자 가운데 교육장이 선고(選考)하게 된다(교육공무원특례법 제13조 제 1항, 지교행법 제34조, 제37조 참조).
일본에서는 교장이나 교두는 교육공무원 특례법 제13조 제1항에 의해 지방공무원법 제17조 제3항상의 일반직 직원이 경쟁시험에 의해 채용 승진되는 것과는 달리 인사원규칙 8~12에 의한 추천 선고의 방법에 의한다. 선고가 경쟁시험과 다른 점은 선고의 경우에는 면접을 통해 전문적 직무수행능력을 평가하는 과정을 필수로 한다는 점이다. 일본의 경우에는 교장임기제가 없으며, 지역에 따라 다르나 교장의 정년은 대개 60-65세로 보장되고 있다.