1. 사회보장제도와 소득재분배 1) 소득재분배의 형태 ▶사회보장은 노령, 실업, 상해 및 질병 등의 사고에 대한 보장기능과 함께, 빈곤의 예방 및 소득불균형을 시정하고 경제생활의 안정을 위한 소득재분배 기능을 수행하고 있다. ▶소득재분배의 형태는 표 1과 같다.
▶이 중에서 세대간 재분배 형태는 자신이 기여한 것보다 급여를 많이 받거나 반대의 경우가 있을 수 있기 때문에 세대간 형평성 문제가 제기될 뿐만 아니라, 정치적 논쟁대상이 되기 쉽다. ▶소득재분배 형태를 이처럼 세 가지 형태로 구분할 수 있지만, 사회보장제도의 실제로는 하나의 효과만 발생하는 것이 아니라 제도의 내용에 따라 각각의 효과가 상호 복합적으로 나타날 수 있다. 2) 사회보장제도의 소득재분배 효과 ▶사회보장제도는 급여지출의 규모, 위험보장의 종류, 적용범위의 포괄성 등에 따라 소득재분배 효과가 다를 수 있다. 첫째, 급여지출이 국민소득에서 차지하는 비율이 크면 클수록 소득재분배 효과는 크게 나타날 수 있다. 둘째, 사회보장제도에서 보호하고 있는 사회적 위험의 종류가 많을수록 소득재분배 효과는 증가할 것이다. 셋째, 사회보장제도의 적용범위를 특정 산업, 직종, 계층에 따라 달리한다면, 소득재분배 효과는 다르게 나타날 것이다. 넷째, 사회보장제도의 재정조달방식 및 부담형태에 따라 소득재분배의 형태별로 효과가 다르게 나타난다. 사회보장제도 중에서 공공부조제도는 대부분 누진세를 기초로 한 조세를 기본재원으로 하고 있고, 가장 소득이 낮은 계층을 대상으로 집중적으로 급여를 제공하기 때문에 소득재분배(수직적 재분배) 효과가 가장 전형적으로 나타난다. 다음으로 사회복지서비스의 수직적 재분배 효과가 크다. 사회보험의 경우에는 수직적 재분배보는 수평적 재분배가 더 크게 나타난다. ▶ 사회보장제도의 소득재분배 효과와 관련하여 사회보장지출이 빈곤감소에 어느 정도 영향을 미치고 있는지에 대해서는 표 3-2(p. )를 보면, 대부분의 국가에서 사회보장지출 이전보다 지출 이후 빈곤율이 감소한 것으로 나타났다. 2. 사회보장의 정치사회적 효과 1) 재분배와 경제적 불평등 ▶재분배란 시장을 통해 이루어진 1차 분배를 국가의 정책적인 개입으로 2차 분배하는 것을 말한다. 재분배에는 사회적으로 바람직한 결과가 무엇인가에 대한 정책적 판단을 포함하고 있으며, 재분배를 위한 정치적 과정에서 재분배 정책의 우선순위와 선택을 둘러싸고 이해갈등을 낳는다. ▶재분배는 불평등 구조를 완화시키려는 노력이다. 일반적으로 사회적 불평등은 계급, 지위, 권력, 경제적 소득이라는 여러 측면의 사회적 관계를 반영하는 개념인데, 그 중 경제적 불평등은 상당히 중요한 요소로서 이로 인하여 소비생활의 차이, 생활수행방식의 문제, 욕구충족방식의 차이를 초래함으로써 계층화를 강화시키며 정치적 권력행사를 제한하거나 정치적 갈등을 초래하게 된다. 2) 재분배의 정치사회적 효과 (1) 계급갈등의 제도화로서 정치적 안정화 및 탈급진화 효과 ▶불평등은 갈등적인 세력들간의 이익을 확보하기 위한 경쟁의 산물이며, 이 과정에서 갈등이 발생된다. 이러한 계급갈등을 제도화하기 위하여 여러 법적/제도적 장치들을 마련하고 있는데, 경제적 영역의 경우에 노사 단체교섭의 확대가 대표적이며, 재분배정책 역시 사회갈등을 제도화하는 경향을 가지고 있다. 즉, 재분배의 실현은 계급간 대립 및 갈등상태를 조정하는 과정이라 할 수 있다. ▶조지와 월딩은 사회적 서비스와 사회정책의 정치적 안정에 대한 영향을 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 사회불안을 야기시킬 수 있는 사회문제를 완화시킴으로써 정치적 안정에 기여할 수 있다. 둘째, 사회복지정책을 통해 개인, 가족, 집단관계 속에서 나타나는 사회문제를 규정하거나 강화함으로써 현재의 정치질서에 대한 도전을 최소화시켜 안정에 기여할 수 있다. 셋째, .사회복지정책은 특정 가치 및 행위유형을 격려, 보상, 처벌함으로써 안정을 유지시킬 수 있고, 넷째, 현재의 사회적 권위와 위계를 사회복지정책이나 사회적 서비스가 지지함으로써 안정에 기여할 수 있다. 다섯째, 사회복지정책을 통해 계급갈등을 집단갈등으로 대체시키면서 집단갈등을 제도화시킴으로써 정치적 안정에 기여할 수 있다는 것이다. ▶또한 피븐과 클로워드에 의하면, 사회복지정책(사회보장)은 첫째, 안정적인 시기에는 노동규범과 저임금을 강요하는 기능으로서 작용하고 둘째, 불안정한 시기에는 빈민과 실업자에 의해 야기되는 사회적 붕괴와 소요를 방지하는 기능을 수행한다고 한다. ▶결론적으로 사회보장은 첫째, 특정 사회의 가치와 규범형성에 영향을 미치는 주요 요소이며, 이를 바탕으로 정치적으로 안정화시키는 기능을 수행한다. 둘째, 사회질서를 위협하는 사회문제를 완화 내지 예방하는 효과를 지니며, 이러한 결과가 정치적 불안정을 해소시키고 정치적 정당성과 안정성에 기여한다고 할 수 있다. (2) 사회연대의 정치적 기반 구축효과 ▶재분배정책이 추구하는 평등의 의미를 달리 표현하면, 보편적인 생활수준과 열악한 생활수준 간의 간극을 좁히는 것이다. 이를 통해 사회전체의 바람직한 분배상태를 달성하고자 한다. 발드윈에 의하면 위험발생률과 자립능력의 정도나 크기가 집단간의 연대를 결정하는 중요한 요소인데, 재분배정책은 위험발생으로 인한 피해를 분산시켜 주고 자립능력을 강화시켜 준다는 점에서 사회연대의 정치적 기반을 구축하는 효과를 지닌다. ▶사회적 연대를 효과적으로 실현하기 위해서는 노동의 탈상품화와 시장에 대한 통제력의 확보가 중요한데, 이것은 제도적 재분배체계를 확립하는 것에 달려 있다. (3) 사회권의 확립과 윤리적 정당화 효과 ▶시민권은 마샬(Marshall)이 제시한 개념으로서, 재분배의 실현은 역사적으로 사회권의 발전과정이며, 사회적 권리의 발전은 계급불평등의 완화에 기여해 왔다. ▶사회질서의 궁극적 토대는 윤리적인 정당화에 있는데, 시장메커니즘의 불평등한 배분결과를 해소하려는 노력(즉, 재분배 정책)은 윤리적 정당화의 최소조건이다. 그렇기 때문에 재분배는 윤리적 정당화의 기초를 이루고 있고, 시민의 사회경제적 지위를 고양시키는 중요한 기능을 수행한다. 3. 사회보장제도의 경제적 효과 1) 사회보장제도의 거시적 효과 (1) 자동안정화 효과 ▶자본주의사회에서는 경기가 상승하면 그 상승된 경기가 과열되지 않도록 막고, 경기가 하락하면 그것이 지나치게 하락하지 않도록 막아주는 역할이 중요하다. 이를 위해 정부는 재정정책을 활용하는데, 사회보장제도 역시 이러한 자동안정장치의 기능을 한다. 첫째, 경기의 호황과 불황기의 급격한 변동에도 불구하고 연금/의료보장 등의 급여지출은 일정하기 때문에, 호황일 경우에는 상대적으로 안정된 사회보장지출이 경기가 과열되는 것을 방지하는 반면에, 경기가 불황일 경우에는 유효수요를 유지해 줌으로써 경기불안정을 해소하는 데 도움을 준다. 둘째, 실업급여와 공공부조와 같은 급여지출은 경기가 호황일 때에는 그 수요가 감소하여 민간에서의 유효수요를 줄여줌으로써 경기가 과열되는 것을 방지해 주는 역할을 수행하고, 반대로 경기가 불황일 때에는 그 수요가 증대되어 사회적으로 필요한 유효수요를 증대시킨다. 셋째, 산업구조나 노동시장구조의 변화는 기업도산, 노동력방출, 고용불안정, 실업률 상승을 초래하는데, 이러한 상황에서 사회보장정책적 수단(실업급여, 직업창출, 직업훈련, 퇴직프로그램 등)을 통해 구조변화에 대한 갈등과 저항을 완화시킬 수 있다. (2) 자본축적의 효과 ▶자본축적의 효과는 사회보장제도의 본래의 기능은 아니지만, 적립방식의 공적연금인 경우에는 자본축적의 효과가 발생한다. 매년 연금가입자가 기여한 기여금이 적립됨으로써 이 기금을 재정투융자로 사용한다. 2) 미시적 효과 (1) 저축행위엔 미치는 효과 ▶사회보장제도의 확대는 필연적으로 기여금 및 과세부담을 수반하는데, 이러한 부담의 확대는 국민의 저축의욕을 감소시킴으로써 생산성을 저하시킨다는 비판을 받고 있다. 즉 기여금 및 조세부담의 증가는 개인의 가처분 소득이 감소하게 되어, 저축능력 자체가 줄어듦에 따라 저축을 감소시킨다는 것이다. ▶그러나 가처분 소득이 감소되더라도 다른 소비를 감소하여 저축량을 감소시키지 않을 수 있으며, 사회보장제도의 형태에 따라 저축에 미치는 영향은 다를 수밖에 없다. 예를 들어 공적부조 프로그램은 상대적으로 적용대상자가 제한되어 있고, 엄격한 수급자격요건, 급여수준이 낮기 때문에 저축감소효과가 그렇게 크게 나타나지 않는다. 반면에 공적연금은 개인적으로 장래에 대한 저축으로도 인식할 수 있기 때문에 저축행위에 영향을 미친다. ▶일반적으로 공적 연금이 저축행위에 미치는 효과는 다음과 같이 발생한다. 첫째, 대체효과 또는 재산대체효과로서, 공적연금 때문에 자발적인 저축을 감소시키는 효과를 말한다. 둘째, 퇴직효과로서 공적연금의 도입은 사람들로 하여금 이전보다 빨리 은퇴하게 만들고, 이처럼 퇴직상태에 있는 기간이 늘게 되면 그만큼 더 많은 저축을 필요로 하게 되어 자발적인 저축이 증가하게 되는 것을 퇴직효과라 한다. 셋째, 상속효과로서 부과방식의 공적연금인 경우에 다음세대가 현재의 세대를 부양해야 하기 때문에, 자식들의 가처분 소득이 줄어들 것으로 생각하여 이를 상쇄하기 위해 더 많은 재산을 상속해 주려고 할 것이다. 그러기 위해서는 더 많은 저축을 하게 될 것이라는 것을 상속효과라 한다. 넷째, 인식효과로서 공적연금제도의 도입은 은퇴후 소비생활을 유지하기 위해서는 은퇴준비가 필요하다는 사실을 인식시켜 주어 자발적 저축이 높아지게 된다는 것이다. ▶이상의 논의를 종합해 보면, 공적연금이 저축에 미치는 순효과는 저축을 감소시키는 대체효과와 저축을 증가시키는 퇴직효과, 상속효과, 인식효과간에 어떤 효과가 절대적으로 영향을 미치는가에 따라 다를 수밖에 없다. ▶공적연금이 강제적 저축형태로 인식되기 때문에 자발적 저축행위에 대한 상쇄효과는 어느 정도 있을 것으로 보이지만, 이에 대한 연구결과를 보면 의견일치가 이루어지지 않고 있다. 공적연금이 저축에 미치는 영향에 관한 연구는 공적연금의 소득대체율, 급여내용, 재정운용방식, 사회보장급여의 객관적인 시장가치에 대한 측정상의 문제 등으로 인해 측정하기가 어려우며, 국가별 공적연금의 제도적 특성에 의해서도 차이가 나기 때문에 일률적으로 결론을 내리기가 어렵다. (2) 노동공급에 미치는 효과 ▶소득증가가 여가를 더 소비하게 하는 효과를 소득효과라 하고(소득이 증가하여 여타의 소비재를 더 구입할 수 있기 때문임.), 여가에 대한 소비를 줄이려는 효과를 대체효과라 한다(여가가 상대적으로 비싸지기 때문임.). 일반적으로 소득이 증가하면, 소득-여가의 선호에 따라 소득효과와 대체효과가 동시에 발행하는데, 만약 소득효과가 대체효과보다 크면 여가에 대한 수요는 증가하고 노동공급은 줄어들 것이다. 반대로 대체효과가 소득효과보다 크면 노동공급은 증가할 것이다. 따라서 소득효과와 대체효과의 크기가 노동공급 및 근로동기에 영향을 미친다.(그림 3-2 참조) ▶사회보장제도에 의해 제공되는 급여는 (기본급여액과 급여감소율의 정도에 따라) 소득효과와 대체효과를 동시에 발생시킨다. 예를 들어 공공부조의 경우에 기본급여액이 높고, 급여감소율이 높을수록 근로동기는 저하하고, 반대로 기본급여 액의 수준과 급여감소율이 낮으면 근로동기의 약화는 상대적으로 작다. ▶그러나, 현실적으로는 공공부조프로그램에 대한 비판의 핵심은 급여의 관대성 때문에(기본 급여액과 급여감소율이 높기 때문에) 근로동기를 저하시키는 데 있다는 것이다. 이 형태는 크게 세 가지이다. 첫째, 공공부조대상자들은 대체로 기술숙련도가 낮고 고용기록을 갖지 못한 사람들로서, 임금수준이 낮아서 일을 하는 것보다는 실업급여나 실업부조를 통해 받는 것이 오히려 유리할 수 있기 때문에('실업의 덫' unemployment trap), 구직동기를 약화시키거나 노동동기를 저하시킬 수 있다. 둘째, 근로활동을 통해 빈곤선 수준 이상의 소득이 발생하면, 공공부조를 받지 못하기 때문에 근로활동을 통한 시장소득을 빈곤선 이상으로 끌어올리기를 기피하는 경향이 있다. 이러한 현상을 '빈곤의 덫'(poverty trap)이라 하며, 이것 때문에 근로동기가 약화된다는 것이다. ※ 한계세율 - 과세표준인 소득에서 여러 가지 공제를 차감한 잔액인 과세소득에 대한 세율 셋째, 공공부조대상자들은 여러 급여를 동시에 받는 경우가 많은데, 이 경우에 근로활동을 포기하여 공공부조대상자로 남는 것이 유리할 수 있다. 이러한 현상을 '의존성의 덫'(dependency trap)이라 한다. ▶다음으로, 공적연금제도는 노동공급의 감소에 가장 크게 기여하고 있고, 노인들의 경제활동 참가와 밀접히 연관되어 있다. 공적 연금은 퇴직노인들의 실질소득을 증가시키므로 소득증가에 따른 소득효과는 더 많은 여가를 소비하고 노동공급을 감소시킬 것이다. 즉, 만약 공적연금이 없었다면, 나이가 들어도 일을 계속했을 사람들이 연금 때문에 퇴직함으로써 노동공급의 감소가 발생한다. ▶대체효과의 경우에는 논리적으로는 그 방향이 분명하지 않다. 연금제도의 실시는 추가로 일한 소득에 대해 기여금을 부담하기 때문에, 추가로 일한 시간에서 얻을 수 있는 가처분 소득이 줄어들게 된다. 그 결과 여가의 기회비용이 감소함으로써 노동공급을 감소시키는 방향으로 작용한다. 반면에 이러한 기여금부담을 퇴직후 연금으로 받는다면, 대체효과는 어느 방향으로 작용할지 확실하지 않다. 그러나 실제 적용되는 연금은 대체효과를 통해 노동시간을 감소시키는 방향으로 작용한다. 왜냐하면, 비록 연금수급 연령에 도달하더라도 노동활동을 계속하고 있는 사람들에게는 연금급여가 제공되지 않거나 감액연금이 지급된다. 이는 여가의 기회비용을 줄이게 되는 것으로, 연금은 대체효과를 통해 노동공급을 감소시킬 수 있다. ▶다른 한편으로 사회보장급여의 확대는 기여금 및 조세부담을 증가시킨다. 기여금 및 조세부당의 증가는 개인의 가처분소득을 줄이게 됨에 따라 이전의 생활수준을 유지하기 위해서는 더 많은 일을 해야 한다. 즉, 소득효과가 발생하고, 반면에 실질소득의 여가비용이 감소함에 따라 일을 하지 않으려는 대체효과도 발생한다. ▶이처럼 사회보장급여는 소득효과와 대체효과를 동시에 발생시키기 때문에, 일률적으로 노동공급의 감소 또는 근로동기가 약화된다는 주장은 성립되기가 어렵다. 따라서 사회보장급여가 노동공급에 미치는 영향도 실증연구를 통해 입증할 수밖에 없다. 여러 실증연구들의 결과들에 따르면, 연금급여가 노인의 경제활동참가율에 부정적인 영향을 미치고 있다는 것이 주종을 이루고 있다. 그러나 다른 연구들은 노인의 경제활동참가율에 부적 영향을 미치는 요인은 연금급여보다는 다른 요인들, 즉 사적 연금의 확대, 개인의 재산증대 및 실업률, 건강 등을 제시하고 있다. ▶노동공급의 감소와 관련된 퇴직결정은 연금제도에 기인한 측면이 있지만, 특정 국가의 퇴직결정메커니즘에 따라 다르며, 노동시장의 상황이나 경제적 상태, 노동참여에 대한 사회적 인식, 건강상태, 재산정도, 정년제도와 같은 강제퇴직제도, 조기퇴직제도, 가족특성 등에 의해 영향을 받을 수 있다. ▶지금까지 살펴본 바와 같이, 저축행위 및 노동공급에 미치는 영향에 대해서는 일치된 결론이 제시되기보다는 끊임없이 논란의 대상이 되고 있다. 비록 사회보장제도가 저축행위와 노동공급에 다소 부정적인 효과를 갖고 있어도, 사회보장제도가 추구하는 목적(위험보장 및 재분배의 실현 등)을 훼손할 만큼 중대한 문제는 아닐 것이다. 그러나 사회보장제도의 지속적인 발전을 위해서는 저축행위 및 노동동기의 저해문제 등을 최소화시킬 수 있는 제도적 장치를 강구할 필요가 있을 것이다. [출처] [본문스크랩] 13장 국민기초생활보장제도|작성자 새로운 문
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